Реферат для поступления в аспирантуру Российской академии государственной службы при Президенте РФ по кафедре государственного строительства и права по специальности 12.00.02 – конституционное; муниципальное право на тему: «Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полно-мо¬чий между федеральными органами государственной власти и органами го¬сударственной власти субъектов Российской Федерации». соискателя Москва 2003 Введение
В Послании Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию 18 ап¬реля 2002 отмечено, что «ключевой задачей остается работа по разграниче¬нию сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями вла-сти». На заседание комиссии по разграничению предметов ведения и пол¬номочий между тремя уровнями власти в России 30 мая 2002 г. В. Путин зая¬вил, что первый этап – восстановления единого правового пространства Рос¬сии – подходит к завершению, а следующий шаг, подготовкой которого за¬нимается специальная комиссия,
заключается в четком разграничении пол¬номочий. Совет Федерации, в свою очередь, приступил к обсуждению проблемы разграничения полномочий центра и регионов. В частности, председатель Со-вета Федерации Сергей Миронов, открывая заседание палаты 25 октября 2002 г заявил что полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межбюджетных отношений должны быть четко разграничены и «не¬обходимо четко определить,
что является прерогативой центра, а какие бюд¬жетные обяза-тельства должны выполняться регионами». Различные авторы и рабочие группы отстаивают различные концепции реформирования современного государственного устройства Российской Фе¬дерации с приданием той или иной симметрии федерации. Одна из самых ост-рых проблем российского федерализма касается двусторонних договоров феде-рации и субъектов. Продолжается приведение регионального законодательства в соответ¬ствие с Конституцией РФ и федеральными законами, разрешение противоре¬чий, возникших в начале 90-х годов после известного лозунга бывшего пре¬зидента РФ Б.Н. Ельцина: «забирайте себе столько суверенитета, сколько смо-жете проглотить». В то же время Президент Татарстана Минтимер Шаймиев обвинил фе¬деральный центр в том, что тот «стремится взять себе больше полномочий, по-кушаясь на компетенцию регионов». Выступая 29 августа на 3-м
Всемир¬ном конгрессе татар в Казани, Шаймиев высказал мнение, что в России су¬ществует тенденция к унитаризации. Теоретический интерес по прежнему вызывает само понятие «федера¬лизм» . Ряд авторов уделяют большое внимание разработке института феде¬рального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Феде¬рации . Таким образом, проблема разграничения полномочий между федераль¬ным и региональным уровнями государственной
власти по-прежнему сохра¬няет остроту. В обществе и правовой науке до настоящего времени нет един¬ства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы ис¬пользуются рос-сийским правом для обеспечения единства и однородности правового про-странства? В реферате использованы различные источники нормативно-правового и теоретического
характера, а также материалы Доклада Центра стратегиче¬ских исследований Приволжского федерального округа «Полномочия, функ¬ции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государст¬венности» (2002 г.). 1. Конституционные принципы разграничения предметов веде¬ния, полно-мочий и функций между федеральными органами государст¬венной власти и органами государственной власти субъектов Россий¬ской Федерации и проблемы их реализации в современной России. 1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации, ее субъ¬ектов и разграничение предметов ведения По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их неско¬лько видов: республики, края, области, города федерального значения, авто¬номная область, автономные округа. В Конституции
РФ предусмотрены гарантии государственной целостно¬сти РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязан-ность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее неза-висимости и государственной целостности. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предпо¬лагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия
распро¬страняются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федера¬ции пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государствен-ной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны призна-вать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом,
верховенство федеральных конституций и зако¬нов и исполнять их. Система государственных органов субъектов федерации устанавлива¬ется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполни¬тельных орга-нов государственной власти, в согласии с федеральным зако¬ном. Это направле-но на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы го¬сударственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполни-тельной власти субъектов федерации образуют еди¬ную систему исполнитель-ной власти во всей стране в пределах ведения Рос¬сийской Федерации и полно-мочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Проблема определения компетенции федеральных органов власти явля¬ется главной и наиболее сложной в
любом федеративном государстве. Феде¬рация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера¬ции, без чего государственная власть не может носить демократический ха¬рактер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности,
а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населе-ния. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение. компетенции государствен-ных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительный компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,
в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят только один способ (Россия), в других они комбинируют-ся (Мексика). В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточ-ных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отноше-нию к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права). Конституция РФ определяет: 1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государ-
ственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обя-занностями; 2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних долж-ны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопро-сам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рам-ках
предметов совместного ведения; 3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе во-просов — предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизи-руется в полной
мере. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп: 1) Вопросы государственного строительства; 2) Вопросы регулирования экономики и социального развития; 3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; 4) Вопросы обороны и охраны границы; 5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; 6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.; 7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации. Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъ-ектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администра-ций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполни-тельной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требу-ют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной
части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осущест-вляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который по-священ именно этому) и иными договорами о разграничении предметов веде-ния и полномочий. Эти договоры не должны противоречить
Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы. В своем послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 Президент РФ В. Путин отметил, что договорное разграничение полномочий между центром и регионами, само по себе являющееся легитимным, не должно приводить «к фактическому неравенству между субъектами РФ». Подтвердив, что «необхо-димость в договорах с отдельными регионами конечно же может возникать», В. Путин подчеркнул, что «заключать такие договоры за спиной других субъектов федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса неправильно». Президент считает, что «все договоры по разграни-чению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и поче-му». Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предме-тов ведения, сохраняют свой смысл,
в частности, для решения задач установле-ния федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных фе-деральным законодательством. 1.2. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграниче-ния полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельно-сти По предметам ведения
Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее тер-ритории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ-ектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные норматив-ные акты. В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации при-нимают правовые акты, решают вопросы
государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, о