–PAGE_BREAK–
Таблица 3
1.3 Список федеральных целевых программ,
финансирование которых из федерального бюджета приостанавливалось
Название федеральной целевой программы
Программа «Создание технических средств связи, телевидения ирадиовещания» (1997-2005 годы)Государственный заказчик: РАСУ
Программа «Развитие лесопромышленного комплекса Российской Федерации» (1996-2005 годы)Государственный заказчик: Минпромнауки России
Программа «Развитие медицинской промышленности» (1998-2000 годы и напериод до 2005 года)
Государственные заказчики: Минпромнауки России, Минздрав России
Программа «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (1999-2005 годы)
Государственные заказчики: Минпромнауки России — координатор, Минздрав России, Минсельхоз России, Минобороны России
Программа «Развитие почтовой связи Российской Федерации» (1994-2005 годы)Государственный заказчик: Минсвязи России
Программа «Развитие рудно-сырьевой базы металлургической промышленности Российской Федерации» («Руда») (1997-2005 годы)Государственный заказчик: Минпромнауки России
Программа «Добыча, производство и потребление лития, бериллия. Развитие производства тантала, ниобия и олова на предприятиях Минатома России» (1997-2012 годы)
Государственный заказчик: Минатом России
Программа «Реформирование и развитие станкоинструментальной и инструментальной промышленности России» (до 2005 года)Государственный заказчик: Минпромнауки России
Программа «Увеличение производства сахара в Российской Федерации» (1997-2000 годы и на период до 2005 года)
Государственный заказчик: Минсельхоз России
Программа «Создание и развитие инфомационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной властина 2001-2007годы»
Государственный заказчик: ФАПСИ
Программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года
Государственные заказчики: Минэнерго России — координатор, Минатом России, Минпромнауки России, Минсельхоз России, Минтранс России, МПС России, Госстрой России
1.4 Предложения по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, ориентированной на конечные результаты в 2004-2006 годах
Работа с федеральными целевыми программами в ближайшей перспективе должна быть ориентирована на достижение конечных результатов в контексте повышения эффективности деятельности государственных заказчиков, создания действенных рычагов учета и контроля за ходом реализации программных мероприятий, выполнения принятых обязательств по финансированию программ. Это должно осуществляться в строгом соответствии с положениями действующего законодательства, решениями Правительства Российской Федерации.
Переход к работе с федеральными целевыми программами, ориентированной на конечный результат, предусматривает усиление механизмов контроля за реализацией программ и должен включать два основных элемента:
· внешний контроль, осуществляемый Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфином России, Минпромнауки России, а также государственными контролирующими органами;
· внутренний контроль, осуществляемый самими федеральными органами исполнительной власти — государственными заказчиками федеральных целевых программ.
При этом возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов, что предполагает разработку системы показателей, позволяющих отслеживать соответствие фактически достигнутых результатов целям программ. Процесс отслеживания хода реализации программ должен осуществляться практически непрерывно.
С этой целью от государственных заказчиков необходимо потребовать для каждой действующей федеральной целевой программы определения обязательных количественных показателей их результативности — одного из важнейших критериев, одобренных Правительством Российской Федерации.
Решение указанных задач возможно при условиях:
· обеспечения соответствия объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в ближайшие годы параметрам, заложенным в проект перспективного финансового плана развития Российской Федерации до 2005 года;
· обеспечения еще большей открытости процедур формирования и реализации мероприятий федеральных целевых программ;
· осуществления действенного контроля за их реализацией, повышения ответственности государственных заказчиков за достижение целей программ и своевременного представления качественной отчетности по использованию финансовых средств по всем источникам финансирования;
· мобилизации из всех источников финансовых средств, направляемых на реализацию программ.
В 2003 году предлагалось реализовать систему мер, которая должна обеспечить улучшение качества работы с федеральными целевыми программами.
Целесообразно внедрить практику ежегодной оценки государственными заказчиками финансирования федеральных целевых программ по утвержденным показателям с учетом потребностей программ в средствах из всех источников, одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации, реальных возможностей финансирования мероприятий программ за счет федерального бюджета, а также мобилизации средств, привлекаемых из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.Анализ работы государственных заказчиков федеральных целевых программ по совершенствованию механизма управления программами, повышению эффективности реализации программных мероприятий, упорядочению расходования средств из федерального бюджета свидетельствует о том, что имеются резервы по совершенствованию методов работы с федеральными целевыми программами.К ним относятся экспертные проверки, являющиеся одним из инструментов текущего мониторинга реализации федеральных целевых программ.С целью повышения эффективности экспертных проверок в Минэкономразвития России подготовлен проект рекомендаций по организации и проведению экспертных проверок федеральных целевых программ, которые могли бы оказать государственным заказчикам определенную помощь в практической работе с федеральными целевыми программами.В качестве одного из инструментов проведения экспертных проверок, а также для подготовки годового отчета в Минэкономразвития России разработан проект рекомендаций по проведению анализа хода реализации федеральных целевых программ, с помощью которых можно осуществлять оценку соответствия фактических показателей их реализации показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации, системе приоритетов и критериев формирования программ на среднесрочную перспективу, а также анализ хода выполнения программ.Результаты экспертных проверок и анализа хода реализации федеральных целевых программ должны были обеспечивать информационно-аналитическую поддержку решений по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами и учитываться при формировании перечня федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год. Разработка указанных проектов документов рассматривалось как подготовительный этап к формированию целостной системы мониторинга хода реализации федеральных целевых программ. Важнейшим элементом эффективной реализации федеральных целевых программ является возможность их оценки и при необходимости принятия решения о приостановке реализации или прекращении реализации федеральных целевых программ. В нормативно-правовых документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами, в основном отсутствовал механизм, регламентирующий порядок прекращения реализации принятых в установленном порядке федеральных целевых программ. Лишь пунктом 34 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N594 определено, что при завершении срока реализации программы “при необходимости государственный заказчик вносит предложения в Минэкономразвития России, Минпромнауки России, Минфин России о продлении срока реализации целевой программы. Минэкономразвития России по согласованию с Минпромнауки России и Минфином России подготавливает заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляет его в Правительство Российской Федерации для принятия решения”.В настоящее время существует практика прекращения реализации федеральных целевых программ, они бали пречислены в таблице выше. Также практикуется приостановка реализации федеральных целевых программ на один год и более, они тоже приводятся в соответствующей таблице выше. Приостановка реализации федеральных целевых программ может осуществляться в случае невыделения средств федерального бюджета на очередной финансовый год на реализацию программы. Так этим же постановлением на 2003 год приостановлена реализация 13 федеральных целевых программ (например, “Развитие почтовой связи”, “Развитие лесопромышленного комплекса”, “Создание технических средств связи, телевидения и радиовещания”, “Руда” и др.).
Кроме того, в настоящее время федеральные целевые программы могут прекращать свое действие или утрачивать статус самостоятельной федеральной целевой программы в случаях:
· завершения срока их реализации (например, федеральная целевая программа “Развитие электронной техники в России на 1994-2000 годы”);
· включения мероприятий программы в качестве подпрограмм, разделов или направлений в другие федеральные целевые программы (например, федеральная целевая программа “Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга” включена в качестве подпрограммы в федеральную целевую программу “Сохранение и развитие архитектуры исторических городов”);
· объединения нескольких федеральных целевых программ в одну (например, федеральные целевые программы “Вакцинопрофилактика”, “Сахарный диабет”, АНТИ-ВИЧ/СПИД” после коренной переработки были включены в качестве подпрограмм в федеральную целевую программу “Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера”);
· включения программ в межгосударственные программы (например, “Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств” включена в межгосударственную программу);
· отказа государственного заказчика от реализации программы (например, Минсвя-зи России намерено обратится в Правительство Российской Федерации о прекращении реализации федеральной целевой программы “Российский народный телефон (1995-2004 годы)” (письмо от 11 апреля 2003 г. БА-П5-2546).
Минпромнауки России (письмо от 7 мая 2003 г. № ВФ — 255/02) в целях реализации указанного пункта в соответствии с возложенными на него задачами будет осуществлять анализ привлечения средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на выполнение НИОКР федеральных целевых программ в рамках общего объема финансирования расходов на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, с учетом доли финансирования НИОКР из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Минфин России предложил сокращать долю финансирования программ за счет средств федерального бюджета, в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, только после рассмотрения докладов государственных заказчиков о реализации программы за отчетный год.
Таким образом решение о приостановлении или прекращении реализации федеральной целевой программы принимает Правительство Российской Федерации по предложению Минэкономразвития России, Минфина России, Минпромнауки России в случаях, когда по результатам экспертной проверки хода реализации федеральной целевой программы, проведенной Минэкономразвития России совместно с Минфином России и Минпромнауки России, или анализа информации по итогам ее реализации за отчетный год установлено:
· что государственный заказчик в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных утвержденной программой;
· невыполнение сроков реализации программных мероприятий;
· нецелевое использование средств, выделяемых на реализацию программ.
Исходя из изложенного целесообразно внести в раздел 7 «Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения» действующего Порядка (отдельным пунктом) положение о санкциях, применяемых Правительством Российской Федерации в отношении федеральных целевых программ, в частности — приостановление и прекращение реализации, далее анализируется итоги реализации федеральных целевых программ проводимых на территории РФ.
1.5 Анализ итогов реализации федеральных целевых программ
Важными целями экономической, социальной и региональной политики государства, решаемой посредством федеральных целевых программ, являются:
· обеспечение прогрессивных структурных сдвигов;
· реформирование утяжеленной, ресурсоемкой, разбалансированной экономической структуры;
· повышение общей конкурентоспособности российской экономики;
· реализация ее преимуществ в условиях глобализации мировой экономики.
Основной результат проделанной работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета (136 – в 2001 году и 47 — в 2002 году), обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета (в 2001 году — 58,1 млрд. рублей, в 2002 году — 131,5 млрд. рублей), что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. Этому способствовало и то, что в 2002 году решением Правительства Российской Федерации прекращена реализация 19 федеральных целевых программ.
В результате более последовательного использования одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ была направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.
Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, направленных на совершенствование работы с федеральными целевыми программами, даны конкретные поручения по повышению эффективности их реализации:
· принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263 «О внесении изменений и дополнений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», которым определены механизмы финансирования дирекций программ и введено понятие «руководитель федеральной целевой программы»;
· на заседании Правительства Российской Федерации. специально рассматривался вопрос о совершенствовании работы с федеральными целевыми программами и было отмечено, что одним из основных элементов оценки качества управления реализацией федеральных целевых программ должна стать углубленная оценка их результативности;
· Правительством Российской Федерации одобрен подготовленный Минэкономразвития России макет (с соответствующими формами) доклада о реализации федеральных целевых программ.
Постановлением Правительства Российской Федерации введен ряд существенных положений, связанных с реализацией федеральных целевых программ. К числу важнейших относятся:
· внесение положения о том, что в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфин России и Минпромнауки России вправе вносить в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли финансирования указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы;
· уточнение функций государственного заказчика — координатора;
· подробная регламентация необходимых сведений, которые должны включаться в состав раздела «Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы», включая конкретные показатели, применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы;
· определение порядка продления срока действия программы;
· определение порядка представления статистической отчетности о реализации федеральных целевых программ за прошедший год и ответственности в случае непредставления информации в срок, предусмотренной законодательством Российской Федерации.
В рамках реализации положений данного постановления в Минэкономразвития России создан информационный Web — сервер ФЦП в системе Интернет в составе сайта Министерства с целью обеспечения более оперативного и четкого взаимодействия Минэкономразвития России с заинтересованными министерствами и ведомствами — государственными заказчиками федеральных целевых программ.
На 1 рубль из федерального бюджета было привлечено 3,7 рубля средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Таким образом удалось повысить значимость средств федерального бюджета, как катализатора привлечения средств из других источников для финансирования федеральных программ.Масштабность целей и задач, связанных с реализацией федеральных целевых программ, определяют необходимость проведения большого объема организационных, финансовых и технических работ, связанных с управлением программами, активизацией работы по привлечению для реализации программ средств помимо федерального бюджета и мониторингом хода выполнения программ. В МПР России создан научно-координационный совет по реализации федеральной целевой программы ” Экология и природные ресурсы России “, выполнение программных мероприятий рассматриваются на заседаниях коллегии МПР России, введена практика рассмотрения хода выполнения программных мероприятий в субъектах Российской Федерации в рамках оказания методической помощи работниками центрального аппарата территориальным органам Министерства, организован постоянно действующий семинар по программно-целевым методам управления в области природопользования и окружающей среды для участников программы.
МНС России с целью повышения эффективности использования средств, выделяемых из всех источников финансирования, получения объективных и оперативных данных по результатам реализации мероприятий федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов» разработан и утвержден «Порядок контроля за ходом реализации программных мероприятий». Указанным документом регламентированы формы, сроки, периодичность и структура представления отчетных материалов, установлена строгая вертикаль осуществления контроля. Ежеквартальный мониторинг за ходом реализации мероприятий позволит, по мнению МНС России, оперативно контролировать сроки их реализации, целевое и эффективное использование средств.
Минатом России разработал предложения по созданию механизма контроля и оперативного управления за реализацией подпрограммы «Ядерные технологии нового поколения» федеральной целевой программы «Национальная технологическая база». Схема управления подпрограммой утверждена руководством Минатома России.
Однако, работа государственных заказчиков, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, имеет недостатки.
Проведенный анализ отчетных материалов государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ показал, что:
· в ряде случаев они подготовлены без учета требований, изложенных в нормативных документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами;
· часть из них представлена с нарушением установленных Правительством Российской Федерации сроков. Так, МЧС России и Минсвязи России почти на месяц задержали представление в Минэкономразвития России свои материалы;
· отсутствуют объективные данные и конкретные полученные результаты, позволяющие оценить эффективность реализации программ (программы “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники” — государственный заказчик Минпромнауки России, “Формирование установок толерантного сознания” — государственный заказчик Минобразование России);
· по-прежнему отсутствует информация об эффективности расходования средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ;
· не определена степень соответствия достигнутых результатов целям, поставленным при утверждении программ;
· результаты не соотнесены с затратами, осуществленными на их реализацию, а также заданиями по вводу объектов, предусмотренными программами на 2001 год (программы “Экология и природные ресурсы” — государственный заказчик — МПР России, “Национальная технологическая база” — государственный заказчик — Мин-промнауки России);
· имеет место недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованное™ результатов НИОКР (программа “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций” — государственный заказчик — МЧС России).
Далее будут анализироваться Национальные проекты РФ, которые являютсяСтратегическими приоритетами государственной инвестиционной политики, которые направлены на улучшение социально-экономической ситуации в стране .
2 Стратегические приоритеты государственной инвестиционной политики
Национальные проекты РФ.
Повышение качества жизни граждан России – ключевой вопрос государственной политики. Казалось бы, бесспорная декларация. Именно так она воспринимается сейчас. Но для достижения этой цели необходим был еще один шаг. Успехи страны, достигнутую макроэкономическую стабильность, – как обратить это к людям, чтобы цифры экономического роста перестали быть абстрактными еще для очень многих граждан России? И этот шаг был сделан .5 сентября 2005 года Президент собрал вместе Правительство, парламент и руководителей регионов, на этом собрании решался вопрос о повышение качества жизни граждан России.Сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа России. Добиться, не нарушая баланса основных экономических показателей и не допуская всплеска инфляции. И потому уже открывающиеся в российской экономике возможности не должны быть упущены, для осуществления такой цели, как повышение качества жизни граждан России были созданы четыре национальных проекта, как здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство.Во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. И, во-вторых, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала.При рассмотрении этих проэктов может возникнуть вопрос: почему именно такие приоритеты были выбраны: образование, здравоохранение, доступное жилье и повышенное внимание сельскому хозяйству?
Именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют «человеческий капитал» – образованную и здоровую нацию. От состояния этих сфер зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане в наибольшей мере обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему.
Почему выбраны «точечные» меры, ведь проблемы социальной сферы гораздо шире?
Действительно, в Послании Федеральному Собранию весной 2004 года Президент Владимир Путин сконцентрировал внимание на самых насущных для граждан страны проблемах — качестве и доступности медицинского обслуживания, образования, жилья – и наметил пути социальной модернизации. Осенью 2005 года заявлено о «национальных проектах» в тех же сферах.Так что поставленный вопрос вполне обоснован. Его можно сформулировать немного иначе: как соотносятся эти две инициативы, которые разделяют полтора года? Вспомним, в чем заключаются сформулированные в 2004 году задачи социальной модернизации.
Было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого, прежде всего, следует, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. Одновременно необходимо создавать стимулы для развития добровольного медицинского страхования. Сверхзадача модернизации отечественного здравоохранения – повышение его эффективности и, как следствие – показателей здоровья нации.
Чтобы не допустить утраты российскимобразованием своих преимуществ и одновременно усилить его инновационность, необходимо повышать и модернизировать требования к образованию. Формулировать современные запросы к образованию способен только рынок труда. Поэтому результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда.
В жилищной сфере старые методы и подходы – которые и раньше не решали «квартирный вопрос» для большинства – теперь вообще не работают. Поэтому для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья. Поставлена задача создать такие условия, чтобы к 2010 году минимум треть граждан страны могли бы приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов.
Итак, сформулированные в 2004 году задачи для здравоохранения, образования и жилищной сферы носят стратегический характер. Их решение во многом зависит от того, какие темпы будет демонстрировать вся российская экономика в долгосрочной перспективе.
При определении социальных инициатив, которые мы сегодня называем национальными приоритетными проектами, выбрана тактика конкретных шагов. Поставлены задачи по наиболее острым проблемам образования, здравоохранения, жилищной сферы, сельского хозяйства. Вместе с тем, это задачи, которые реально могут быть решены за два года при существующей эффективности государственного механизма, при имеющемся «запасе прочности» по основным макроэкономическим параметрам в среднесрочной перспективе.
Приоритетные проекты – их можно назвать «ближними целями» — не отменяют определенные ранее стратегические задачи по модернизации здравоохранения и образования, формированию платежеспособного, массового, рынка жилья.Чтобы почувствовался реальный результат от заявленных социальных инициатив нужно выделить, согласно предварительным оценкам, только прямые расходы федерального бюджета должны составить не менее 120 млрд
продолжение
–PAGE_BREAK–