Реферат
По дисциплине «Государство и право»
Понятие государства и государственной власти. Функции государства
Понятие о государстве и его признаки
Вопрос о том, что есть государство, был актуален на протяжении всей истории развития человеческой мысли. Чем более развито человеческое общество, тем актуальнее он становится. Для современного общества, в том числе и российского, он приобрел особую злободневность.
В связи с ростом уровня правосознания и правовой культуры, и особенно с происходящим в настоящее время резким изменением системы ценностей, усиливается нигилистическое отношение ко всей предшествующей истории государства, обретают все большее число сторонников идеи адекватности человеческих интересов и потребностей сущности, формам, функциям и принципам организации и деятельности государства.
История политико-правовой мысли человечества полна попыток дать исчерпывающее определение понятия государства. От античности до наших дней человечество волнуют вопросы: каким должно быть идеальное государство? может ли быть фактически существующее государство со всей несправедливостью и частыми проявлениями произвола по отношению к индивиду и обществу идеальным? Как определить понятие государства, если из века в век оно изменяется и постоянно не удовлетворяет людей, хотя в целом увеличиваются их возможности воздействовать на основы его организации и деятельности.
Традиционно новые определения понятия государства строятся на сравнении предшествующих его определений. В известной мере такой подход к решению данного вопроса не ориентирован на исследование собственно государства, поэтому сам по себе он недостаточен.
Представляется более целесообразным для определения понятия государства выявить его существенные признаки и социальное назначение, характеризуемые его целью и задачами, а также выражающими их функциями.
Получение и обобщение такой информации позволяет дать общее определение понятия государства. Впрочем, такой же подход применим и при определении конкретного государства.
Попытаемся кратко рассмотреть указанные выше вопросы.
Прежде всего, отметим, что еще во времена античности выделялись весьма важные признаки государства.
Во-первых, оно рассматривалось как общение; во-вторых, применительно к государству речь могла идти о свободных людях; в-третьих, их должно было объединять стремление к общему благу. По существу это означало общение людей, признающих власть их собственного объединения (Платон, Аристотель).
Со временем к этим признакам был добавлен новый – согласие в вопросах права (Цицерон).
Одним из существенных свойств так понимаемого государства было то, что осуществляемая им власть была органической1, т.е. саморазвивающейся и самодостаточной, совпадающей со свободным сообществом. При этом масса несвободных людей оказывались вне государства. Так, если население древних Афин в период расцвета в них демократии составляло более 300 тыс. человек, то только 30-40 тыс. из них являлись гражданами государства. Была установлена специальная процедура подготовки и записи лиц в качестве граждан афинского государства, описанная Аристотелем.
Одним из первых термин государство ввел в науку Макиавелли, относившийся к числу тех мыслителей, которые обосновывали самостоятельный характер политики, отделяя ее от религии и морали.
Утвердившееся затем в политической мысли разграничение общества и государства стало основой для новых определений государства, в которых фиксировалось его обособление от общества в качестве не совпадающей с ним организации власти, аппарата управления. При этом в одних политических концепциях понимание государства базировалось на приоритете государства перед обществом, в других — на приоритете общества перед государством. Этим разграничением в политико-правовой мысли было положено противоречие между древним пониманием государства как формы организации граждан в целостность, которым принадлежит власть и которые составляют собственно государство, и новым пониманием государства, когда оно отождествляется фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан. На этой основе в теоретической литературе утвердилось отождествление государства с правителем, королем и т.д., а впоследствии с парламентом или другими избираемыми органами власти. Это отождествление официально закреплено в законодательствах многих современных государств, в преамбуле конституций которых содержится положение о принятии их народом. Например, действующая Конституция США начинается с известной фразы: «Мы, народ Соединенных Штатов…, принимаем настоящую Конституцию». Хотя на самом деле она была принята не народом на референдуме, а специальным представительным органом. Это отождествление народа и государства фиксируется и в тех конституциях, в которых права народа закрепляются как права органов государственной власти (например, Конституция Японии). Такое отождествление имеет место и в тех случаях, когда народовластие на деле сводится к системе парламентаризма. Из сказанного следует, что два отмеченных выше понимания государства в научной литературе оказались разведенными друг от друга, но в них зафиксировано основное противоречие государства, которое должно быть снято в его определении.
Другая система признаков государства основывалась на понимании государства как организации власти, посредством которой обеспечивается подчинение одной части общества другой.
Существенными признаками такого государства являются:
наличие публичной власти, не совпадающей с обществом и сосредоточенной в специальном аппарате управления – принуждения; государство характеризуется не как общение свободных людей, стремящихся к общему благу, а как организованное чиновничество, обеспечивающее интересы господствующего в данном обществе класса (рабовладельцев, феодалов, буржуазии, пролетариата);
территориальная организация населения, заменяющая догосударственные формы его организации и отличающаяся от негосударственных форм организации людей (партии, союзы и т.д.);
налоги и займы, необходимые для содержания государственного аппарата.
В советской юридической литературе подробно анализировались указанные признаки государства. В ряде исследований и учебников по теории государства и права к ним добавлялись и другие (государственный суверенитет, право – как признак государства), но в целом трактовка Ф. Энгельсом признаков государства рассматривалась как фундаментальная основа теории государства. Наличие столь прочной исследовательской установки в определенной мере сдерживало углубленное изучение развивающейся государственности. Считалось, что все основное уже сказано Энгельсом.
Это является еще одним примером абсолютизации в нашей научной литературе положений классиков марксизма-ленинизма, на деле выступавшее как запрет на проработку соответствующий проблем, причем, явно не вытекающее из самого этого учения.
А в результате ряд важнейших проблем остался не только серьезно н исследованным, но и не поставленным в качестве объекта исследования. К числу таких проблем относится, в частности, проблема легитимности и ответственности власти.
Одним из существенных свойств так понимаемого государства явилось то, что его власть стала по преимуществу организационной 2 властью организации, не совпадающей с человеческим сообществом.
В советской научной литературе утвердилась трактовка государства, вытекавшая из марксистско-ленинского учения о происхождении государства. Она была обусловлена тем, что, как уже отмечалось, возникновение государства прямо связывалось с разделением труда, частной собственностью и разделением общества на антагонистические классы, интересы которых по своей природе непримиримы. Существование государства, его назначение прямо связывалось с указанными факторами.
Идея об объективной обусловленности отмирания, ликвидации государства во всех его разновидностях в этих условиях основывалась на преодолении факторов, обусловивших происхождение государства. С этим было связано понимание государства как политической организации экономически господствующего класса.
Необходимость слома буржуазного государства аргументировалась положением о том, что оно является диктатурой буржуазии – классового противника пролетариата. Не уничтожив его, пролетариат не может рассчитывать на удовлетворение своих интересов. Но, уничтожая буржуазное государство, пролетариат должен создать свое, пролетарское, государство для организации управления обществом, подавления своих классовых противников.
На этом основано первое определение социалистического государства: «пролетариат, организованный как господствующий класс», содержащееся в «Манифесте коммунистической партии», написанном К. Марксом и Ф. Энгельсом в 1848 г.
Эти положения являлись исходными для теории социалистического государства, которая сложилась в нашей стране и отражала конкретную практику социалистического строительства. Как опыт строительства новой государственности, она является неотъемлемой частью нашей истории, точно так же, как и теоретическое отражение этого опыта представляет собой составную часть нашего развивающегося общественного знания.
Сегодня стало очевидным, что в теоретических исследованиях государственности в нашей стране оказались абсолютизированными классовый подход, принципы партийности.
Но означает ли правомерное осознание односторонности, абсолютизации данного подхода к анализу государства его полную несостоятельность? Думается, что нет. Ведь в основе этого подхода лежит рациональная идея о необходимости изучения, выявления всей совокупности интересов, взаимодействующих в данном обществе, определения социальных сил, стоящих за этими интересами, а значит хорошее знание социальной структуры общества, в целом социальной системы. Может ли вообще существовать серьезная политика, не опирающаяся на эту рациональную идею?
Необходимо понять, что точное знание о политике возможно и необходимо. Одним из аспектов марксистской политической теории безусловно было стремление иметь такое точное знание. Достаточно вспомнить, какое первостепенное значение уделялось в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина детальнейшему анализу социальных интересов, социальной структуре общества, служившему главной основой для принятия политических решений. Другое дело – проблема использования этого знания. Она может стать основой для поиска гражданского мира, вариантов гармонизации социальных интересов, создания механизмов их согласования. И, наоборот, — для ведения политической борьбы, достижения в ней перевеса, подавления и уничтожения своих политических противников.
В XIX в. в научной литературе прочно утвердился взгляд, в соответствии с которым власть, население и территория признавались в качестве важнейших признаков государства. При этом подчеркивалось внутреннее единство данных признаков, которое и выступало как главное в определении государства.
Нельзя, однако, не видеть и того, что перечисленные признаки носят слишком общий характер, могут быть отнесены и к другим социальным институтам, не являющимся государством. Без этих признаков государство действительно не может существовать. Но не все, без чего не может существовать государство, является его признаками (атмосферный воздух, вода и т.п.). Например, власть может быть и негосударственной, население может существовать и не будучи организованным в государство. Территория как сфера общения людей существовала всегда. Для государства характерен способ организации населения и власти, который в отличие от других социальных организаций в государстве является территориальным. –PAGE_BREAK–
Можно выделить третью систему признаков государства, к которым можно отнести:
— Наличие гражданства как политико-юридической основы государства;
— Общение свободных людей (все члены общества), интересы которых публично признаны в качестве их прав, свобод, обязанностей и определяют внутреннее устройство, смысл и содержание деятельности государства;
— Публичная власть. В советской научной литературе этот признак государства традиционно трактовался как выражение несовпадения государства и общества, как отчужденность от общества власти, воплощаемой в аппарате государственной власти. Такая трактовка была связана с господствовавшим пониманием государства, в котором абсолютизировалась лишь одна его сторона – наличие специального аппарата власти, рассматривавшегося как управляющая система.
При этом предавалась забвению другая сторона государства – как форма организации населения в целостность; и в этом качестве важнейшая сторона жизни всех граждан. Разумеется, отдельным периодам развития государства такая абсолютизация одной из сторон государства могла соответствовать, но общее определение государства должно исключать ее. Как уже отмечалось, в противоречии названных сторон государства, а точнее говоря, в специфических способах постоянного разрешения данного противоречия более точно проявляется сущность государства, чем в одной из его сторон. В этом прежде всего проявляется двойственность государственной власти, которая иногда усматривалась в том, что государство характеризовалось как орган господства одного класса над другим, вынужденный наряду с этим заниматься решением так называемых общих дел. Причем, со временем все большее значение приобретала тенденция растущего приоритета общих дел в деятельности государства по сравнению с удовлетворением потребностей отдельных частей общества.
В политических концепциях древности государственность прочно ассоциировалась с указанным приоритетом, что нашло свое отражение в понятии «республика» (общее дело).
В юридической литературе уже обоснованно критиковалась очень узкая трактовка содержания термина «общие дела», которая не соответствовала идее о том, что общие дела вытекают из природы общества и включают все то, что объективно необходимо для существования и нормального функционирования человеческого общества безотносительно к его социально-экономическому строю. Их объем, содержание и формы выполнения, так же как роль государства, в их осуществления на различных исторических ступенях развития человеческого общества различны. С учетом данного обстоятельства формулировалось определение государства как единственно возможной всеобщей универсальной политической формы организации исторически сложившегося классового общества, обеспечивающей как решение сугубо классовых задач, так и выполнение общих дел, вытекающих из природы общества3.
Обобщая изложенное по данному вопросу, можно отметить, что публичная власть как признак государства означает организационную оформленность и персонифицированность этой власти, позволяющую ей выступать единственным официальным представителем всего общества. Это означает, что не любая организация власти правомерно называется государством, а та, которая носит публичный характер в указанном выше смысле.
Территориальная организация населения. Этот признак государства отражает факт установленности пространственных пределов осуществления власти, размещение по территории государства аппарата власти (центральные и местные органы власти и управления).
Государственный суверенитет – признак государства, характеризующий его взаимодействие с иными организациями в обществе (политическими, социальными, экономическими, религиозными и т.д.), а также с другими государствами в международных отношениях. Традиционно он понимается как верховенство государства внутри страны и его независимость во внешних отношениях.
Данный признак выражается в распространении верховенства государства на все население и организации страны, в праве, с соблюдением установленных Законом оснований и процедур отменять и признавать не имеющими силы акты любой власти в обществе, в наличии специальных средств воздействия, которыми не обладает никакая другая власть в закрепленности специальных, официальных, хотя бы самых простых форм осуществления государственной власти.
Легитимность власти. В советской юридической литературе данный признак не рассматривался в качестве признака государства. Да и сам термин «легитимность» не только не был объектом специальных исследований, но и крайне редко употребляется.
В истории же политико-правовой мысли он использовался достаточно широко. В концепции Аристотеля проблема легитимности власти рассматривалась в контексте ответа на вопрос о праве на власть, правомерности власти, как применение критерия власти при оценке власти. В той или иной мере эта проблема анализировалась в рамках ряда политико-правовых концепций4.
Достаточно детально изучались основания легитимности (знание политического искусства и умение владеть им, производность от бога, разум, превосходство, основанное на добродетели; соглашение, договор, право и т.д.), понятие (способность власти обеспечить себе поддержку в обществе в условиях контроля общества за ее осуществление, значимость существующего порядка для населения и т.д.); механизмы обеспечения (право наследования, выборность и т.д.), а также способы изучения легитимности конкретной власти (социологические, политологические, правовые).
В конкретном плане легитимность государственной власти означает соответствие установленной власти праву, власти, учреждаемой народом, как единственным источником государственной власти, той власти, которая реально осуществляется, несводимость легитимности власти лишь к факту ее установления, ответственность власти за свои действия. Легитимность власти в обобщенном виде характеризуется и как способ правового развития власти, противопоставляемый насильственному ее захвату и узурпации.
— Наличие развитой системы государственной службы;
— Существование основных институтов гражданского общества.
Существенным свойством так понимаемого государства является правовой5 характер осуществляемой им власти, проявляющийся в ее единстве и разделении на различные виды, ответственности перед обществом и индивидом.
В современном государстве должны быть сняты все односторонности его исторического существования, отразившиеся в приведенных выше первых двух группах признаков государства.
На основе проведенного выше краткого анализа основных признаков государства, с учетом его общественных целей и социального назначения можно сформулировать следующее определение понятия о государстве.
Государство есть политико-территориальная организация общества, его публичной, суверенной и легитимной власти, обеспечивающая безопасность, содействующее развитию свободы и благосостояния как общества в целом, так и его составных частей.
Такое понимание государства представляется принципиально важным в современных условиях по ряду причин.
Настало время, когда необходимо провести хотя бы теоретическое очищение государственности, освободиться о стереотипа называть государством практически любую организацию власти, осуществляющую насилие и подавление, ибо не все, что существует как государство, – действительно как государство. Соотношение действительного и существующего в государстве отражает сложный характер государства, реальную противоречивость его как социального явления, которое в связи с этим практически невозможно определить однозначно только как благо или только как зло. Как известно, такие односторонние символические и образные характеристики государства широко применялись в художественной и публицистической литературе.
Их усвоение и использование студентами в процессе изучения государства позволяет конкретнее понять и представить суть различных подходов к пониманию государственности. Так, представляют интерес образы демократии, используемые Платоном: «рынок», «пестрая ткань», характеризующие многоликость данной формы государства. Образ государства как «искусственного человека», «машины» (Т. Гоббс), «ночного сторожа».
Все эти символы и образы государства ярко отражают как объективную необходимость и полезность государства, так и его негативные характеристики и опасные для общества проявления.
Различные определения и образы государства на деле отражают его многообразие; каждое из них содержит элемент истины и вместе с тем вполне уязвимо для серьезной критики. Из этого следует, что любое определение государства оказывается имеющим право на существование, а в отдельные периоды развития государства может приобретать преобладающее значение с учетом особенностей конкретного этапа развития общества и самого государства. Важно поэтому не просто «сталкивать» одни определения с другими, а рассматривать их как отражения конкретно-исторической практики, с которой связаны эти определения.
Кроме того, весьма существенным здесь представляется синтез органической, организационной и правовой, юридической власти, который объективно становится характерным для подлинного и, хорошо бы, современного государства.
2.2. Государственная власть
Как уже отмечалось, в человеческом обществе существуют и взаимодействуют различные разновидности социальной власти. Среди них важнейшее значение имеет государственная власть, являющаяся одним из признаков, свойств государства как разновидности социальной организации. В этом положении находит свое отражение как необходимость разграничения понятий государства и государственной власти, так и их единство.
Чем цивилизованнее государственная власть, тем тоньше, прочнее должна быть связь ее с общественной системой. Поэтому исследованию государственной власти должно предшествовать рассмотрение ее основ, т.е. коренных начал (материального и сознательно-волевого характера), которые определяют сущность, содержание и формы осуществления государственной власти.
В отечественной литературе традиционно относили к такого рода основам:
— экономическую основу (господствующую форму собственности);
— политическую основу (под которой формально понималась система представительных органов государственной власти, а на самом деле господствующая политическая партия);
— идеологическую основу (в виде систематически изложенного мировоззрения, имеющего политически ангажированное содержание. В СССР это была марксистско-ленинская идеология как система взглядов на общество, личность, политическую систему, государство и право).
Можно говорить и о социальной основе власти, имея в виду ее общественный характер. В ее структуре, принципах и методах деятельности проявляется борьба социальных интересов и стоящих за ними социальных субъектов (групп, слоев, элит и т.п.). Учет данного обстоятельства имеет весьма существенное значение. В абсолютизированном виде он нашел свое обоснование в господствовавшем в нашей стране марксистско-ленинском учении о государстве.
Наличие правовой основы отнюдь не характерно для любой разновидности государственной власти. Как правило, она имеет нормативную основу, которая по преимуществу является юридической в том смысле, что требует четкой закрепленности своей структуры, определенных правил деятельности в юридических нормах, но, как подчеркивалось ранее, это обстоятельство само по себе не создает правовой основы. Последняя имеет место только тогда, когда система прав, свобод человека, его правовых обязанностей, правовых запретов и правовых ограничений, потребности ее эффективного функционирования становится принципом организации и осуществления государственной власти. О том, насколько это охотно делалось государственной властью в истории каждого народа, свидетельствует дата принятия Деклараций или законов о правах человека в сравнении со временем существования данной общности в качестве народа. продолжение
–PAGE_BREAK–
Достаточно обратить внимание на то, что первая Всеобщая декларация прав человека была принята только 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
С этой точки зрения заслуживает всемерной поддержки положение о правовой, юридической власти6, в которой заключена возможность власти права. Переход к ней мог бы сильно потеснить необычайно разросшуюся и усилившуюся государственную власть, которая, утрачивая характер органической власти, все более становится организационной, что свидетельствует о ее существенных деформациях, поскольку органическая, организационная и правовая власть должны гармонично сочетаться в нормальной «здоровой» государственной власти.
Кроме того, к основам государственной власти должны быть отнесены основные принципы ее организации и осуществления. Их формирование является обобщением основ государственной власти, их взаимодействия.
И, наконец, как нам представляется, важнейшей основой государственной власти, без которой невозможно ее функционирование, является политическая воля, которая по существу воплощает в себе и переводит формальное единство основ государственной власти во внешний мир, выступает как способ проявления названных основ в деятельности легитимных политических лидеров соответствующего народа.
В переходной государственной власти, к которой может быть отнесена и современная государственная власть России, эти основы не являются четко определившимися, стабильными образованиями, скорее, это не приведенные в состояние гармонии, точнее говоря, не развивающиеся гармонично элементы разрушенных старых и формирующихся новых основ государственной власти.
Поэтому в данных условиях резко возрастает роль политической воли легитимных политических лидеров, которые призваны поддерживать и последовательно проводить преобразования, в совокупности составляющие направления перехода от старого состояния основ государственной власти к новым основам.
Это обстоятельство подвергает сомнению правомочность рассмотрения основ государственной власти как независимых от воли и сознания людей, непреодолимых условий их деятельности. Наоборот, именно в переходные периоды развития общества и государственной власти отчетливо проявляется их «рукотворный» характер, и здесь крайне важно учесть проводившееся еще Гегелем различие между разумной свободной волей как основой подлинной свободы и неразумной несвободной волей – символом произвола, разрушения, не права.
Понятие государственной власти. В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти, анализ которых позволяет обратить внимание на ряд методологических особенностей их получения, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной сущности государственной власти. К числу таких особенностей можно отнести:
1. Выведение определения государственной власти из весьма абстрактных общих определений власти вообще7, имеющих своим источником не анализ действительно осуществляемой власти, а сопоставление разных определений понятия власти, в силу чего рассмотрение вопроса об определении власти давно перестало иметь в качестве предмета изучения реальную власть.
При этом каждый исследователь стремится свести многообразные определения власти к одной единственно верной точке зрения и на основе полученного таким образом абстрактного определения понятия власти дать определение понятия государственной власти. Представляется, что такой подход к определению последнего допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не может быть абсолютизирован, поскольку в данном случае понятие государственной власти выводится из понятия власти без должного учета многочисленных ее действительных свойств.
2. В сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявления или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится именно к отдельным проявлениям и свойствам. В данном случае одна из сторон проявления или свойства власти абсолютизируется, что создает предпосылку для господства в научной литературе односторонних определений понятия власти и соответственно государственной власти. Анализ конкретного явления при этом подменяется подбором компонентов абстрактного понятия из окружающего мира.
3. Существующие определения государственной власти отражают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека характер. С нашей точки зрения, методологически важно исходить при определении государственной власти из анализа ее развитых состояний, когда достаточно четко выявляется ее социальное назначение и правовой характер, получающие отражение в ее целях и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифференциации по ее разновидностям, способам и процедурам соответствующего осуществления.
Отметим несколько господствующих до сих пор определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отношения господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной организации (семье).
К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей, выражающие волевую трактовку власти, превращающие ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.
Таковы же, по нашему мнению, определения, которые исходят из понимания государственной власти:
как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства (М.И. Байтин);
как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой (Парсонс);
как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения (С.С. Алексеев).
Большинство определений государственной власти опирается на точку зрения М. Вебера, который писал: «Власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана».
Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения властвования, отождествляемые с произволом и насилием.
Это происходит, когда под государственной властью подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны8.
В результате большинство определений государственной власти, существующие в научной литературе, игнорируют ее правовые основы и компоненты, отражающие как раз развитый, зрелый характер этой власти.
Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти уже признана в научной литературе. Так, В.И. Ефимов определяет государственную власть как «право и возможность государства распоряжаться кем- и чем-нибудь, подчинять своей воле и оказывать воздействие на деятельность и поведение людей с помощью авторитета, силы, принуждения, подавления, господства и других способов и средств». В данном случае очевидно, что правовой компонент просто «вписан» в традиционные представления о власти, не развернут в своем собственном значении и роли.
Более обоснованным представляется понимание власти как системы деятельности социальных субъектов и создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, полномочий и возложенных на них обязанностей, выражающих их потребности и интересы.
Такой подход синтезирует в себе основное содержание всех перечисленных выше подходов к определению понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного понимания власти, основанной на праве и вытекающих из него свободе, равенстве, справедливости и ответственности.
С этих позиций и государственная власть может быть определена как система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности.
Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:
1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый характер связи с ее носителями;
2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания — права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;
3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;
4) установлена сущностная цель, основа осуществления государственной власти — закрепление прав, свобод и обязанностей социальных субъектов и их обеспечение.
Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой государственной власти, а не о различных ее суррогатах и деформированных состояниях, имевших место в прошлом и существующих в настоящем9.
Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека данной эпохи становятся фундаментальной исходной основой ее устройства и деятельности. Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти.
Исторически сложившиеся и ставшие очевидными глубочайшие деформации государственной власти, выражающиеся не только в существовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но в системе многочисленных манипуляций в процессе ее учреждения и функционирования, которые приобрели в последние столетия особенно утонченный характер, в том числе и в демократических и даже самоуправленческих формах ее реализации, характеризуют кризисное состояние власти, выражающееся в несовершенстве современной государственной власти, что во многом объясняется недостаточной изученностью самого человека. Это порождает и обостряет проблему обеспечения соответствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения основной парадигмы изучения власти. В центре внимания исследователей должны быть социальные качества, которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаимоотношениях10.
Нельзя сказать, что такого рода попытки не предпринимались в истории политической и правовой мысли. Еще Платон обосновывал необходимость соответствия внутренних качеств человека и государства как условия стабильности развития государства, а следовательно, и гармоничных его отношений с индивидом. Можно в связи с этим выделить и подход Т. Гоббса, считавшего, что исследованию государства должно предшествовать изучение того материала, из которого оно создано, т.е. человека. Но такой подход, в общем, страдал механицизмом. Его результатом стало представление о государстве как о машине, искусственном образовании, созданном человеком по своему образу и подобию. продолжение
–PAGE_BREAK–
В марксизме и ленинизме свойства, особенности господствующего класса неизбежно отражают сущность государственной власти, играют определяющую роль в ее внутреннем устройстве, в содержании и формах осуществления ее функций.
Но все это разновидности ограниченного толкования социальных качеств человека. В современных же условиях данную проблему необходимо рассматривать комплексно, с учетом того, что одним из важнейших способов публичной фиксации свойств человека, его социальных качеств являются права человека. Именно поэтому в современную эпоху выдающееся значение приобретает тезис о том, что именно права человека определяют внутреннюю структуру, смысл и содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правда, его существенным недостатком является ограниченная трактовка прав человека, сводящая их к правам человека как индивида (без учета прав местных сообществ, народов, наций, других разновидностей социальных общностей). Но это ограничение должно быть снято.
Система государственной власти, ее правовая основа и юридическое закрепление. В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти. В одних случаях система государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни11. При этом выделяются: субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и государство в целом), предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и действия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.). Все эти компоненты находят свое выражение во властеоотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти12.
Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности13.
При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.
При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.
Признаками развитого состояния государственной власти являются также:
— правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственности и стабильности развития государственной власти);
— публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом в процессе обмена деятельностью между его членами;
— закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;
— включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.
Развитое состояние государственной власти как понятие может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.
Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших аспектов, как это убедительно показано в трудах И.А. Ильина, состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) — это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников, без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить, прежде всего, субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.
С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:
— первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;
— вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (парламент, глава государства, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.
Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект осуществляет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации осуществляемых ими властей.
Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты — соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть.
Кратко рассмотрим второй компонент системы государственной власти — разновидности государственной власти.
К ним в первую очередь следует отнести учредительную государственную власть.
В одном из своих исследований В.Герье, определяя учредительную власть как право совершать существенные преобразования в государственном строе, отмечал, что такая власть признавалась принадлежащей королю, нации.
Учредительная власть народа как высшая постоянно действующая власть необходима. Это подтверждается и фактически складывающейся разбалансировкой властей при отсутствии в их системе учредительной власти. Ее основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) принятие решения о необходимости учреждения качественно новой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением воли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.
В соответствии с этими функциями, по нашему мнению, народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования.
В научной литературе обращалось внимание на то, что такой подход отличается широтой и большим объемом правомочий народа, имеющего ограниченный набор средств реализации своего права, и подчеркивалось, что «нынешние возможности учредительной власти народа, безусловно, сужены, что многое из того, что есть в данном перечне, делать без согласия, воли и участия народа нельзя».
Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами, и прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву. Поэтому следует анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельно взятой разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.
В условиях современной России учредительная государственная власть принадлежит народу, территориальным региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов Федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответственно система государственной и система местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе. Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.
Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту):
1.Учредительная власть социальных общностей. Она вытекает из естественного права социального субъекта на самоорганизацию.
2. Учредительная власть органов государственной власти и должностных лиц, вытекающая из целей, задач и функций, осуществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным законом, является реализацией закрепленного за данным органом или должностным лицом специального правомочия.
Эти разновидности учредительной власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классификации могут быть положены и другие критерии.
Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимость сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одновременно есть один из элементов системы разделения государственной власти.
Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, — важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовластия, представляющего собой согласно действующей Конституции России одну из основ ее конституционного строя.
Законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти являются составными элементами системы государственной власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но осуществляемая ими власть относительно самостоятельна.
Необходимо иметь в виду, что каждая из властей, как уже отмечалось, представляет собой весьма сложное образование и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления.
Так, субъект законодательной власти — парламент, как орган государства, как правило, имеет весьма сложную структуру: состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, к этой работе причастны глава государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы. Таким образом, законодательная власть — это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа. продолжение
–PAGE_BREAK–
То же самое можно сказать об исполнительной власти. Основной ее субъект — правительство и подчиненные ему органы — призваны исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегированного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы.
Сама исполнительная власть представляет собой, пожалуй, еще более сложное комплексное образование как по составу субъектов, их взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления. В Российской Федерации систему исполнительной власти составляют федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, между которыми складываются, наряду с конституционными отношениями, договорные отношения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий между названными двумя уровнями организации и осуществления исполнительной власти.
Не менее сложной подсистемой государственной власти является судебная власть. Она представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, а также судами, действующими в субъектах Российской Федерации, специальными судами.
Взаимосвязь государственной власти и государственного управления. Понятие и сущностная основа взаимосвязи государственной власти и государственного управления. Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе поставлен и разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения, в соответствии с которыми государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других случаях государственное управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление синонимом исполнительной государственной власти.
В обосновываемом в настоящей работе определении понятия государственной власти подчеркнуты главные особенности государственной власти, позволяющие отграничивать его от государственного управления и вместе с тем реальные основы их взаимодействия. Однако для решения вопроса, вынесенного в заголовок данного параграфа, не менее важно выяснить сущность государственного управления.
В научной литературе сложились различные трактовки государственного управления. Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие его трактовки: государственное управление как одна из форм осуществления власти14, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу15; деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Б.Н. Курашвили).
Вместе с тем содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а также не связанных с ними общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.
К ним можно отнести определение государственного управления:
— как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления16.
— как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства (Сов. административное право / Под ред. проф. П.Т. Васильева);
— как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д.17;
— как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти18.
В последние годы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие государственного управления введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР19. На этой основе предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле слова. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено во внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управление в государственном органе мало чем отличается или вообще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно не может быть охарактеризовано как государственное управление, а является просто управлением.
С другой стороны обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.
Столь широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.
По нашему мнению, сложившиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем объединения их усилий, носит характер обычного управления.
С другой стороны, существенно обедняется сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.
Сущность государственного управления на самом деле заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.
Государственное управление как особый социальный институт возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики.
Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.
Отрицание правомерности термина «государственное управление» имеет в качестве своего теоретического источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его обособленном рассмотрении и существовании.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.
В теоретическом плане такая позиция опирается на классические определения формы правления государства, которая структурно представляет состав, порядок образования и распределения компетенции между высшими органами государственной власти, представляющими ее разновидность.
Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.
Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.
С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.
Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.
Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества, проявляются особенности (моменты) всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.
Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему. Во взаимодействии государственной власти и государственного управления право, закон и нормативная юридическая система играют свою особую роль, которая, как правило, специально не отмечается в научной литературе как в прошлом, так и в настоящем. Причина такого явления заключается в господствующем представлении о тождестве права и закона, права и системы норм. Если в научной и учебной литературе по теории права и государства это различие в настоящее время является осознанным, то применительно к рассматриваемой здесь теме оно не получило адекватного выражения.
Традиционное рассмотрение проблемы соотношения государственной власти, права и государственного управления основано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей. Право превращается в своеобразный инструмент (наподобие ножа хирурга), который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред. Этим невольно оправдывается и возможный произвол государственной власти, отрицается значение правового критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления. продолжение
–PAGE_BREAK–
Такое соотношение права, закона, государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых состояний названных явлений. В развитой системе государственной власти и государственного управления права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного Конституции Российской Федерации, Конституций многих современных государств. Оно означает, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены решению задачи закрепления и всемерного содействия и осуществления прав и свобод человека. В этой ситуации право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм, нормотворческой деятельности государства.
Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно, такой же оценке должна быть подвергнута деятельность органов государственной власти и государственного управления. Долгое время, да еще и сегодня, государственная власть и государственное управление сводились к различным управленческим технологиям, важным для осуществления управления, но абсолютизированным компонентам управления.
Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции.
Прежде всего, с этой точки зрения государственная власть и государственное управление выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.
Народ является источником, носителем, субъектом государственной власти (в законодательных актах чаще он характеризуется как источник и носитель государственной власти), но он не может непосредственно осуществлять государственное управление. Как социальная общность, он обладает правом учредительной власти и реализует ее в форме референдума, выборов. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой закрепляются основные принципы организации данного общества и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.
Такие способы, процедуры и результаты деятельности необходимы, но недостаточны для государственного управления. Необходимо конкретное организованное взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной, контрольной властей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных управленческих решений в форме законов, указов, приказов, распоряжений во исполнение законов.
С этой точки зрения государственное управление представляет собой как бы посредствующее звено между государственной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, как бы возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и индивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от общества и индивида к органам государственной власти.
Таким образом, во взаимосвязях государственной власти и государственного управления собственно право и его осуществление является исходной основой и конечной целью организации и функционирования государственной власти и государственного управления.
Закон является основным, главным способом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно, и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государственной власти, нормативной основой государственного управления.
Наряду с законом, существуют и другие внешние формы закрепления юридических норм, подчиненные закону, обладающему верховенством в системе нормативно-правовых актов государства, а также другие правовые средства, объединяемые понятием нормативная юридическая система. С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих многообразие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение единства интересов индивидов и общества, всех социальных субъектов. Сущность нормативной юридической системы, выражающая ее социальное назначение, состоит в закреплении государством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения, как основы стабильного развития общества, утверждения в нем юридического порядка.
Это определение отражает тот аспект существования нормативной юридической системы, когда она складывается как адекватная сущности права, и именно в этом аспекте она рассматривается в настоящей работе.
Однако не менее важным представляется анализ этой системы, когда она под воздействием деформированного государства перестает выражать право полностью или частично, складываясь как подчиненный государству или воле отдельных лиц или органов неправовой, но нормативный институт общества.
В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов закрепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоивших себе государство, отождествивших с собой государство.
Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент для относительно четкой организации управленческих воздействий на общественные отношения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреплялось и обеспечивалось право. В этом случае и государственное управление обретает правовой характер.
Эффективность взаимосвязи государственной власти и государственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.
Единство системы государственной власти Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения. Выше уже отмечалось, что государственная власть является сложной многокомпонентной системой, отдельные элементы которой обязательно должны быть объединены в целостность, без чего невозможно само существование государственной власти. Вот почему в историко-правовой и теоретической литературе (Платон, Аристотель и др.) единство государственной власти рассматривалось как объективное необходимое ее свойство, величайшая социальная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредством этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех ее элементов государственной власти, поддерживающий ее целостность.
Единство государственной власти — одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.
Можно выделить две различные трактовки единства государственной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание государства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характерные для неразвитых или относительно не развитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зрения есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство царской самодержавной и советской власти обеспечивалось жестким и безусловным соподчинением органов власти по вертикали, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия.
Вторая трактовка единства государственной власти опирается на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.
В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду Российского государства. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов Российской Федерации может быть основано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональной (разумной) организации государственной власти.
Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие также и в современных условиях. К ним можно отнести:
1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху-вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.
2. Обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ получил распространение в государствах с парламентской формой правления.
3. Третьим и достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти является создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.
Единство государственной власти может быть обеспечено также при сохранении его демократической сути через подчинение всех властей закону, выражающему право. Этим же способом, но используемым в качестве дополнительного средства, может быть обеспечено единство государственной власти в тоталитарном государстве, применяющем закон, не выражающий право.
Принципиальное значение имеет проблема «центровки» власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполняет власть государя, который, являясь выражением вершины власти, сохраняет целостность и единство государственной власти.
Каждый из названных способов обеспечения единства государственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практического осуществления.
Условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация взаимодействия разделенных властей на всех уровнях осуществления государственной власти.
В связи с этим следует особо выделить положение Гегеля «Разделением властей положено основание разрушению государства». Гегель предупреждал о великой опасности для государства, если каждая (или любая) из разделенных властей возомнит о своей полной самостоятельности и независимости от других. Такое положение с неизбежностью породит между ними войну, которая может завершиться общей гибелью государственной власти либо односторонней победой одной из властей, основанной на жертвах, но спасающей целостность государства. События 1993 года в России — яркое и горькое подтверждение этой истины.
Другой разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношений к простой схеме: государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения властей каждый по-своему определяли состав властей. (Например, Д. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская — вытекающая из природы; политическая, основанная на согласии, оформляемая договором; деспотическая, основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и федеральную. Условием обеспечения единства власти является приоритет законодательной власти перед другими. продолжение
–PAGE_BREAK–
Ш.Л. Монтескье выделял в системе разделения властей законодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспечения их единства считал организацию особого порядка взаимоотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодействие властей. Гегель выделял законодательную власть (устанавливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя, центр и вершину власти — гарант целостности и сохранения государства. Взаимоотношения властей должны строиться по принципу рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи, может действовать.
Из этого следует, что определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.
Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее Конституции закреплено своеобразно.
Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Федерации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.
Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации.
В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.
Основные тенденции в развитии государственной власти в современном мире. В научной литературе выделяется ряд таких наиболее характерных тенденций. В социально-политическом плане могут быть выделены тенденции к тоталитаризму и демократизации. С точки зрения содержания конкретных способов достижения единства можно выделить тенденции к концентрации и централизации государственной власти, а также к ее деконцентрации и децентрализации.
Нужно отметить, что перечисленные тенденции проявляются в самых разных сочетаниях и последовательности, сменяются под влиянием самых разнообразных причин.
Степень централизации и концентрации власти в том или ином обществе зависит от уровня развития экономики; политических, духовно-нравственных качеств людей; правосознания и правовой культуры данного народа; а также конкретного содержания задач, решаемых им в конкретный период своего развития. Поэтому в истории каждого народа можно найти как периоды высокой концентрации власти, так и периоды резкой ее деконцентрации вплоть до полной ее дезорганизации.
Весьма важно выяснить причины таких резких колебаний в состояниях власти, одинаково опасных для любого общества; конкретное содержание ее в такие периоды, с тем, чтобы создать необходимую базу данных для прогнозирования состояния власти и определения ее объективных моделей и параметров, адекватных данному состоянию общества и государства, с учетом многообразия разновидностей социальной власти и важности обеспечения их гармоничного взаимодействия.
Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворения потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть активным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким образом, может быть сведен к проблеме становления более адекватной развитому состоянию общества системы власти, для которой права и свободы человека во всех их разновидностях (права человека как индивида, права социальных общностей, в том числе народа, нации, местных сообществ и т.д.), их закрепление и осуществление определяют внутреннюю организацию, смысл и содержание ее деятельности с учетом набирающей силу тенденции к расширению состава прав и свобод человека, видовой дифференцированности, обогащению их содержания, адекватному росту человеческих потребностей и качественной дифференциации интересов людей, получающих признание и закрепление в виде особых прав человека.
Сильно централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децентрализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в результате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею конкретного позитивного, социально-полезного результата.
Права народа и его составных частей, в том числе и местных сообществ, вытекают из его суверенитета, выступают как юридическое выражение последнего. Необходимо четко осознать, что публичная закрепленность прав народа и его составных частей есть фактическое непризнание его суверенитета, фактическое противопоставление суверенитета государства суверенитету народа. На деле это означает отрицание государством суверенитета народа и его составных частей, выставление государства как символа отчуждения власти от народа.
Здесь следует вернуться к глубокой идее Гегеля о недопустимости противопоставления суверенитета народа и суверенитета государства. Гегель не был противником идеи суверенитета народа. Он доказывал, что противопоставление суверенитета народа суверенитету, воплощаемому в монархе (государстве), содержит пустое представление о народе. Народу принадлежит естественное право на создание собственного государства, но его часто “отлучают” от этого права. Народ же, не организованный как государство, перестает быть народом, превращаясь в толпу, которая уже не может обладать суверенитетом.
В унитарном или федеративном, тоталитарном или демократическом государстве процессы деконцентрации и децентрализации власти приобретают специфическое содержание. В Российской Федерации, в состав которой входят государства-республики, объявившие о своем государственном суверенитете, являющиеся формами государственно-правового бытия народов, деконцентрация государственной власти не только не может не учитывать формирующееся международное право народов20, но неизбежно в качестве своей фундаментальной политико-правовой основы должно иметь права народов, а децентрализация власти – права местных сообществ и муниципальные права граждан, если, конечно, эти процессы идут в русле формирования правового государства и правового общества.
Деконцентрация и особенно децентрализация власти по своей основной идее есть способ возвращения народу, местным сообществам их власти, прежде всего учредительной, но также нормотворческой и контрольной. Особенность же современных процессов деконцентрации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государственным органам и органам местного самоуправления, но не народу и его составным частям, в том числе и местным сообществам.
В связи с этим можно сказать, что не совпадающая с обществом власть через деконцентрацию и децентралиазцию делает очередной весьма существенный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.
2.3. Функции государства. Функции современного российского
государства
В определениях понятия государства и государственной власти отражена их сущность и социальное назначение. Но далее возникает вопрос о том, как и в чем, проявляется сущность государства, что оно должно делать конкретно, на чем сосредоточиваются усилия его органов и учреждений в отдельные периоды развития государства и государственной власти.
Ответ на поставленные вопросы связан с разработкой понятий типа и формы государства, функций государства, механизма государства и государственного аппарата. Все эти понятия тесно связаны друг с другом и призваны отражать взаимодействие отдельных сторон и компонентов государства и государственной власти, в которых проявляется их целостность.
Под функциями понимают объективно необходимые направления в деятельности государства, его реализующиеся свойства.
Каждое государство выполняет свои специфические функции; с этим связаны и способы анализа функций государства.
В советской научной литературе анализу функций государства посвящено значительное число научных исследований, среди которых можно выделить и исследования монографического характера21. Обосновывалась необходимость разграничения задач (целей), определяющих содержание функций государства и функций государства как основных направлений его деятельности. Много внимания уделялось классификации функций, предметному изучению конкретного содержания и форм, способов их осуществления. Ю.А. Тихомиров и Л.А. Морозова22 предлагают включить в определение функций государства, наряду с основными направлениями деятельности государства, и механизмы государственного воздействия на общественные процессы, а к самим функциям подходить с учетом генеральной тенденции саморегулирования общества, которое берет на себя большой объем дел. У государства остается меньший и явно обновленный набор функций. В способах их осуществления предлагается также усилить жесткость при установлении и взимании налогов, установлении правил конкуренции обеспечении экономической и иной безопасности и, наоборот, мягко и гибко стимулировать производство, поддерживать социально-культурные инициативы.
В теории социалистического государства вопрос о функциях занимал большое место, что было связано с имевшим место огосударствлением нашего общества. Об этом свидетельствовал конкретный набор функций государства и их классификация, которые были даны в научной литературе и представлены многочисленными точками зрения по каждому отдельному вопросу.
Во-первых, проводилось жесткое разграничение функций эксплуататорских и социалистических государств, поскольку функции государства прямо связывались с его классовой сущностью и рассматривались как ее непосредственное выражение. Происходящее ныне изменение представлений о сущности государства, отражаемое в его определениях (о чем уже говорилось выше), не может не отразиться и на вопросе о функциях государства.
Кратко остановимся на характеристике функций социалистического государства, которая давалась в советской юридической литературе, и попытаемся указать на те изменения в них, которые оказались неизбежными и уже стали фактом в новых исторических условиях.
Прежде всего, все функции социалистического государства классифицировались23 на основе такого общего признака, как сфера их реализации: все функции государства подразделялись на внутренние и внешние.
К первым относили:
— функцию подавления сопротивления эксплуататорских классов в переходный от капитализма к социализму период; при этом подчеркивался временный характер данной функции, акцентировалось внимание на основных созидательных функциях государства:
— хозяйственно-организаторскую функцию, охватывавшую почти полностью все народное хозяйство огромной страны, работавшее на основе единого народно-хозяйственного плана. Достаточно ярко свидетельствует о масштабах осуществления этой функции в нашей стране то, что производство около 26 млн. различных видов товаров осуществлялось в порядке реализации данной функции государства. Выполнением этой функции был занят огромный управленческий аппарат, от Совета министров СССР, Госплана СССР, аналогичных органов республик, краев, областей и т.д. до администрации каждого отдельного предприятия;
— охрану социалистической собственности, прав, свобод граждан, социалистического правопорядка. Эту функцию призваны были обеспечивать правоохранительные органы (прокуратура, МВД, суды, КГБ), а также разветвленная по всей стране система органов народного контроля; продолжение
–PAGE_BREAK–
— культурно-воспитательную функцию, включавшую пропаганду и наращивание социалистических ценностей культуры, регулирование развития образования, науки и т.п., реализацией которых призван был заниматься ряд отраслевых органов управления (Министерство культуры СССР, аналогичные органы в республиках, специальные органы в краях, областях, городах и районах);
— регулирование меры труда и потребления;
— охрану окружающей среды.
Кроме того, в научной литературе анализировались и внешние функции: обороны страны, мирного сосуществования и борьбы за мир, поддержки национально-освободительных движений в зарубежных странах, братского сотрудничества и взаимопомощи государств мировой системы социализма. Специальные исследования были посвящены почти каждой отдельной функции государства. При этом уделялось внимание таким проблемам, как разграничение функций государства и отдельных органов, организационные и правовые формы реализации функций государства. Таким образом, складывалась своеобразная теория функций социалистического государства. Нельзя не обратить внимания и на то, что в отдельных работах, посвященных этой проблеме, в качестве критерия для выделения функций государства как направлений его деятельности выступала определенная система целей, служащих достижению главной цели государственно организованного общества24, которая формулировалась как построение коммунистического общества.
Разумеется, определение цели является важным условием для построения системы управления обществом, ибо как известно, цель определяет способ и характер деятельности субъекта. Характер функций и структура органов государства, способы и приемы их деятельности в значительной степени определяются содержанием цели. Перечисленные выше функции социалистического государства были ориентированы на поэтапное осуществление указанной выше цели. Изменение этой цели предполагает формирование новой системы функций, новые организационные структуры, способы и приемы осуществления функций.
Драматической особенностью переживаемого ныне этапа в развитии нашего общества является почти полное разрушение ставшего традиционным образа жизни и обслуживавшей его системы функций, органов, способов их деятельности при отсутствии четко определенной и принятой всем обществом конструктивной цели. Современное состояние функций государства вполне отражает данную ситуацию.
Происходящие в настоящее время коренные изменения в общественном строе, государстве, правовой системе, естественно, находят свое отражение в функциях государства, прежде всего в хозяйственно-организаторской функции. Процесс приватизации предприятий неизбежно сокращает масштабы реализации этой функции. Да и способы ее осуществления не могут не претерпеть серьезных изменений в связи со становлением рыночных отношений. Поэтому становится очевидным сужение сферы прямого государственного управления, усиление роли хозяйствующих субъектов на основе обеспечения приоритета правовых и экономических методов организации хозяйственных отношений. Исходя из этого, более точно функцию организации экономической жизни страны называть экономической функцией.
Все это вызывает необходимость в резком сокращении государственного аппарата, занятого управлением народным хозяйством. Введение многообразия форм собственности, включая и частную, требует создания гибких механизмов их обеспечения.
Происходящие изменения привели к резкому сокращению масштабов реализации культурно-воспитательной функции государства. Складывается ситуация, которая может свидетельствовать о неправомерности осуществления подобной функции государством. Итогом такого подхода становится коммерциализация некоммерческих ценностей, обнищание культурной сферы в целом, и в частности, образования, науки. Изменение содержания и способов осуществления данной функции вовсе не ставит под сомнение саму необходимость такой функции.
Изменяется содержание экономических функций государства. Оно выражается в регулировании хозяйственной деятельности через политику налогов, способы косвенного влияния на формирование направлений развития хозяйственной деятельности. Усиливается значение функции социальной организации граждан, целью которой является созданий государством условий для самореализации граждан, обеспечения социальной защиты населения.
Возрастает значение функции обеспечения безопасности граждан, социальных общностей, экономической безопасности, обеспечения прав и свобод граждан, народов, социальных общностей.
Функции государственной власти тесно связаны с формированием и развитием ее основ. В современных условиях (в т.ч. и в России) наряду с другими классификациями функций особое значение приобретает их подразделение на общие:
экономическая – создание условий для развития рыночных отношений;
политическая – интеграция общества в целостность, гармонизация интересов социальных субъектов; направление деятельности по утверждению в обществе социальной справедливости;
социальная – социальная поддержка населения, развитие сферы социальных услуг, культурно-воспитательная деятельность;
юридическая – нормативное регулирование важнейших сфер жизни общества, охрана прав и свобод граждан, закрепленных в законах, форм собственности, обеспечение законности и правопорядка;
экологическая – обеспечение воспроизводства природы, поддержание закономерных связей между ее компонентами;
обороны, обеспечения мира и поддержки мирового порядка, экономического и культурного сотрудничества со всеми странами
и специальные (налогообложение и взимание налогов, организация борьбы с терроризмом, контроль, организация борьбы с коррупцией и др.).
В заключение необходимо обратить внимание на то, что в научной и учебной юридической литературе изложение функций государства строится на полном отождествлении понятий государства и государственной власти. На этой методологической основе в учебниках по теории государства и права говорится лишь о функциях государства.
Вместе с тем разграничение понятий государства и государственной власти требует более конкретного подхода (понятийного) к рассмотрению функций государства и государственной власти. Различие это основано на понимании государства как разновидности, точнее, всеобщей формы организации общества, народа, в связи с этим функции государства как понятия отражают его деятельность по организации всего общества, т.е. обращены во вне государства.
Через осуществление функций государства обеспечивается целостность общества, через осуществление функций государственной власти – целостность самого государства.
Поэтому представляется необходимым целостное рассмотрение функций государства и функций государственной власти в рамках общей теории функций государства и государственной власти. Особенно это важно для системы подготовки управленческих кадров в связи с возникшими в теоретической литературе спорами о правомерности понятия «государственное управление»25.
При этом функции государства, выражающие его социальное назначение в действительности, первичны по отношению к функциям государственной власти, носящим производный от общих функций государства характер. Но эта проблема требует специального анализа.