–PAGE_BREAK–В бурном водовороте культур, в борьбе с внешними врагами, в условиях постоянной военной опасности из разнородных, но объединенных общей идеей, лично свободных людей и сложился такой этнический феномен, как казачество. Обладая от природы высокой культурой заимствования, донские казаки впитывали лучшее из культур составляющих их общину народов, способствуя возрождению в России центра демократии, ранее существовавшего в Новгороде Великом.
В системе самоуправления донского казачества рациональным образом сочетались традиции новгородского веча с заимствованными у кочевников- степняков формами военной организации, основанной на приоритете принципа единоначалия. Казачье самоуправление как уникальный элемент казачьей общины сложилось на традициях самоорганизации казачьей общины и, прежде всего, на строгом и неукоснительном соблюдении написанных норм казачьей жизни.
Высшим законодательным органом становится Войсковой круг – общее собрание казаков-воинов, получившее название от обычая становиться для решения важнейших вопросов жизни войска по кругу, чтобы видеть глаза друг друга и чувствовать себя равными с другими членами общины. В Войсковом круге участвовали совершеннолетние казаки. Войсковой круг, на котором присутствовали казаки всех городков пропорционально числу жителей, собирался на главной площади («майдане») казачьей столицы. Круг обладал всеми правами представительного учреждения: решал вопросы войны и мира, внешних сношений, церковных дел, приёма в казаки, основание новых городков. Он имел и судебную власть, наказывая за провинности на основе обычного права. Постановления круга были обязательны для всех казаков.
Кроме того, Войсковой круг, как высший орган казачьего самоуправления, регламентировал не только военную или связанную с военной деятельностью жизнь казака, но и бытовую сторону жизни казачьей общины. Здесь, на кругу, завершалась самоидентификация казака: он рождался как личность, здесь оценивали его дела, подвиги и отличия в военном деле, на кругу казак искал и находил защиту и социальную поддержку. В условиях отсутствия на Дону церкви и православных священнослужителей круг регулировал брачные отношения, фиксируя не только акт бракосочетания, но и весь объём семейно-брачных отношений. Всё общество узнавало, чьей супругой становилась конкретная женщина. Став казачьей женой, она приобщалась к сообществу и получала определённый права, могла рассчитывать на помощь круга в житейских проблемах – от повторного замужества до материальной помощи детям. Бракосочетание давало новый статус и самому казаку. Он становился семейным и был обязан заботиться о воспитании достойной смены.
Регламентируя бытовые отношения, казачий круг тем самым способствовал выработке своеобразного кодекса нравственности казаков. Доброта и честность, уважение к старшим, к женщине закреплялись в традициях. Воровство и обман считались гнуснейшими преступлениями и сурово наказывались. Станичный и войсковой круги изначально выступали в качестве судебной инстанции, рассматривая дела по преступлениям против своего войска, против веры и пр. Для свершения правосудия на станичном кругу выбирали 10 лучших казаков.
Значимость Войскового Круга как высшего органа власти на Дону особенно проявлялась в том, что на кругах проходили выборы членов исполнительной власти, высшего должностного лица казачьего сообщества – войскового атамана. Избранному на Кругу большинством голосов атаману вручали знаки атаманской власти – булаву и насеку. На Войсковом Кругу избирали также помощников войскового атамана – войскового есаула и войскового дьяка.
Войсковой атаман являлся военным вождём казаков, созывал войсковые круги, представлял Войско Донское в отношения с Москвой и соседями. На его имя приходили царские грамоты и от его имени посылались войсковые отписки и грамоты по казачьим городкам. Войсковой атаман был своего рода символом донского суверенитета. Войсковой атаман избирался открыто на войсковом кругу при строгой регламентации процедур. Когда заканчивались полномочия атамана, он вместе с двумя есаулами выходил в круг, клал в определённое место свою насеку – атаманский посох – и спрашивал, кому поручается делать доклад, что означало начало процедуры по смене атамана. Казаки указывали на докладчика, который и руководил выдвижением кандидатуры на пост атамана. Как правило, к выборам атамана готовились заранее, и участники круга, по существу депутаты от казачьих городков, называли своих кандидатов, которые были не моложе 18 и не старше 54 лет, служили в войске, имели безупречную личную репутацию, семью.
Атаман принимал из рук докладчика символы власти – клейноды: насеку, булаву, пернач (символ атаманской власти, символ правосудия, символ власти походного атамана), а казаки-старики в знак признания прикрывали его своими шашками. Тем же порядком избирались войсковые есаулы, обязанные контролировать исполнение распоряжений атамана, порядок ведения общевойсковых дел, сбор Войскового круга и проведение его в соответствии с регламентом. Войсковой дьяк, который вёл переписку с Москвой, избирался из грамотных казаков.
Ежегодно вместе с атаманом и есаулами для рассмотрения общественных дел, суда, назначения наказаний казакам, провинившимся перед общиной, выбирались почётные старики – два-четыре человека. Они фактически были советниками и помощниками войскового атамана.
В походах, в боевой обстановке обычное право давало атаману неограниченную власть: «Куда атаман глазом кинет, туда казак голову положит». В мирной жизни атаманы были исполнителями воли народного собрания и блюстителями порядка. Таким образом, в XVI–начале XVII вв. на Дону сложилась система управления, являвшаяся альтернативой государственному управлению России и отличавшаяся полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти круга, с управленческим аппаратом исполнительной власти и строго установленными функциями, широким демократизмом при решении внутренних вопросов.
Но с конца XVI века правительство активно вмешивается в дела казачьей общины. Несмотря на признание царем Михаилом Федоровичем с 1615 года за казачеством права на самоуправление, правительство всячески содействует формированию на Дону войсковой знати – старшины, которая постоянно занимает ведущее место на войсковом кругу, способствуя тому, что к середине XVII века казачий круг стал приносить присягу царю.
Указом Петра I от 3 марта 1721 года Войско Донское перешло в подчинение Военной коллегии. Этим актом завершилась ликвидация суверенных прав и государственной автономии Войска Донского.
Принятое 1870 г. «Положение об общественном управлении в казачьих войсках» к традиционному казачьему самоуправлению добавило общероссийские «крестьянские нормы». Проводимые в России в начале 60-х гг. XIX в. реформы начались на Дону лишь в 70-е годы, причём противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области сопровождалась провалом некоторых реформ при отделении гражданской власти от военной, а судебной – от административной. Земства как выборные органы местного самоуправления вводятся в регионе в 1876 г., после выборов окружных и областных земских собраний Области Войска Донского. С лета 1876 г. формируются исполнительные органы – земские управы. Деятельность земств неизбежно пересекалась с деятельностью войсковой администрации во многих вопросах. Войсковое начальство воспринимало работу земств как посягательство на его прерогативы. В противодействии земским учреждениям войсковая администрация использовала недовольство казаков разделением земских повинностей и уравниванием станичных обществ с сельскими обществами в правах.
Результатом политики войсковой администрации по отношению к земствам стало принятие Государственным советом решения о приостановлении действий положения о земских учреждения в Области Войска Донского 24 марта 1882 г. Земство в Области Войска Донского просуществовало всего шесть лет.
С 1 января 1892 г. вступает в силу «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск». Это положение ещё более ограничивало и регламентировало частично сохранившиеся традиции казачьего самоуправления.
Станичный сход, на котором традиционно избирались атаман, правление, станичный суд, учитывал мнение только десяти человек, остальные члены схода права выборного голоса лишались. Вводилась круговая порука станичного общества за выход казака на обязательную службу, за приобретение малоимущими станичниками необходимого обмундирования и снаряжения. Ужесточалось наказание за поведение казаков в быту, вплоть до исключения из сословия.
Пройдя более чем трёхвековой путь развития, казачье самоуправление к началу XX в. оказалось с минимумом свобод в своих действиях.
2. Становление органов местного самоуправления на стыке веков
Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало новому этапу реформирования местной власти. Конституция РФ 1993 г. отделила местное самоуправление от государственного, установив механизм самостоятельного решения населением вопросов местного значения. «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в своих пределах, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года изъятию органами государственной власти не подлежит и не может служить основанием для снижения нормативов отчислений от регулируемых доходов на следующий финансовый год.
В России не было такого разнообразия форм народовластия в течение многих веков, сконцентрированного на территории одного региона, как в Ростовской области.
Первые постсоветские выборы прошли на Дону в марте 1994 г., когда жители Ростовской области в атмосфере демократического подъема повсеместно избрали депутатов городских дум и других представительных органов местного самоуправления. Указом от 22 декабря 1993 г. « О гарантиях местного самоуправления в РФ» установил, что: « По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ». До 1996 г. главы муниципальных образований назначались Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, а после принятия 10 октября 1996 г. законов Ростовской области «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области» в 1996-1997 годах, на Дону прошли первые выборы исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
Согласно этим областным законам право быть избранным депутатом представительных органов имеют граждане, достигшие 18 лет, а Главой Администрации – лица не моложе 21 года.
Федеральный закон от 26 ноября 1996 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», подробно регламентирует организацию и порядок выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Согласно законодательству органом исполнительной власти местного самоуправления является администрация города или района.
Предметами ведения органов местного самоуправления являются: жилищные вопросы, образование, здравоохранение, строительство, охрана общественного порядка, торговля и бытовое обслуживание, социальное обеспечение и занятость населения, экология и охрана окружающей среды, работа муниципальных учреждений культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры, деятельность муниципальных средств массовой информации и связи, развитие местной экономики и другие вопросы местного значения.
Основной организационной формой работы представительных органов муниципальных образований являются заседания, которые носят открытый, гласный характер и проводятся не реже 1 раза в месяц.
Депутаты представительных органов – полномочные представители населения региона. Кроме участия в заседаниях представительных органов (дум) они ведут прием избирателей и отчитываются перед ними. В полномочия местных представительных органов входят:
— принятие правовых актов местного значения;
— бюджетное регулирование и контроль исполнения бюджета;
введение местных налогов, сборов, пошлин;
— принятие планов и программ развития региона;
— установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, землей и природными ресурсами;
— контроль за деятельностью местной администрации.
Все государственные решения, которые тем или иным образом затрагивают права свободы граждан, на практике реализуются через местные органы. Граждане оценивают государственную политику через деятельность местных органов и удовлетворение своих жизненных нужд, а именно через состояние дел в области ценообразования, использование земли и охраны окружающей среды, строительства, транспорта, медицины, социально-культурной сферы жизни местного сообщества. Конечной целью кардинальных перемен в России является построение в ней суверенного, демократического, федеративного правового государства, что невозможно без развития самостоятельного конституционно-политического института – местного самоуправления.
В части 6 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в статье 67 областного закона Ростовской области «Устав Ростовской области» и части 1 статьи 19 областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусмотрено, что структуры органов местного самоуправления определяются местным сообществом самостоятельно.
С момента принятия указанного федерального закона начались разработка и утверждение 55 уставов муниципальных образований в 16 городах и 39 районах Ростовской области. Возникли сложности, вызываемые объективными обстоятельствами: необходимость создания правовой базы за короткий промежуток времени; закрепление структуры органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований; избрание представительных органов непосредственно населением; избрание глав муниципальных образований. Решение таких сложных вопросов иногда приводило к долгим дискуссиям в представительных органах, администрации городов и районов области. Примером таких обсуждений была подготовка проекта нового Устава г. Ростова-на-Дону. Процесс подготовки проекта Устава был разделён на два этапа: на первом этапе была поставлена задача разработать концепцию будущего Устава города и вынести её на обсуждение депутатов городской Думы. Второй этап заключался в подготовке самого текста проекта на основе одобренной городской Думой концепции. Важная роль в реализации концептуальных подходов и научных рекомендаций, закреплённых в Уставе г. Ростова-на-Дону, принадлежит доктору юридических наук, профессору, ныне судье Конституционного Суда РФ Бондарю Н.С., и мэру города Ростова-на-Дону, члену Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ Чернышёву М.А. При обсуждении и утверждении проектов Уставов муниципальных образований Ростовской области необходимо было привести к общему знаменателю множество различных мнений и подходов к закреплению той или иной модели органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании.
В Ростовской области в различных вариантах существуют две основные модели формирования органов местного самоуправления. Они определяются способом избрания глав муниципальных образований:
— избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава;
продолжение
–PAGE_BREAK–