–PAGE_BREAK–Структура публичной власти:
1) федерация;
2) земли;
3) административные округа;
4) муниципальные образования.
Законодательным (представительным) органом федеральных земель является земельный парламент. Парламент принимает законы по всем вопросам, формально не причисленным Конституцией к компетенции федеральных органов власти, включая законы об организации и деятельности местного самоуправления. Муниципальным представительным органом, отвечающим за принятие решений, является совет (Gemeinderat). Совет принимает все важнейшие решения и, таким образом, является наиболее влиятельным органом в системе местного самоуправления. В каждом совете выделяется несколько специализированных комитетов. Количество членов в совете зависит от численности населения соответствующего муниципального образования, а также от особенностей регионального законодательства.
Исполнительным органом федеральной земли является правительство, назначаемое земельным парламентом. Все члены земельного правительства, включая губернатора, отвечают перед земельным парламентом за исполнение полномочий в сфере ведения земли.
Исполнительным органом муниципального образования является муниципальное правление (Gemeindevorstand). В городах с особым правовым статусом этот орган называется городским сенатом (Stadtrat). Правление отвечает перед муниципальным советом и состоит из его членов. Количество членов правления зависит от числа членов совета и варьируется от трех до двенадцати. Члены правления избираются советом на основе принципа пропорционального представительства партий.
Политической главой федеральной земли является губернатор (Landeshauptmann), назначаемый из членов земельного правительства. Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земли, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т.е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате.
Политической главой муниципального образования является мэр (Burgermeister). Он отвечает перед муниципальным советом за исполнение полномочий, находящихся в его ведении, и перед земельным или федеральным правительствами за исполнение делегированных ими полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов либо непосредственно жителями муниципального образования. Возврат к прямым выборам мэра произошел в 1990-х гг. Мэр представляет местное сообщество, является высшим должностным лицом муниципального образования и руководителем всех муниципальных подразделений. Мэр отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления, но помимо этого в компетенцию правления входят и другие функции, например принятие на работу и увольнение персонала. Разграничение обязанностей в различных муниципалитетах не всегда совпадает, так как в каждой земле принимаются свои законы по организации местного самоуправления.
За выполнение административных функций, касающихся компетенции земель, отвечает специальное управление земельного правительства, возглавляемое директором региональной администрации (Landesamtsdirektor). Должность главы муниципальной администрации в городах с особым правовым статусом называется по-разному в зависимости от местных традиций и от статуса города: Magistratsdirektor, Stadtamtsdirektor или Sfadtamtsleiter. Это должностное лицо назначается муниципальным советом. Во всех остальных муниципальных образованиях решением общих административных вопросов занимается муниципальный аппарат (Gemeindeamt), возглавляемый руководителем местной администрации (Gemeindeamtssekretar или Gemeindeamtsleiter).
2.2. Правовая основа Федеральный конституционный закон, принятый в 1920 г. и дополненный в 1929 г. (Федеральный вестник законов № 1 за 1930 г) и в 1962 г. (Федеральный вестник законов N 205 за 1962 г), определяет общую организацию местного самоуправления. Согласно ст. 2 указанного Закона Австрия является федеративной республикой и делится на девять федеральных земель: Бургенланд (Burgenland), Каринтия (Karnten), Нижняя Австрия (Niederosterreich), Верхняя Австрия (Oberosterreich), Зальцбург (Salzburg), Штирия (Steiermark), Тироль (Tirol), Форарльберг (Vorarlberg) и Вена (Wien). В соответствии со ст. 15 все полномочия, не отнесенные конституционным законом к исключительной компетенции федерального правительства, осуществляются землями.
Согласно ст. 95 и 101 земельный парламент (Landtag) вправе принимать законы по вопросам, находящимся в ведении земель, а их исполнение обеспечивает земельное правительство.
Земельное правительство состоит из губернатора (Landeshauptmann), выборных депутатов и других членов. Базовые принципы организации и осуществления местного самоуправления закреплены в ст. 116 и 118.
Все земли делятся на муниципальные образования. Муниципалитет одновременно является территориальным образованием, осуществляющим местное самоуправление, и административным округом. Муниципалитеты должны охватывать всю территорию федеральных земель.
Муниципальное образование является независимым участником экономических отношений. Муниципальные образования вправе приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению различными видами имущества в порядке, установленном федеральными и земельными законами, самостоятельно осуществлять управление муниципальными предприятиями и их финансовыми средствами и взимать налоги в соответствии с конституцией.
На города с особым правовым статусом помимо компетенции муниципального уровня возложены также функции службы управления округом. Округ (Bezirk) является исключительно единицей административно-территориального деления и не обладает правом на осуществление местного самоуправления.
Муниципальные органы власти действуют в пределах своей компетенции, а также выполняют функции, делегированные федеральным и земельным правительствами. Местные власти, в частности, отвечают за выполнение следующих находящихся в их ведении функций:
1) создание структурных подразделений для осуществления полномочий по вопросам местного значения; установление правил внутреннего распорядка работы муниципалитета;
2) назначение должностных лиц для осуществления полномочий в пределах местного ведения, контроль за их деятельностью;
3) обеспечение общественной безопасности, контроль за проведением массовых мероприятий местного значения;
4) обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за работой дорожной полиции;
5) служба по защите сельскохозяйственных культур;
6) служба по контролю за организацией рыночной торговли;
7) местная санитарная инспекция; служба скорой и неотложной помощи; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
8) защита прав граждан;
9) местная инспекция архитектурно-строительного надзора (в компетенцию которой не входит контроль за строительством и эксплуатацией зданий федерального государственного фонда), обеспечение пожарной безопасности, природоохранное планирование;
10) деятельность структур, осуществляющих внесудебное решение конфликтов;
11) продажа имущества в счет погашения долгов.
Муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность выполняет функции в пределах своих полномочий в соответствии с федеральными и земельными законами и постановлениями федерального и земельного правительства. Решения, принятые муниципалитетом, не подлежат пересмотру другими органами власти. Административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти осуществляют федеральное и земельное правительства в пределах, установленных законом.
2.3. Финансовые вопросы Конституционный закон о финансах, принятый в 1948 г., закрепляет полномочия федерации и федеральных земель в области налогообложения, регламентирует финансовое состояние и порядок финансовых отношений между органами власти различных уровней. Основным принципом, установленным данным Законом, является самостоятельное финансирование органами власти своих полномочий, если иное не предусмотрено законодательством.
В соответствии с Конституцией возлагаемые федеральным законодательством обязательства и функции должны соответствовать возможностям территориальных органов. Законодательство предусматривает различные виды налогов, которые в зависимости от назначения делятся на:
1) налоги, перечисляемые только в федеральный бюджет;
2) налоги, перечисляемые в федеральный бюджет и бюджеты территориальных органов власти;
3) налоги, перечисляемые в земельный бюджет;
4) налоги, перечисляемые в земельный и муниципальный бюджеты;
5) налоги, перечисляемые только в муниципальный бюджет. Категория, к которой относится налог, устанавливается Федеральным законом о распределении доходов.
Принятию этого Закона предшествовали длительные дискуссии и переговоры между территориальными органами власти, результатом которых стало формальное политическое соглашение, которое позже трансформировалось в Федеральный закон. Закон имеет ограниченный срок действия — от трех до четырех лет.
Местное самоуправление не вправе вводить новые виды налогов, так как перечень налогов, налоговая база и пределы ставок налогов устанавливаются либо земельным, либо федеральным законом. Местные органы власти не взимают никаких налогов в дополнение к имеющимся.
Глава 3. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации: российский опыт 3.1. Федеративное устройство России В соответствии с Конституцией РФ, «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»[1].
В России выделяется несколько типов субъектов Российской Федерации: 21 республика, 48 областей, 7 краёв, 1 автономная область, 7 автономных округов, 2 города федерального значения.
В Конституции РФ подчеркивается, что все субъекты РФ являются равноправными[2].
Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
В конституции закреплено, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»[3]
Конституция разграничивает сферы ведения Российской Федерации, совместного ведения субъектов РФ и Российской Федерации, и сферы ведения непосредственно субъектов.
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба[4].
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия «конституций» и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов «Конституции» Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации[5].
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти[6].
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[7].
Как отмечает Н.В. Михайлова, несмотря на то, что по конституции все субъекты равноправны, на практике они обладают различным статусом: «разностатусность и равноправие – две противоречивые нормы. Разностатусность не вступает в противоречие с частью 4 статьи 5 Конституции, закрепляющей равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Но одно дело быть равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, другое – иметь равные права, равный объем полномочий. Следовательно, таким же фактом, как разностатусность субъектов Федерации, является и их неравенство… Если абстрагироваться от положений Конституции, и обратиться к жизненным реалиям, не трудно увидеть, что конкретные типы субъектов Федерации отличаются от других не только названием (формально), но и качественными характеристиками и престижем. Например, республики заняли такую нишу в иерархии субъектов Федерации, когда по отношению к ним федеральная власть даже в малом не допускает методов воздействия, характерных для унитарного государства, как она это продолжает делать по отношению к другим субъектам Федерации. Это различие бросается в глаза и по внешним признакам (личностные отношения первых лиц страны и субъектов Федерации, уровень бытового и транспортного обслуживания в столице, общий вид и состояние представительств, средства передвижения и т.д.)»[8].
продолжение
–PAGE_BREAK–