Структура механизма современного российского государства

ПЛАН
ВВЕДЕНИЕГЛАВА 1
Понятие и структура механизма современного Российскогогосударства
1.   Понятие и признакимеханизма государства. Орган государства.
2.   Принципы организациии деятельности механизма Российского государства
3.   Структура механизмасовременного Российского государства.ГЛАВА 2
Президент Российской Федерации. Органы законодательной иисполнительной власти в РФ
1.Президент Российской Федерации — глава государства :
а) конституционный статус президента России;
б) полномочия главы Российского государства;
в) основания ипорядок прекращения полномочий Президента РФ; г) президент республики — субъекта РФ.
2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации
а) правовой статус и структура Федерального СобранияРоссии;
б) полномочия Совета Федерации;
в) полномочия Государственной Думы;
г) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания;
д) законодательная деятельность  российского парламента;
е) система и полномочия законодательных(представительных)
    органов государственной власти субъектов РФ.
3.Органы исполнительной власти Российской Федерации :
а) Правительство РФ — высший исполнительный орган
    государственной власти;
б) состав правительства РФ и порядок его формирования;
в) полномочия правительства РФ;
г) взаимоотношения Правительства Российской Федерации и
   Федерального Собрания;
д) система и компетенция министерств и государственных
    комитетов России;
е) виды и компетенция органов исполнительной властисубъектов
    РФГЛАВА 3
Иные органы образующие механизм современного Российскогогосударства
1.Органы судебной власти в РФ :
а) понятие и структура судебной системы в Российской
     Федерации;
б) Конституционный суд РФ;
в) Верховный суд РФ;
г) Высший Арбитражный суд РФ;
2.Прокуратура РФ — важнейший независимый орган правоохраны:
а) система органов прокуратуры и их организация;
б) основные направления прокурорского  надзора;
в) полномочия прокуратуры.
3.Иные правоохранительные органы.
4.Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования иорганы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Глава1. Понятие и структура механизма современного Российского государства
Понятие и признаки механизма государства.
Орган государства.
 
Механизм государстваесть та организационная материальная сила, располагая которой, государствоосуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворениемгосударства, представляет собой материальное “вещество”, из которого оносостоит. Можно сказать, что «механизм суть деятельное, постояннофункционирующее выражение государства»1. Вне и безгосударственного механизма нет и не может быть государства.
Вопрос о механизмегосударства исследован в юридической литературе достаточно полно. Насегодняшний день имеется немалое количество разработок и положений, касающихсяпонятия и признаков механизма государства, принципов его организации идеятельности, понятия и видов органов государства. Вследствие этого автор впервой главе своей работы не берет на себя труд теоретической разработки новыхподходов к изучению указанных вопросов. Цель настоящего исследования — сравнитьи обобщить все существующие в научной литературе представления о понятиимеханизма и органа государства и отразить суть данных проблем так, как этоизложено в юридической литературе.
До недавнего времениширокое распространение имело определение механизма государства, предложенноеВ.В. Копейчиковым: «Механизм государства включает в себя всю системусоветских государственных организаций — организованных государством коллективомлюдей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций…государства. Государственные организации, образующие в своей совокупностимеханизм государства в зависимости от существа стоящих перед ними задач (своегоосновного назначения) и вытекающих отсюда различий в компетенции, порядкеобразования, внутренней структуре и т.д. делятся на органы государства,государственные предприятия и государственные учреждения»[1]. Далее В.В.Копейчиков утверждает: «Основным назначением государственных органовявляется осуществление государственного руководства в отношении подчиненных имгосударственных организаций. В этих целях органы государства наделеныспециальными государственно-властными полномочиями по руководству, которыенаходят свое отражение в их компетенции. Государственные предприятия игосударственные учреждения — это такие государственные организации, которые подруководством государственных органов практически осуществляют функциигосударства в сфере производственной деятельности (предприятия) илидеятельности, непосредственно не связанной с созданием материальныхценностей…»[2].
Таким образом, помнению В.В. Копейчикова, механизм государства представляет собой систему трехосновных элементов: государственных органов, государственных предприятий игосударственных учреждений.
Логичность и другиедостоинства данного определения несомненны. Во-первых, данный подход кпониманию механизма государства позволяет объединить в одно целое все организации,образованные государством в целях осуществления его функций.
Во-вторых, главнымздесь является принцип единства политического и хозяйственного руководства,который рассматривает хозяйственные организации в качестве важного звенапрактического осуществления политики государства. Вряд ли есть основанияставить под сомнение факт не только экономической, но и политической значимостипредприятий и учреждений, их исключительно важную роль в определении социальнойструктуры общества, всей общественной и государственной организации.
В-третьих,предложенное В.В. Копейчиковым понятие механизма государства имеет важноезначение и с точки зрения системного подхода к той организационной структуре,которую составляют в своей совокупности государственные организации. Системныйподход необходим, он является одним из важных принципов науки управления, таккак помогает установить и проанализировать все существенные внутриструктурныесвязи.
В-четвертых,значение такого подхода заключается и в том, что он позволяет установить новыесвязи, новые закономерности в области государственного строительства,поскольку, как замечают В.Г. Афанасьев и Ц.А. Ямпольская, целостная системапорождает новое интегральное качество, которое не известно ее элементам[3]. Мнение В.В.Копейникова относительно понятия механизма государства разделяет и ряд другихученых — специалистов в области теории государства и права, государственного иадминистративного права. Так, вопросы о месте предприятий и учреждений вмеханизме государства, о делении государственных организаций на органыгосударства, предприятия и учреждения рассматривают в своих работах В.А.Власов, С.Ф. Кечекьян, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпольская и др[4].
Большая литература,в частности по вопросу о том, является ли предприятие органом государства,издана специалистами в области гражданского права[5].
Несмотря на ряддостоинств приведенной позиции, по мнению автора данной работы, существеннымнедостатком здесь является необоснованно расширительное толкование кругаэлементов, охватываемых понятием механизма государства.
В юридическойлитературе имеют место также и иные определения понятия механизма государства.Более правильным, по мнению автора настоящей работы, представляется определениемеханизма государства, данное М.И Байтиным: «Механизм современногоРоссийского государства — это пронизанная едиными, законодательно закрепленнымипринципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимымиматериальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляютсязадачи и функции государства»[6]. Автор настоящегоисследования разделяет позицию М.И. Байтина относительно понятия механизмагосударства и в своей работе будет опираться на теоретические положения ивыводы, изложенные М.И. Байтиным в своих публикациях по этому вопросу[7].
В целях болееобоснованного и глубокого раскрытия понятия механизма современного Российскогогосударства М.И. Байтин в своей статье «Механизм современного Российскогогосударства» предлагает выделить основные характерные черты или признаки,отграничивающие его как от негосударственных структур в политической системеобщества, так и от отдельно взятых государственных органов[8]:
Во-первых, механизм(аппарат) государства — это система государственных органов, проникнутая единствомпринципов его организации и деятельности, закрепленных в конституции РФ, ЗаконеРФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другихзаконах.
Во-вторых, механизм(аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенноеместо, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы)государственных органов, их соотношение и взаимосвязи.
/>Приэтом необходимо учитывать, какой основополагающий системообразующий фактор(принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данногогосударства в конкретно-исторических условиях. Например, в РСФСР в соответствиис конституциями 1918, 1925, 1937, 1978 гг., таким определяющим,системообразующим фактором, оказывающим решающее влияние на структуру механизмагосударства, как и в СССР, было всевластие Советов. С учетом данного признакамеханизм Советского государства формально представлял собой системугосударственных органов, возглавляемую Советами.
Однако практическоеосуществление лозунга “вся власть Советам” означало не что иное, как всевластиеПолитбюро ЦК и других руководящих структур Коммунистической партии.Рассматривая Советы как важнейший рычаг воздействия партии на массы, партийнаяверхушка полностью определяла содержание и основные направления деятельностиСоветов, с их помощью контролировала и использовала в своих интересах весьмеханизм Советского государства. Тем самым Советам была отведена рольдемократической ширмы существовавшего в стране семь десятилетий режимадиктатуры Коммунистической партии.
В перестроечный ипослеперестроечный периоды, в процессе демократизации Российского государства,в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно требованиям времени, были внесеныпоправки, в соответствии с которыми сохранялось всевластие Советов, но вкачестве одной из основ конституционного строя в России впервые было закрепленоразделение властей, давно сложившееся и оправдавшее себя в цивилизованныхдемократических странах мира. Однако, как показала жизнь, принцип разделениявластей, предполагающий самостоятельность каждой из них, оказался несовместимымс принципом всевластия Советов, основанным на соединении в их лице изаконодательной, и исполнительной власти, подчинении исполнительной и судебнойвластей законодательной власти.
В ст. 1 и 3 Конституции1978 г. закреплялось разделение властей. Но с ними не сообразовывалась ст. 2,которая провозглашала, что “народ осуществляет государственную власть черезСоветы народных депутатов, составляющие политическую основу РоссийскойФедерации, и непосредственно”. При этом, однако, не упоминалось, что народосуществляет государственную власть и через другие ветви власти.
В резкомпротиворечии со ст. 1 и 3 находилась ст. 104 Конституции 1978 г., котораяустанавливала, что высшим органом государственной власти Российской Федерацииявляется Съезд народных депутатов, управомачивающий принимать к своемурассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации.Однако, опираясь на принцип разделения властей, высший орган государственнойвласти, подчиняющий себе все ветви власти, не может быть в одном лице изаконодательной властью.
Эти противоречияустранила Конституция РФ, принятая в результате всенародного голосования 12декабря 1993 г. В ней впервые был закреплен принцип осуществления государственнойвласти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10). Данный принцип основан на самостоятельности всех ветвей власти,разграничении компетенции, взаимном контроле, системе сдержек и противовесов инаправлен на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям.
Таким образом,принцип разделения властей не только закрепленный на бумаге, но и претворенныйв жизнь, является, по мнению автора настоящего исследования, одним из наиболееважных достижений нашего государства и одной из наиболее характерныхособенностей механизма Российского государства на современном этапе.
В ст. 11 КонституцииРФ содержатся три пункта, конкретизирующие и закрепляющие разделение властей вкачестве основополагающего, системообразующего фактора (принципа) структурымеханизма современного Российского государства:
1.Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РоссийскойФедерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2.Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемыеими органы государственной власти.
3.Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным ииными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”[9].
Согласно ст. 12 Конституции органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В третьих,государственный механизм теснейшим образом связан сфункциями государства. Функции современного Российского государства получаютсвое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма,посредством деятельности всей системы взаимосвязанных государственных органов.
Вместе с тем отфункций государства зависит структура государственного механизма, возникновениеи развитие, содержание деятельности тех или иных органов государства. Поэтомувесьма важен структурно-функциональный аспект исследования государства, которыйпока еще недостаточно используется правовой наукой применительно к механизмугосударства.
Структурно-функциональныйподход — одно из направлений общего системного анализа, основу которогосоставляют исследования  категорий структуры и функций их соотношения1,
В соответствии сэтим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связис его функциями. «Исследование структуры предполагает, что элементы“части” объекта определяют не со стороны (или не только со стороны)субстанциональных, субстратных свойств, а с точки зрения их места в рамкахисследуемого целого, то есть по выполняемым ими функциям. Поэтому в собственномсмысле структурное исследование, так или иначе оказывается связанным с анализомфункционирования объекта и, следовательно, выступает какструктурно-функциональное».2
Структурно-функциональныйподход к изучению механизма современного Российского государства означаетисследование его структуры, представляющей собой множество соподчиненных системгосударственных органов, с учетом их функционального характера.
Изучениефункционирования государства связывается в юридической литературе преимущественнос анализом основных и иных функций государства, а также функций государственныхорганов, то есть компетенции, прав и обязанностей отдельных органов всоответствии с их местом и назначением в государственном механизме, сраскрытием соотношения этих разновидностей государственных функций3.При этом, из поля зрения исследователей до последнего времени выпадалорассмотрение вопроса о функциях отдельных систем государственных органов,образующих в совокупности механизм государства.  С позицийструктурно-функционального подхода при выделении основных звеньев структурымеханизма государства — отдельных систем государственных органов — необходимотакже исследовать функции этих систем, диалектическую взаимосвязь функцийгосударства, функций систем государственных органов и функций отдельных органовгосударства.
Опираясь наКонституцию РФ и исходя из структурно-функционального критерия анализагосударственного механизма, представляется возможным выделить следующиеосновные системы государственных органов, составляющих механизм современногоРоссийского государства:
1.       Президент РоссийскойФедерации — глава Российского государства.
Согласно Конституцииряда республик РФ (Республики Татарстан, Республики Калмыкия и т.д.) в нихтакже учреждена должность Президента. Однако, правовой статус Президентазаконодательством таких республик определяется по-разному. Так, например, вРеспублике Татарстан Президент является главой государства, а в Тыве — главойгосударства и исполнительной власти.
2. Система представительных(законодательных) органов государственной власти — от высшего органа,государственной власти РФ — Федерального собрания — до представительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации.
3.       Система органовгосударственного управления — от высшего исполнительного и распорядительногооргана государственной власти РФ — Правительства Российской Федерации — доорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4.       Органы правосудия.
Судебная системаРоссийской Федерации охватывает три разновидности органов судебной власти:Конституционный суд России, Верховный суд России и поднадзорные ему нижестоящиесуды общей юрисдикции, Высший Арбитражный суд и поднадзорные ему нижестоящиесуды.
5.       Органы прокуратуры — от Генерального прокурора. Российской Федерации до нижестоящих прокуроровсубъектов РФ.
6.       Иные правоохранительныеорганы, которые по своему функциональному признаку и социальному назначениюпризваны стоять на страже законности и правопорядка. К ним относятся органывнутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности, федеральные органыналоговой полиции, таможенные органы РФ и другие правоохранительные органы поборьбе с преступностью.
7.       Вооруженные Силы,другие войска, воинские формирования и органы, призванные обеспечить защитусуверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации,а также выполнение задач в соответствии с международными договорами.
В-четвертых, какзаписано в п.1 ст. 3 Конституции РФ, “единственным источником власти вРоссийской Федерации является ее многонациональный народ”1.“Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. Высшимнепосредственным выражением власти народа являются референдум и свободныевыборы” (п.2; п.3 ст.3 Конституции РФ).
Данное положение,как считает автор настоящей работы, также представляет собой важную характернуючерту механизма современного Российского государства и является значительнымпроявлением демократии и самоуправления в России.
В-пятых, механизмгосударства для обеспечения возложенных на него задач управления деламиобщества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнениясвязанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальнымисредствами, так называемыми “вещественными придатками”. Особенность этихпридатков в том, что они выделяются в механизме государства не в качествесамостоятельных частей (элементов) как государственные органы, а именно как“вещественные придатки” последних. К ним относятся различные материальныеценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, атакже предприятия, учреждения, организации необходимые для функционированиягосударственных органов.
          К рассматриваемым материальным средствам,«вещественным придаткам» механизма государства не относятся органыместного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения.Последние соотносятся с государственным механизмом как элементы единой дляданного общества политической системы.
          Таковы основные характерные признаки механизмагосударства, выделенные М.И Байтиным в указанной работе.
Анализ данных признаков позволяет авторунастоящего исследования сделать вывод, что на современном этапе механизмгосударства представляет собой систему государственных органов,функционирование которых основано на единых, законодательно закрепленныхпринципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную,которая располагает необходимыми «вещественными» (материальными)придатками и посредством которой осуществляются задачи и функции государства.
          В юридической литературе понятие «механизмгосударства» обычно употребляют как синоним категории «государственныйаппарат».
          Государственный аппарат представляет собойсистему органов государства, с помощью которых осуществляется государственнаявласть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством наразличных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшимсоставным элементом любого государства. В основе построения и функционированиягосударственного аппарата лежат объективные и субъективные факты,предопределяющие наиболее важные особенности его внутреннего строения,структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мереспособствующие соединению его различных составных звеньев в единую систему.Аппарат любого государства — это не механическое соединение его отдельныхорганов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система.
          Термины «механизм государства» и«государственный аппарат» обычно признаются совпадающими по объему исодержанию[10].Государственный механизм в таком случае именуется государственным аппаратом вшироком смысле слова, а система государственных органов — аппаратом в узкомсмысле слова. Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, всоответствии с которыми понятие механизма государства значительно шире понятиягосударственного аппарата.
          В этом случае государственный механизмрассматривается как совокупность различных государственных органов,организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, агосударственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов[11]. Вызывает интерес позиция В.В.Копейчикова по данному вопросу, который отмечает, что «органы государствав своей совокупности составляют государственный аппарат в собственном смыслеслова… по своему объему понятие механизма государства значительно шире понятиягосударственный аппарат. Оно имеет свое особое содержание, суть которогосоставляют двусторонние связи между органами государства и подчиненными импредприятиями и учреждениями… Предприятия и учреждения, как разновидностигосударственных организаций, нельзя отождествлять с органами государства, нонельзя и противопоставлять последним. Подобное противопоставление было бысовершенно беспочвенно, ибо государственный аппарат, как совокупностьгосударственных органов, в процессе осуществления государственного руководстваобеспечивает практическое осуществление функций государства именно благодарядеятельности предприятий и учреждений, которыми он руководит».[12]
          Независимо от того, какой смысл вкладывается впонятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемымичастями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняютсодержание и формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них,взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, — отуровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции,упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органамии организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическуюсистему общества, — в значительной степени зависят уровень развития иэффективности государственного аппарата. Поскольку механизм (аппарат)государства состоит из государственных органов, необходимо рассмотреть понятиеи характеристику последних.Орган государства
            Вопрос о понятии государственного органа в юридическойлитературе полемичен. Сложилось два основных направления в понимании органагосударства. Сторонники первого определяют государственный орган как частьгосударственного механизма (государственного аппарата), наделенногоспецифическими признаками, позволяющими осуществлять задачи и функциигосударства. Так, Ю.М. Козлов в своей работе «Органы государственного управления»отмечает, что «орган государства представляет собой основную частьмеханизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющуюего задачи и функции посредством определенного конституционного видагосударственной деятельности; в этих целях орган наделенгосударственно-властными полномочиями[13]».Поддерживая данную точку зрения Я.Н. Уманский пишет: «Орган государствасоставляет часть механизма, наделен властными полномочиями, компетенцией иобладает соответствующей организацией для осуществления функций государства[14]». Сообразно данному определениюЦ.А. Ямпольская выделяет следующие признаки государственного органа[15]:
1.  Органгосударства есть часть механизма государства, действующая на основе подлиннодемократических принципов.
2.  Органгосударства активно участвует в решении стоящих перед государством задач ивыполнения его функций.
3.  Органгосударства наделен властными полномочиями.
4.  Органгосударства обладает соответствующей компетенцией.
5.  Органгосударства имеет определенную структуру.
6.  Органгосударства характеризуется правовым характером связей, соединяющих личныйсостав органа в единое целое.
Вышеизложенное понимание государственногоорган представляется, по мнению автора настоящей работы, в целом обоснованным.
Однако, здесь просматривается и определенныйпробел: не учитывается обязательный признак всякой организации (а значит, иоргана государства) как коллектива людей. Нельзя отрывать представление огосударственном органе от его физического воплощения.
          Второе направление в пониманииоргана государства представлено «теорией коллектива» какгосударственного органа, предложенной А.В. Венедиктовым. Он определял органгосударства следующим образом: “… хозяйственный госорган может и долженбыть определен как организованный государством коллектив рабочих и служащих воглаве с соответствующим руководителем, на который государство возложиловыполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило дляосуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственнойсобственности”[16].Анализ предложенного А.В. Венедиктовым определения органа государства позволяетсделать вывод, что данное определение относится преимущественно кгосударственным оперативно-хозяйственным организациям и поэтому не охватываетполностью все органы государства. Иначе говоря, речь здесь идет огосударственных предприятиях и таких организациях, которые, не занимаясьоперативно-хозяйственной работой, а выполняя например социально-культурную,административную и иного рода деятельность, имеют в своем непосредственномоперативном управлении какую-либо часть государственной собственности. Однимсловом, А.В. Венедиктов делит государственные органы на административные,социально-культурные и хозяйственные[17].
По мнению автора данного исследования,разработанное А.В. Венедиктовым определение органа государства является невполне правильным. Налицо — явное отождествление органа с коллективом рабочих ислужащих, что не приемлемо.
Причины стольдолгого существования двух различных точек зрения на понятие государственногооргана кроются в том, что понятие государственного органа как части механизмагосударства, наделенной определенными специфическими признаками, разрабатывалосьв основном представителями государственного и административного права, а такжеобщей теории государства и права, тогда как “теория коллектива” была выдвинутаи далее развивается в гражданско-правовых исследованиях, большая частьаргументов в которых отводится признанию или непризнанию предприятий иучреждений в качестве государственного органа.
          Правильное решение этоговопроса возможно лишь путем взаимного обогащения двух основных теорий понятиягосударственного органа, но именно взаимного обогащения, а не механическогосоединения позиций различных авторов. Такое определение должно содержать в себесинтез наиболее ценных и основных идей обеих теорий понятия государственногооргана. С одной стороны, государственный орган должен быть определен какколлектив людей, имея в виду определенную группу государственных служащих –должностных лиц, осуществляющих совместную, целенаправленную деятельность. Сдругой – характеризоваться как часть механизма государства, обладающегоопределенными признаками, отличающими государственный орган от общественныхорганизаций.
          По мнению автора настоящейработы, более правильным и содержащим в себе синтез обоих вышеизложенныхопределений является определение органа государства, высказанное М.И. Байтиным:«Орган государства — это юридически конституированная, организационнообоснованная часть государственного механизма, состоящая из группы должностныхлиц и наделенная государственно-властными полномочиями и необходимымиматериальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции задач ифункций государства»[18].
          Согласно данного определенияМ.И. Байтин выделяет следующие основные признаки органа государства[19]:
1.Государственныйорган наделен государственно-властными полномочиями, т. е. юридическизакрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать отимени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.
 Государственно-властноеполномочие характеризуется тем, что:
а) порядокформирования и деятельности государственного органа, его структура икомпетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;
б) орган государстванаделен правом издания юридических актов, содержащих соответствующие егокомпетенции обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;
в) установленныеэтими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения,воспитания, поощрения, организации и охраняются от нарушений возможностьюприменения принудительной силы государства;
г) государственныйорган опирается на материальное обеспечение выполнения исходящих от негоправовых предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частьюединого фонда государственной собственности в пределах своей компетенции.
2.Государственный орган как часть механизма государства обладает определеннойэкономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.
3.Каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции соответственноего компетенции, роли и места в механизме государства. Государство, егомеханизм функционируют через отдельные государственные органы. Из этогоследует, что функции государства в целом осуществляются посредством реализациифункций отдельных государственных органов. Тот или иной государственный орган,выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различныхфункций государства.
4.Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимымиматериальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса, “вещественнымипридатками”, к каковым можно отнести разного рода материальные ценности, атакже многочисленные и разнообразные организации, предприятия и учреждения,хотя и выполняющие текущую государственную работу, но сами по себе неявляющиеся органами государства.
 Физическимвоплощением органа государства являются люди, из которых состоит данный орган,- отдельное лицо или группа, коллектив людей. “Существование государственнойвласти, — писал К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках,армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическоговоплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название”[20].
Распространяя наорган государства обязательный признак всякой организации как объединения,коллектива людей, следует, однако, заметить, что, когда речь идет о физическомвоплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а лишь те из них,которые замещают государственные должности, являются государственнымислужащими.
Согласнофедеральному Закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”2.государственные должности подразделяются на:
1)государственные должности категории “А” — государственные должности РоссийскойФедерации, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, игосударственные должности субъектов Российской Федерации,  устанавливаемые конституциями, уставами субъектов   Федерации для непосредственного исполненияполномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель ПравительстваРФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органовзаконодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,депутаты, министры, судьи и др.);
2)государственные должности категории “Б”, учреждаемые в установленном законодательствомРоссийской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполненияполномочий лиц, замещающих должности категории “А”. К категории “Б” относятсягосударственные должности в Администрации Президента РФ, Аппарате ПравительстваРФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда,Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной иисполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.,
3)Государственные должности категории “В”, учреждаемые государственными органамидля исполнения и обеспечения их полномочий.
В рассматриваемомфедеральном Законе содержится определение государственной службы, под которойпонимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочийгосударственных органов. К ней относится исполнение должностных обязанностейлицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В” (п. 1. ст.2). В соответствии с этим в данном Законе решается вопрос о понятиигосударственного служащего. “Государственным служащим является гражданинРоссийской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным Законом,обязанности по государственной должности государственной службы за денежноевознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средствбюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1, ст. 3).Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органовгосударственной власти субъектов Федерации, а также иных государственныхорганов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются настоящимфедеральным Законом государственными служащими Российской Федерации (п. 2, ст.3).
Орган государства,по общему правилу, состоит из коллектива, группы государственных служащих,например: Правительство РФ, Министерство РФ или Государственный комитет РФ,Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ, краевая, областнаяадминистрация. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться ив одном лице, занимающем государственную должность, совпадать с ним, например:Президент РФ, президент республики в составе Российской Федерации, Генеральныйпрокурор РФ.
Выделенные М.И.Байтиным признаки, по мнению автора настоящей работы, в своей совокупности иорганической взаимосвязи наиболее полно раскрывают понятие органа государства иявляются исчерпывающими.
Органы государстваклассифицируются по различным основаниям. Наряду с рассмотренным вышеразделением государственных органов в зависимости от того, что они представляютсобой — коллективное образование или воплощаются в одном лице, занимающимгосударственную должность, — имеются и другие основания их классификации.
По юридическомуисточнику их легитимности органы государства подразделяются на:
а) органы,устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставамисубъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства(Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.)
б) органы,учреждаемые в установленном законом порядке для обеспечения исполненияполномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте видагосударственных органов (Администрация Президента, аппараты палат ФедеральногоСобрания, Правительства и т.д.)
          Государственные органы,относящиеся к первому виду, именуются первичными, ко второму — вторичными,производными от первых.
          На механизм государства,классификацию его высших органов непосредственное влияние оказывает принципразделения властей, в соответствии с которыми государственные органы делятся назаконодательные, исполнительные и судебные.
          По действию в пространствегосударственные органы подразделяются на федеральные органы и органы субъектовФедерации. При этом суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся кфедеральным органам.
          По длительности действиягосударственные органы делятся на постоянные и временные.
          По широте компетенциивыделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общейкомпетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, ПравительствоРФ, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функцийгосударства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются навыполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (например,Министерство юстиции РФ, Министерство финансов РФ и т.д.).
          Своего рода обобщающим основаниемклассификации государственных органов является их место, роль, функциональноеназначение в структуре механизма государства.
Принципы организации идеятельности механизма Российского государства.
            Подпринципами организации и деятельности механизма государства следует пониматьнаиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения ифункционирования. Они раскрывают социально-классовую сущность, социальноесодержание и назначение, основные цели и задачи механизма государства.
          Принципы организации идеятельности механизма Российского государства разрабатывались, основывались ипретворялись в процессе всей его многовековой деятельности. Одни из нихприживались и развивались, другие, по мере происходящих в стране изменений,отпадали. Так, совсем до недавнего времени, а именно — до разрушения СССР, всоветской политико-юридической теории и практике не без оснований в качественаиболее важных принципов организации и деятельности механизма государствасчитались следующие: принцип партийного руководства; подчинение аппаратаполтике; принцип участия народных масс в управлении делами общества игосударства; принцип демократического централизма; интернационализма исоциалистического федерализма; гласности; социалистической законности; принциппланового начала, учета и контроля в работе государственных органов; принциправноправия национальностей; научного планирования и другие.[21]
          Однако после распада СССР икардинальных изменений, произошедших в государственном механизме России запоследние годы, многие из этих принципов полностью себя исчерпали. Вместо нихофициально стали декларироваться другие принципы, отвечающие интересам и потребностямпришедших к власти правящих кругов.
          Рассмотрим основные принципыорганизации и деятельности механизма Российского государства на современномэтапе. В основном все они закреплены в Конституции Российской Федерации, атакже в законах и иных нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты идополнены.
          Все принципы можноподразделить на общие, относящиеся к механизму государства в целом, и частные,действие которых распространяется лишь на некторые звенья государсственногомеханизма, отдельные органы или группы органов.
          Общие принципы, в своюочередь, подразделяются на две группы.
К первой относятся принципызакрепленные в Конституци РФ, ко второй — принципы, сформулированные вФедеральном законе «Об основах государственной службы РоссйскойФедерации» и других федеральных законах («О судебной системеРоссийской Федерации», «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации» и др.).
          Перваягруппа охватывает конституционно закрепленные принципы организации идеятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм,разделение властей, законность.
Принципнародовластия проявляется в демократической организациигосударства, республиканской форме правления.
Так, ст.3Конституции РФ гласит: п.1 Носителем суверенитета и единственным источникомвласти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
п.2 Народосуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственнойвласти и органы местного самоуправления.
п.3 Высшим инепосредственным выражением власти народа являются референдум и свободныевыборы.
 п.4 Никто не можетприсваивать власть в Российской Федерации…
Принцип гумманизма вформировании и деятельности механизма Российского государства основан наположениях, закрепленных в ст.7 и ст.2 Конституции РФ. В п.1 ст.7 КонституцииРФ в частности, говорится о том, что «Российская Федерация — соцальноегосударство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающихдостойную жизнь и свободноеразвитие человека».
В ст.2 КонституцииРФ впервые в ряду основ конституционного строя провозглашено, что«человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностьгосударства». Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношенияхгражданина и государства, это конституционное требование обращено ко всем безисключения органам государства, к каждому государственному служащему.
Принципразделения властей закреплен в ст.10 Конституции РФ: «Государственнаявласть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны». Разделение властей — атрибут любого правового демократического государства. Осуществление этогопринципа ставит заслон злоупотреблениям властью, защищает гражданина отпроизвола должностных лиц, создает предпосылки к эффективной деятельности государ­ственныхструктур.[22]
Теория разделения властей — итог многовекового развития го­сударственности,поиска наиболее действенных механизмов, предо­храняющих общество от деспотизма.
Наиболее последовательно принципразделения властей впервые изложен в трудах Ш. Монтескье, в частности в егокниге “О духе зако­нов”. «Чтобы заставить правительство работать на благонарода, — утверждал философ, — необходимо создавать как можно больше просто­радля инициативы людей и в то же время поставить заслон власть имущим в их попыткахограничить политическую свободу граждан … А эта свобода представляет собойуравновешенность разума, по­коящуюся на понимании необходимости обезопаситьличность. В первую очередь следует позаботиться о том, чтобы правительство былоорганизованно таким образом, чтобы люди не боялись друг друга … Если властьзаконодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении,то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станетсозда­вать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять.Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от властизаконодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью,то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будетзаконодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судьяполучает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и томже лице или учреждении … были соединены эти три власти»[23].
Разделение властей ни в коем случае нельзяпонимать как их противостояние. Напротив, Конституция должна исключать такуювозможность. Согласно концепции разделения властей каждая из них —законодательная, исполнительная и судебная — имеет свое пред­назначение(функции) и наделяется соответствующей компетенцией; власти самостоятельны инезависимы в реализации своих полномо­чий; обладают возможностью взаимносдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из властей не может принять насебя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. По­этомувласти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять не­обходимую связь исогласованность, образуя единый “политический организм”, функционирующий дляблага народа.
Организационно-правовое выражение принципаразделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов.Элементами такой системы являются: срочность полномочий долж­ностных лиц;несовместимость депутатского мандата с занятием от­ветственной должности ваппарате управления; право вето на зако­нопроекты; право роспуска парламента;контроль за законодатель­ной властью, осуществляемый народом в ходе выборов;независи­мость судей.
Весьма своеобразно идет пока становлениепринципа разделе­ния властей в России. Все готовы признать отдельноесуществование каждой из трех властей, но никак не их равенство,самостоятельность. По мнению автора работы, это отчасти объясняется длительнымпериодом тоталитарного правления в России. В нашей истории не было накоплено какогобы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традициисамодержавия и единовластия.
В современной России процесс такогостановления находится в сомой начальной стадии, что делает особенно необходимымпра­вильное понимание данного процесса. Не об этом ли говорят много­численные иразнообразные факты повседневности? Так, нормаль­ным для мировой практикиявляется наличие противоречий между законодательной и исполнительной властями.Другое дело, что в российских условиях не выработаны еще цивилизованные формыразрешения этих противоречий, легко превращающихся в противо­стояние. Во многомэто противостояние настоящего и прошлого, демократии и тоталитаризма, народа игосноменклатуры, и в этом противостоянии делаются попытки «совершить илегализовать ре­ванш или осуществить претензии на абсолютную власть»[24]. Разделение властей — это ирезультат и сущностная характеристика степени развитости права и предпосылкадля организации и функционирования государства и законности.
Принцип федерализма в формировании идеятельности государственного механизма определяется тем, что РоссийскаяФедерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики,края, области, города федерального значения, автономная область, автономныеокруга. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РоссийскойФедерации равноправны между собой. Согласно ст.11 (п.3) Конституции России,разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной ее субъектовосуществляется настоящей Конституцией, федеративными и иными договорами оразграничении предметов ведения и полномочий. В пределах ведения РоссийскойФедерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов,федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной властисубъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РоссийскойФедерации (ст.77 п.2 Конституции РФ).
Принцип законности заключается восуществлении всех свойственных государственным органам и должностным лицамфункций в строгом соответствии с Конституцией РФ, законами и подзаконнымиактами, согласно установленной в законодательном порядке компетенции. Согласноп.2 ст.15 Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица,равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязанысоблюдать Конституцию и законы России. Данный принцип содержит также такиетребования, как: верховенство закона; гарантия прав и свобод граждан; особаяответственность органов государства с государственных служащих за обеспечениезаконности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их кответственности или незаконного лишения тех или иных благ; пресечение любыхнарушений закона, неотвратимость ответственности за совершенные правонарушенияи т.д.
Исходные положения и требования законностибыли разработаны еще В.И. Лениным в ряде работ и особенно в известном письме«О „двойном“ подчинении и законности». В последующем онибыли развиты в специальной научной литературе. В числе таких положений следуетназвать положение о единой для всей территории страны, для всех органов иорганизаций, должностных лиц и граждан законности, о том, что «законностьне может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и дажеединая для всех федераций Советских республик»[25]. Заслуживает внимания положение осоответствии законности и целесообразности в решении государственных иобщественных дел, о необходимости подчинения «местной прокурорской властитолько центру» и сохранения за прокуратурой права и обязанности опротестовыватьвсе и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений илипостановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правомпередавать дело на решение суда”[26]и др.
Рассмотренные общие принципы организации идеятельности механизма государства, выраженные в Конституции РФ, получают своеподкрепление, развитие и конкретизацию во второй группе принципов, закрепленныхв федеральных конституционных законах. Комплексное выражение эта группаполучила в Федеральном Законе «Об основах государственной службыРоссийской Федерации»[27]:
— верховенство КонституцииРФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностнымиинструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностейи обеспечении их прав;
— приоритет прав и свободчеловека и гражданина, их непосредственное действие; обязанностьгосударственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободычеловека и гражданина;
— единство системыгосударственной власти, разграничение предметов ведения между РоссийскойФедерацией и субъектами Российской Федерации;
— равный доступ граждан кгосударственной службе в соответствии со способностями и профессиональнойподготовкой;
— обязательность длягосударственных служащих решений, принятых вышестоящими государственнымиорганами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии сзаконодательством Российской Федерации;
— единство основныхтребований, предъявляемых к государственной службе;
— профессионализм и компетентностьгосударственных служащих;
— гласность в осуществлениигосударственной службы;
— ответственность государственныхслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либоненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
— внепартийность государственнойслужбы; отделение религиозных объединений от государства;
— стабильность кадров государственныхслужащих в государственных органах.
Перечисленные вышепринципы формирования и деятельности государственного механизма как системыгосударственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии,придают механизму государства необходимые для его успешного функционированияцеленаправленность, единство и целостность.
Структурамеханизма современного Российского государства.
 
          Опираясь на конституционновыделяемые на основе разделения властей структурные подразделения механизмагосударства и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е.исходя из структурно-функционального подхода, рассмотрим следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующие механизм современного Российскогогосударства.
Президент Российской Федерации.
          Правовой статус Президента РФзакреплен в главе 4(ст. 80-93) Конституции России.
          В соответствии с КонституциейРоссийской Федерации (ст. 80) Президент России является главой государства,гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охранесуверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственнойцелостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти (п.2 ст.80); он определяет основные направлениявнутренней и внешней политики государства (п,3 ст.80). Как глава государстваПрезидент Российской Федерации представляет Россию как внутри страны, так и вмеждународных отношениях. Это означает, что Президент России обладает правомвести официальные встречи и переговоры не только с представителями иностранныхгосударств и международных организаций, но и руководителями органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, выражая при этом позициюи интересы всей федерации в целом.
          Президент РФ являетсяверховным Главнокомандующим РФ (п.1 ст.87 Конституции России). Именно в этомкачестве Президент России согласно Закону Российской Федерации “Об обороне”[28] утверждаетконцепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных сил РФ,утверждает по представлению Министерства обороны РФ планы дислокации войск иразмещение военных объектов и т.д.
          Согласно Основного законаПрезидент РФ обладает широкими полномочиями учредительного характера: назначаетс согласия Государственной Думы Председателя Правительства РоссийскойФедерации; принимает решение об отставке Правительства РФ; формируетАдминистрацию Президента России; представляет Государственной Думе кандидатурудля назначения на должность Председателя Центрального банка РоссийскойФедерации; представляет Совету Федерации кандидатуры для ознакомления надолжности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ВысшегоАрбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; и т.д.
          Согласно ст.90 Конституции РФпо вопросам своей компетенции Президент России издает указы и распоряжения.Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всейтерритории Российской Федерации.
          Президент РоссийскойФедерации обладает неприкосновенностью (ст.91 Конституции РФ).
          Президент РоссийскойФедерации избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании (ст.1 Федерального Закона “Овыборах Президента Российской Федерации”)[29]. Им может быть избрангражданин России не моложе 35 лет и постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет.Президент Российской Федерации избирается на четыре года (ст. 81 КонституцииРФ).
          Широта полномочий ПрезидентаРФ ограничена Конституцией РФ, а также его конституционной ответственностью –он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основаниивыдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене илисовершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВерховногоСуда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаковпреступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленногопорядка выдвижения обвинения (п.1 ст.93 Конституции РФ).
          Наряду с ФедеральнымПрезидентом институт Президентства существует и в ряде республик в составе РФ.При этом правовой статус Президента как главы государства либо главыисполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.
Органы представительной и законодательнойвласти.
 
          Согласно КонституцииРоссийской Федерации (ст.94) представительным и законодательным органом РФявляется Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации.
          Парламент России состоит изпредставителей народа – депутатов. О представительном характере ФедеральногоСобрания свидетельствует и его структура.
          В соответствии со ст.95Конституции России Федеральное Собрание состоит из двух палат – СоветаФедерации и Государственной Думы, каждая из которых формируется с учетомнеобходимого представительства. Так, согласно ст.1 Федерального Закона “Опорядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации”[30] в Совет Федерации входятпо два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного(представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектаРФ. Этим обеспечивается представительство в Российском Парламенте интересовкаждого из субъектов Федерации. Более того, обеспечивается реализация интересови законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти этихсубъектов.
          В соответствии со ст.2указанного Федерального закона член Совета Федерации – представитель отзаконодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФизбирается законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формированиизаконодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срокполномочий однократно избранных депутатов этого органа.
          Член Совета Федерации –представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты наполовину срока полномочий соответствующей палаты.
          Представитель в СоветеФедерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФназначается высшим должностным лицом Субъекта Российской Федерации(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ) на срок его полномочий (ст.4 Федерального Закона “О порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”).
          В нижней палате парламентаРоссийской Федерации – Государственной Думе – представлены интересыполитический партий, движений, иных избирательных объединений и избирательныхблоков. Согласно ст.37 Федерального Закона “О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания”[31] право выдвинутькандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит гражданину(гражданам) РФ, обладающему (обладающим) активным избирательным правом натерритории данного избирательного округа. Также каждый гражданин РФ, обладающийактивным избирательным правом и достигший на день голосования 21 года имеетправо выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу. Правовыдвинуть не более одного кандидата по одномандатному избирательному округуимеют также избирательные блоки.
          В Федеральных избирательныхокругах избирательные объединения и блоки выдвигают федеральные спискикандидатов (ст.39 указанного Закона).
          Государственная Дума состоитиз 450 депутатов. Деятельность Государственной Думы основывается на принципахполитического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения иколлективного решения вопросов[32]. Для совместнойдеятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемымГосударственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции идепутатские группы в Государственной Думе в порядке, установленном Регламентом.
          Небезынтересно вспомнить, чтов процессе обсуждения проекта Конституции 1993 года его противники утверждали,что в нем будто бы узаконивается диктатура Президента. При этом в качестведовода ссылались на предоставляемое Президенту право роспуска ГосударственнойДумы. Данная мысль и по сей день получает свою поддержку в публикацияхотдельных авторов[33]. Однако практический опытпоказал ошибочность такой теории. К тому же, подобное право закреплено вконституциях многих демократических государств; в России право роспускаГосударственной Думы предоставляется Президенту лишь в двух строго определенныхслучаях, причем подробно оговариваются условия, при которых ГосударственнаяДума не может быть распущена. В то же время Федеральное Собрание РФ наделяетсяправом в указанных в конституции РФ случаях и с соблюдением установленногопорядка отрешить Президента РФ от должности.
Президент РФ наделен Конституцией правомналагать вето на закон, принятый Федеральным Собранием РФ. Но последнему, всвою очередь, предоставляется право при повторном рассмотрении федеральногозакона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третейголосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГосударственнойДумы. В этом случае данный федеральный закон подлежит подписанию иобнародованию Президентом РФ в установленный срок. Таким образом. КонституцияРФ создает надежные меры недопущения как диктатуры Президента РФ, так идиктатуры Парламента.
В соответствии со ст.99 Конституции РФФедеральное Собрание является постоянно действующим органом. С цельюобеспечения своевременного начала работы Российского парламента установленоправило, что вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседаниена тридцатый день после избрания. Однако в случае необходимости Президент РФможет созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока (п.2 ст.99).Непрерывность в деятельности Парламента России достигается тем, что полномочияГосударственной Думы прежнего созыва (т.е. избранной раньше) прекращается смомента начала работы Государственной Думы нового созыва. Законодательствомурегулирован порядок заседания палат Федерального Собрания.
Совет Федерации и Государственная Думазаседают раздельно (ст.100 Конституции РФ). При этом заседания палат обычноявляются открытыми для посещения представителями других государственныхорганов, общественных объединений, а также средств массовой информации. Однаков случаях, предусмотренных специальными нормативными актами о порядке работыкаждой палаты (регламентами), их заседания могут быть закрытыми.
          Палаты могут собираться совместно лишь в несколькихслучаях: для заслушивания посланий Президента России, посланий КонституционногоСуда Российской Федерации, выступления руководителей иностранных  государств.
          Законодательная функция распределена между палатаминеравномерно. Федеральные законы принимает Государственная Дума. СоветФедерации лишь одобряет или отклоняет их.
          Федеральные законы принимаются большинством голосовот общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думойфедеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение СоветаФедерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации, палатымогут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению ГосударственнойДумой (ст.105 Конституции РФ)
          В интересах более тщательной подготовки вопросов нарассмотрение депутатов каждой из палат Российского парламента, принятияобоснованных решений и осуществления контроля за их реализацией, СоветФедерации и Государственная Дума образуют комитеты. Кроме того, каждая из палатФедерального Собрания Российской Федерации вправе создавать комиссии,деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или какой-либоконкретной задачей.
          Система представительных и законодательных органовгосударственной власти как составная структурная часть механизма Российскогогосударства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя такжезаконодательные и представительные органы, образуемые субъектами РоссийскойФедерации.
 
Органыисполнительной власти.
Согласно ст.110  Конституции РФ и ст.1 Закона “О Правительстве Российской Федерации”[34]высшим органом исполнительной власти в России является Правительство РоссийскойФедерации. Оно состоит из Председателя правительства,  заместителейПредседателя Правительства и федеральных министров. Правительство РоссийскойФедерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции России,федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных актовПрезидента РФ.
          Правительство Российской Федерации в своейдеятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов,принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности,гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина[35].
          Правительство РФ в пределах своих полномочийорганизует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральныхконституционных законов, федеральных законов, Указов Президента России,международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематическийконтроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти иорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимают мерыпо устранению нарушений законодательства РФ.
        Согласност.114 Конституции России Правительство РФ:
1)  разрабатывает ипредставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает егоисполнение; представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
2)  обеспечивает проведение вРоссийской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
3)  обеспечивает проведениеединой государственной политики в области культуры, науки, образования,здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
4)  осуществляет управлениефедеральной собственностью;
5)  проводит меры пообеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешнейполитики Российской Федерации;
6)  проводит меры пообеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности иобщественного порядка, борьбе с преступностью;
7)  реализует иныеполномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указамиПрезидента.
Деятельность Правительства осуществляетсяпосредством функционирования работающих под его руководством различных органовисполнительной власти. На основании Указа Президента России “О структурефедеральных органов государственной власти” от 17 мая 2000 г. № 867[36], их система включает в себя:
1.        Федеральныеминистерства (по атомной энергии, внутренних дел, культуры, финансов, юстиции и др.);
2.        Государственныекомитеты РФ (по рыболовству, по статистике, таможенный комитет и др.);
3.        Федеральныекомиссии России (по рынку ценных бумаг энергетическая комиссия);
4.        Федеральныеслужбы (внешней разведки, по финансовому оздоровлению и банкротству, службаналоговой полиции РФ и др.);
5.        Российскиеагентства (по боеприпасам, по обычным вооружениям, по судостроению и др.);
6.        Федеральныенадзоры России (горный и промышленный и др.)
7.        Иныефедеральные органы исполнительной власти (Управление делами ПрезидентаРоссийской Федерации и др.)
Понятием системы исполнительных органоввласти или органов государственного управления, как составной структурной частимеханизма государства, вместе с федеральным Правительством и другимиФедеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительныеорганы власти в субъектах Российской Федерации. Кроме того, особуюразновидность органов исполнительной власти представляют собой органы,учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке длянепосредственного обеспечения функционирования государственных органов,создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, Конституциями и уставамисубъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управленияотносятся: Администрация Президента РФ, аппараты палат Федерального СобранияРФ, Правительство РФ; аппараты Конституционного Верховного и ВысшегоАрбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной властисубъектов Российской Федерации и др.
 
 
Судебнаявласть.
 
          Согласно ст.118 Конституции РФ и ФедеральномуКонституционному закону “О судебной системе Российской Федерации” (ст.1)[37] судебная власть в РФ осуществляетсятолько судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке косуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакиедругие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной иисполнительной властей.
          Проблемы формирования и функционирования судебнойвласти в последнее время становится предметом исследования многих отечественныхученых[38].И это не случайно. Отказ от принципа “всевластия” народа и “полновластия”Советов потребовал формирования новых подходов к оценке содержания деятельностиорганов государственной власти в России.
          В современных условиях суд является “средством дляразрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей”[39]
          Согласност.4 Закона “О судебной системе Российской Федерации” в Российской Федерациидействуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьисубъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему РоссийскойФедерации.
          Кфедеральным судам относятся:
          КонституционныйСуд Российской Федерации;         Верховный Суд Российской Федерации, верховныесуды республик, краевые и областные суды, Суды городов федерального значения,суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные испециализированные суды, составляющие систему федеральных судов общейюрисдикции.
          ВысшийАрбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов,арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
          КонституционныйСуд Российской Федерации является судебным органом конституционногоконтроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную властьпосредством конституционного судопроизводства(ст.18 Закона).
          ВерховныйСуд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским,уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции(ст.19 Закона).
Верховный Суд Российской Федерации осуществляет впредусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор задеятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированныефедеральные суды.
Верховный Суд РФ в пределах своей компетенции рассматриваетдела в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимсяобстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом — так же и вкачестве суда первой инстанции1. Верховный Суд  РФ такжедает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ — высший судебный орган поразрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражнымисудами. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является вышестоящейсудебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов иарбитражными судами субъектов Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд РФосуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формахсудебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает также разъяснения повопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает всоответствии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, впорядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам (ст.23 Закона).
 
Прокуратура РоссийскойФедерации.
 
          Глава7 Конституции РФ включает прокуратуру в судебную систему Российской Федерации.По всей видимости это вызвано тем, что прокуратура осуществляет уголовноепреследование и поддерживает государственное обвинение в судебном разбирательстве,что является важным элементом функционирования органов правосудия. Однако, помнению автора настоящего исследования, это положение не соответствуетконституционной доктрине, основанной на принципе разделения властей  и должнобыть изменено.
Согласно Конституции РФ, Федеральному закону «Опрокуратуре Российской Федерации»[40]и Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон „О прокуратуре Российской Федерации“[41] прокуратура РФ составляет единуюфедеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имениРоссийской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнениемзаконов, действующих на ее территории.
В целях обеспечения верховенства закона, единства иукрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а такжеохраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФосуществляет:
§  Надзор за исполнениемзаконов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами ииными федеральными органами исполнительной власти, представительными(законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,органами военного управления и др. органами, а также за соответствием законамиздаваемых ими правовых актов;
§  Надзор за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина, федеральными министерствами,законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местногосамоуправления и др. органами, а также руководителями коммерческих организаций;
§  Надзор за исполнениемзаконов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие;
§  Надзор за исполнениемзаконов судебными приставами;
§  Надзор за исполнениемзаконов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание иприменяющих меры принудительного характера, администрациями мест содержаниязадержанных и заключенных под стражу;
§  Уголовное преследование;
§  Координацию деятельностиорганов внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, федеральных органовналоговой полиции, таможенных органов и других правоохранительных органов поборьбе с преступностью[42].
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческойдеятельности. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.
Систему органов прокуратуры РФ составляют: Генеральнаяпрокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к нимвоенные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательныеучреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а такжепрокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иныеспециализированные прокуратуры (ст.11 Закона „О прокуратуре РоссийскойФедерации“).
         
Вооруженные силыРоссийской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
Как  установлено ст.10 Федерального закона “Об обороне”[43]. Во­оруженные Силы РоссийскойФедерации — государственная военная организация, составляющая основу обороныстраны.
Вооруженные Силы государства предназначены для отражениявозможной агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженнойзащиты целостности и неприкосновенности ее территории, атакже длявыполнения задач в соответствии с ее международными договорами.
Федеральным законом “Об обороне” (ст.11) определено, чтоВооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военногоуправления, объединений, соединений, воинских частей и организа­ций, которыевходят в виды и рода войск Вооруженных Сил государ­ства, в тыл Вооруженных Сили в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаютсяинженерно-технические и дорожно-строительные воинские формиро­вания прифедеральных органах исполнительной власти, служба внеш­ней разведки, органыФедеральной службы безопасности, органы по­граничной службы, федеральные органыправительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраныи др.
Согласно ст.13 Федерального закона „Об обороне“руководство Вооруженными силами РФ осуществляет Президент РФ — ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.
Управление Вооруженными Силами Российской Федерацииосуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральныйштаб Вооруженных Сил.
Министерство обороны Российской Федерации участвует вразработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине РФ;разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развитиявоенной техники; координирует и финансирует работы, выполняемые в целяхобороны; обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил РФ;обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняет ряд других функций(ст.14 Закона).
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатывает планстроительства Вооруженных Сил РФ; готовит предложения по численности граждан,призываемых на военную службу и военные сборы; осуществляет разведывательнуюдеятельность в целях обороны и безопасности; участвует в разработке Планагражданской обороны и выполняет ряд других функций, закрепленных в ст.15Федерального Закона „Об обороне“.Глава 2.ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
         
2. 1. Президент Российской Федерации – глава государства
 
2.1.1. Конституционный статусПрезидента
Пост президента был учрежден в Российской Федерацииобщенародным референдумом в апреле 1991г. А 12 июня 1991г. на этот поствсенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. КонституцияРоссийской Федерации, принятая в 1993г., установила, что полномочия первогоПрезидента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до12 июня 1996г.). Однако с 1993г. положение, функции и полномочия Президентаопределяются уже новой Конституцией.
По Конституции 1993г. “Президент Российской Федерацииявляется главой государства” (ст. 80). Придание Президенту статуса главыгосударства вызвано повышением уровня персонифицированного представительствагосударства как внутри страны, так и в международных отно­шениях.
По суждению Воеводина Л. Д., выполнение вытекающих изэтого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшимдолжностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мересоответствовало бы высокому статусу госу­дарства и по существу умалялопрерогативы представитель­ного органа государственной власти РоссийскойФедерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной. Он полагает,что данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую властькак стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляетконституционно закрепленные за ней полномочия, функцио­нирует во взаимодействиис другими, обеспечена определен­ными рычагами влияния на иные ветви власти и наПрезиден­та [44].Автор данного исследованияобращает внимание, что в прежней Конституции функция Президента была определеначерез термины “высшее должностное лицо” и “глава исполнительной власти”.Изменение конституционной формулы, поясняет он, не означает сужения функцииПрезидента Российской Федерации или его “отлучения” от исполнительной власти.Термин “глава государства” более точно отражает и то и другое, но несвидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти.
Употребление термина “президентская власть” означаеттолько особенный статус Президента в системе трех властей, наличие у негонекоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прави обязанностей во взаимодействии с законодательной и исполнительной властями,но в основном — с исполнительной властью.
Президент Российской Федерации является гарантомКонституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Этоозначает, что Президент Российской Федерации несет персональную ответственностьза бесперебойную работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека,обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным при­чинам.
Конституционный статус Президента реализуется в нормахКонституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти двапонятия очень близки, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболееважные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения всистеме органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций исостоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам,отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущиисключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством,судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например,предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства, присваиватьвысшие воинские звания).
Президент РФ, как глава Федерального государства,вправе контролировать президентов республик, входящих в Российскую Федерацию.Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либополитических объединений, это правозащитник всего народа. ВзаимодействиеПрезидента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных ирегиональных интересов[45].
Как и в других государствах, Президент РФ обладаетнеприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должностипротив него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в судв качестве свидетеля и т. д. В статус Президента РФ также входит его право наштандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, адубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и наддругими резиденциями Президента во время пребывания в них.
В Конституции заложена необходимая система “сдержек ипротивовесов”, способствующая сбалансированному взаимо­действию властей. Междуними нет отношений подчинения [46].
В установленном Конституцией Российской Федерации по­рядкеПрезидент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета РоссийскойФедерации, в неза­висимости и государственной целостности, обеспечи­ваетсогласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной властиРоссийской Федерации. Как глава государства Президент Российской Федерациипредставляет Россию внутри страны и в международ­ных отношениях [47].
Конституция определила требования, которым долженотвечать кандидат в Президенты: прежде всего кандидат в Президенты долженобладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентомможет быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнениюс законодательством зарубежных стран это достаточно низкий возрастной уровень.
Как отмечает правовед Комаров С. А., КонституцияРоссийской Федерации, в отличие от ранее действовавшей, сняла указание напредельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, какпоказывает опыт многих зарубежных стран, и в весьма зрелом возрасте человекможет сохранить достаточно высокий уро­вень здоровья, энергии, организаторскихспособностей и эф­фективно использовать свой большой политический опыт [48].
Автор исследования считает, что новой нормой вКонституции Российской Федерации яви­лось введение требования о необходимостипостоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица,избираемого Президентом. Этого требования, отмечает он, не было в нормахпрежней Конституции, а оно целесообразно, т. к. Пре­зидент должен хорошо
знать ситуацию в стране, егодолжны хорошо знать избиратели (ст. 81 Конституции РФ).
Федеральный закон “О выборах Президента РоссийскойФедерации”, принятый 21 апреля 1995 г., подробно опреде­ляет порядок назначениявыборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации,финансиро­вания соответствующих мероприятий, формирования и орга­низации работыизбирательных комиссий разного уровня, об­жалования их решений и действий,составления списков избирателей, образования избирательных объединений иблоков, голосования, определения и опубликования его ре­зультатов и т. д. [49]
Выдвигать кандидата на должность Президента вправе из­бирательноеобъединение, избирательный блок и непосред­ственно избиратели, образовавшиеинициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшиекандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписейизбирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходитьсяне более семи процентов от требуемого общего числа подписей [50].
Конституция предусматривает, что одно и то же лицо неможет занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установлениеимеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц,появ­лению и сохранению стойких корпоративных групп, закрытию путей притока вэшелоны власти свежих, новых сил, полити­ческих деятелей и лидеров новогопоколения [51].
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации незакрывает путь спо­собному политику, оправдавшему себя на должности Прези­дента,к выдвижению на другой срок, кроме очередного. После избрания Президентаосуществляется предусмотрен­ная Конституцией процедура его вступления вдолжность, которое происходит на тридцатый день со дня официального объявленияо результатах выборов. Она заключается в принесении Президентом присяги вторжественной обстановке в присутствии членов Совета Фе­дерации, депутатовгосударственной Думы и судей Конститу­ционного Суда Российской Федерации.Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сфор­мулированследующим образом: “Клянусь при осуществле­нии полномочий Президента РоссийскойФедерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать изащищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет инезависимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу”[52].
Местопребыванием Президента, его резиденцией яв­ляетсястолица России — Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президентаподнимается Государ­ственный флаг России.
Главным символом президентской власти в Россий­скойФедерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации,установленный Указом Президента от 15 февраля 1994г.
Местонахождением оригинала штан­дарта (флага) являетсяслужебный кабинет в резиденции Президента в столице России — городе Москве.Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над
другими резиденциями во времяпребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на транспортныхсредствах Президента. Описание штандарта дано в названном Указе Президента[53].
Осуществление ответственных полномочий, возложенныхКонституцией на Президента, утверждает автор данного исследования, требуетдостаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условиедля того, чтобы мотивация воли Президента основыва­лась на высших, долгосрочныхгосударственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладеполитических противоборствующих сил в Парламенте, популистских интересов.
Согласно Конституции Президент назначает ПредседателяПравительства Рос­сийской Федерации с согласия Государственной Думы, назна­чаетна должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров попредложению Председателя Правительства. В отношение органов судебной властиПрезидент пред­лагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда,Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленныхлиц Совет Федерации[54].
2. 1. 2. Полномочия главы Российскогогосударства
На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий,связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84 Конституции).
Президент РФ обладает широкими полномочиями вразличных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носятпрерогативный характер (т.е. принадлежат исключительно ему), в другихсоприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуярешению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей.Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями этих другихорганов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимныхпротивовесов[55].
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений сдругими органами государственной власти полномочия Президента могут бытьразбиты на несколько основных групп.
А). Президент и Федеральное Собрание.
Полномочия Президента, вытекающие из различияконституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном неконкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводитчеткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то жевремя полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяютрассматривать главу государства как непременного участника законодательногопроцесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной думы, вто время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации[56].Таким образом, считает автор исследования, назначение выборов этих органовгосударственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежатьвзаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатыйдень самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этогосрока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т.е.внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето назаконопроекты, принятые Федеральным собранием. Это вето, именуемое в теории какотносительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумяпалатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в дветрети каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течениесеми дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только послеего подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней,после чего закон должен быть отклонен или входит в силу. Президент обращается кФедеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основныхнаправлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этимипосланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей [57].
Президент назначает референдум в порядке,установленном федеральным конституционным законом, другие органы приниматьрешение о проведении референдума не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу вслучаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено егоправо распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случаях[58]:
а). трехкратного отклонения ею представленныхкандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.11 Конституции РФ);
б). при двукратном вынесении недоверия Правительству втечение трех месяцев (ч.3 ст. 117);
в). при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новыевыборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее, чем через четыре месяцапосле роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
а). в течение года после ее избрания;
б). с момента выдвижения ею обвинения противПрезидента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в). в период действия на всей территории РФ военногоили чрезвычайного положения;
г). в течение шести месяцев до окончания срокаполномочий Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничениеправ Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думырассматривается как явление экстраординарное и нежелательное[59].
Но при всех случаях роспуска Государственной ДумыСовет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывностьпредставительской власти.
Б). Президент и Правительство.
Эти отношения основываются на безусловном приоритетепрезидентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с однимусловием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президентобладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: послетрехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату иназначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно.Неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ейпредставительство в Думе исключают возможность создания однопартийногоправительства большинства [60].В результате складывается ситуация, когда в состав Правительства входятпредставители партийных фракций Думы, находящиеся в оппозиции.
Однако Президент вправе действовать самостоятельно иединолично принимать решение об отставке Правительства и вправе этого не делатьдаже в условиях выраженного думой недоверия. Без участия Думы, а только попредложению Председателя Правительства Президент назначает на должность иосвобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральныхминистров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, чтоподтверждает его руководящее положение в исполнительной власти.
Автор данной работы подчеркивает, что об этом жеговорит и то, что не позднее недельного срока после назначения ПредседательПравительства обязан представить Президенту на утверждение предложения оструктуре федеральных органов государственной власти, утверждение которойглавой государства ложится в основу всех назначений.
Президент единолично определяет и представляетГосударственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального БанкаРФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума неутверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначитьсвою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затемснова внести эту кандидатуру в Думу.
Следовательно, по мнению автора работы, никакой органне имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.
Б). Президент и субъекты РФ
Полномочия Президента РФ как главы федеральногогосударства вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Изконкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение иосвобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяетПрезиденту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-топричинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправевмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов,а также — самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительнымпроцедурам.
Как заметил главный научный сотрудник Институтагосударства и права РАН, доктор юридических наук, про­фессор Лукашук И. И., вКонституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президентана субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 он вместе с Правительством РФобеспечивает “в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочийфедеральной государственной власти на всей территории РФ[61]”.И автор настоящей работы, анализируя суждения Лукашук И. И., отмечает, чтотакая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушенияправопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, одностороннепровозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженныхформирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации инарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и ПравительстваРФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственнойвласти.
Важное значение имеет также право Президентаприостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ вслучае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам,международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека игражданина. В таких случаях резидент передает дело в суд[62].
Г).Президент и судебная власть
В соответствии с принципом разделения властей инезависимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебныхорганов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так,только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначенияСоветом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда,Высшего Арбитражного Суда, т.е. высших судебных органов РФ. Президент такженазначает судей других федеральных судов.
Окуньков Л. А. обращает внимание, что никто не вправетребовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры — это было бынарушением принципа разделения властей. С этими полномочиями, отмечает он,тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ[63].Автор исследования поддерживается этого же мнения.
В соответствии с Федеральным законом Президентпредлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложениеоб освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры,предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новуюкандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генеральногопрокурора РФ[64].
Д). Военные полномочия Президента
В военной области полномочия Президента достаточношироки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ,утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командованиеВооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепциибезопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государствевзглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военноестроительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозамвоенной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войскРФ для защиты жизненно важных интересов РФ.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяетПрезиденту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороныпрактически работает под непосредственным руководством Президента. Президентвправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случаевойны или угрозы агрессии.
В случае агрессии против России или еенепосредственной угрозы президент вводит на территории РФ или в отдельных ееместностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом СоветуФедерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент невправе. Указ о введении военного положения требует утверждения СоветомФедерации.Е). Полномочия Президента в сфере внешней политики
Как глава государства, осуществляющий высшеепредставительство в международных отношениях, Президент по Конституцииосуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры иподписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты,принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатическихпредставителей, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиямиГосударственной Думы и Совета Федерации назначает и отзывает послов и иныхдипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международныхорганизациях [65].Ж). Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения
 
Только Президент вправе вводить на территории РФ или вотдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке,предусмотренных федеральным конституционным законом, о чем он незамедлительносообщает Совету Федерации и Государственной Думе[66].
З) Полномочия Президента по вопросамгражданства и наград
К числу полномочий Президента относится решениевопросов гражданства и предоставления политического убежища. Республики,входящие в состав РФ могут иметь свое гражданство, но поскольку оноодновременно является и гражданством РФ, не вправе принимать тех или иных лиц всвое гражданство.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ,присваивает почетные звания РФ, высшие военные и высшие специальные звания.
Президент РФ осуществляет помилование осужденных зауголовные преступления. Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.  И)Акты Президента РФ
Вся деятельность Президента РФ осуществляется черезправовые акты. Основными из них являются указы и распоряжения, которые издаютсяим самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания илиПравительства и обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямоедействие и не должны противоречить как Конституции РФ, так и
федеральным законам (ч.3 ст.90 Конституции РФ[67]).К). Аппарат Президента РФ
Как и в любом другом государстве, Президент РФработает, опираясь на большое число помощников, советников и др. СогласноКонституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которогоопределяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшиевопросы, связанные с безопасностью государства[68].
Президент также формирует Администрацию Президента РФ,которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое,контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работес территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию сполитическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатамипалат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности,Служба протокола, приемная.
Большую роль в организации работы Президента РФ играютСлужба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельноназначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяетучастки работы. Управление делами Президента является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральныхорганов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций иучреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовомуобеспечению Администрации Президента, Правительства, палат ФедеральногоСобрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.
Как считает Лукашук И. И., Президент по Конституции неявляется главой исполни­тельной власти. Поэтому снята действовавшая ранееконсти­туционная норма о том, что Президент “руководит деятель­ностью СоветаМинистров”. Однако, как подчеркивает он, специфика полномочий Президента иПравительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточноактивные каналы влия­ния Президента на деятельность Правительства[69].
Автор данной работы считает, что грош цена всейконституционной законности, если Президент не реализует своей конституционнойфункции и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство вовнутренние дела или развитие сепаратизма.
Конституция РФ указывает, что осуществление этойфункции должно проходить в “установленном Конституцией РФ порядке” (например,путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч.2 ст.87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношениикоторых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесьтакже Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного пониманиясвоих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованиюКонституции с помощью Конституционного суда (в России другие органыгосударственной власти правом толкования Конституции не обладают [70]).
2. 1. 3. Основание и порядок прекращения полномочий
Президента РФ
 
Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91Конституции РФ). Однако в Конституции предусмотрен институт отрешенияПрезидента от должности (ст. 93). Исходя из статуса главы государства, фактавсенародного избрания Президента порядок его отрешения от должности не можетбыть упрощенным, особенно с учетом теперешней политической ситуации в России,расклада сил в парламенте [71].
Поэтому вполне правомерно Конституция установила до­статочносложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одногодепутата (как бывало ра­нее). Для этого требуется не менее одной третидепутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения спе­циальнойкомиссии, образованной Думой.
В самой процедуре отрешения задействованы обе палатыФедерального Со­брания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Госу­дарственнаяДума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключениемВерховного Суда. Консти­туционный Суд дает заключение о соблюдении устано­вленногопорядка выдвижения обвинения. Совет Федера­ции отрешает Президента отдолжности.
В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третямиголосов от об­щего числа депутатов (членов). Лукашук И. И. отмечает, что снятыимевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкоетолкование формулировки оснований для отрешения Прези­дента от должности, как“нарушение конституции, закона и присяги”. Он подчеркивает, что по действующейКонституции отрешение возможно только на основании обвинения в государственнойизмене или совершении иного тяжкого преступления. Эти кате­гории имеют строгоюридическое содержание, не могут произ­вольно трактоваться, подлежатквалифицированной правовой оценке [72].
Решение Совета Федерации об отрешении Президента отдолжности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок послевыдвижения Государственной Думой об­винения против Президента. Если в этот срокрешение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президентасчитается отклоненным.
Президент Российской Федерации приступает к исполне­ниюполномочий с момента принесения им присяги и пре­кращает их исполнение систечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновьиз­бранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно вслучае его отставки, стойкой неспо­собности по состоянию здоровья осуществлятьпринадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом вы­борыПрезидента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочногопрекращения исполнения полномочий.
Чиркин В. Е. обращает внимание, что Конституция 1993г. не предусматривает должность ви­це-президента. По его мнению, этонеобязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционированиявице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конститу­ционную практикудругих стран, не знающих такого института, решено не вводить его и в России. Вовсех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязан­ности,их временно исполняет Председатель Прави­тельства Российской Федерации [73].Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Ду­му,назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотреположений Конституции Российской Федерации
Прекращение исполнения Президентомсвоих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности втот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента.
Досрочное прекращение полномочий Пре­зидента возможнов случае:
1) его отставки;
2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще­ствлять принадлежащиеему полномочия;
3) отрешения от должности.
Первый случай предполагает наличие заявления Пре­зидента.По второму случаю в Конституции РФ не предус­мотрено никакой процедуры, ноавтор данной работы предполагает, что проведение медицинского консилиума должнорегулировать­ся федеральным законом. Речь здесь идет не о кратковре­менномзаболевании, а о неизлечимой болезни, делающей невозможным исполнениеобязанностей.
Третий случай пред­полагает принудительные действия,указанные в ст. 93 Кон­ституции РФ. В этих случаях выборы нового Президента РФдолжны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращенияполномочий.
Во всех случаях, когда Президент РФ не в состояниивыполнять свои обязанности, их временно исполняет Пред­седатель Правительства,что является логичным в связи с отсутствием в РФ должности вице-президента.
Председатель Правительства становится временноисполняющим обязан­ности Президента РФ в случаях смерти Президента, дли­тельнойболезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращенииобязанностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособностьювыполнять свои обя­занности по состоянию здоровья. Исполнение обязанностейПрезидента в указанных возможных случаях (некоторые из них указаны вКонституции, другие — нет) основывается на самой Конституции, а потому нетребует чьего бы то ни было назначения.
Однако Президент РФ вправе своим ука­зом возложитьвременное исполнение своих обязанностей на Председателя Правительства РФ вслучае кратковремен­ной неспособности их исполнения по болезни. Именно такойУказ был издан 19 сентября 1996 г. Б. Н. Ельциным в связи с предстоящей емухирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа опрекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностейПрезидента РФ[74].
Президентские обязанности передавались главеПравительства в полном объеме, включая полномочия по контролю застратегическими ядерными силами и такти­ческим ядерным оружием, для чего былипереданы соот­ветствующие технические средства (»ядерная кнопка”). Мо­ментывременной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельнымиуказами Президента РФ (не­посредственно перед началом хирургической операции —с 7.00 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза — в 6.00 6ноября 1996 г.).
Временно исполняющий обязанности Президента ограниченв своих правах. Так, он не вправе распускать Государственную Думу, назначатьреферендум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положенийКонституции РФ. Эти ограничения вытекают из того, что исполняющий обязанностиПрезидента получает свой мандат не непосредственно от народа.
Конституция РФ предусматривает возможность прину­дительногоотрешения Президента от должности на основа­нии обвинения в государственнойизмене или совершении иного тяжкого преступления[75].
Этот институт, известный в зарубежном конституционномправе как «импичмент», яв­ляется сильной гарантией противзлоупотребления властью и нарушения главой государства конституционныхпорядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяетсявесьма редко — в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было толькодве попытки от­странения Президента от должности в порядке импичмента, но обеони закончились безрезультатно.
Начало процедуры отрешения Президента РФ от долж­ностисопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной ДумойПрезидента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкогопреступления долж­но быть подтверждено:
1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в дей­ствиях Президента РФпризнаков преступления;
2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюде­нии установленногопорядка выдвижения обвинения.
 Сама процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от обще­го числа депутатов(т. е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициативадолжна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государствен­ной Думы(т. е. 150 депутатами) и должно быть вынесено зак­лючение специальнойкомиссии, образованной Государствен­ной Думой (большинством голосов, т. е. 226депутатами).
2) Решение оботрешении Президента- РФ от должности выносит другая палата парламента — СоветФедерации — двумя третями голосов от общего числа членов (т. е. 119 голо­сами)не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиже­ния Государственной Думойобвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будетприня­то, обвинение против Президента считается отклоненным[76].
Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ отдолжности участвуют обе палаты Федерального Собра­ния, Верховный Суд РФ иКонституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политическоговолюнта­ризма и в процедуру включаются наиболее компетентные для решенияданного вопроса органы государственной власти.
Отрешение Президента РФ отдолжности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теря­етконституционную неприкосновенность и может быть при­влечен к уголовнойответственности как обычный гражданин.
При даче Конституционным Судом заключения о соблюдениипорядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации об отрешении Президентаот должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиженияГосударствен­ной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок реше­ниеСовета Федерации не будет принято, обвинение против Пре­зидента считаетсяотклоненным.
Специальная комиссия проверяет обоснованность выдви­нутогопротив Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвиженияобвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил,установлен­ных Регламентом Государственной Думы.
Специальная комиссия заслушивает на своих заседанияхлиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения овыдвижении обвинения, рассматривает соот­ветствующие документы, заслушиваетпредставителя Прези­дента. Комиссия большинством голосов принимает заключе­ниео наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения овыдвижении обвинения, и о соблюде­нии процедуры выдвижения такого обвинения.
Если предложение о выдвижении обвинения против Пре­зидентане получило поддержки палаты, Государственная Дума принимает постановление оботказе в выдвижении об­винения против Президента, которое являетсяокончательным и подлежит официальному опубликованию.
После отрешения от должности Президент может понестина­казание, если приговором суда будет установлено совершение тяж­когопреступления, предусмотренного УК РФ.
2. 1. 4. Президент республики – субъекта РФ
Правовой статус Президента республики в составе Рос­сийскойФедерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации,а также законами этих респу­блик о Президенте. Согласно этому законодательствув большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основевсеобщего, равного, прямого избира­тельного права при тайном голосовании срокомна 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроковподряд.
Президент не может быть депутатом представительных(законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности вгосударственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях,не может зани­маться предпринимательской деятельностью и вести другуюоплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанно­стей Президентприостанавливает членство в политических партиях и иныхобщественно-политических организациях.
В большинстве республик Президент является главой го­сударства,высшим должностным лицом и главой исполни­тельной власти. В этом качестве онвыступает гарантом госу­дарственного суверенитета и территориальной целостностиреспублики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых еюмеждународных и межреспубликанских обяза­тельств; представляет республику в ееотношениях с Россий­ской Федерацией [77],входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях;обращается с посла­ниями к парламенту и народу; участвует в работе парламента;информирует парламент о важных вопросах; обладает правом законодательнойинициативы в парламенте республики; подписывает и обна­родует законы,одобренные на референдуме; принимает от­ставку правительства с согласияпарламента.
Президент участвует от имени республики в решении во­просов,относящихся к совместному ведению с РФ; вводит чрезвычайное положение натерритории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждениемего парламентом; ведет переговоры, подписы­вает международные имежгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; исполняет другиеполномочия [78].
Президент назначает с согласия парламента Председате­ляправительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителейгосударственных комитетов и дру­гих ведомств республики, представляет впарламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Вер­ховного иВысшего Арбитражного Судов республики, назнача­ет и освобождает от должностипредседателей и судей рай­онных и городских судов; осуществляет общееруководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействиевозглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной исудебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, актыминистерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной влас­ти;приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия ихконституции и законам республики, а также актам Президента [79].
В ряде республик Президент наделен правом роспускапарламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан,Бурятия и др.) он пользуется правом “отлагатель­ного вето”.
Специфические функции и своеобразие смешан­ной формыправления можно рассмотреть на примере Конституции Армении, в которой даннаяпроблема отражена в заострен­ной форме. Так, ст. 5 этой Конституции, закрепля­ющейпринцип разделения властей как норматив­но-правовой фундамент дляструктурирования государственной власти и ее институтов, гласит:«Государственная власть осуществляется в соот­ветствии с Конституцией изаконами — на основе принципа разделения законодательной, исполни­тельной исудебной властей». Шмавонян Г. обращает внимание, что по смыслу некоторыхположений Конституции РА институт президента не вписывается в названную вышетриаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в видеотдельно стоя­щей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензиюпрезидентской власти на ме­сто вне системы разделения властей, по сутинеобоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания,порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА[80].В частности, согласно Консти­туции РА, исполнительная власть закрепляется заПравительством (ч. 1 ст. 85), законодательная — за Национальным Собранием(армянским парла­ментом) (ч. 1 ст. 62), судебная — за системой судеб­ных органов(ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти.Функцио­нально-ролевое предназначение института пре­зидента в общевластноммеханизме сформулиро­вано в Конституции (ст. 49) следующим образом:
«Президент Республики Армения обеспечиваетсоблюдение Конституции, нормальное функцио­нирование законодательной,исполнительной и судебной властей. Президент Республики являет­ся гарантомнезависимости, территориальной целостности и безопасности Республики».Непре­ложную часть этих конституционных формули­ровок составляет еще одна,содержащаяся в ч. 1 ст. 94: «Гарантом независимости судебных орга­новявляется Президент Республики». Как отмечает автор данной работы, цитиро­ванныеформулировки в сочетании с невключе­нием института президента в конструкциюиспол­нительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветвивласти: согласно им президентская власть оказывается как бы выве­денной изсистемы разделения властей и обозна­ченной в качестве самостоятельного видавласти [81].
 Представление о четвертой (президентской), ветви власти, невписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеоб­разнаяструктура конституционной регламента­ции механизма государственной власти:положе­ния, определяющие статус и полномочия Прези­дента РА, выделены всамостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами,регулирующими законодательную, ­
исполнительную и судебную власти (гл. 4,5, 6 соот­ветственно)[82].
Между тем президентская власть (вся совокуп­ностьконституционных полномочий Президен­та) в Армении чрезвычайно разнонаправленнаи развертывается по существу на всех направлени­ях организации и осуществлениягосударственной власти: в вопросах и сферах формирования, от­ставки,определения структуры и порядка деятель­ности Правительства; реализации собственноис­полнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающихправомочий исполни­тельной власти); нормотворческой деятельности и отношений сНациональным Собранием; форми­рования судебной системы; организации и фор­мированиягосударственного аппарата и т.д. [83].
В правовой литературе определенное призна­ние получилопредставление о президентской власти в контексте полупрезидентской республи­кикак о четвертой ветви власти наряду с тради­ционной триадой. А.Ш. Арутюнянопределяет эту мысль следующим образом: “… В странах, где президент не входитв систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или,как ее называет В.Е. Чиркин, — арби­тражную власть, которая обеспечивает, какэто говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении,нормальное функ­ционирование публичных властей [84].
Президент в пределах своих полномочий издает указы ираспоряжения, имеющие обязательную силу на всей террито­рии республики. АктыПрезидента имеют подзаконный характер. Следует отметить, что некоторыеконституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этихреспублик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так,согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республикирасполагает правом определять порядок образования территориальных воинских ииных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации всетакого рода вопросы входят в чис­ло исключительных полномочий РоссийскойФедерации [85].
Законодательство республики в составе Российской Феде­рациидопускает досрочное прекращение полномочий Прези­дента в случае егодобровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности посостоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
2. 2. Органыпредставительной и законодательной власти Российской Федерации
 
2.2. 1. Правовой статус и структура Федерального собрания
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации иГосударственной Думы (см. Прилож. 6).
Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатнаяструктура парламента воз­никла в странах Запада как способ сдерживания однойпала­той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичныйпродукт буржуазно-демократических рево­люций, приведших к власти буржуазию,опасавшуюся раз­бушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовалисьоткро­венно недемократическим или менее демократическим пу­тем, имели болеедлительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятыенижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящимкругам удава­лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую­щеговоздействия парламента на общественную жизнь [86].
В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительноновое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного СоветаРСФСР были сформиро­ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого,начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формальноявлявшейся федерацией, был од­нопалатным, в то время как Верховный Совет СССРсостоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным [87].
 Основываясь на суждениях правоведов, автор данногоисследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большейчастью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящийорган всего парла­мента, подавлявший инициативу палат.
Российский федера­лизм, отмечает он, тогда еще необрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации — реальнойсамостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения впонимание структуры федерального парламента. Двухпалатность ФедеральногоСобрания учреждается теперь не как обязательный признак формальногофедеративного устрой­ства, а как фундаментальная основа реального федерализ­ма,призванного расширить права и самодеятельность наро­да и обеспечить глубокиереформы в политическом и эконо­мическом строе страны. Этому служит различныйпорядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция иразличный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, — специ­альнаянеповторимая роль каждой палаты, которые в сово­купности обеспечивают выражениеразнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.
Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатностьФедерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палатапризнается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней.Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играетболее значимую роль в законодатель­ном процессе. Палаты Федерального Собраниярассматрива­ются как части единого парламента и в этом смысле они рав­ноправны,хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре­мя, говорит он, нельзя незаметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает наГосударственную Думу (имен­но с нее начинается законодательный процесс),которая по­этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийнойборьбы) более заметна в общественной жизни[88].Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, такпорой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, илисенатом [89].
Конституция РФ делит меж­ду палатами функциюназначения ряда высших должност­ных лиц в государстве, устанавливает особыеполномочия каж­дой палаты в определенных областях. Сложившийся за времядеятельности Федерального Собрания первого созыва (1994— 1995 гг.) механизмпреодоления разногласий между палатами способствовал предотвращениюконституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций [90].
 Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек­тивнопомогает разрешению разногласий между различны­ми социальными группами населения.Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижениякомпромисса между собой и властью, не прибегая к «ули­це», т. е.внепарламентской оппозиции. Палаты «снимают» остроту какполитических, так и межрегиональных проти­воречий, содействуя устойчивостигосударственного кораб­ля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно урав­новешивающихдруг друга и в своей совокупности уравнове­шивающих исполнительную и судебнуювласть[91].
Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва иГосударственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), чтобыло установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Авторработы предполагает, что это, по-види­мому, было вызвано необходимостьюобеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем,чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен­та и критерии оценкидепутатов.
В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался,а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено КонституциейРФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты ГосударственнойДумы были избраны на срок 4 года.
Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации,образованному в соответствии с Феде­ральным законом о порядке формированияСовета Федера­ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., былотрегулирован специальным Постановлением Совета Феде­рации от 9 декабря 1995г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочияСовета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на которыйон был избран (т. е. на два года), и с мо­мента начала работы Совета Федерации,сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г.(Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).
Соот­ветственно были признаны правомочными решения Совета Федерациипервого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопросао переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенныйзаконом принцип его формирова­ния превращает его в постоянно действующий орган,не зависящий от всеобщих выборов.
2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации
 Совет Федерации — государственный орган всейФедерации. Он призван выражать интересы отдель­ных местностей, региональныемнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдель­нымсубъектам РФ, а государству в це­лом, т. е. всей Российской Федерации[92].
К ве­дению Совета Федерации относятся утверждениеизменения границ между субъектами РФ, утвержде­ние указов Президента РоссийскойФедерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможностииспользования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территорииРоссийской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; от­странениеПрезидента Российской Федерации от должности, назначение на должность судейКонституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда РоссийскойФедерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назна­чение надолжность и освобождение от должности Генераль­ного прокурора РоссийскойФедерации[93](ст. 102 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации(ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату,состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [94].
Совет Федерации наз­начает на должность и освобождаетот должности заместите­ля Председателя Счетной палаты и половину состава ееаудиторов.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов идолжностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами,Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.
Деятельность Совета Федерации основывается на прин­ципахколлективного, свободного обсуждения и решения во­просов. Основной формойработы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях,предусмот­ренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе про­водитьзакрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным го­лосованиемПредседателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель СоветаФедерации и его замес­тители не могут быть представителями одного субъекта Рос­сийскойФедерации[95].
Председатель Совета Федерации разрабатывает проектповестки дня очередного заседания Совета Федерации; созы­вает, в том числе попредложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерацииили по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числадепутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседанияпалаты; ведает внутрен­ним распорядком деятельности палаты; направляет для рас­смотренияв соответствующие комитеты палаты законы, при­нятые Государственной Думой, атакже законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; на­правляетПрезиденту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральныезаконы, принятые Государ­ственной Думой после их одобрения Советом Федерации;организует проведение парламентских слушаний; решает во­просы распределенияобязанностей между своими заместите­лями; представляет палату вовзаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации,субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежныхгосударств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.
За­местители Председателя замещают Председателя в егоот­сутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие
полномочия по вопросам внутреннего рас­порядка деятельности палаты.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Фе­дерацииподлежат послания и обращения Президента Россий­ской Федерации; законы,принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению СоветомФедерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108);проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению СоветаФедерации Кон­ституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотреположений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения понаправлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд[96].
Работа в Совете Федерации ведется на русском языке.Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов РоссийскойФедерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего.Заседания Совета Федерации предусматривают следую­щие основные видывыступлений: доклад, содоклад, заключи­тельное слово по обсуждаемому вопросу,выступления в пре­ниях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемымкандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голо­сования, по порядкуведения заседания, а также справки, ин­формации, заявления, обращения[97].
Деятельность Совета Федерации обеспечивается его ап­паратом.состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации,секретариатов заместите­лей Председателя Совета Федерации, подразделенийправового, информационно-технологического и финансово-хозяйствен­ногообеспечения, кадровой службы, секретариата руководи­теля аппарата и другихобеспечивающих служб.
Основными задачами аппарата СоветаФедерации явля­ются документальное, организационное и правовое обеспече­ниедеятельности Совета Федерации и его органов; обеспе­чение коллегиальнойвыработки решений и проведение согласительных процедур; формирование иобеспечение еди­ной системы документооборота; информационное и организа­ционно-техническоеобеспечение; координация работы под­разделений аппарата Совета Федерации,обеспечивающих работу этой палаты[98].
Общие виды информационного,правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерацииосуществляются государственными учреждениями и пред­приятиями, составляющимисистему государственных учреж­дений и предприятий, обеспечивающих деятельностьФеде­рального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентскаябиблиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания РоссийскойФедерации, Издатель­ство Федерального Собрания и другие государственные уч­режденияи предприятия [99].
Трехлетний опыт существования Совета Фе­дерацииФедеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного наос­нове представительства от Совета Федерации по­казывает необходимость трехкоренных измене­ний в его деятельности.
Во-первых, должно резко возрасти влияние верхнейпалаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступаетв роли статиста, одобряя или отклоняя подготов­ленные Думой законы. Необходимоизменить процедуру подготовки и утверждения законопро­ектов. После внесения вФедеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым егодолжен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задачаверхней палаты вообще состоит в том, чтобы рас­сматривать и обсуждатьправильные законопро­екты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которымприходят субъекты Федерации в про­цессе выполнения ими законов, должны посту­патьчерез «первый канал» в федеральное зако­нодательство. Это должна бытьважнейшая кон­трольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проектзакона, позиция Совета Фе­дерации и контраргументы правительства пере­даютсязатем в Государственную Думу на рассмо­трение.
Все принятые Думой законы направля­ются снова СоветуФедерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и невнесла ли Государственная Дума других из­менений. В случае если Совет Федерациине со­гласен с формулировкой принятого Госдумой за­кона, он может отправить егов согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успеш­но функционирует вГермании и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента бытьприменена в России.
Во-вторых, в серьезной корректировке нужда­ется ст.106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов,обяза­тельных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разнымиполномочия­ми в отношении внесенных законопроектов. За­коны, которые в особойстепени затрагивают ин­тересы субъектов Федерации, должны прини­маться толькопри одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести сле­дующие:законы, изменяющие Конституцию; за­коны, касающиеся финансовых поступлений зе­мель(прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административныйсуверенитет субъектов Федерации (регламентация полномо­чий, сроки,административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Вовсех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. праваснять закон с обсуж­дения, но может одобрить или не одобрить закон[100].
В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себянекоторые «горизонтальные функ­ции» и роль арбитра в спорах междусубъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране пересталасуществовать вертикаль пред­ставительных органов власти. Совет Федерации мог бызаняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением всоот­ветствие с Конституцией РФ и федеральным за­конодательством конституций(уставов) субъек­тов Федерации. Это можно было бы делать в рам­ках совещанияпредседателей законодательных собраний субъектов Федерации [101].
2.2. 3. Полномочия Государственной Думы
Деятельность Государственной Думы основывается напринципах политического многообразия и многопартийности, свободного,коллективного обсуждения и решения вопросов. Заседания Государственной Думыпроводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядокдеятельности Государственной Думы опреде­ляется Конституцией РоссийскойФедерации и Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государ­ственнойДумы от 25 марта 1994 года [102].
Председатель Государственной Думы ведет заседания па­латы;ведает внутренним распорядком палаты; назначает на должность и освобождает отдолжности Руководителя Аппарата Государственной Думы; представляет палату вовзаимоотно­шениях с другими государственными органами, обществен­нымиобъединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международныхпарламентских организациях; участвует в согласительных процедурах в целяхразрешения разногласий между органами государственной власти Россий­скойФедерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, атакже между органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации;издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могутбыть отменены[103].
Заместители Председателя Государственной Думы по по­ручениюПредседателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие,решают другие вопросы внут­реннего распорядка деятельности палаты согласнораспреде­лению обязанностей между ними.
Совет Государственной Думы согласно ее Регламенту (ст.14):
–                 разрабатывает проект общей работы Государственной Думы на очереднуюсессию;
–                 составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц; созываетпо предложению Президента Российской Федерации или по требованию депу­татскогообъединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числадепутатов Государственной Думы, или по предложению Правительства РоссийскойФеде­рации внеочередные заседания палаты;
–                 направляет для рас­смотрения в комитете палаты законопроекты, внесенныев Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;
–                 принимает решение о возвращении субъектам права законодательнойинициативы внесенных в Государ­ственную Думу законопроектов, если не выполненытребова­ния Регламента, предъявляемые к вносимым законопроектам;
–                 принимает решение о проведении парламентских слушаний;
–                 утверждает распределение обязанностей между заместите­лями ПредседателяГосударственной Думы;
–                 разрешает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соот­ветствиис Регламентом Государственной Думы.
            Регламентом Государственной Думы определяется поря­докобъявления амнистии. Оно осуществляется Государ­ственной Думой путем принятияпостановлений об объявле­нии амнистии и о порядке исполнения амнистии[104].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядокрассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоровРоссийской Федерации и поря­док международного межпарламентскогосотрудничества.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче­скиевопросы по собственной инициативе, или в связи с об­ращением Президента РФ,либо по до­кладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления,выражающие позицию палаты по общим или отдельным во­просам внешней политикиРоссии, а также по вопросам меж­дународных отношений в целом[105].Инициатива внесения про­ектов обращений и заявлений может исходить от субъектовправа законодательной инициативы.
Государственная Дума утверждает Положение об участиироссийских представителей в работе межпарламентских ко­миссий по двустороннемусотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение опарламентских деле­гациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассам­блеегосударств — участников Содружества Независимых Государств, в МежпарламентскойАссамблее СБСЕ. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарла­ментскогоСоюза регламентируется Положением о парла­ментской группе России, принимаемымобщим собранием парламентской группы.
Внеочередному рассмотрению на заседании Государ­ственнойДумы подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации;законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерацииили Правитель­ством Российской Федерации; проекты федеральных законов офедеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральныезаконы, возвращенные на повтор­ное рассмотрение Государственной Думы; проектыфеде­ральных законов о ратификации международных договоров; проекты Регламентаи постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений;решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Иные зако­нопроектыи вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решениюпалаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты[106].
Правовое, организационное, документальное, информаци­онное,материально-техническое, социально-бытовое обеспе­чение деятельностиГосударственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Наряду сАппаратом Государственной Думы информацион­ное, правовое, экспертное,организационное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется такжегосударствен­ными учреждениями и предприятиями, обеспечивающими деятельностьобеих палат Федерального Собрания (Парламент­ская библиотека, Парламентскийцентр, издательство и т. д.).
Фракции и депутатские группы осуществляют подбор ирасстановку кадров своего аппарата, руководство и контроль за их деятельностью,а также определяют служебные обязан­ности сотрудников аппарата в соответствии сзаключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).
В Регламенте Государственной Думы установлен такжепорядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РоссийскойФедерации. Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерациивы­носится фракцией либо депутатской группой в Государствен­ной Думе,численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатовпалаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству Рос­сийскойФедерации в недельный срок после его внесения, во внеочередном порядке[107].
Вопрос о доверии Правительству Российской Федерациирассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 днейсо дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинствомголосов от общего числа депутатов Государственной Думы[108].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядокназначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правамчеловека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов,Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Регламентом Государственной Думы определяется поря­докобъявления амнистии. Оно осуществляется Государ­ственной Думой путем принятияпостановлений об объявле­нии амнистии и о порядке исполнения амнистии1.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче­скиевопросы по собственной инициативе, или в связи с об­ращением ПрезидентаРоссийской Федерации, либо по до­кладам и сообщениям Правительства РоссийскойФедерации и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления,выражающие позицию палаты по общим или отдельным во­просам внешней политикиРоссии, а также по вопросам меж­дународных отношений в целом1.Инициатива внесения про­ектов обращений и заявлений может исходить от субъектовправа законодательной инициативы. Проекты обращений и заявлений ГосударственнойДумы, касающиеся внешнеполи­тических вопросов, предварительно рассматриваетсяКомите­том Государственной Думы по делам Содружества Независи­мых Государств исвязям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетамипалаты по профилю их деятельности[109].
Международные договоры Российской Федерации, подле­жащиератификации, вносятся Президентом Российской Фе­дерации в Государственную Думувместе с проектом феде­рального закона о его ратификации, пояснительнойзапиской и другими необходимыми документами и материалами. СоветГосударственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрениедоговора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификацииГосударственной Думой и направляет ему на заключение договор ссопроводительными материалами[110]. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификациинаправляется в Комитет Государ­ственной Думы по международным делам и (или) вКомитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками в соответствии их компетенцией.
Согласно Регламенту Государственная Дума может в слу­чаенеобходимости заключать с парламентами других госу­дарств и с международнымипарламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.Государ­ственная Дума принимает программы сотрудничества с пар­ламентами другихгосударств. В соответствии с этими про­граммами Совет Государственной Думы сучетом мнений фракций, депутатских групп, комитетов, а также ПредседателяГосударственной Думы определяет состав официальных пар­ламентских делегаций,направляемых за рубеж. Государствен­ная Дума вырабатывает согласованный сСоветом Федерации порядок формирования общих делегаций и российских частеймежпарламентских комиссий (парламентских, рабочих групп) Федерального Собрания.
Государственная Дума утверждает согласованный с Сове­томФедерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-техническогообеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а такжедепутатов Государственной Думы, выезжающих за рубеж в рамках Межпарламентскихкомиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания[111].
Государственная Дума или 1/5 ее депутатов могут обра­щатьсяс запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствияКонституции Россий­ской Федерации нормативных актов Президента РоссийскойФедерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Пра­вительства РоссийскойФедерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативныхправовых актов субъектов Российской Федерации, международных договоров РоссийскойФедерации, не вступивших в силу. Государствен­ная Дума может также обратиться сзапросом о толковании Конституции Российской Федерации и по другим вопросам,относящимся к ведению Государственной Думы.
2. 2. 4. Комитеты и комиссии палатФедерального Собрания
В соответствии со статьей 101 Конституции РоссийскойФедерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.
Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведениеосуществляют подготовку и предварительное рассмотрена законопроектов;организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросыорганизации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся кведению палат.
Автор данной работы обращает внимание на некоторыеразличия в функциях комитетов  Совета Федерации  и Госдумы.   Первыеосуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думойфедеральным законам и способствуют реализации положения Конституции РФ ифедеральных законов, а комитеты Государственной Думы осуществляют функцииконтроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения посоответствующим разделам проекта федерального бюджета.
Совет Федерации в обязательном порядке образует:
Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договоруи региональной политике;
Комитет по конституционному законодательству исудебно-правовым вопросам;
Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенномурегулированию;
Комитет по вопросам экономической реформы, собствен­ностии имущественных отношений;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств;
Комитет по международным делам;
Комитет по вопросам безопасности и обороны;
Комитет по социальной политике;
Комитет по аграрной политике;
Комитет по вопросам науки, культуры и образования [112].
Состав комитетов Совета Федерации утверждается палатойбольшинством голосов от числа депутатов Совета Федерации
Председатель комитета, его заместители, секретарькомитета избираются на заседании комитета большинством голосов от числаизбранных членов комитета. Председатель комитета утверждается Советом Федерациибольшинством голосов от числа избранных депутатов палаты. Председателькомитета, его заместители и секретарь не могут быть депутатами, из­бранными отодного субъекта Российской Федерации. Чис­ленный состав каждого комитетаопределяются Советом Фе­дерации, но не может быть менее 10 депутатов палаты.
Все депутаты Совета Федерации входят в составкомитетов, за исключением Председателя палаты и его заместителей. При этомдепутат может быть членом не более одного коми­тета палаты.
Согласно своему Регламенту (ст. 17) ГосударственнаяДума образует следующие комитеты:
Комитет по законодательству и судебно-правовойреформе;
Комитет по труду и социальной поддержке;
Комитет по охране здоровья;
Комитет по экологии;
Комитет по образованию, культуре и науке;
Комитет по делам женщин, семьи и молодежи;
Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам;
Комитет по экономической политике;
Комитет по собственности, приватизации и хозяйственнойдеятельности;
Комитет по аграрным вопросам;
Комитет по промышленности, строительству, транспорту иэнергетике;
Комитет по природным ресурсам и природопользованию;
Комитет по обороне;
Комитет по безопасности;
Комитет по международным делам;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками;
Комитет по делам национальностей;
Комитет по делам Федерации и региональной политике;
Комитет по вопросам местного самоуправления;
Комитет по делам общественных объединений ирелигиозных организаций;
Комитет по организации работы Государственной Думы;
Комитет по информационной политике и связи;
Комитет по вопросам геополитики [113].
В случае необходимости могут создаваться и другиекомитеты.
Комитеты Государственной Думы образуются на срокполномочий Государственной Думы данного созыва.
Государственная Дума может создавать комиссии,деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.
Комиссии Государственной Думы формируются из числачленов палаты. Государственная Дума образует следующие комиссии:
мандатную;
— для проверки определенных данных о событиях идолжностных лицах;
–  для подсчета результатов тайного голосования;
— для дачи заключения о выдвижении обвинения противПрезидента Российской Федерации в соответствии со статьей 93 Конституции РФ;
— а также другие.
Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия иустав определяются постановлением палаты.
Численный состав каждого комитета и каждой комиссииопределяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12более 35 депутатов палаты.
Решение комитета, комиссии принимается большинствомголосов от общего числа членов комитета, комиссии, присут­ствующих назаседании, если иное не установлено Регламентом палаты.
Комитеты, комиссии имеют право вносить предложения nо повестке дня заседания палаты.Представители комитета комиссии имеют право выступать на заседаниях палаты,заседаниях других комитетов и комиссий своей палаты с докладами и содокладамипо вопросам, относящимся к ведению представляемого ими комитета, комиссии.
Комитеты и комиссии палаты вправе запрашиватьдокументы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать насвои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественныхобъединений предприятий, учреждений, организаций.
Органы государственной власти, общественныеобъединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лицаобязаны (по Регламенту Государственной Думы —1 десятидневный срок)предоставлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы.
Президент Российской Федерации назначает и отзываетдипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международныхорганизациях после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиямипалат Федерального Собрания (ст. 83 п. “м” Конституции) [114].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядок этихконсультаций с комитетами Государственной Думы Согласно этому порядку принеобходимости консультации с Президентом по вопросам назначения и отзывадипломати­ческих представителей в иностранных государствах и между­народныхорганизациях проводит Комитет Государственной Ду­мы по международным делам иКомитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками в соответствии с их компетен­цией совместно сдругими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности.
Комитет Государственной Думы может затребовать предо­ставлениедополнительных данных о кандидатах и мотивировке назначения либо отзывадипломатического представителя.
Соответствующий комитет Государственной Думы на сво­емзакрытом заседании в присутствии кандидата на назначе­ние дипломатическимпредставителем или дипломатического представителя, которого предлагаетсяотозвать, а также соот­ветствующих должностных лиц Министерства иностранных делпроводит обсуждение и по его итогам выносит мотивиро­ванное заключение, котороеофициально направляется на имя Президента Российской Федерации.
Комитеты, комиссии палат в соответствии с направлениемсвоей деятельности организуют проведение парламентских слушаний. Решение опроведении парламентских слушаний принимается большинством голосов от общегочисла членов соответствующего комитета, комиссии палаты.
Для обеспечения деятельности комитетов палат создаютсярабочие аппараты комитетов, работающие на постоянной основе. Формированиеаппаратов комитетов осуществляется соответствующими комитетами.
Рабочий аппарат комитета обеспечивает правовое, орга­низационное,информационное, документационное обеспече­ние деятельности соответствующегокомитета палаты, парла­ментских слушаний, проводимых комитетом.
Аппарат комитета участвует в подготовкезаконопроектов, проектов решений комитета и экспертных заключений по за­конам,подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с его ведением, ведетделопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитетаматериалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.
Структура и штаты аппарата комитета определяютсякомитетом.
2. 2. 5.Законодательная деятельность
российскогопарламента
 
Признание Федерального Собрания органом законода­тельнойвласти вместе с тем означает, что ни один закон Рос­сийской Федерации не можетбыть принят, если он не рас­смотрен и не одобрен парламентом, а сам парламентобладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полно­мочий РоссийскойФедерации, компетенцией в сфере законо­дательства.
Парламентам свойственны три классические основныефункции, на которых, собственно, и выросла представитель­ная система. Это:
–                 принятие законов;
–                 утверждениегосударственного бюджета;
–                 определенныйконтроль за исполнительной властью.
Эти классические функции парламента, сложившиеся еще вXVII в., с разными модификациями определяют ком­петенцию парламентов и внастоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражаетсясуверенная воля на­рода, а следовательно, обеспечивается демократическоеправление[115].
Однако признанием основных функций парламента дело неисчерпывается. Важно также определить его предмет­ную законодательнуюкомпетенцию, которая составляет глав­ную часть общей компетенции любогопарламента. Предмет­ная компетенция призвана обозначить круг вопросов, покоторым парламент вправе принимать законы.
В настоящее время представляется важным вновьобратиться к вопросу о компетенции пар­ламента вообще и российского парламентав ча­стности. Современные исследования по конститу­ционному праву трактуюткомпетенцию законо­дательного органа как совокупность функций и полномочий вотношении определенных предме­тов ведения[116].При этом отмечается, что конститу­ции и другие законы не всегда точноразграничи­вают функции как основные направления, сферы деятельности, так ипредметы ведения и конкрет­ные полномочия.
Применительно к органу государства о компе­тенции можноговорить как о совершении дейст­вий или принятии решений согласно предостав­ленномуправу в соответствии с функциями дан­ного органа. Компетенция органаопределяется путем перечисления его функций (руководство, контроль,координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или инойсфе­ре общественной жизни и по отношению к кон­кретным управляемым объектам. Наязыке юри­дических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е.совокупности прав и обя­занностей по осуществлению определенных за­дач.Действуя от имени государства, каждый ор­ган наделен властными полномочиями,которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этомсохраняется вы­сокая степень усмотрения: когда и как использо­вать то или иноеправо. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средствреализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотяиногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия[117].
Автор данного исследования приходит к выводу, чтоспецифичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иныхгосударственных органов связана с его природой как высшего представительногооргана, осуществляющего за­конодательную власть. Парламент, считает он,  самвправе оп­ределять свою компетенцию путем принятия за­конов и даже конституции(в тех государствах, где конституция принимается или утверждается пар­ламентом).Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебнойвласти, а в федеративных государствах устанав­ливает основы взаимодействияцентра и мест и разграничивает сферы их ведения.
В общих чертах компетенция парламентов включает в себяследующие укрупненные полно­мочия: а) законодательные, б) представительные, в)контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенциипарламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержа­ние,объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивостьобстановки и государственного курса, самих кон­ституционных институтов,поясняет он,  влияет на комбинацию элементов компетенции.
И не случайно в про­шлом во Франции и ныне в России,Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно реша­ются вопросы нетолько о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном
осуществлении[118].
Своеобразны способы регламентации компе­тенциипарламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законови функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни.Причем чаще применяется способ полного «полураскрытого» закреплениякомпетенции, когда подробный кон­ституционный перечень полномочий сочетается свозможностью широкого выбора объектов зако­нодательного регулирования.Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В другихслучаях краткая функциональная харак­теристика парламентов дополняется подробнымописанием процедур их законодательной деятель­ности и порядка принятия решений.Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Гене­ральные Кортесыосуществляют государствен­ную законодательную власть, принимают бюд­жет,планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемыена них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных,органических, уполномочивающих и обычных законах.
Особенностью России как федеративного го­сударстваявляется двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федеральногопарла­мента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функциии организация деятельности в основных чертах схожи с соответ­ствующимиэлементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституцииреспублик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторыхсубъектах приняты специальные законы о законодатель­ных (представительных)органах[119].
Понимание парламента как органа законода­тельнойвласти является, безусловно, правиль­ным. И чаще всего преимущественно такая ха­рактеристикапарламента как государственного института содержится в конституциях и законах,дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовкахпарламента, содержа­щихся в выступлениях и программах партий и об­щественныхобъединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоре­нилсяи в массовом общественном сознании. Од­нако выборность парламентов позволяетизбира­телям видеть свою сопричастность с ними. Пожа­луй, именно парламент каквыборный орган обнаруживает свое определяющее свойство — пред­ставительность.Для него это и способ своего фор­мирования как органа законодательной власти, испособ деятельности, и императив функциониро­вания. Не случайно и в прошломстолетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отож­дествлять парламенти народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частыхнесоответствий между данными величинами.
Дело, видимо, заключается в том, как тракто­ватьприроду парламента в качестве представи­тельного органа. Главной являетсяотмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами РоссийскойФедерации. Парламент:
а) принимает Устав области, вносит изменения и дополне­нияв Устав;
б) принимает законы и постановления по предметам веде­нияобласти и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а такжеиные нормативные право­вые акты;
в) дает толкование законов области и иных нормативныхпра­вовых актов, принятых законодательным органом области;
г) утверждает программы и планы социально-экономиче­скогоразвития области; утверждает бюджет области и от­чет о его исполнении;
е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, пла­тежи,а также порядок их взимания;
ж) устанавливает порядок измененияадминистративно-территориального устройства области;
з) осуществляет иные полномочия, предусмотренныеКонституцией Российской Федерации, федеральными за­конами, Уставом области изаконами области.
Парламент — единственный официаль­ный орган народногопредставительства. Универ­сальность такого представительства, конечно,относительная, поскольку нацию, народ «пред­ставляют» избиратели,т.е. только граждане, кото­рые имеют и реализуют конституционное право избиратьи быть избранными. Избиратели — не все население, но они есть конституционноопределен­ная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболеезрелая в гражданском и поли­тическом смысле для выполнения столь весомойфункции — формирования парламента.
Законодательная деятельность парламентов направлена наподготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены ихпримерные темы, либо их издание порождает­ся первоочередными потребностямиразвития го­сударства и общества. В любом случае влияние различных факторовявляется столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыб­лемостьконституционных принципов очень важ­на. Многое определяется и самим процессомзако­нотворчества [120],который не сводится к регламен­там и процедурным правилам, это скорее всегопознавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерациипредметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно впол­ном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определенияэтой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которыхперечисляются вопросы веде­ния Российской Федерации и совместного веденияРоссийс­кой Федерации и ее субъектов.
Однако круг вопросов, со­ставляющих понятия«ведения РФ» и «совместного ведения РФ и ее субъектов»,шире предметной компетенции Феде­рального Собрания, поскольку по предметамведения и со­вместного ведения правовое регулирование осуществляют не толькоФедеральное Собрание, но и другие федераль­ные органы государственной власти(Конституционное Со­брание, Президент РФ, Правительство РФ, другие феде­ральныеисполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы повопросам, входящим со­гласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (на­пример,по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как этоустановлено в ч. 3 ст. 80 Кон­ституции РФ). Следовательно, Федеральное Собраниепри­нимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведениеРФ и ее субъектов, если эти воп­росы не входят в компетенцию других органовгосударствен­ной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Рос­сийскойФедерации.
Предметная компетенция указана в Конституции РФ и вдругой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых ФедеральномуСобранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон илифедераль­ный закон по конкретному вопросу.
Например, федеральные конституционные законыпринимаются по определению ре­жима военного положения, порядка введениячрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральныезаконы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несениявоенной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФзакрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.
Предметная компетенция определяеткак бы общую на­правленность законодательной деятельности ФедеральногоСобрания. Но компетенция палат в этой сфере все же нео­динакова. Так, СоветФедерации обязан рассмотреть приня­тые Государственной Думой законы только поуказанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сбо­ры, война имир и др.
По другим же вопросам рассмотре­ние Советом Федерациизаконов, принятых Государствен­ной Думой, не обязательно, по истеченииопределенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Пре­зидентуРФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).
2.2. 6. Система и полномочия законодательных (представительных) органовгосударственной власти
субъектовРоссийской Федерации
Представительными и законодательными органами рес­публикв составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на сменуВерховным Сове­там этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному(Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, ЗаконодательноеСобрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являютсяпредставительными органами соответствующих республик, олицетворяющимипарламентскую демократию в этих республиках, в усло­виях которой формированиеполитической воли их народов возлагается на народное представительство.
Вместе с тем все они являются законодательными орга­намисоответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамкахсвоих полномочий компетен­цией в сфере законодательства, означающей, что ниодин закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, еслион не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Будучи главным образом законодательными органами,парламенты республик в составе Российской Федерации осу­ществляют определенныеконтрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посред­ствомутверждаемого ими бюджета, использования права от­казывать в доверииправительству республики и т. д.
Парламент республики является единственным представи­тельныморганом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смыслеслужит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действуетнаряду с другим представительным органом республики — Великие Хуралом (съездомнарода республики), являющимся согласие Конституции республики (ст. 6) органомвсенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить измененияи дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал невправе принимать ка­ких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствиис Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений повопросам войны и мира требуются реко­мендации Великого Хурала.
Парламенты республик в составе Российской Федерацииизбираются на основе всеобщего, равного, прямого избира­тельного права притайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный составколеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядокформиро­вания и численный состав парламентов республик в составе РоссийскойФедерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах ихпарламентов.
Компетенция парламентов республик в составе Россий­скойФедерации складывается из следующих основных групп полномочий: в областиконституционного строительства; эко­номического и социально-культурногостроительства, а также внешних сношений.
В области конституционного строительства парламен­тыреспублик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в нихизменения и дополнения; прини­мают законы, кодексы и вносят в них изменения идополнения;
— осуществляют контроль за соблюдением и исполнениемконсти­туций и законов республик, единообразным применением законо­дательства;принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы обизменении границ республик;
— принимают решения о проведении республиканскихреферен­думов; назначают выборы народных депутатов и глав республик;
— утверждают составы Центральных избирательныхкомиссий республик; дают согласие на персональные назначения Пре­зидентомПредседателя Правительства и его членов;
— утверж­дают структуры органов исполнительной власти;дают согла­сие на назначение Прокурора республики Генеральным прокуроромРоссийской Федерации;
— избирают Конституцион­ный Суд республики; ВерховныйСуд республики, Высший Ар­битражный Суд республики;
— назначают Председателя Нацио­нального банкареспублики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;
— принимают отставки, отстра­няют от должностиПрезидента республики;
— объявляют, про­длевают и прекращают состояниечрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президентареспу­блики о введении чрезвычайного положения;
— устанавливают государственные награды и почетныезвания.
В области экономического и социально-культурногостроительства парламенты республик в составе Россий­ской Федерации:
— определяют внутреннюю политику республик;
— утверждают перспективные государственные планы,важнейшие республиканские программы экономического и социального развития;
— обсуждают и принимают государственные бюджетыреспублик и осуществляют контроль за их исполнением.
В области внешних сношений парламенты республик всоставе Российской Федерации определяют международные связи этих республик;ратифицируют и денонсируют междуна­родные договоры.
Надо сказать, что некоторые положения конституций рес­публикв составе Российской Федерации, касающиеся компе­тенции парламентов этихреспублик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в КонституцииБашкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взно­сов вбюджет Российской Федерации, хотя согласно Конститу­ции Российской Федерации(ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в веденииРоссийской Фе­дерации.
В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что Вер­ховныйХурал по представлению Президента принимает ре­шения по вопросам войны и мира.Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исклю­чительномуведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматриваетправо Государ­ственного Собрания республики ратифицировать законы и другиенормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного веденияРоссийской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей КонституцииРоссийской Федера­ции такая ратификация не вытекает.
Большинство республиканских парламентов являются од­нопалатнымиИсключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, ЗаконодательноеСобрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также ГосударственноеСобрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.
Государственное Собрание Башкортостана состоит из Па­латыпредставителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается помере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе.Законода­тельная палата — постоянно действующий орган, состоящий из депутатов,работающих на постоянной основе.
Законодательное Собрание Карелии состоит из ПалатыРеспублики и Палаты представителей. В Палате Республики — депутаты, избранныепо одномандатным избирательным окру­гам. В Палате представителей — депутаты,избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждогоизбирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, аПалата представителей — на непо­стоянной.
Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балка­рии,состоящий из Совета Республики и Совета представителей.
Государственное Собрание Республики Саха (Якутия)имеет Палату Республики, которая состоит из депутатов, из­бираемых поодномандатным избирательным округам от каж­дого района, города республиканскогоподчинения; и Палату представителей, состоящую из депутатов, избираемых от тер­риториальныхокругов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палатапредставителей осу­ществляет свои полномочия на постоянной, профессиональ­нойоснове, то Палата Республики работает на непостоянной основе.
О том, как распределяются полномочия двухпалатныхпарламентов республики в составе Российской Федерации между их палатами, можносудить, в частности, по полномо­чиям палат Государственного Собрания РеспубликиСаха (Якутия).
Согласно Закону Республики Саха (Якутия) “О Государ­ственномСобрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)” от 20 апреля 1994 г. [121]к ведению Палаты Республики отнесено:
— рассмотрение и принятие конституционных законовреспубли­ки, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросамфинансового, валютного, кредитного регулирова­ния, внесенных Палатойпредставителей;
— принятие решений по основным вопросам внутренней ивнешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждениеперспективных государственных проектов и программ;
— реше­ние вопроса о доверии Правительству республики;принятие отставки, отрешение от должности Президента республики;
— утверждение структуры органов исполнительной властирес­публики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателейВерховного и Высшего Арбитражного Судов республики;
— дача согласия Президенту республики на назна­чение иосвобождение от должности Председателя Прави­тельства республики и егозаместителей, Председателя На­ционального банка, министра внутренних дел,министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионнойслужбы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитетапо драгоценным металлам.
Палата Республики:
— дает согласие на назначение Прокуро­ра республики СахаГенеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведкиФедеральной службой контрразведки Российской Федерации;
— утверждает в должности председателя Контрольногокомитета Государ­ственного Собрания по представлению Палаты представите­лей;
— утверждает состав Центральной избирательной комиссииреспублики по выборам; изменяет статус и границы админи­стративно-территориальныхединиц и населенных пунктов;
— вносит предложения в Федеральное Собрание РоссийскойФедерации в порядке законодательной инициативы;
— рассмат­ривает отдельные нормативно-правовые акты,издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль заисполнением государственного и республиканско­го бюджета, финансами, бюджетнымии внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных метал­лов икамней;
 – осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет идругие полномочия, пред­усмотренные законом.
Палата представителей:
— разрабатывает и принимает зако­ны республики повопросам ее ведения;
— ратифицирует законы и акты Российской Федерации,отнесенные к совместному ведению;
–  ратифицирует и денонсируетмеждународные дого­воры и соглашения;
–  принимает решения по текущим вопросамвнутренней и внешней политики, экономического, социального и культурногоразвития республики;
–  дает согласие на назна­чение и освобождениеот должности руководителей государ­ственных комитетов, кроме случаев,отнесенных к ведению Палаты Республики;
–    представляет вПалату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного коми­тетаГосударственного Собрания;
–    избирает судейрайонных (городских) народных судов, Верховного Суда;
–    принимает иутверждает решения о приостановлении действия законов республики и РоссийскойФедерации, постановлений, распо­ряжений и других актов правительства, ведомстви предприя­тий республики, федеральных органов и ведомств, противо­речащихФедеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия),ограничивающих суверенитет рес­публики, ущемляющих права ее народа;
–    вноситпредложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы;
–    принимает решенияпо вопросам введения, при­остановления и прекращения чрезвычайного положения натерритории республики; рассматривает отдельные норматив­но-правовые акты,внесенные Президентом и Правительством республики;
–    осуществляетконтроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов,финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондомдрагоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законовреспублики; осуществляет толкова­ние законов республики.
Порядок деятельности парламентов республик в соста­веРоссийской Федерации определяется конституциями этих республик, а такжезаконами республик об их парламентах.
Парламенты или их палаты избирают председателей, ко­торыеруководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламентыизбирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняютобязанности председателя в случаях его отсутствия, невозмож­ности осуществленияим своих обязанностей или по его пору­чению, а также другие обязанности всоответствии с Регла­ментом парламента.
Палаты некоторых парламентов (например, Государствен­ногоСобрания Республики Саха (Якутия) практикуют избра­ние из своего составапостоянных секретарей палаты, ответ­ственных за организацию ее работы.
Некоторые парламенты практикуют создание внутреннихколлегиальных органов — президиумов парламента, на которые возлагаетсякоординация законотворческой и кон­трольной деятельности комитетов парламента иподготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного СобранияДагестана включает председателя Народного Со­брания, его заместителей ипредседателей комитетов Народ­ного Собрания.
Парламенты республик в составе Российской Федерацииработают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но нереже двух раз в год. Заседания парла­ментов проводятся открыто. В случаях,предусмотренных рег­ламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания.Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют посто­янные комитеты(комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектовзаконодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иныхрешений парламента. Порядок их деятельности устанавливается пар­ламентом. Внеобходимых случаях могут создаваться след­ственные, ревизионные и другиекомиссии по вопросам, отне­сенным к ведению парламента.
Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Даге­станаобразует также Счетную палату для контроля за ис­полнением республиканскогобюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертныйсовет.
Правовой статус депутата парламента определяетсяконституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатовпарламентов[122].
Актами парламентов республик являются законы, поста­новленияи иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции.Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательнуюдеятельность парламентов.
Согласно этому законодательству право законодательнойинициативы принадлежит, как правило, Президенту респу­блики, ее Правительству,депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду,Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики.
 В отдельных республиках субъектами правазаконодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России отрес­публики (Дагестан); республиканские органы политических партий иобщественных объединений (Якутия); представи­тельные органы власти районов игородов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местногосамоуправления (Карелия) и т. д.
Акты, принятые парламентом, подписывает его председа­тель(председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются дляподписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на котороевозложена эта проце­дура (например, председателю Государственного Совета вДагестане и т. п.) [123].
В соответствии с Положением об основных началахорганиза­ции и деятельности органов государственной власти краев, областей,городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округовРоссийской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденнымУказом Президента Российской Федерации от 22 октября 1999r. [124]с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РоссийскойФедерации от 22 декабря 1999г., представительными (законодательными) органамивласти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации(например, Московская Государ­ственная Дума; Законодательное Собрание Тверскойобласти, Псковское областное собрание и т. д.) [125].Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права притайном голосовании сроком на 2 года. Их численный со­став не может превышать 50депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатовустанавли­вается самостоятельно соответствующим представительным(законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не болеедвух пятых от общего числа депутатов) может работать в составепредставительного (законодатель­ного) органа на платной основе.
Представительные (законодательные) органы властикраев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономныхокругов обладают значительными пол­номочиями. В сфере конституционногостроительства они:
— принимают уставы и другие законодательные акты,вносят в них изменения и дополнения;
–    осуществляют контроль за исполнением законодательства;
–    устанавливают администра­тивно-территориальное деление;
— решают вопросы изменения границ своей территории всоответствии с федеральным законодательством;
— утверждают по представлению главы ад­министрацииструктуры органов исполнительной власти;
— реги­стрируют уставы органов местного самоуправления;назнача­ют выборы в представительный (законодательный) орган, а также органыместного самоуправления;
— утверждают состав региональной избирательной комиссиипо выборам депутатов;
–    признаютполномочия депутатов представительного (законода­тельного) органа, а также ихдосрочное прекращение;
выполняют другие функции в соответствии с федеральнымзаконодательством [126].
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. 3. Органы исполнительной власти
Российской Федерации
2. 3. 1.Правительство Российской Федерации —
высший органисполнительной власти
“Исполнительную власть Российской Федерацииосуществляет Правительство Российской Федерации”, — гласит ст.110 п.1Конституции РФ. Пра­вительство Российской Федерации — высший орган федеральнойисполнительной власти. Так определяет Правитель­ство Российской Федерации закон“О Правительстве Россий­ской Федерации” (ст. 1). Это определение раскрываетюридическую природу Правительства Российской Федерации, отражает его место всистеме органов государственной власти Российской Федерации и характеризует егодеятельность. Как высший орган федеральной исполнительной власти Прави­тельствоРоссийской Федерации осуществляет государствен­ное управление.
Правительство — это коллегиальныйорган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра­вовыеакты от своего имени. Членами его являются руководите­ли важнейшихадминистративных ведомств (министры).
Правительство Российской Федерации обладает широкимиполномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья114 Конституции перечисляет полномочия Правительства[127] (см. Прилож. 12 [128]).
Правительством Российской Федерации осуществляетсяразработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной иэкономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите правнаселения.
К сожалению, как отметил Радченко А. И., механизмпарламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции вобщих чертах. Поэтому необходима его детализация в специальномзаконодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности —обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству,так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам[129].
Автор настоящей работы уверен, что сильная исполнительнаявласть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек ипротивовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системегосударственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развитияРоссии прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциямусиления исполнительной власти во всем мире.
Положение и место Правительства РФ в системе органовгосударственной власти вытекают из принципа раз­деления властей,сформулированного в ст. 10 и 11 Консти­туции РФ. Правительство осуществляетгосударственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собрани­ем исудами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавлива­ется, что исполнительнуювласть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Кроме Конституции, правовой основойдеятельности правитель­ства в настоящее время служат Закон Российской Федерации“О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации” от 22 декабря 1992 г.в той части, в какой он не противоречит Кон­ституции, иные законы, а такжеуказы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядокдеятельности правительства определяется федеральным конституционным за­коном.
Если любой орган государственнойвласти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правитель­ство— это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основныхнаправлений внутренней и внешней политики государства. Как центральныйфедеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно наделено широки­миполномочиями во всех областях жизни страны. На него возло­жена ответственностьза обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализациюсоциальной политики, обеспе­чение безопасности граждан, общества, государства,состояние международных связей России[130].
Конституция закрепляет следующиеформы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:
а) Правительство разрабатывает ипредставляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;
б) законопроекты о введении илиотмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматриваютрасходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены нарассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;
в) Правительство имеет правозаконодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовкезаконопроектов;
г) Президент согласует с Думойназначение Председателя Правительства;
д) Дума по своей инициативе или поинициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.
Государственная Дума руководитПравительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем изданиязаконов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство неподчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняетсяКонституции и законам.
Для обеспечения взаимодействия спалатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство.В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другиелица, назначенные Правительством.
Правительство координирует спалатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектныерабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку ихзаконотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства вцелом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства позако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат ФедеральногоСобрания, анализ результатов реализации принятых законов.
19 июня 1994 г. Президент издалУказ “Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации иПравительст­ва Российской Федерации”[131],в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом вГосударственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенцииПравительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФзаключения Правительства, направляются ему на согласование (на заключение), азаконопроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающиевопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в АдминистрациюПрезидента на согласование.
Проекты постановлений, принятиекоторых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных назаседании Правительства под его председательством; проекты реше­ний,принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституциейк ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охранысуверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости, государственнойцелостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики,руководства внешней политикой, осуществления функ­ций ВерховногоГлавнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются вАдминистрацию Президента для согласования.
Проекты решений Правительства покадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственныхПрезиденту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.
Положения о федеральных органахисполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросыштатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.
Анализ содержания Конституции показывает, чтоПрезиденту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия:Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяетсодержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты,воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президентнесет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционныенормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более,судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладаетопределенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия поруководству исполнительной властью.
2.3. 2. Состав Правительства РФ
ипорядок его формирования
Состав правительства, порядок егоформирования, цели и основ­ные направления деятельности, взаимоотношения сПрезидентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Кон­ституциейРоссийской Федерации (см. Прилож. 12[132]).Конституционным статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения егодеятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.
В соответствии с КонституциейПравительство Российской Федерации — коллегиальный, центральный, федеральныйорган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оносостоит из Председателя Правительства, его за­местителей и федеральныхминистров. Автор работы отмечает, что в прошлом в него входили председателиГосударственных комитетов, Сове­тов Министров республик в составе РФ, и другиедолжностные лица — всего около 100 членов. Сейчас в составе ПравительстваРоссии не более 40 человек.
Председатель назначаетсяПрезидентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение неделирассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратногоотклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает ПредседателяПра­вительства и распускает Государственную Думу.
Первых и иных заместителейПредседателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главыПра­вительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа.Фактически это делает Президент, который ре­шает вопросы о количествевице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных министерств.
Кроме того, Президент Рос­сийскойФедерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляетфедеральное министерство (руково­дитель аппарата Правительства, министр “безпортфеля” и др.).
Правительство в Россиифункционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность,личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, влитературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет опрекращении работы данного личного соста­ва этого коллегиального органа,возглавляющего исполнитель­ную власть страны[133].Точно так же роспуск парламента — это чаще всего не ликвидация предста­вительногооргана, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме 90.Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, нозакрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий иотставку.
Предельный срок функционированияПравительства в данном составе — до формирования вновь избранным Президентом но­вогоПравительства. Перед вновь избранным Президентом Пра­вительство слагает своиполномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжаетдействовать.
Конституция предусматриваетвозможность отставки Прави­тельства в случаях, если:
1) такое решение принял Президент;
2) оно само подало в отставку, иПрезидент ее принял;
3) Председатель Правительствапоставил перед Государствен­ной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума вдоверии от­казала, и Президент принял решение об отставке Правительства;
4) Государственная Дума выразиланедоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принялрешение о его отставке.
Во всех случаях Правительствоколлективно уходит в отстав­ку только после принятия Президентомсоответствующего реше­ния, изложенного в его
указе.
Государственная Дума рассматривает представленнуюПрезидентом Российской Федерации кандидатуру Председа­теля Правительства втечение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратногоотклонения представленных кандидатур Председателя Правительства ГосдумойПрезидент РФ назначает Председателя Правительства, распускает ГосударственнуюДуму и назначает новые выборы.
Согласно Конституции (ст. 113) Председатель Правительстваопределяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерациии организует его работу.
Председатель Правительства Российской Федерацииосвобождается от должности Президентом Российской Федерации до истеченияполномочий Правительства по личному заявлению об отставке; в случае принятияотставки Правительства; в случае невозможности исполнения своих обязанностей.Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерациивлечет за собой отставку Правительства Российской Федерации в полном составе.
В случае временного отсутствия ПредседателяПравительств его обязанности по поручению Председателя Правительств исполняетодин из его заместителей, а в случае невозмож­ности дать такое поручение — одиниз Первых заместителей Председателя Правительства по решению Президента Рос­сийскойФедерации.
Действующая структура федеральных органовисполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10ян­варя 1999 г.
В настоящее время под руководствомПравительства действу­ют три группы центральных федеральных органов исполнитель­нойвласти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объемадминистративной работы. Это:
1) фе­деральные министерства,руководители которых по должности являются членами Правительства;
2) образуемые Президентомгосударственные комитеты, комитеты, службы и иные органы;
3) инспекции, комиссии, центры,создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органоврегулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новномактами Президента и Правительства.
В своей многогранной повседневнойдеятельности Правитель­ство РФ опирается не только на центральные федеральныеорга­ны, но и на органы исполнительной власти субъектов Федера­ции. Коржухин Т.М. считает, что законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назватьполным и четким, но он считает, что этот пробел в ближайшее время будетустранен.
Автор работы подчеркивает, что этонеобходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять, конкретизироватьположение ч. 2 ст. 77 Конституции РФ: “В пределах ведения Российской Федерациии полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные органы исполнительнойвласти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуютединую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации”. Если органыразных уровней образуют еди­ную систему исполнительной власти, то, очевидно,что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически пос­троенныйаппарат исполнительной власти России.
Для оперативного решениявозникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно действующий орган —Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, ми­нистрыфинансов, экономики, иностранных дел, обороны, внут­ренних дел, руководительаппарата Правительства. По представ­лению главы Правительства Президент можетвключить в состав Президиума и других членов Правительства.
Правительство — не толькоруководящий страной орган госу­дарственной власти, членами которого являютсянесколько де­сятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей:помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом являетсяПравительство — учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица —руководитель аппа­рата, который организует информационное, хозяйственное, тран­спортное,коммунальное обеспечение деятельности Правитель­ства — органа. Поэтому нужноразличать правовой статус Правительства — органа и правовой статусПравительства — юридического лица.
Правительству РФ как органу общейкомпетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти спе­циальнойкомпетенции [134].Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельнуючисленность работников цен­тральных аппаратов и размеры ассигнований на ихсодержание.
Председатель Правительства вноситПрезиденту предложения о назначении руководителей центральных федеральныхорганов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей.
Кроме того, оно принимает положенияо каждом централь­ном федеральном органе исполнительной власти, утверждает егоструктуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия.Правительство осуществляет контроль за деятель­ностью федеральных органовисполнительной власти, может от­менить принятые ими акты. Оно вправе создаватькомиссии, ко­митеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы иназначать их руководителей.
2. 3. 3. Полномочия Правительства РоссийскойФедерации
Как высший орган федеральной исполнительной властиПравительство Российской Федерации обладает очень широким кругом полномочий.Они определяются Конституцией Российской Федерации и Законом о ПравительствеРоссийской Федерации.
Автор данного исследования,сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочияПравительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместнуюфедеральную компетенцию, убедился, что на Правительство возлагается основнаяответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены кпредметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека игражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое,валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральнымиэнергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью,оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезиейи картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.
Правительство Российской Федерации в пределах своейкомпетенции обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерацииосуществление полномочий федеральной исполнительной власти на территорииРоссийское Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов РоссийскойФедерации в системе исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации направляет работуминистерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Общие вопросы компетенции, порядке организации идеятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной властирегулируются федеральным законом. Правительство Российской Федерации в порядке,установленном законодательством, утверждает положения о министерствах и иныхфедеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания идеятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределахсредств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство Российской Федерации назначает иосвобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органовисполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегийминистерства и иных федеральных органов исполнительной власти, координируетдеятельность органов исполнительной власти субъектах Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет кон­трольза деятельностью федеральных органов исполнитель­ной власти, а также за органовисполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и разногласия федеральныхорганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации.
Правительство разрабатывает проектыважнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические про­цессы,способствует укреплению денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политикуцен, создает условия для свобод­ного предпринимательства на основерационального сочетания всех форм собственности, организует рациональноеиспользова­ние природных ресурсов, осуществляет управление федераль­нойсобственностью. В соответствии с Конституцией оно разра­батывает и представляетГосударственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.
Правительство подготавливаетпрограммы социального разви­тия, обеспечивает проведение в Российской Федерацииединой го­сударственной политики в области культуры, науки, образования,здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с об­щесоциальнымиПравительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименеезащищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев,беженцев, “чернобыльцев” и других жертв экстремальных ситуаций.
 Важное направление деятельностиПравительства — осу­ществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лениюрежима законности, охране собственности и общественно­го порядка, борьбе спреступностью. Оно обязано обеспечить обо­рону страны, ее государственнуюбезопасность. На него возложены руководство связями России с иностраннымигосударствами и международными организациями, организация внешнеэкономи­ческойдеятельности, научно-технического и культурного сотруд­ничества.
 Прави­тельство РФ устанавливаетразмеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин, правила бухгалтерского учета,лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила веще­вогообеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила,тарифы.
Большую работу Правительство РФосуществляет по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектовФедерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владе­ния и пользованияземлей, недрами, водными и другими ресур­сами, охраны окружающей среды,памятников истории и куль­туры, воспитания, образования, науки, культуры,физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнст­ва,отцовства и детства, социальной защиты, включая социаль­ное обеспечение,координации международных и внешнеэконо­мических связей РФ и субъектовФедерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своейкомпетенции организует реализацию внутренней и внешне политики государства;осуществляет государственное управление и регулирование всоциально-экономической сфере обеспечивает единство системы исполнительнойвласти стране, направляет и контролирует деятельность ее органе! осуществляетуправление федеральной собственностью; принимает федеральные программы и обеспечиваетих реализацию; реализует предоставленное ему право законодательно инициативы.
Правительство вправе делегировать осуществление частьсвоих полномочий федеральным органам исполнительно власти, если они не отнесенызаконодательством к исключительным полномочиям Правительства, по соглашению сорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать имосуществление части своих полномочий или принимать осуществление части ихполномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.
Закон о Правительстве Российской Федерации подробнорегламентирует полномочия Правительства в различных областях жизни страны.
В области экономики Правительство осуществляетрегулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономическогопространства и свободу экономической деятельности в стране; прогнозируетсоциально-экономичес­кое развитие страны; вырабатывает государственную полити­кув сфере международного экономического и финансо­во-инвестиционногосотрудничества; формирует мобилизаци­онный план экономики России, обеспечиваетфункционирова­ние оборонного производства, осуществляет государственнуюполитику в области экономического сотрудничества с зару­бежными странами.
В сфере бюджета и финансов Правительство разраба­тываети обеспечивает проведение единой финансовой, кре­дитной и денежной политики;разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляетГосу­дарственной Думе отчет об исполнении федерального бюд­жета; разрабатываети реализует налоговую политику; обес­печивает совершенствование бюджетнойсистемы; регулирует рынок ценных бумаг; управляет государственными внутрен­нимии внешними делами Российской Федерации; руководит валютно-финансовойдеятельностью в отношениях Россий­ской Федерации с иностранными государствами.
В социальной сфере Правительство Российской Федера­циипринимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведениеединой государственной социаль­ной политики, реализацию конституционныхгарантий в облас­ти социального обеспечения граждан, способствует развитиюдополнительных форм социального обеспечения и благотво­рительности; принимаетмеры по реализации прав граждан на охрану здоровья и обеспечениесанитарно-эпидемиологического благосостояния в стране; содействует решениюпроблем молодежи, развитию физической культуры и спорта, туризма; содействуетразвитию системы социального партнерства.
В области развития науки, культуры, образованияПравительство Российской Федерации разрабатывает и осу­ществляет политикугосударственной поддержки развития науки; обеспечивает государственнуюподдержку фундамен­тальной науки, приоритетных направлений развития прикладнойнауки, имеющих общегосударственное развитие; обеспечи­вает проведение вРоссийской Федерации единой государ­ственной политики в области образования,определяет основ­ные направления развития и совершенствования общего ипрофессионального образования; обеспечивает государ­ственную поддержку развитиякультуры и сохранения объек­тов культурного наследия общегосударственного значения.
В области природопользования и охраны окружающей средыПравительство Российской Федерации организует деятельность по рациональномуиспользованию, воспроизводству и охране природных ресурсов, развитиюминерально-сырьевой базы страны, улучшению состояния и защите окружающее среды;осуществляет меры по регулированию природопользования, обеспечениюэкономической безопасности, координирует деятельность по предотвращению,уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий икатастроф.
В области укрепления законности и правопорядкаПравительство Российской Федерации участвует в разработка и реализациигосударственной политики в области обеспечения безопасности личности, обществаи государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свободграждан охране собственности и общественного порядка, борьбе i преступностью и наркоманией;разрабатывает и реализуемые меры по развитию и укреплениюматериально-технической базы правоохранительных органов, их кадровомуобеспечению; осуществляет меры по совершенствованию действующегозаконодательства.
В области обороны и государственной безопасностиПравительство Российской Федерации осуществляв меры по обеспечению обороныстраны; принимает меры обеспечению государственной безопасности, содействуетвыполнению органами разведки, контрразведки, правительственной связи и службамигосударственной охраны возложенных на них задач; обеспечивает социальныегарантии военнослужащим и иным лицам, привлекаемым в соответствии сфедеральными законами к обороне страны и обеспечению государственнойбезопасности Российской Федерации; принимает меры по охране государственнойграницы, руководит гражданской обороной; осуществляет другие необходимые меры вобласти обороны страны и государственной безопасности Российской Федерации всоответствии с федеральными законами.
В области внешней политики Правительство РоссийскойФедерации заключает международные договоры Российской Федерации в соответствиисо своей компетенцией; представляет интересы Российской Федерации вмеждународных организациях; регулирует экспорт и импорт товаров, осуществлявгосударственный контроль в этой сфере; осуществляет общее руководствотаможенным делом; реализует внешнеэкономи­ческую деятельность.
Полномочия Правительства Российской Федерации реализу­ютсяпосредством его актов — постановлений ч распоря­жений, которые издаются наосновании и во исполнение Кон­ституции Российской Федерации, федеральныхзаконов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Пра­вительствоРоссийской Федерации обеспечивает их исполне­ние. Постановления и распоряженияПравительства обяза­тельны к исполнению в Российской Федерации.
Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характерили наиболее важное значение, изда­ются в форме постановлений. Акты по оперативными другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Согласно Положению о подготовке проектов постановле­нийи распоряжений Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлениемПравительства Российской Федерации от 28 января 1993 г.[135],проекты актов Правитель­ства вносятся в Правительство его членами,руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главамиисполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы иСанкт-Петербурга. Посту­пающие в Правительство предложения граждан, организацийи предприятий о принятии решений Правительства направля­ются дляпредварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти [136].
Проекты актов Правительства РФ вно­сятся в Правительствос приложением пояснительной за­писки, содержащей необходимые обоснования ипрогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации.Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органамипредставительной и исполнительной власти, государственными, общественными идругими организациями.
2.3. 4. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и ФедеральногоСобрания
Правительству Российской Федерации принадлежит правозаконодательной инициативы. Законодательную инициа­тиву Правительствоосуществляет путем внесения в Государ­ственную Думу законопроектов.Законопроекты, подготовлен­ные Правительством в порядке реализации правазаконодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решениюПравительства. Формы участия Правитель­ства в законодательной деятельности, атакже порядок подго­товки и внесения Правительством в Государственную Думупроектов законов, определяются Временным положением о законопроектнойдеятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлениемПравительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.
Правительство вправе направлять в палаты ФедеральногоСобрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовыхактов и предложения по поправ­кам к ним. Официальные отзывы Правительстваподлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в со­ответствующихорганах Государственной Думы и на заседани­ях Совета Федерации.
Правительство в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмененалогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, обизменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, пред­усматривающимрасходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства,поправки к законопро­ектам и официальные отзывы Правительства на рассматри­ваемыепалатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмамиПравительства.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседани­яхпалат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собраниявнесенного Правительством законопроекта назначается офици­альный представительПравительства.
Назначение депутата министром или дру­гим членомПравительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В тоже время Правитель­ство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собра­ния, иособенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации ипринимая соответствующие меры.
Однако при нынешней форме правления не может быть иречи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Фе­деральным Собранием,обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал «вызовы» в Го­сударственнуюДуму. В то же время Федеральный конститу­ционный закон о Правительстве РФобязывает членов Пра­вительства по приглашению палат
Конституция РФ не закрепляет каких-либо специаль­ныхпринципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оноруководствуется Конституци­ей РФ, законами, нормативными указами Президента РФ,такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечениеправ и свобод человека и граждани­на, федерализм, разделение властей, единствоэкономи­ческого пространства, народовластие и др.
 Правительство РФ в пределах своей компетенцииорганизует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов ираспоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярныйконтроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной властиФедерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующегозаконодательства. Оно также обес­печивает исполнение судебных решений.
В Конституции РФ Правительству РФ уделена специ­альнаяглава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полно­мочий Правительства и норм,регламентирующих его пра­вовое положение, закреплены в других главах (оПрезиден­те РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органараскрываются в федеральных законах («Об обо­роне», «Обезопасности» и др.), а также в указах Президен­та РФ. Основные вопросыправового положения Правитель­ства РФ, порядок его формирования и деятельностизак­реплены Федеральным конституционным законом «О Пра­вительствеРоссийской Федерации» от 17 декабря 1997 г. За­коном определяютсяпринципы, состав и порядок формиро­вания Правительства, его полномочия иорганизация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, ФедеральнымСобранием и органами государственной влас­ти субъектов РФ, обеспечениедеятельности Правительства.
Правовым актом, регулирующим деятельность Правитель­стваРФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлениемПравительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование иорганиза­ция работы Правительства, порядок внесения в Правитель­ство ирассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки ипроведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений,взаимодействия Правительства с органами судебной власти.
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Со­вет Федерации иГосударственная Дума) как один из орга­нов, осуществляющих государственнуювласть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена вгл. 2 «Основы конституционного строя», изменить положе­ниеФедерального Собрания в системе органов государствен­ной власти можно толькочерез сложный порядок измене­ния самой Конституции РФ. Прочное положениеФедераль­ного Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей кон­ституционно-правовойгарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправепересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в «Основахкон­ституционного строя», состоит в том, что орган законода­тельной властикак часть системы разделения властей само­стоятелен по отношению к. другим.Положение Федерально­го Собрания, таким образом, определяется принципом раз­делениявластей, который в равной мере противостоит не­померному возвышению любой изтрех властей и возможно­сти контроля одной власти другой.
Независимость — важнейшее условие успешного вы­полненияпарламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферызаконодательства, кото­рое может быть принято Федеральным Собранием, вслед­ствиечего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либоуказки. Федеральное Собра­ние не подчиняется какому бы ни было контролю состоро­ны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность всвоих расходах, которые фиксируются в го­сударственном бюджете, и бесконтрольнораспоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую неза­висимость.
Обе палаты Федерального Собрания создают себевспомогательный аппарат, в деятельность которого испол­нительная власть невмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру,руководству­ясь только требованиями Конституции РФ.
 И самое главное: никто не может вмешиваться впрерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается под­линноевсесилие парламента и его независимость в отправ­лении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не явля­етсяабсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права,как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы ибез пар­ламента, чрезвычайное и военное положение, которые при­останавливаютдействие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законынеконституционными, право Пре­зидента РФ распускать Государственную Думу приопреде­ленных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которыепо юридической силе выше законов, тре­бование Конституции РФ о принятииГосударственной Ду­мой финансовых законов только при наличии заключения Пра­вительстваРФ. Эти ограничения вытекают из принципа раз­деления властей с его«сдержками и противовесами». Они, од­нако, не умаляют независимогоположения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федераль­ноеСобрание — парламент Российской Федерации, тем са­мым давая ему не более, каксамую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этойже статье Федеральное Собрание характеризуется как пред­ставительный изаконодательный орган Российской Федера­ции, что уже раскрывает основноеназначение данного пар­ламентского учреждения.
Требовать предста­вительства в парламенте всех слоев игрупп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализ­ма,когда такое «зеркальное» представительство организо­вывалосьпартаппаратом, а по существу навязывалось на­роду под лозунгом социалистическойдемократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демок­ратическойизбирательной системой, это избрание в парла­мент депутатов от всехгеографических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточнойподдержкой населения.
Чисто внешне представительный характер Федераль­ногоСобрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думыпредставляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являютсяпредставителями субъек­тов Российской Федерации. Самым простым было бы сде­латьотсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны вовсех случаях без всяких отклоне­ний выражать интересы тех, кто их послал, инесут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно тактрактовала природу парламентского мандата социалис­тическая доктринагосударственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникамответственность за общие интересы народа (это был так называемый импе­ративныймандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).
Между тем демократическая доктринапарламентского права давно уже выработала понимание того, что депута­ты смомента, когда они уже избраны, перестают быть слу­гами своих избирателей, астановятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересаминарода может возникать противоречие, и парламент должен обладать пол­нойнезависимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защитеобщенародных интересов.
Такое по­нимание народногопредставительства делает бессмыслен­ным требование к депутату о выполнении имсвоих предвы­борных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутатпарламента абсолютно свободен в определении сво­ей позиции при голосовании полюбому вопросу (это так называемый свободный мандат).
Как представительный орган, Федеральное Собрание,безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воляпарламента опирается лишь на большин­ство, а не на всех депутатов.
Однако это право не является исключительным, т. е.принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент РоссийскойФедерации, также избираемый путем всеобщих демократических выбо­ров. В этомзаключается специфика народного представи­тельства в президентской республике сее принципом раз­деления властей. Но, разумеется, представительность Фе­деральногоСобрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить нетолько общие, но и региональные интересы многонационального народа Россий­скойФедерации, а также — весь спектр партийно-полити­ческих интересов граждан.
 
2.3. 5. Система и компетенции министерств и государственных комитетов России
В списке организационно-правовых формисполнительной власти субъектов РФ называют правительства (советы министров);министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы,службы и иные органы.
В настоящее время в Россиисуществует несколько организа­ционно-правовых форм центральных органовфедеральной ис­полнительной власти:
1) министерство РФ;
2) государственный комитет РФ;комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;
3) инспекции, комиссии, центры приПравительстве РФ;
4) иные органы.
Как правило, центральные органыфедеральной исполнитель­ной власти образуются Президентом РФ и наделеныспециаль­ной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферамиуправления и являются отраслевыми межотрасле­выми (функциональными) илисмешанной компетенции.
Правительство РФ устанавливаетпредельную численность работников центральных аппаратов министерств,государствен­ных комитетов и других центральных органов исполнительной власти,размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оновправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов.
Правительство назначает и осво­бождаетот должности заместителей руководителей центральных органов, членов ихколлегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправеотменять акты всех подведомствен­ных ему органов.
Как правило, каждый центральныйорган федеральной испол­нительной власти возглавляет определенное ведомство,выпол­няет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всехпроизводственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач,состоящих перед ведомством. Обычно централь­ный орган построен по следующейсхеме:
1) руководство (руководитель, егозаместители, коллегия, ко­митет, ведомственные научные и иные советы);
2) производственные структурныеподразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те зада­чи,ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска,ГАИ и др., в Минздраве — Главные управ­ления лечебно-профилактической помощи,охраны материнства и детства и др.
3) штабные подразделения,занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управлениябухгал­терского учета, кадров и др.).
Слова “министерство”, “комитет”,“российское агентство”, “федеральная инспекция” имеют двойное значение, имиобозна­чаются разные понятия. Во-первых, министерство, государствен­ныйкомитет, российское агентство и т. д. — это центральный орган исполнительнойвласти, возглавляющий административ­ное ведомство, центральный аппаратведомства, его штаб. Кста­ти говоря, все они находятся в столице — Москве. А,во-вторых, министерство, комитет и т. д. — это система министерства, коми­тета,т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает вМВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу(службу) в определенном ве­домстве. Те, кто занимает должности в центральноморгане ис­полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся вцентральном аппарате министерства, комитета и т. д.
Федеральные административныеведомства могут быть обще­федеральными и совместными. Общефедеральныепредставле­ны отраслями и сферами деятельности, которые полностью на­ходятся введении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путейсообщения, Государственный таможенный комитет и др.).
Центральные органы общефедеральныхведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления какнепосредственно, так и через территориальные федераль­ные органы, которыеподчинены только по вертикали своим, ве­домственным центрам и содержатся засчет федерального бюд­жета.
Иными словами, в системеобщефедерального ведомства все органы являются федеральными.
В зависимости от правовой основыобразования можно разли­чать органы исполнительной власти, создаваемые наоснове кон­ституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основ­нымикритериями их образования выступают государственное устройство, отраслидеятельности и общие управленческие функ­ции.
Органы общей компетенции:президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положениедел в соот­ветствующем государстве, области, крае, городе федеральногозначения, округе, административно-территориальной единице, они руководятмногими видами отраслевой и функциональной ком­петенции, работу которых ониобъединяют.
Органы специальной компетенцииосуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либооднов­ременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководитподведомственными учреждениями и органами здра­воохранения и осуществляетмежотраслевое управление меди­цинскими службами Министерства внутренних дел; Министер­стваобороны.
Таким образом, различаются органыобщей и специальной (от­раслевой, функциональной, смешанной) компетенции.
По порядку решения вопросов органыисполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладаетпер­вый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства,например). В процессе административной рефор­мы единоначалие в системеисполнительной власти расширялось.
В своей совокупности федеральные органы исполнитель­нойвласти обеспечивают исполнение конституционной ком­петенции Правительства РФ.Но для этого каждый орган наделен конкретными полномочиями. Они закреплены вфедеральных законах, а также указах Президента РФ и по­становленияхПравительства РФ, которыми обычно утвер­ждаются положения о том или иномминистерстве, государ­ственном комитете, федеральной службе и федеральномнадзоре. Рассмотрим правовое положение ведущих мини­стерств и комитетов.
 В области финансов, экономики и управленияфеде­ральной собственностью действуют несколь­ко министерств, государственныхкомитетов, федеральных служб и надзоров. Ведущую роль играют следующие.
— Министерство финансов РФ действует на основа­нии Положения оМинистерстве финансов РФ, утвержден­ного постановлением Правительства РФ от 6марта 1998 г., которое закрепляет его статус как органа, обеспечивающе­гопроведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики икоординирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органовисполнительной власти.
Министерство финансов РФ, министерства финансовреспублик, финансовые управления и другие органы уп­равления финансами в краях,областях, городах федераль­ного значения, автономной области, автономныхокругах и органы федерального казначейства входят в единую систе­му органовгосударственного управления финансами в Рос­сийской Федерации.
Основными задачами Министерства финансов РФ явля­ютсясовершенствование бюджетной системы, разработка и реализация единой финансовой,бюджетной, налоговой и валютной политики, разработка проекта федерального бюд­жета,разработка программ государственных заимствований, участие в формировании ииспользовании государственных ресурсов драгоценных металлов и камней и др.
В соответствии со своими задачами Министерство осу­ществляетширокую деятельность как в сфере финансов, так и экономики.
Своей многогранной деятельностью Министерство фи­нансовоказывает сильнейшее регулирующее воздействие на весь ход экономической жизнистраны, часто попадая в центр политических событий.
— Министерство экономики РФ действует на основании Положения оМинистерстве экономики РФ, утвержденно­го постановлением Правительства РФ от 26августа 1995 г. (с дополнениями от 27 марта 1997 г.), которое закрепляет егостатус как органа, осуществляющего проведение единой го­сударственной социально-экономическойполитики.
Главной задачей этого Министерства являетсяопределение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обес­печивающихсоциально-экономический прогресс Российской Федерации.
В числе функций Министерства разработка сводногофинансового баланса государства, подготовка годовых и ежеквартальных докладов осостоянии российской экономики, выявление дис­пропорций в ее развитии иопределение пути их устранения, а также контроль за выполнением принимаемыхПрезиден­том и Правительством решений по развитию экономики и проведениюэкономической реформы.
— Министерство транспорта РФ. В соответствии с Поло­жением,утвержденным Правительством РФ от 26 апреля 1997 г., это Министерствообеспечивает проведение госу­дарственной политики и управление в транспортномкомп­лексе, а именно воздушным, морским, речным, автомобиль­ным, городскимэлектрическим транспортом и дорожным хозяйством (железнодорожный транспортуправляется Ми­нистерством путей сообщения РФ).
Основные задачи Ми­нистерство транспорта:
— разрабатывает проекты законодатель­ных и иныхнормативных правовых актов, определяющих порядок функционирования транспортногокомплекса;
— осу­ществляет организационно-методическоеруководство законо-проектной деятельностью в транспортном комплексе;
–    кон­тролирует впределах своей компетенции исполнение законодательных и иных нормативныхправовых актов, анали­зирует практику их применения в транспортном комплексе;
–    выполняет другиефункции.
— Министерство государственногоимуществаобеспечи­вает проведение государственной политики в области прива­тизациигосударственных и муниципальных предприятий, осуществляет полномочия поуправлению и распоряжению объектами федеральной собственности и межотраслевуюко­ординацию в процессе приватизации и управления федераль­ной собственностью.
Министерство разрабатыва­ет государственную программуприватизации государствен­ных и муниципальных предприятий в Российской Федера­ции,организует и контролирует ее реализацию, обеспечива­ет защиту имущественных прави интересов государства на территории Российской Федерации и за рубежом;организует и принимает в пределах свой компетенции решения о прива­тизациинаходящихся в федеральной собственности государ­ственных предприятий; выполняетдргие функции.
Помимо указанных федеральных органов исполнитель­нойвласти, в сфере финансов и экономики, а также строи­тельства, транспорта исвязи действуют и другие органы федеральной исполнительной власти (это самаябольшая груп­па министерств и ведомств).
Среди них— Министерства РФ:
— по атомной энергии, торговли, по антимонопольнойполитике и поддержке предпринимательства, науки и технологий, по налогам исборам, региональной политики, природных ре­сурсов, путей сообщения, сельскогохозяйства и продоволь­ствия, топлива и энергетики.
 Государственные комитеты РФ: земельный, по рыболовству,стандартизации и метрологии, по строительной, архитектурной и жилищнойполитике, по госу­дарственным резервам, по связи и информатизации, по ста­тистике,таможенный.
Федеральные комиссии: по рынку цен­ных бумаг,энергетическая.
Федеральные службы: авиаци­онная, лесного хозяйства,налоговой полиции, дорожная, по валютному и экспортному контролю, по геодезии икартог­рафии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по делам онесостоятельности и финансовому оздо­ровлению.
Российские агентства: по патентам и товарным знакам,космическое, правительственной связи и информации при Президенте РФ.
Федеральные надзоры России: горный и промышленный, по ядерной ирадиационной безопасности.
В области обороны, безопасности иправоохранитель­ной деятельности. Исключительная важность государствен­ного управления в этихобластях диктует необходимость со­здания прочной законодательной базы длядеятельности соот­ветствующих федеральных органов исполнительной власти.
Министерство обороны РФ. Федеральный закон «Об обо­роне»от 31 мая 1996 г. распределяет обязанности в этой об­ласти между всеми органамигосударственной власти (Пре­зидентом РФ, Федеральным Собранием, ПравительствомРФ, органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления). Даже ввоенное время руководство и уп­равление Вооруженными Силами должноосуществляться в соответствии с этим законом.
Наряду с Вооруженными Силами в стране существуютвнутренние войска МВД, пограничные войска, войска Федерального агентстваправительственной связи и информации, желез­нодорожные войска, войскагражданской обороны.
В системе МИД важную роль занимают консульскиеучреждения, Положе­ние о которых утверждено Указом Президента РФ от 5но­ября 1998 г.
В области внешних сношений наряду с Министерствоминостранных дел действует также Министерство по делам СодружестваНезависимых Государств (воссоздано после краткого перерыва в сентябре1998 г.).
Государственным органом внешних сношений Российс­кой Федерации,осуществляющим представительство Рос­сийской Федерации в государствепребывания, является Посольство Российской Федерации. Посольство учреждает­сяпо решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указаПрезидента РФ дипломатических отно­шений с соответствующим иностраннымгосударством на уровне посольств. Посольство входит в систему Министер­стваиностранных дел РФ.
Посольства РФ выполняют широкий круг задач, закреп­ленныхв Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом ПрезидентаРФ от 28 октября 1996 г.
В социально-политической исоциально-культурной областях. В этих областях действует несколько федераль­ных органовисполнительной власти. Среди них:
 Министер­ства РФ: науки и технологий, региональнойполитики, на­циональной политики, здравоохранения, культуры, общего ипрофессионального образования, труда и социального раз­вития.
Государственные комитеты РФ: по кинематографии, по охранеокружающей среды, по печати, по физической культуре и туризму, по делам молодежи.
Федеральные службы России: архивная, миграционная, потелевидению и радиовещанию.
Министерство труда и социальногоразвития РФ обра­зованов августе 1996 г. на базе бывших министерств труда и социальной защитынаселения, а также — Федеральной службы занятости. Оно действует на основеПоложения, ут­вержденного Постановлениями Правительства РФ от 23 ап­реля 1997г. и от 24 марта 1998 г. Это Министерство осуще­ствляет руководство работой пообеспечению единой госу­дарственной политики в области труда и социальногоразви­тия и координирует соответствующую деятельность в Рос­сийской Федерации.
 В задачи этого Министерства, в част­ности, входит:
— разработка и осуществление мер по совер­шенствованиюорганизации оплаты труда, дифференциации заработной платы по отраслямпроизводственной и непро­изводственной сферы и категориям работников, осуществ­лениетарификации и обеспечение единой методологии нор­мирования труда;
— осуществление мер по совершенствова­нию пенсионногообеспечения, социального страхования, обеспечение улучшения условий и охранытруда.
Приведенные данные позволяют составить только са­мыеобщие представления о задачах и функциях ведущих министерств и ведомств,которые своей деятельностью не­посредственно затрагивают конституционные праваграж­дан. Более подробно этот вопрос изучается в курсе админи­стративногоправа.
2. 3. 6. Виды и компетенции органовисполнительной власти субъектов РФ
Проблема компетенции исполнитель­ной власти вюридической и политологической литературе не осмыслена в полной мере научно иобъективно. Объясняется это, по-видимому, тем, что многие ученые-юристы, как,впрочем, и прак­тики-администраторы, упрощают проблему и по­лагают, что самоназвание данной ветви власти прямо связано с ее функциями: данная власть ис­полняетзаконы. Стало общепринятым, что зако­нодательная ветвь государственной властиесть власть, направляющая и контролирующая, испол­нительная есть властьисполняющая и подзакон­ная. Однако еще во второй половине XVIII в. знаме­нитый швейцарскийгосударствовед И.К. Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и,указывая на предметный характер и многообра­зие ее деятельности, считал, чтосущество испол­нительной власти далеко не исчерпывается слиш­ком общим понятием«исполнение»[137].
Автор работы в связи с этим подчеркивает, безправильного теоретического решения вопроса о функциях исполнительной власти ееорганам и должностным лицам трудно составлять четкие, продуманные и долговремен­ныепрограммы, намечать приоритетные направ­ления своей деятельности.
Осуществляя практическую деятельность по организациисоциальной жизни общества — уста­новлению общественного порядка и обеспече­ниюобщественной безопасности, руководству отраслями социальной действительности изащи­те прав и свобод граждан, — исполнительная власть для эффективнойреализации основных функций нуждается в наличии полномочий, кото­рые давали быей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирова­ние,правоприменительную и юрисдикционную деятельность, т.е. возможность издаватьправо­вые нормы, применять их, наказывать лиц, нару­шающих общественный порядоки дисциплину в аппарате государственного управления, посягаю­щих на права исвободы других граждан.
Государ­ство предоставляет органам исполнительной вла­сти полномочия на:издание нормативных актов по определенному кругу вопросов, индивидуаль­ныхактов для разрешения конкретных дел, вы­несение юрисдикционных решений поадминист­ративным и дисциплинарным делам. Поэтому го­сударство наделяетисполнительную власть полномочиями.
В зависимости от того, из какогобюджета финансируются ор­ганы исполнительной власти (а это совпадает с ихподчинен­ностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местныеорганы исполнительной власти.
Среди федеральных есть органы общей(правительство) и спе­циальной компетенции. Последние делятся на две группы:цен­тральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы,надзоры) и территориальные. Центральные органы об­ладают полномочиями на всейтерритории РФ, а территориаль­ные федеральные органы — только на части еетерритории (на­пример, облвоенкомат).
У субъектов Федерации тоже естьорганы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной(глав­ные управления, управления, министерства и др.).
Органы специальной компетенциисубъектов Федерации под­чиняются только правительству (губернатору, главеадминистра­ции) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще исоответствующим центральным федеральным органам. Напри­мер, УВД (МВД) субъектаФедерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, ицентральному федерально­му органу специальной компетенции — МВД РФ.
В двойном под­чинении находятсятакже министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов,здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.
Субъекты Федерации вправе создаватьместные (территори­альные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 ЗаконаРес­публики Татарстан “О местных органах государственной власти и управления”установлено: “Исполнительно-распорядительны­ми органами в районах, городахреспубликанского подчинения и районах в городах являются администрациисоответствующих административно-территориальных единиц”. В ст. 57 Устава Свер­дловскойобласти сказано: “Территориальные исполнительные органы государственной властиосуществляют функции государ­ственного управления в населенных пунктах и натерриториях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органовнаправляется, координируется и контролируется назна­чаемыми Губернаторомобласти государственными служащими”.
Названными выше критериями не исчерпываются возможнос­ти классификацииорганов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые,непосредственно работающие с граж­данами и другими невластными субъектами, ируководящие.
Ор­ганы могут быть постоянными и временными, традиционными инетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми,возглавляемыми специалистами (молодыми, женщи­нами, лицами кореннойнациональности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста,не коренной нацио­нальности, мужчинами) и т. д.
В систему органов исполнительной власти республик в соста­веРоссийской Федерации входят их правительства, мини­стерства, государственныекомитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет Президент(глава) республики (например, в Ингушетии), в других — правитель­ство или егоглава (например, в Карелии).
Наряду с единоличным главой государства в практике го­сударственногостроительства республик в составе Россий­ской Федерации встречается иколлегиальный глава госу­дарства. Им является Государственный совет Дагестана,возглавляющий в республике исполнительную власть. В его состав входят егопредседатель, председатель правительства республики и другие лица, избранныеКонституционным Со­бранием Республики Дагестан.
Важную роль в системе исполнительной власти республикв составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиесяисполнительными и распоряди­тельными органами государственной власти.
Законодательство республик в составе Российской Феде­рациипредусматривает различный порядок формирования правительств этих республик.Так, в соответствии с Конститу­цией Республики Башкортостан (ст. 101) кабинетМинистров республики формируется Президентом республики. Пре­мьер-министрреспублики назначается Президентом респу­блики с согласия ГосударственногоСобрания (парламента) республики. Заместители премьер-министра, министры, пред­седателигосударственных комитетов и руководители ведомств республики назначаются иосвобождаются от долж­ности Президентом республики по представлению пре­мьер-министрареспублики. По представлению пре­мьер-министра республики Президент можетвключать в состав правительства республики руководителей других орга­нов иорганизаций республики.
Согласно Конституции Республики Карелия (ст.ст. 66,68) Председатель «правительства республики избирается населе­ниемреспублики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права притайном голосовании сроком на 4 года. Он представляет на утверждениеЗаконодательного Собрания (парламента) республики структуру исполнительнойвласти республики, назначает руководителей республиканских органов государственногоуправления (министров, председа­телей комитетов, руководителей ведомств идругих должностных лиц), за исключением министра финансов, министра безопас­ности,министра внутренних дел.
 Эти министры назначаются Председателем правительствас согласия большинства из­бранных депутатов Палаты Республики ЗаконодательногоСобрания Карелии.
В пределах своих полномочий Правительство республикиосуществляет управление экономическими процессами, соз­дает условия длясвободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех формсобственности для фор­мирования и реализации регулирующих механизмов рыночнойэкономики; принимает меры по укреплению денежной и кре­дитной системы,проведению единой политики цен, обеспече­нию гарантий законодательно установленногоминимального уровня оплаты труда и социального обеспечения.
Правительство организует разработку и исполнение госу­дарственногобюджета республика, а также прогнозов эконо­мического и социального развитияреспублики и важнейших республиканских программ; определяет объем и порядок по­ставокпродукции (товаров) для государственных нужд; осу­ществляет меры по развитиюнауки, техники и технологии, рациональному использованию, охране ивоспроизводству природных ресурсов.
Министерства, государственные комитеты и другие органыгосударственного управления республик руково­дят порученными им отраслямиуправления или осуществля­ют межотраслевое управление, подчиняясь Правительствуи, как правило, Президенту республики. Министерства, государ­ственные комитетыи другие органы государственного управ­ления республик несут ответственность засостояние и разви­тие порученных им сфер и отраслей управления.
Согласно Положению о главе администрации области, ав­тономногоокруга Российской Федерации, утвержденному Ука­зом Президента РоссийскойФедерации от 3 октября 1994г.[138],глава администрации является  высшим должностным лицом края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа и руководиторганами исполни­тельной власти края, области, города федерального значе­ния,автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Глава администрации подписывает и обнародует законы,принятые представительным (законодательным) органом края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа РоссийскойФедерации.
Глава администрации обладает следующими основнымиполномочиями. Он представляет интересы края, области, города федерального значения,автономной области, авто­номного округа в Правительстве Российской Федерации,фе­деральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектамиРоссийской Федерации, а также в соот­ветствии с законодательством РоссийскойФедерации может вступать в отношения с соответствующими органами и долж­ностнымилицами зарубежных государств и подписывать не­обходимые документы.
Администрация осуществляет иные исполнительно-распоря­дительныефункции и полномочия, возложенные на нее Конституцией Российской Федерации,федеральными закона­ми, указами Президента Российской Федерации, решениямиПравительства Российской Федерации и правовыми (законодательными) актамипредставительных (законодатель­ных) органов края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа.
Глава3. ИНЫЕ ОРГАНЫ, ОБРАЗУЮЩИЕ МЕХАНИЗМ
СОВРЕМЕННОГОРОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
 
3.1. Органы судебной власти
 
3.1. 1. Понятие и структура судебной системы
вРоссийской Федерации
Нашу судебную системуустанавливают Конституция и Феде­ральный конституционный закон “О судебнойсистеме Российс­кой Федерации” [139]Принятие, изменение и отмена ФКЗ требуют квалифицированногопарламентского боль­шинства: не менее трех четвертей голосов от общего числачленов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего чис­ладепутатов Государственной Думы (часть 2 ст. 108 Конституции).
Проект ФКЗ был подготовлен вГосударственно-правовом уп­равлении Президента РФ и внесен в Государственную Думу.Пос­ле одобрения Думой в октябре 1995 г. проект был отвергнут Сове­томФедерации. В декабре 1996 г. после доработки в согласитель­ной комиссии иповторного одобрения Государственной Думой проект вновь поступил в СоветФедерации. Но и на этот раз кам­нем преткновения для Совета Федерации сталоотнесение к федеральной судебной системе районных судов (ранее называвшихся“народными”).
Судьи районных судов должны назначаться ПрезидентомРФ. Главным аргументом в пользу такого порядка служит стремление обеспечитьнезависимость судей от произвола региональных и местных властей, а главнымаргументом против — нарушение принципа федерализма, попытки создания “унитарнойсудебной власти”. С резкой критикой ФКЗ выступили представители Каре­лии,Калмыкии и Башкортостана. Президент Татарстана прямо заявил, что Казань никогдане позволит Москве назначать район­ных судей в его республике[140].
Лишь после напряженных споров, компромиссов и сложнойпроцедуры согласования Совет Федерации все же принял ФКЗ, и 31 декабря 1996 г.его
подписал Президент РФ[141].
Судебная власть является самостоятельной ветвьюгосударственной власти. В советский период, особенно на раннем его этапе, этаидея, как известно, отвергалась. По мнению кандидата юридических наук Фокова А.П., ведущего научного сотрудника Российской правовой Академии при Министерствеюстиции РФ, основное место занимала репрессивная функция суда, суд фактическибыл звеном государственного аппарата, приспособленного прежде всего кподавлению; о правозащитной функции суда практически ничего не говорилось.Только с провозглашением идеи правового государства, с признанием в КонституцииРФ судебной власти в качестве самостоятельной и независимой ветвигосударственной власти стала создаваться определенная теоретическая база,находящаяся отражение в законодательстве[142].
 Автор данного исследования поддерживает эту точкузрения и считает, что этим определяется не­обходимость выделения контрольнойфункции суда, потребность по-новому сформировать и закрепить в законахполномочия суда вообще и в сфере контрольной деятельности в частности. Дляэтого необходимо точно знать основы, фундамент, на котором базируется идеясудебного контроля, осмыслить ее генезис как социального института.
Теория разделения властей, необходимость выделения судебнойвласти в самостоятельную и независимую от законодательной и исполнительнойвластей, возникла уже в античных государствах. Изучая суждения мыслителей тоговремени, исследователи Колоколов Н. А. и Масликов Л. С. выделяли несколькообязательных признаков этой теории, согласно которой существуют относительносамостоятельные элемен­ты государства, которые выполняют внутри негоопределенные функции; содержание их деятельности обуславливается социальнымрасслоением общества. Эти элементы тесно взаимодействуют между собой, какпомогая друг другу, так и препятствуя в случае чрезмерного усиления одного изних; все они осуществляют свою деятельность на основе закона [143] .
В литературе высказывается мнение, что идея оразделении властей в основе своей разработаны в трудах Аристотеля, Платона,Полибия, Эпикура и других воплощены в судебной практике Античного мира,присутствуют в английской Великой хартии Вольностей 1215 г. [144].
Интересную позицию занял П. М. Баренбойм, развивающийидею о божественной природе судебной власти и обосновывающий мнение о том, чтодоктрина о разделении властей насчитывает три тысячи лет: от Ветхого Завета донаших дней. В подтверждении своих взглядов он приводит целый ряд аргументов, втом числе взятых из Библии, различных научных трактатов, в которых изложенысоответствующие положения и выводы [145].
По мнению автора работы, вряд ли стоит оспаривать этуточку зрения. Непосредственно связанная с проблемами защиты прав личности, идеясудебного контроля, безусловно, имеет духовные аспекты и уходит своими корнямив античное прошлое.
Вместе с тем развитие идеи судебного контроля непосредственносвязано с разработанной мыслителями конца XVII – начала XVIII вв. идеи разделения властей. В плане данного исследования представляетинтерес работа Монтескье „О духе законов“ и ее основной вывод:»В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, властьис­полнительная и ведающая вопросами граждан­ского права”. Эта властькарает за преступления и разрешает споры при столкновении частных лиц, ее можноназвать судебной властью [146].Выде­ление ее в самостоятельную ветвь государствен­ной власти представляетсобой существенный вклад Ш.Л. Монтескье в развитие теории разде­ления властейна законодательную, исполнитель­ную и судебную, благодаря которому доктринаобрела стройность и завершенность.
 Он определил судебную власть как способность ивозможность оказывать определяющее влияние на деятельность, поведение людей спомощью каких — то средств воздействия, например, авторитета, волевого влияния,правовых велений, принуждения.
В понимании автора исследования — под судебной властьюможно понимать реализуемые занимающими особое положение в государственномаппарате органами (судами) присущие им способности и возможности воздействия наповедение людей, на социальные процессы и явления, из чего следует, что понятиюсудебной власти свойственно по крайней мере два компонента: во — первых, даннаявласть может реализоваться только специально создаваемыми государственнымиучреждениями — судами; во — вторых, у этих органов должны быть свои, присущиетолько им способности и возможности воздействия. Эти признаки взаимосвязаны ивзаимозависимы.
В РФ действуют Федеральные суды, конституционные судыи мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ.
К федеральным судам относятся: Конституционный суд РФ;Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суда, судагородов федерального значения, суды автономной области и автономных округов,районные суды, военные и специализированные суды, составляющие системуфедеральных арбитражных судов [147].
К судам субъектов РФ относятся: конституционные судысубъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектовРоссийской Федерации.
Автор данного исследования считает, что группировкасовокупности судов в три подсистемы (блока) является наиболее приемлемымвариантом.
В одну из них входит Конституционный Суд, в другую — Верховный Суд РФ и те суды общей юрисдикции, в отношении которых он осуществляетсудебный надзор, а в третью — Высший Арбитражный Суд и поднадзорные ему суды.
Набольшее количество судов входит во второй блок. Вст. 125 Конституции РФ они именуются судами общей юрисдикции. К ведению этихсудов относится рассмотрение  дел, разрешаемых в судебном порядке. Часто ихназывают общими или гражданскими судами [148].
Особую ветвь во втором блоке судов образуют военныесуды. Их не относят к числу общих (гражданских) судов, поскольку имподведомственны только такие дела, которые, так или иначе, затрагивают интересывоеннослужащих и Вооруженных Сил. Это специализированные суды, состоящие извоенных судов гарнизонов, соединений, флотилий, округов, флотов, видов ВооруженныхСил, групп войск, а также военной коллегии — одного из структурныхподразделений Верховного Суда РФ. В третий блок судов включаются ВысшиеАрбитражные Суды республик, краевые, областные, городские арбитражные суды,арбитражные суды автономной области и автономных округов, иные арбитражныесуды. Возглавляет этот блок Высший Арбитражный Суд РФ.
Конституционный суд РФ занимает обособленное положениев российской судебной системе. По сказанному в ст. 125 Конституции РФ видно,что у этого суда свои специфические задачи и что он не осуществляет надзора низа какими судебными органами. Он также не взирает ни в коей мере и законституционными судами республик. В нынешнем виде российская судебная системасуществует с начала 1992 г. (см. Прилож. 9[149]).
Звеном судебной системы считаются суды, наделенныеоднородными полномочиями.
По этому признаку общие суды подразделяются на судытрех звеньев (уровней): основное звено — районные ( городские) народные суды; — среднее
звено — Верховные суды республик, краевые, областные,городские в Москве и Санкт- Петербурге суды, суды автономной области иавтономных округов; — высшее звено — Верховный Суд РФ.
Подобным образом подразделяются военные суды: — основное звено — суды армии, соединений, флотилий и гарнизонов; — среднее звено- суды военных округов, флотов, видов Вооруженных Сил и групп войск; — высшеезвено — Военная коллегия Верховного Суда РФ.
В отличие от общих военных судов арбитражные судыимеют не трехзвеньевую, а двухзвеньевую структуру:
 – основное звено — Высшие Арбитражные Суды республик,краевые, областные, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономнойобласти и автономных округов, иные арбитражные суды;
 – высшее звено — Высший Арбитражный Суд РФ.
Судебной инстанцией считается суд (или его структурноеподразделение), выполняющий ту или иную судебную функцию, связанную сразрешением судебных дел (принятие решения по существу дела, проверкаобоснованности и обоснованности этих решений).
Судом первой инстанции называют суд, которыйуполномочен принимать решения по существу тех вопросов, которые являютсяосновными для данного дела. По уголовным делам это вопросы о виновности илиневиновности подсудимого в совершении преступления и о применении илинеприменении уголовного наказания конкретной его меры. По гражданским деламсущество дела обычно составляет вопрос о доказанности или недоказанностипредъявленного иска и о тех юридических последствия, которые должны наступить.
В качестве суда первой инстанции может выступать любойсуд, в том числе высшие суды. Содержание компетенции всех судов более или менеечетко определено в действующем законодательстве.
Суд второй (кассационной) инстанции призван проверятьзаконность и
обоснованность приговоров и других судебных решений, не вступивших взаконную силу.
Широкое признание получил термин “надзорнаяинстанция”. Им обозначаются подразделения судов, наделенные правом соблюдатьзаконность и обоснованность решений, вступивших в законную силу.
Вышестоящей инстанцией или вышестоящим судом обычноназывают суды, занимающие более высокую ступень по отношению к данному суду.Пользуются также весьма созвучным термином — “высшая судебная инстанция”. Этоттермин является синонимом наименования Верховного Суда Российской Федерации илиВысшего Арбитражного Суда.
 Верховные суды республик, краевые, областные суды,городские суды в Москве и Санкт — Петербурге, суды автономной области и автономныхокругов занимают в системе общих судов положение судов среднего звена.
 Верховный Суд республики, краевой (областной) суд, суд городафедерального значения, суд автономной области, суд автономного округа впределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второйинстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Эти судыявляются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению крайонным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ.
Как считает Алексенцев А. Л., идущая судебная реформаположительно сказалась на организации и основах деятельности общих судовсреднего звена судебной системы. Произошло существенное расширение круга новыхкатегорий различного рода дел, подведомственных этим судам. Они сталирассматривать, к примеру, дела о законности забастовок, о приостановлениидеятельности или ликвидации межрегиональных и местных общественных объединений,о соответствии закону актов, принимаемых в субъектах Федерации, о допустимостиили недопустимости производства оперативно — розыскных и следственных действий,которые могут ограничить некоторые конституционные права и свободы граждан [150].
Произошли в последние годы изменения и в решении рядаорганизационных вопросов, связанных с судами данного уровня. Они отнесены ксудам федеральным.
Военные суды входят в судебную систе­муРоссийской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие вВооруженных Силах Россий­ской Федерации, других войсках, а также в органах ифор­мированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военнаяслужба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г.,Федерального за­кона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должностьПрезидентом РФ по представлению Председателя Верхов­ного Суда РФ, основанномуна заключении квалификацион­ных коллегий судей- этих судов.
Основным звеном этой системы являются суды армий,флотилий, соединений и гарнизонов, средним — суды видов Вооруженных Сил, группвойск, округов и флотов, а высшими — Верховный Суд РФ (его Военная коллегия).Главная задача этих судов — осуществление правосудия по гражданским и уголовнымделам.
Из общей массы уголовных дел им подсудны, как правило,дела о преступлениях, совершенных военнослужащими Вооруженных Сил РФ, другихвойск и воинских формирований, созданных в соответствии с законодательством РФ,гражданами, проходящими военные сборы, а также все дела о шпионаже, им подсуднывсе гражданские дела в местностях, где в силу исключительных обстоятельств, недействуют общие суды, требования о возмещении ущерба, причиненногопреступлениями, и гражданские дела, связанные с обжалованием военнослужащимирешений и действий органов военного управления.
Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют:Верховный суд РФ, Верховные суды республик, краевые и област­ные суды, судыгородов федерального значения, суды автономной области и автономных округов,районные суды, военные и специ­ализированные суды.
К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ иВысший арбитражный суд РФ. Высший арбитражный суд РФ, ар­битражные суды округови арбитражные суды субъектов РФ со­ставляют систему федеральных арбитражныхсудов.
К судам субъектов РФ относятся конституционные(уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.
Конституционные (уставные) суды субъектов Федерациивклю­чены в состав единой судебной системы России (ч. 2 ст. 4 ФКЗ). Между темони финансируются за счет субъектов РФ, над ними нет контрольной судебнойинстанции. Согласно ч. 4 ст. 27 ФКЗ, “Решение конституционного (уставного) судасубъекта Российс­кой Федерации, принятое в пределах его полномочий, не можетбыть пересмотрено иным судом” [151].
3. 1. 2. Конституционный СудРФ
“Конституционный суд Российской Федерации — судебный органконституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебнуювласть посредством конституционного судопроизводства”, — гласит ст.1 Закона оКонституционном суде РФ. В нем четко определены характер, сущность и местоКонституционного суда в системе органов государственной власти. Следовательно,Конституционный суд — прежде всего — составная часть судебной власти России,предназначенная для того, чтобы удерживать все ветви власти в рамках права.
Конституционные суды в мире насчитывают более чем70-летнюю историю. В России же такой орган был учрежден всего 9 лет тому назад.За этот короткий период уже неоднократно изменялись конституционные изаконодательные основы его организации и деятель­ности. Принципиально по-новомуопределились статус, полномочия, порядок образования и деятельностиКонституционного Суда Конституция РФ 1993 г. и Федеральный Закон о КонституционномСуде РФ от 21 июля 1994 г.[152].
По утверждению Колоколова Н. А., этообъясняется как объективными причинами — стремительными изменениями вобщественном развитии, так и факторами иного порядка — политической борьбой вобществе вообще, в институтах власти в частности; слабой разработанностью вроссийской науке доктрины конституционного правосудия, на которую мог быопереться законодатель; молодостью самого института судебного конституционногоконтроля, по мере приобретения которым опыта возникает потребность в усовер­шенствованииправовых основ его функционирования [153].
Возникает вопрос: достаточно линакоплено практики применения нового Закона для обоснования тех или иных егоизменений и дополнений?
Автору исследования представляется одинаково вреднымкак задержка с внесением необходимых законодательных новелл, так и торопливостьв изменениях законодательства.
Однако Конституционный Суд не только особый судебныйорган. Верховодов О. А. отмечает, что Конституционный Суд, учитывая возлагаемыена него функции и полномочия по обеспечению верховенства и прямого действияКонституции, баланса властей, выступает одновременно и как высшийконституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской,законодательной и исполнительной властей [154].Он подчеркивает, что особое положение Конституционного Суда в механизмегосударственной власти обусловило тот факт, что из всех высших судебных органовтолько его компетенция наряду с компетенцией Президента, палат ФедеральногоСобрания, Правительства Российской Федерации достаточно разверну­то определенав самой Конституции [155].
Конституция устанавливает состав Конституционного Суда(ч. 1 ст. 125), порядок назначения на должность его судей (п. «е» ст.83; п. «ж» ч. 1 ст. 102; ч. 1 ст. 128), перечень органов и лиц,обладающих правом обращения в Конституционный Суд (ст. 125).
Регламентация статусаКонституционного Суда, применяемой им процедуры именно федеральнымконституционным законом подчеркивает важность этого органа в механизмегосударственной власти и в то же время обеспечивает более стабильную правовуюоснову его деятельности, поскольку такие законы принимаются и изме­няются вособом порядке.
Как отмечает Четвернин В. А., идеяпринятия отдельного закона о конституционном судопроизводстве,«конституционного процессуального кодекса» на­ряду со статутнымзаконом о Конституционном Суде не получила
поддержки в ходе разработкизаконопроекта: процессуальные аспекты деятельности Конституционного Суданеразрывно связаны с его статусными и организационно-структурнымиособенностями; Конституционный Суд, в отличие от судов общей юрисдикции и арбит­ражныхсудов — единственный
На взгляд Четвернина В. А.,неоправданна и множественность актов, регулирующих отношения в одной и той жесфере [156].Этим и обусловлено установление в едином законе и статутных, и процессуальных,и основ­ных организационных норм, касающихся Конституционного Суда.
Полномочия, порядок образования и деятельностиКонституционного суда Российской Федерации определяются Конституцией РоссийскойФедерации 1993 г. (ст.125) и Федеральным конституционным законом оКонституционном суде Российской Федерации от 21 июля 1994 г.
В целях защиты основ конституционного строя вРоссийской Федерации Конституционный суд РФ обладает следующими полномочиями:
1. Решать дела о соответствии Конституции РоссийскойФедерации:
— федеральных законов, нормативных актов ПрезидентаРоссии, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
— конституций республик, уставов, а также законов ииных нормативных актов субъектов Российской Федерации;
— договоров между органами государственной властиРоссии и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже взаимных договоров между последними;
— еще не вступивших в силу международных договоровРоссийской Федерации;
2. Разрешать споры о компетенции:
— между федеральными органами государственной власти;
— между органами государственной власти РФ и органамигосударственной власти субъектов РФ;
— между высшими государственными органами субъектовРоссийской Федерации;
— выполнять другие функции, не противоречащие закону.
  Конституционный суд России решает вопросыисключительно конституционного права. Однако среди отечественных правоведоввызывает много споров вопрос о целесообразности наделения Конституционного судаРоссийской федерации правом толкования не только Конституции, но и законов, атакже других нормативных актов, в том числе по собственной инициативе.Например,  Лазарев В. В. считает, что Конституционный суд, прежде всего,является хранителем Конституции и должен придерживаться только ее текста,другие убеждены, что Конституционный суд должен иметь полномочия активногоправотворца, выражающиеся в использовании при необходимости защиты прав исвобод граждан как законодательных нормативных актов различного вида, так ипрогрессивных норм международного права[157].
 Федеральный закон о Конституционном суде по этомуповоду высказывается весьма однозначно. Тем не менее, как показывает практика,Конституционный суд РФ в своей работе опирается не только на Конституцию, но ина обычные законы, а также на международные пакты о правах человека, исходя приэтом, однако, из посылок самой Конституции. Верх в данном вопросе насегодняшний день одерживают сторонники той позиции, которые утверждают, что,действуя на основе разделения властей, Конституционный суд не должен подменятьсобой другие государственные органы, превращаясь в “суперинстанцию”,[158]но своими решениями он должен как бы очерчивать границы “конституционногополя”.
Автор данной работы высказывает мнение, что несмотряна разногласия в лоне отечественных правоведов, Федеральный закон оКонституционном суде Российской Федерации 1994 г. и Конституция РФ имеютдостаточно прогрессивный характер и открывают дорогу для дальнейшегосовершенствования российской конституционной системы на демократическихпринципах. Так, впервые в истории конституционного законодательства России поКонституции 1993 г. в компетенцию Конституционного суда РФ введено праворассмотрения конституционности законов по запросам судов (п.4 ст.125Конституции РФ), а также право толкования текста Конституции — функция, безкоторой фактически невозможен эффективный конституционный контроль.
 С запросом о толковании Конституции, согласно текстуЗакона, в Суд могут обращаться исключительно: Президент РФ, Совет Федерации,Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектовфедерации.
Важное практическое значение имеет проблемасоотношения конституционной и законодательной регламентации полномочийКонституционного Суда. На вопрос: является ли имеющийся перечень полномочий,закрепленный в Конституции, исчерпывающим? Четвернин В. А. отвечает, чтоКонституция России 1993 г. (ст. 125), в отличие от предшествующей (ст. 165-1),не сохранила после пере­числения полномочий Конституционного Суда положения:«рассматривает иные дела, если это предусмотрено законом и не противоречитего юридической природе» [159].Он обращает внимание на норму ч. 3 ст. 128 Конституции, предусматри­вающую, вчастности, что полномочия, порядок образования и деятельности Консти­туционногоСуда устанавливаются Федеральным конституционным законом, — следо­вательно, нетолько Конституцией. При этом подразумевается прежде всего специальный Закон оКонституционном Суде, в ст. 2 которого под названием «Законодательство оКонституционном Суде Российской Федерации», где закреплено, чтополномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда определя­ютсяКонституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом [160].
Эбзеев Б. С. считает, чтозаконодательство о Конституционном Суде исчерпывается только этими двумяактами, но п. 7 ч. 1 ст. 3 указанного Закона пре­дусматривает возможностьпринятия и иных актов о полномочиях Конституционного Суда, и они четкопоименованы: Федеративный договор, федеральные конститу­ционные законы,договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти РФ и органами государственной власти ее субъек­тов [161].Нет ли противоречия между этими двумя статьями?
По мнению Бланкечагеля А., ст. 2рассмат­риваемого Федерального конституционного закона это — единственный акт,который на основе Конституции в комплексе регламентирует полномочия, порядокобразования и деятельности Конституционного Суда, что и подтверждается самимсодержанием Закона [162].
 Но такая регламентация может быть осуществлена двумяспособами: посредством установления конкретных норм (основной способ) и путемотсылочных норм (в отдельных случаях). Так считает Гаджиева Г. А. [163]Названный Закон при определении полномочий и порядка деятельностиКонституционного Суда использует оба способа регулирования, под­тверждениемчему являются, в частности, положения п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона. Таким образом,конституционный перечень полномочий Конституционного Суда не являетсяисчерпывающим, он может быть дополнен, конкретизирован, но лишь законодательнооговоренными федеральными конституционными законами и договорами.
Рассматривая в критическом аспекте некоторые положенияЗакона о Конститу­ционном Суде, В.А. Четвернин исходит из ошибочногоутверждения, что федераль­ные конституционные законы имеют ту же юридическую силу,что и положения гл. 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституции [164].На этом основании автор данного исследования пытается дать вывод: посколькуформула «последующее снимает предыдущее» есть аксиома права, товсякое несоответствие положений федерального конституционного закона положениям«изменяемой» части Конституции должно толковаться в пользу первых(т.е. норм закона, которые приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией).
Не останавливаясь на конкретныхвопросах, поставленных В.А. Четверниным при критической оценке Закона оКонституционном Суде (они не касаются вопроса о пол­номочиях этого органа),обратим внимание на исходную посылку автора. По утверждению Эбзеева Б. С., онапрямо противоречит ст. 15 Конституции, устанавливающей, что законы, т. е. ифедеральные конституционные, и обычные федеральные, и законы субъектовФедерации, не должны противоречить Конституции [165].
Поэтому федеральными конституционнымизаконами неправомерно ни юридически, ни фактически изменять положения гл. 3,4,5, б, 7, 8 Конституции, в том числе касающиеся Конституционного Суда. Такиезаконы не могут ограничить, изменить его установленные Конституцией полномочия,осново­полагающие процедурные правила.
Проанализировав основные правовые принципы и основыдеятельности Конституционного суда Российской Федерации, автор  настоящегоисследования пришел к выводу, что на современном этапе развития отечественногосудопроизводства Конституционный суд обладает всеми необходимыми полномочиями иинструментами для выполнения своей первостепенной задачи — защитыконституционных основ общественного строя и конституционных прав гражданРоссии. Несмотря на определенные сложности в организации судебной практики,считает автор данного исследования, главная проблема эффективности работыКонституционного суда в России заключается не в недостатках процедурыконституционного судопроизводства или конституционного законодательства, а вобеспечении исполнения решений Суда, которые порой открыто игнорируются каксубъектами федерации, так и ветвями федеративной власти. Неисполнение судебныхрешений — характерная черта всего российского правопорядка. Законность же вгосударстве, в том числе и конституционную, должны обеспечивать не Суд, аисполнительная власть, прокуратура, правоохранительные ведомства.Конституционный суд — это фактически высшая и последняя инстанция, и он долженвступать в действие лишь тогда, когда не срабатывает вся остальная системавласти или правосудия.
Таким образом, лучшая гарантия выполнения решенийКонституционного суда — не принуждение, а такое состояние общественногосознания и правовой культуры, при котором ни у одного органа, должностного лицаили гражданина не возникает и доли желания действовать вопреки этому решению.
3.1. 3. Верховный Суд Российской Федерации
Конституция РФ (ст. 126) ус­танавливает, что ВерховныйСуд Российской Федерации яв­ляется высшим судебным органом по гражданским,уголов­ным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции,осуществляет в предусмотренных фе­деральным законом процессуальных формахсудебный над­зор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебнойпрактики. Из этой нормы становится ясным, что Верховный Суд РФ возглавляетсистему судов общей юрис­дикции, которая была установлена Законом РСФСР о судо­устройстве1981 г. (с дополнениями). Полномочия Верховно­го Суда РФ закреплены также вУголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах и в ряде законов.
Верховный Суд является высшим судебным органом не длявсех федеральных судов, а только для судов общей юрис­дикции, в его ведение невходит конституционная и арбит­ражная юстиция. Но, на взгляд Стецовского Ю. И.,перечень дел, в отношении которых Верховный Суд РФ является высшим судебныморганом, выглядит не очень оп­ределенно: упомянуты общеизвестные категориигражданс­ких, уголовных и административных дел, но не раскрыто содержание«иных дел», что должно быть истолковано как возможность в будущемрасширить подсудность судов об­щей юрисдикции [166].
В Конституции РФ сформулирована и другая важнаяфункция Верховного Суда: осуществлять над­зор за деятельностью нижестоящихсудов. Это положение давно вызывает споры среди специалистов, например, СогринаВ. В., Сельского К. С., кото­рые усматривают в надзоре скрытое нарушениенезависимости судов [167].Автор данной работы выражает свое мнение, что для таких подозрений нетдостаточных ос­нований, поскольку Верховный Суд как высшая судебная инстанциянадзирает за судами не путем командования ими, а осуществляет естественный длялюбого такого органа пере­смотр судебных дел в кассационном порядке, а также впо­рядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Сомнению некоторых научных сотрудников в областиюриспруденции, к примеру, Пашина С., Понеделкова А. В., часто подвергаетсяправо Верховного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики, вкотором многие также видят опасность для независимости нижестоящих судов [168].Но, как считает автор настоящей работы, и здесь такая опасность не выг­лядитосновательной. Разъяснения теперь, в отличие от пре­жних лет, нехарактеризуются как руководящие, но они полезно служат единообразию правоприменительнойпрак­тики по конкретным вопросам, а потому приветствуются самими судами. Нигдев законе такие разъяснения не назы­ваются обязательными, но ясно, что они имеютсмысл только в том случае, если все суды будут им следовать.
Верховный Суд РФ может также выступать в качестве судапервой инстанции по определенной категории дел. На­пример, судья, противкоторого возбуждено уголовное дело, имеет право просить, чтобы оно былорассмотрено Верхов­ным Судом в первой инстанции; этим Судом рассматрива­ютсяжалобы на решения квалификационных коллегий об отрешении судьи от должности, наненормативные акты Пре­зидента РФ, Федерального собрания, Правительства и др.Верховный Суд обладает правом законодательной инициа­тивы, он наделенполномочием рассматривать жалобы граж­дан, связанные с нарушениямиизбирательных прав (по выборам Президента РФ и депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания).Количественный состав Верховного Суда РФ был уста­новленПостановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 марта 1992 г. (споправкой). В штатную численность членов Суда входят 100 судей, Председатель,первый заместитель и пять заместителей Председателя, Председа­тель, заместительПредседателя и 6 судей военной коллегии Верховного Суда РФ. Заместителипредседателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федера­цииФедерального Собрания по представлению Президента РФ, основанному напредставлении Председателя Верхов­ного Суда РФ.
Столь широкий количественный состав Верховного Суда РФобъясняется большим объемом его работы, что отража­ет соответствующую широкуюдеятельность судов общей юрисдикции. В 1999 г. ими было рассмотрено более 2,5млн. гражданских дел, 2 млн. административных дел, осуждено более 1 млн.человек. Особенно быстро растет объем работы судов по гражданским делам. Штатсудей судов общей юрис­дикции составляет 15 тыс. судей (фактически работаеттоль­ко 13 тысяч).
Председатель и заместители Председателя Верховно­гоСуда организуют работу Верхов­ного Суда и обладают самостоятельными процессуальнымиправами.
Председатель Верховного Суда приносит в пределахи порядке, установленных законом, протесты на реше­ния, приговоры, определенияи постановления по судеб­ным делам, а в случаях и порядке, установленных зако­ном,вправе приостановить исполнение решений, приго­воров, определений ипостановлений по судебным делам. Он организует работу по изучению и обобщениюсудебной практики, анализу судебной статистики; вносит представ­ления вгосударственные органы, общественные органи­зации и должностным лицам обустранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершениюправонарушений.
Председатель Верховного Суда созывает Пленум и Пре­зидиумВерховного Суда и председательствует на их засе­даниях, вносит на рассмотрениеПрезидиума вопросы, тре­бующие его решения, может председательствовать в судеб­ныхзаседаниях коллегий Верховного Суда РФ при рассмот­рении любого дела.
Заместители Председателя Верховного Суда РФ могутпредседательствовать в судебных заседаниях коллегий Вер­ховного Суда, приносятв пределах и порядке, установлен­ных законом, протесты на решения, приговоры,определе­ния и постановления по судебным делам, а в случае и в порядке,установленных законом, вправе приостановить ис­полнение решений, приговоров,определений и постановле­ний по судебным делам. Они осуществляют в соответствиис распределением обязанностей руководство работой судеб­ных коллегий иструктурных подразделений аппарата Вер­ховного Суда.
Пленум Верховного Суда действует в составеПредседателя Верховного Суда РФ, заместителей Председа­теля и судей ВерховногоСуда РФ. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор РФ (в обязательномпо­рядке) и Министр юстиции РФ. Пленум рассматривает мате­риалы изучения иобобщения судебной практики и судебной статистики, а также представленияГенерального прокурора РФ и Министра юстиции РФ и дает руководящие разъясне­ниясудам по вопросам применения законодательства РФ. При обсуждении вопросов одаче судам руководящих разъясне­ний Пленум заслушивает сообщения председателейВерхов­ных Судов республик, краевых, областных, городских су­дов, судовавтономной области и судов автономных округов, военных судов о судебнойпрактике по применению законо­дательства.
Президиум Верховного Суда состоит из 13 судейи утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлениюПрезидента РФ, основан­ному на представлении Председателя Верховного Суда РФ, всоставе Председателя Верховного Суда РФ, его замести­телей, входящих в составПрезидиума по должности, и су­дей Верховного Суда. Утверждение ПрезидиумаВерховно­го Суда производится при наличии положительного заклю­ченияквалификационной коллегии судей Верховного Суда РФ. Заседания ПрезидиумаВерховного Суда проводятся не реже одного раза в месяц и правомочны при наличииболь­шинства членов Президиума.
Президиум Верховного Суда:
1) в пределах своих полномочий рассматривает судеб­ныедела в порядке надзора и по вновь открывшимся обсто­ятельствам;
2) рассматривает материалы изучения и обобщения су­дебнойпрактики, анализа судебной статистики;
3) рассматривает вопросы организации работы судебныхколлегий и аппарата Верховного Суда;
— другие вопросы, относящиеся к его ведению.
Судебная коллегия по гражданс­ким делам и Судебнаяколлегия по уголовным делам, а так­же Военная коллегия Верховного Судаутверждаются Пле­нумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда РФ.Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжениемпривлекать судей одной кол­легии для рассмотрения дел в составе другойколлегии.
Судебные коллегии рассматривают в пределах своихполномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кас­сационном порядке, впорядке надзора и по вновь открыв­шимся обстоятельствам. Они изучают и обобщаютсудеб­ную практику, анализируют судебную статистику и осу­ществляют другиеполномочия, предоставленные им зако­нодательством.
Военные суды входят в судебную систе­муРоссийской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие вВооруженных Силах Россий­ской Федерации, других войсках, а также в органах ифор­мированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военнаяслужба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г.,Федерального за­кона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должностьПрезидентом РФ по представлению Председателя Верхов­ного Суда РФ, основанномуна заключении квалификацион­ных коллегий судей- этих судов.
Военнослужащие военных судов, Военной коллегии Вер­ховногоСуда РФ и Управления военных судов Министер­ства юстиции РФ проходят военнуюслужбу в Вооруженных Силах РФ, входят в их штатную численность, на них рас­пространяютсявоинские уставы и положения, определяю­щие порядок прохождения военной службы,с учетом осо­бенностей, установленных Законом Российской Федерации «Остатусе судей в Российской Федерации», другими нор­мативными актами.
Председатель Военной коллегии Верховного Суда РФ,выполняя обязанности, присущие председателям других судебных коллегий, вносит вВоенную коллегию Верховного Суда протесты на вступившие в законную силурешения, приговоры, определения военных судов видов Вооруженных Сил, округов,групп войск, флотов и постановления судей этих судов, а также вносит в военныесуды видов Воору­женных Сил, округов, групп войск, флотов протесты на всту­пившиев законную силу решения, приговоры, определения военных судов армий, флотилий,соединений, гарнизонов и постановления судей этих судов. Федеральнымконституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от31 де­кабря 1996 г. при Верховном Суде РФ предусмотрено созда­ние Судебногодепартамента. Федеральным законом «О Су­дебном департаменте приВерховном Суде Российской Фе­дерации» от 8 января 1998 г.
Судебный департамент ха­рактеризуется как федеральныйгосударственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельно­стисудов, органов судейского сообщества, а также финан­сирования мировых судей.Департамент не вмешивается в осуществление правосудия.
3.1. 4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
 
Арбитражная юстиция представляет собой отдельную формусудебной вла­сти. Арбитражные суды являются федеральными судами и входят в су­дебнуюсистему РФ. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных су­дов вРоссийской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральнымконституционным законом «Об Арбитраж­ных судах в РоссийскойФедерации» от 28 апреля 1995 г. и другими федеральными конституционнымизаконами.
Систему арбитражных судов в Российской Федерациисоставляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов;арбитражные суды республик, краев, областей, горо­дов федерального значения,автономной области, автоном­ных округов, т. е. субъектов РФ (см. Прилож. № 11[169]).
          Арбитражному суду подведомственны дела по экономическимвопросам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений:
–    междуюридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскуюдеятельность без образования юридического лица и имеющими статусиндивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;
–     между РоссийскойФедерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами РФ. (п. 1 ст. 22. Арбитражный процессуальный кодексРоссийской Федерации).
    К экономическим спорам относятся, в частности споры:
–    о разногласии подоговору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий покоторому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами;
–    об изменении условийили расторжении договоров;
–    о неисполненииили ненадлежащем исполнении обязательств;
–    о признании правасобственности;
–    о возмещенииубытков;
–    о признании неподлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которомувзыскание производится в бесспорном порядке;
–     другие вопросы.
Деятельность арбитражных судов в Российской Феде­рациистроится на основе принципов законности, независи­мости судей, равенстваорганизаций и граждан перед зако­ном и судом, состязательности и равноправия сторон,глас­ности разбирательства дел.
Вступившие в законную силу судебные акты — решения,определения, постановления арбитражных судов обязательны для всехгосударственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,организаций, должностных лиц и граждан и подлежат ис­полнению на всейтерритории Российской Федерации.
ПредседательВысшего Арбитражного Суда РФ назна­чается на должность Советом ФедерацииФедерального Со­брания по представлению Президента РФ. Заместители Пред­седателяи другие судьи Высшего Арбитражного Суда на­значаются на должность СоветомФедерации по представ­лению Президента РФ, основанному на представлении Пред­седателяВысшего Арбитражного Суда РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первойинстанции дела о признании недействительными (полностью или частично)ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной ДумыФедерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нару­шающихправа и законные интересы организаций и граждан, а также экономические спорымежду Российской Федераци­ей и субъектами РФ, между субъектами РФ.
Суд также рассматривает дела в порядке надзора попротестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов вРоссийской Федерации и пересматри­вает по вновь открывшимся обстоятельствампринятые им и вступившие в законную силу судебные акты.
Беря во внимание изученное и проанализированноеПостановление Конституционного Суда от 3 февраля 1999 г. по проверкесоответствующих   статей   Арбитражно-процессуального   кодекса, Одайник А. И.отметил, что положения этих статей о том, что поста­новления Президиумаявляются окончательными и не подлежат пересмотру именно в порядке надзора, неможет рассматривать­ся как лишающее граждан права на судебную защиту. В случае,если Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по резуль­татам рассмотрения делав порядке надзора постановление уже вынесено, а нарушенные или оспариваемыеправа и законные интересы предприятии, учреждений, организаций и граждан всфере предпринимательской и иной экономической деятельности тем не менееарбитражным судом в результате судебной ошибки не защищены, пересмотр  такогосудебного решения Президиу­мом возможен на дополнительной стадии — по вновьоткрывшим­ся обстоятельствам. Данная стадия, имеющая исключительный(чрезвычайный) характер, позволяет устранить допущенные су­дебные ошибки,которые не были или не могли быть выявлены ранее [170].
Правовая позиция, согласно которой окончательныйхарактер постановлений надзорной инстанции не может рассматриваться какпрепятствие к возможности их пересмотра в дополнительной стадии — по вновьоткрывшимся обстоятельствам, в случае су­дебных ошибок, которые ранее не былиили не могли быть выяв­лены, уже была выражена Конституционным Судом РФ в Поста­новленииот 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституци­онности соответствующейстатьи Уголовно-процессуального ко­декса РСФСР. Данная правовая позициясформулирована в связи с рассмотрением соответствующих механизмов уголовногосудо­производства в случаях судебной ошибки.
Вместе с тем такая же позиция применима и к оценкепроцедур, которые могут быть в аналогичных случаях использованы при пересмотрепостановле­ний Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Автор работы считает,что судебное ре­шение не может быть признано справедливым и правосудным, асудебная защита — полной и эффективной, если допущена су­дебная ошибка, так какстатья 14 (пункт 6) Международного пакта предусматривает, что судебное решениеподлежит пересмотру, если «какое-либо новое или вновь обнаруженноеобстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки».
Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебныйакт умаляет и ограничивает право каждого на судебную защиту, что недопустимо.Поэтому, считает автор работы,  законодатель, устанавливая порядок осу­ществленияправосудия, обязан предусмотреть механизм (проце­дуру) исправления такихошибок, в том числе на стадии пере­смотра судебного решения по вновьоткрывшимся обстоятельствам.
          КонституционныйСуд РФ признал не соответствующей Консти­туции РФ статью Арбитражногопроцессуального кодекса постоль­ку, поскольку она служит основанием для отказав пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений Президи­умаВысшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда су­дебный акт принят врезультате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее.
Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: ПленумаВысшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебнойколлегии по рассмотрению споров, возникаю­щих из гражданских и иныхправоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникаю­щих изадминистративных правоотношений.
Пленум решает важнейшие вопросы деятель­ностиарбитражных судов в Российской Федерации. Он дей­ствует в составе ПредседателяВысшего Арбитражного Суда, заместителей Председателя и судей Высшего Арбитражно­гоСуда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерациивправе принимать участие чле­ны Совета Федерации и депутаты ГосударственнойДумы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ,Генеральный прокурор РФ, Министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов.
Президиум Высшего Арбитражного Суда действуетв составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей ипредседателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, порешению Пле­нума в состав Президиума могут быть введены судьи Высше­го АрбитражногоСуда. В заседаниях Президиума вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ,Председа­тель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ,Министр юстиции РФ, председатели, заместите­ли председателей, судьи арбитражныхсудов и другие лица.
В Высшем Ар­битражном Суде создаются судебныеколлегии из числа судей Высшего Арбитражного Суда. Эти коллегиирассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику,разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативныхправовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иныеполномочия, пре­дусмотренные регламентом арбитражных судов.
В судебных коллегиях образовываются судебныесоста­вы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию. Они формируютсяПредседателем Высшего Арбитражного Суда РФ.
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФявляется судьей и осуществляет процессуальные полномочия, установленныеАрбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Он организуетдеятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных су­дов вРоссийской Федерации, созывает Пленум и Президи­ум Высшего Арбитражного Суда ипредседательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума иПрезидиума вопросы, отнесенные Федеральным конституционным законом к ихведению, исполняет другие функции.
Заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФявляются судьями и осуществляют процессуальные пол­номочия, установленныеАрбитражным процессуальным ко­дексом РФ. Они возглавляют судебные коллегии,организуют деятельность структурных подразделений аппарата Суда, системыарбитражных судов в Российской Федерации.
При Высшем Арбитражном Суде действует Советпредседателей арбит­ражных судов в составе Председателя ВысшегоАрбитраж­ного Суда РФ и председателей арбитражных судов Россий­ской Федерации.Заседания Совета проводятся по мере не­обходимости.
Опыт работы арбитражных судов сви­детельствует отенденции значительного роста споров, вытекающих из административно-право­выхотношений. По данным статистики, число та­ких дел систематически увеличивается.Харак­терны в этом отношении данные за 2000 г., в пер­вом полугодии которого посравнению с аналогичным периодом 1999 г. их число выросло на 93.2% [171].При этом самый значительный рост дали споры коммерческих организаций с налого­вымиорганами [172].
Специфика рассмотрения арбитражными су­дамиэкономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений, вопреде­ленной мере отражена в Арбитражном процессу­альном кодексе РФ, но,по-видимому, анализ практики судов в этой сфере потребует более тщательногоучета административно-процессу­альных особенностей рассмотрения таких дел иобусловит внесение необходимых изменений и дополнений в АПК РФ.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.2. Прокуратура РФ – важнейший независимый орган правоохраны
 
3. 2. 1. Система органовпрокуратуры и их организация
Говоря о системе органов прокуратуры, следует кратковспомнить историю петровского времени. Учреждение прокуратуры того временисопровождалось изданием примечательного законода­тельного акта, отразившего, внекотором смысле, императорскую идею правовой го­сударственности ираскрывавшего смысл проводимой реформы. Речь идет об Указе «О храненииправ гражданских» от 17 апреля 1722 г., в котором предусматривалось«Понеже ничто так ко управлению государства есть, как крепкое хранениеправ граж­данских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или имииграть как в карты, прибирая масть к масти… Буде же кто сей наш указпреступит под каков отго­воркою ни есть.., тот, яко нарушитель правгосударственных и противник власти, казнен будет смертию, без всякие пощады. Ичтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину попадет [173].Наступившая после смерти Петра I проти­воречивая эпоха дворцовых переворотов немогла не отразиться соответствующим образом и на судьбе прокуратуры. В 1730 г.вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простыхпрокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живыбыли люди, занимавшие эти должности. В Манифесте от 2 октября 1730 г.императрица Анна Иоанновна, восстанавливая прокуратуру, признавалась что,»каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен,того нам неизвестно”. Вторично прокуратура была отменена в регентство АнныЛеопольдовны [174].Однако после непродолжительного периода некоторого забве­ния происходит ростзначения прокуратуры. В ходе преобразований при Александре 1 в 1802-1812 гг.структуры государст­венного управления, а при Александре II проведения судебнойреформы 1864 г. произошло слияние прокуратуры с министерством юстиции, и она восновных чертах строилась и действовала по французскому образцу. В частности,прокуратура полу­чила широкие полномочия по линии внутреннего управлениясудебной системой. По ст. 254 Учреждения судебных установлении от 20 ноября1864 г. «Общий надзор за су­дебными установлениями и должностными лицамисудебного ведомства сосредото­чивается в лице министерства юстиции какгенерал-прокурора» [175].
В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора«по праву наблюдателей за охранением законов» в случае обнаружениянарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны приниматьмеры по их устранению, в частности сообщать об этом «председателямсудебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорампалат, а те — министру юстиции[176].В пореформенный период надзорные функции прокуратуры стали постепенновосстанавливаться в полном объеме.
Про­куратура Российской Федерации не входит в судебнуювласть. Она составляет единую федеральную цен­трализованную систему органов иучреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящими Генеральному прокурору РФ.
Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратураРФ, прокуратуры субъек­тов РФ, приравненные к ним военные и другие специали­зированныепрокуратуры, научные и образовательные уч­реждения, являющиеся юридическимилицами, а также про­куратуры городов и районов, другие территориальные, во­енныеи иные специализированные прокуратуры. Образо­вание, реорганизация иупразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса икомпетенции осу­ществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и дея­тельностьна территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единуюсистему прокуратуры РФ, не допускаются.
Организация и обеспе­чение деятельности органоввоенной прокуратуры имеют особенности. Струк­туру военной прокуратурысоставляют Главная военная про­куратура, прокуратуры военных округов, группвойск, фло­тов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет замести­тельГенерального прокурора РФ — Главный военный про­курор.
На должности военных прокуроров и следователей на­значаютсяофицеры, проходящие военную службу по кон­тракту или призыву и отвечающиетребованиям Федераль­ного закона. По решению Генерального прокурора РФ или сего согласия на должности военных прокуроров и следова­телей могут бытьназначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главныйвоенный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный воен­ныйпрокурор подчинен и подотчетен Генеральному проку­рору РФ.
В систему органов прокура­туры помимо органовГенеральной прокуратуры РФ входят:
прокуратуры республик, краев и областей, прокуратурыгоро­дов, действующих на правах прокуратур областей к ним отно­сятсяпрокуратуры городов Москвы, Санкт-Петербурга), про­куратуры автономной области,автономных округов, районные, городские прокуратуры. В городах, где имеютсярайонные про­куратуры, Генеральный прокурор может создавать городскиепрокуратуры с подчинением им районных прокуратур. В круп­ных городах в целяхболее оперативного руководства создают­ся прокуратуры городов, которыеподчинены прокурору облас­ти, а сами, в свою очередь, имеют в подчинениирайонные про­куратуры. Они осуществляют главным образом организацион­ныефункции.
В систему органов прокуратуры входят также военные про­куратуры,прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовыхучреждениях, транспортные и природоохранительные прокуратуры, которые могутобразовывать­ся Генеральным прокурором РФ и приравниваются к проку­ратурамобластей или районов.
Военная прокуратура хотя и входит в единую системуорга­нов прокуратуры, но является автономной системой и только в своей верхнейчасти входит в состав Генеральной прокурату­ры РФ, в которой действует Главнаявоенная прокуратура, надзирающая за исполнением законов в Вооруженных Силах. Востальной своей части построение органов военной прокура­туры соответствуетпостроению военных судов. Нижним зве­ном системы являются прокуратурыгарнизонов, армий, фло­тилий и соединений, а средним звеном — прокуратуры видовВооруженных Сил, военных округов, групп войск и флотов.
Структура органов прокуратуры обычно определяется каквнутренняя организация прокуратур, входящих в систему ор­ганов прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре РФ имеются управления и от­делы,начальники и заместители начальников которых назна­чаются на должность иосвобождаются от нее Генеральным прокурором РФ и являются соответственно егостаршими по­мощниками. Генеральный прокурор имеет также помощников по особымпоручениям. В управлениях и отделах имеются стар­шие прокуроры и прокуроры,старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам.Они, а также главный бухгалтер Генеральной прокуратуры назнача­ются надолжность и освобождаются от нее Генеральным про­курором.
Прокуратуру республики в составе Российской Федерации,прокуратуру края, области, автономного округа, приравненные к ним прокуратурывозглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей изаместителей, назна­чаемых Генеральным прокурором РФ.
В прокуратуре республики в составе Российской Федера­ции,прокуратуре края, области, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга, автономнойобласти, автономного округа, приравнен­ных к ним прокуратурах образуютсяуправления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаютсяна должность и освобождаются от нее прокурорами, возглав­ляющими этипрокуратуры, и являются соответственно их стар­шими помощниками и помощниками.
В названных прокурату­рах имеются старшие прокуроры ипрокуроры управлений и отделов, следователи по особо важным делам и старшиеследо­ватели, которые назначаются на должность и освобождаются от неесоответствующими прокурорами. Прокуроры республик в составе РоссийскойФедерации, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга могут иметь помощников по особымпоручениям.
Прокуратуру города и района, приравненныек нимпроку­ратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В прокура­туре имеютсяпервый заместитель, заместители, старшие по­мощники и помощники прокуроров,старшие следователи и следователи (в прокуратуре города — следователи по особоважным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокуроромсоответствующей республики в составе Рос­сийской Федерации, края, области,городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.
3. 2. 2. Основныенаправления прокурорского надзора
Статья о прокуратуре в Конституции РФ помещена в гл.7, которая называется «Судебная власть». Прокуратура определена какединая центра­лизованная система органов. Централизация — это системауправления, руководства [177].Считаю, что даже такое формально-логически-лингвистическое толкование содержа­нияст. 129 Конституции дает право на вывод, что прокуратуре свойственны надзор­ныефункции, они сохраняются за ней. Таким образом, по своей государственно-пра­вовойи политической природе прокурорский надзор является основной формой выс­шегогосударственного надзора за исполнением законов на всей территории РоссийскойФедерации.
Старший прокурор управления Генеральной прокуратуры РФКостенко А. И., анализируя исторический опыт государственного управления вРоссии, обратил внимание на одну из наиболее серьезных болезней аппаратагосударства — бюрократизм. Во все времена бюрократизм проявлял себя как силасамодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и нужд общества.Одним из проявлений бюро­кратизма он назвал противоречия между государственнойвластью в центре и на мес­тах, а также внутри самой власти. Конкретно этовыражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве,а в целом в пренебрежении интере­сами государства и народа [178].
Понимание этого явления и привело в свое время Петра Iк необходимости учреждения проку­ратуры в России в ходе реформы системыгосударственного управления в первой чет­верти XVIII в. По его замыслупрокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностьюгосударственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу«О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законосовещательным и высшиморганом подзаконной исполнительной власти. Впервые в исто­рии Российскогогосударства учреждалась прокуратура — тремя петровскими указами:
–    «Быть приСенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии попрокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору от 12 января 1722г;
–    »Обустановлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах ком­петенциинадворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей” от 18января 1722 г;
–    «О должностигенерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.
По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долгоразмышлял над утверждением прокуратуры и работал над законопроектаминепосредственно [179]. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всемуправлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо былосогласовывать с формами ответственности. Состояние работы государственногоаппарата той поры он оцени­вает так: «Непослушание чиновников предписаниямвысшего начальства и даже царс­ким указам стало при Петре I настоящей язвойуправления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые,бывало, на 15-м указе непременно пос­лать подьячего по делу стойко помечали:»И по тому его великаго государя указу подъячий не послан”. Непомогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и «весьма отставить», нидаже сослать на каторгу”42. Указ «О должностигенерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинениеимператору: «Генерал-про­курор повинен сидеть в Сенате и смотретьнакрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах… истинно,ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указамотправлял», «также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своемзвании праведно и нелицемерно поступал»[180].
Прокуратура Российской Федерации осуществляет:
1. Надзор за исполнением законов;
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина;
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществ­ляющимиоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4. Надзор за исполнением законов администрациями орга­нови учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительногохарактера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу[181].
В числе основных направлений прокурорского надзораможно назвать следующие:
1. Предметом надзора являетсяисполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местногосамоуправления, органа­ми военного управления, органами контроля, их должност­нымилицами, а также соответствие законам издаваемых им правовых актов. Приосуществлении надзора органы про­куратуры не подменяют иные государственныеорганы. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и впомещения, проверяемых органов, требо­вать от руководителей и другихдолжностных лиц предос­тавления необходимых документов и материалов, вызыватьдолжностных лиц и граждан для объяснений по поводу на­рушений законов.
2. Осуществление надзора засоблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в рассмотрении и проверкезаявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека игражданина, разъяснении постра­давшим порядка защиты их прав и свобод, принятиимер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека игражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещениипричиненного ущерба. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данинатакже предусматривает возможность использования процедуры протеста ипредставления.
3. Надзор за исполнением законоворганами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие преследует цель соблюдения прав и свобод человека игражданина, установ­ленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со­вершенныхи готовящихся преступлениях, выполнения опе­ративно-розыскных мероприятий ипроведения расследова­ния, а также обеспечения законности решений, принимае­мыхорганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие. Пол­номочия прокурора по надзору в этой областиустанавли­ваются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другимифедеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросампредварительного следствия и дознания, не требующим законодательногорегулирования, являются обязательными для исполнения.
4. Предметом надзораза исполнением законов ад­министрациями органов и учреждений, исполняющихнаказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациямимест содержания задер­жанных и заключенных под стражу являются:
— законность нахождения лиц в местах содержания за­держанных,предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах иучреждениях, исполняю­щих наказание и меры принудительного характера, на­значаемыесудом;
— соблюдение установленных законодательством РФ прав иобязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц,подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
— законность исполнения наказания, не связанного с ли­шениемсвободы.
При осуществлении надзора прокурор вправе посещать влюбое время соответствующие органы и учреждения, оп­рашивать задержанных,заключенных под стражу, осужден­ных и лиц, подвергнутых мерам принудительногохаракте­ра, требовать от администрации создания условий, обеспечи­вающих правазадержанных, заключенных под стражу, осуж­денных и лиц, подвергнутых мерампринудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные внарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осуж­денных, немедленноосвобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерноготипа, кар­цера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Какие варианты прокурорского надзора можно предложить?
Точиловский В. Н. настаивает на коренной перестройкепрокурорского надзора [182].В.Г. Даев, С.П. Гусев, В.Г. Демин и другие считают, что прокуратуру следуетосвободить от обязанностей, несовместимых с реализацией ее надзорной функции [183].А Демин В. Г. полагает, что прокуратура как орган надзора за исполнениемзаконов должна быть включена в организационную структуру Министерства юстицииРФ[184]46.    Такую позицию можно усмот­реть и в том, что перед указаннымиорганами в последнее время возникли проблемы наполнения своей деятельностиреальным содержанием, и они были бы не прочь подчинить себе прокуратуру, темболее что прокуратура уже находилась в ведении наркомюста. Автор работывысказывает предположение, что в результате предстоящей правовой реформыпрокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд.
Точиловский В. Н. оказался активным сторонникомподчинения прокуратуры судебному ведомству. Он утверждает, что уголовноепреследование и поддержание государственного обвинения — это все, чем должназаниматься прокуратура[185].Такую же позицию занимает и автор данной работы, считающий, что в современныхусловиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба спреступ­ностью. Костенко А. И. и некоторые другие авторы концепциипрокурорского надзора считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либосудебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государствесистему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушениязаконов.
И исполнительные органы, и судебная власть, так илииначе, применяют законы, и нарушения Конституции, Феде­ральных законов органамиисполнительной власти, судами могут быть чреваты са­мыми тяжкими последствиями [186].Это мнение совпадает с суждениями автора исследования, высказывающего своюточку зрения: если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, топрактически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушениязаконов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, тополучится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законовсамими представительными органами и в определенной мере — за судебной властью.
Весьма спорным является и то, что основной функциейпрокуратуры  должна стать «обвинительная власть в государстве», т.е.возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения.По мнению В.М. Савицкого, общий надзор за соблюдением законов каксамостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал и если егосохранять, то необходимо ограничить такой надзор вопросами охраны прав изаконных интересов граждан; прокуратура не вправе осуществлять контроль зазаконностью в деятельности местных органов власти и управления[187].
С этой позицией не согласен Клочков В. В.  Он исходитиз того, что со временем границы надзора за соответствием закону деятельностимногочисленных учреждений начнут сужаться, но будет существовать надзор засоответствием закону деятель­ности контролирующих органов, а такжеисполнительных органов по обеспечению прав граждан. По его мнению, важно четкоопределить в законодательстве право прокуратуры осуществлять надзор засоответствием всех правовых актов и любой дея­тельности государственных органовправам и свободам граждан, учитывая, что это — конституционное требование.Прокурорский надзор за соответствием законам дея­тельности и актовисполнительной власти представляет собой надежное средство обеспеченияфункционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленнойзаконодательством [188].И об этом убедительно свидетельствует практи­ка органов прокуратуры. Так,только в 1999 г. ими выявлено 197 423 нарушения законов и 72 094 незаконныхнормативных акта. При этом в представительных и ис­полнительных органах властисоответственно — 9741 и 5908 нарушений.
Проработка рассматриваемых вопросов ло­гично обращаетвнимание автора данной работы к необходимости широких сравнительныхисследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Онотмечает, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику егоприменения важно соблюдать корректность, чтобы избегать необоснованныхобобщений, когда опыт одной страны или даже одного субъекта федерации выдаетсяза опыт всех развитых стран или когда, предлагая ту или иную западную модель,ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне поля зрения практику егоприменения. При популяризации зарубежного опыта редко приводятся отрицательныеоценки этого опыта на его родине, замалчивается также, что многие зарубежныеисследователи отдают предпочтение нашим моделям. Надо принимать во внимание то,трактует автор, что каждый отдельный институт в зару­бежных системах — этовсего лишь компонент отлаженного и сбалансированного пра­воохранительногомеханизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта госу­дарственногостроительства должно вестись на комплексной основе. Данное положение в полноймере касается различных аспектов реорганизации про­курорского надзора.
В этом контексте весьма сомнительными, по суждениюавтора работы, представляются пред­ложения передать прокуратуру в судебноеведомство и слить ее с Министерством юстиции, подтверждаемые ссылками на опытСША и Франции.
3. 2. 3. Полномочияпрокуратуры
Действуя в пределах компетенции, установленнойзаконом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгомсоответствии с Консти­туцией и законами Российской Федерации, независимо оторганов представительной и исполнительной властей, политических партий и другихобщественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законнуюдеятельность органов про­куратуры, от кого бы то оно ни исходило и в какой быформе ни выражалось, недо­пустимо и влечет за собой установленную закономответственность.
Представляется, что место прокуратуры в механизмегосударственной власти не определяется включением норм о прокуратуре в главу«Судебная власть». Такой подход, хотя и нацеливает на более тесноесотрудничество прокуратуры с судебной властью, в большей мере носитюридико-технический, нежели концептуальный харак­тер. Само существованиепрокуратуры и ее успешная деятельность как специфи­ческого самостоятельногогосударственного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как этои определено в ст. 129 Конституции, единую централи­зованную систему сподчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору.Именно такое построение позволяет органам прокуратуры дейст­вовать в единомнаправлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов,независимо от каких бы то ни было других государственных органов и долж­ностныхлиц.
Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ иполномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральнымзаконом «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. идругими федеральными законами, международными договорами Российской Федера­ции.На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренныхфедеральными законами.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему проку­рорыкоординируют деятельность по борьбе с преступнос­тью органов внутренних дел,органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органовтаможен­ной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспеченияэтой координации прокурор созывает коорди­национные совещания, организуетрабочие группы, истре­бует статистическую и другую необходимую информацию,осуществляет иные полномочия в соответствии с Положени­ем о координациидеятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.
Генеральный прокурор РФ принимает участие в засе­данияхВерховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться вКонституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граж­данзаконом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В пределах своей компетенции прокурор приносит ввышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное илинеобоснованное решение, приговор, опре­деление или постановление суда. Прокурорвправе в преде­лах своей компетенции истребовать из суда любое дело иликатегорию дел, по которым решение, приговор, определе­ние или постановлениевступили в законную силу. Усмот­рев, что решение, приговор, определение илипостановле­ние суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приноситпротест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящемупрокурору. Принесение Генеральным прокурором РФ протеста на приговор, кото­рымв качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает егоисполнение.
Прокурор при установлении в ходе осуществления сво­ихполномочий необходимости совершенствования действу­ющих нормативных правовыхактов вправе вносить в зако­нодательные органы и органы, обладающие правомзаконо­дательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровнейпредложения об изменении, о дополнении, об от­мене или о принятии законов ииных нормативных право­вых актов. Такое право делает прокуроров активными учас­тникамиправотворческой деятельности.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочи­ямиразрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениизаконов. Решение, при­нятое прокурором, не препятствует обращению лица за за­щитойсвоих прав в суд.
Главный военный прокурор иподчиненные ему проку­роры обладают в пределах своей компетенции полномочия­ми,установленными Законом, и осуществляют их незави­симо от командования и органоввоенного управления в со­ответствии с законодательством Российской Федерации.Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военныхсоветов, служебных совещаниях органов военного управления, назначатьвневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания иконвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизон­ных гауптвахтах, в иныхместах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождатьиз га­уптвахт, иных мест содержания задержанных и заключен­ных под стражу лиц,незаконно там находящихся.
В этих целях прокуратура осуществляет надзор за ис­полнениемзаконов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральнымиминистерствами и ведомствами, представительными (законодательными) иисполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,органами военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, атакже за соответствием законам изда­ваемых ими правовых актов.
В.Н. Точиловский, аргументируя свою позицию, приводитте из высказываний Н.В. Муравьева, в которых говорится о назначении прокуратурыкак органе уголовного преследования: в частности, что прокуратура — исключительно специальный орган публичного пресле­дования, строго замкнутый вэтой сфере и изменяющий своему назначению, как только из нее выходит, чтопрокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, «поскольку онане располагает возможностью охватить все»[189].
Но как глу­боко и широко мыслящий ученый, Н.В. Муравьеввидел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры сизменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разныхисторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российскойправовой действительности, которые на историческую перспективу определяютсущество специфики прокурор­ского надзора. По этому поводу им было высказаносуждение почти пророческого характера: «Русская действительность,отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила нарусскую прокуратуру настолько
своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуетсяновый, самостоятельный тип этого учреждения” [190].
Несмотря на то, что уже проявились тен­денции всторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к дру­гиморганам (например, Конституционному суду РФ, судебным и контрольным органам),она не утратила своеобразия. В этом контексте прокурорский надзор как будто невписывается в систему разделения властей, и в известной степени он про­должаетоставаться „всеобъемлющим“ [191].
В наших условиях прокуратура выполняет функции одногоиз элементов системы „сдержек и противовесов“, устанавливает ипринимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили(законодательной, исполнительной, судебной властей). Все они взаимодействуютдруг с другом и как единая государст­венная власть должны быть заинтересованы всохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.Автор данной работы подчеркивает, что без соблюдения законности не может бытьсильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если женастаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникаетвопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?
Авторы концепции развития прокуратуры на переходныйпериод счи­тают, что по своей государственно-правовой и политической природе,прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзораза исполнением законов на всей территории страны. Термином „прокурорскийнадзор“ может обоз­начаться достаточно разнородный класс социальныхявлений. Несмотря на свою оче­видность, данное обстоятельство в исследованиях,посвященных деятельности проку­ратуры, не отражено. Но именно с уяснением этоговопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридическихдисциплин. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор — это сферагосударственной деятельности, осуществ­ляемая органами прокуратуры[192].
До недавнего времени прокуратура считалась своего родаконтрольным органом законодательной власти. Этому соответствовали порядокназначения Генерального прокурора на должность Верховным Советом РФ попредставлению его Председателя и подотчетность Генерального прокурора тольковысшему законодательному органу.

3. 3. Иные правоохранительныеорганы
К числу иных правоохранительныхорганов можно отнести: органы безопасности РФ, министерство внутренних дел,таможенные органы, органы налоговой полиции, органы юстиции, некоторые другие.Вкратце опишем названные.
 
Система органов безопасности РФ
Несмотря на значительное количество публикаций, посвя­щенныхпроблемам обеспечения безопасности в Российской Федерации, в теории и донастоящего времени не выработано единого подхода к определению системы органовбезопасности и не определен исчерпывающим образом перечень ее элементов.
Правовым актом, положившим начало формированию сис­темыорганов безопасности России, является Закон РФ “О безопасности”[193],действующий и до настоящего времени. Конеч­но, после принятия в 1993 г.Конституции РФ многие его поло­жения требуют корректировки. Однако, некоторыеположения комментируемого Закона, к сожалению, не получили дальней­шегоразвития в теории и в законодательстве[194].Речь идет о за­креплении в норме права одного из принципов — соблюдении балансажизненно важных интересов личности, общества и го­сударства, т.е. не приоритет,а паритет лежит в основе обеспече­ния прав и законных интересов личности,общества и государства. Пожалуй, это один из немногочисленных (если неединствен­ный) правовых актов, в котором закреплена идея равного обес­печенияинтересов личности, общества и государства.
Основными функциями системы органов безопасностиявляются:
–    выявление ипрогнозирование внутренних и внешних yгроз жизненно важным интересам объектов безопасности;
–    осуществлениекомплекса оперативных и долговременны мер по их предупреждению и нейтрализации;
–    создание иподдержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
–    управление силамии средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и причрезвычайных ситуациях;
–    другие  функции.
Общее руководство деятельностью органов безопасностиосуществляет Президент РФ.
            Буквальное толкование ст. 2 Закона РФ “О безопасности”позволяет относить к системе органов безопасности практиче­ски всегосударственные органы, независимо от их принадлеж­ности к ветвям власти,общественные организации и объедине­ния, и даже отдельных физических лиц. Какподметил ведущий научный сотрудник Российской правовой академии приМинистерстве юстиции РФ, кандидат юридических наук Фоков А. П., указанная нормануждается в корректировке путем приведения ее в соот­ветствие с формирующейсяроссийской системой права[195].
В пере­чень системы органов безопасности не могут бытьвключены органы законодательной власти и судебные органы хотя бы по­тому, чтоПрезидент РФ не осуществляет никакого руководства указанными органами, чтоявляется недопустимым в правовом государстве[196].Кроме того, констатирует он, для органов законодательной и судеб­ной ветвейвласти обеспечение безопасности не является при­оритетным (основным)направлением деятельности. Органами безопасности могут являться лишь некоторыеорганы исполни­тельной власти. К органам безопасности можно отнести следующие:
–    органыфедеральной службы безопасности;
–    органы внешнейразведки;
–    органыпограничной службы и пограничные войска Феде­ральной пограничной службы РФ (ФПСРФ);
–     федеральныеорганы правительственной связи и информа­ции;
–     федеральныеорганы государственной охраны.
Рассмотрим эти органы вкратце.
Правовую основу организации и деятельностиорганов феде­ральной службы безопасности составляет Федеральный законРФ от 22.02.1995 г. “Об органах федеральной службы безопасности в РоссийскойФедераций”[197].
В соответствии со ст. 2 указанного Закона органыфедераль­ной службы безопасности представляют собой единую центра­лизованнуюсистему, в которую входят:
–    Федеральнаяслужба безопасности РФ;
–    управления(отделы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным регионам и субъектамРФ (территори­альные органы безопасности);
–    управления(отделы) Федеральной службы безопасности РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках ииных воинских формированиях, а также в их органах управления (органыбезопасности в войсках).
Автор данного исследования, проанализировав приведенныенормы права, считает, что система органов федеральной службы безопасности соответствуетфеде­ративному устройству и административно-территориальному делению РоссийскойФедерации, а также ее военно-администра­тивному делению. Он обращает внимание,что управления (отде­лы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным ре­гионами субъектам РФ поименованы в Законе территориаль­ными органами безопасности.Управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и воинскихформированиях, а также в их органах управления поименованы как органы безопас­ностив войсках.
    Высшим звеном в системе органов федеральной службыбезо­пасности является Федеральная служба безопасности Российской Федерации(ст. 3 Закона). Основными задачами ФСБ России являются:
–    руководство органами федеральной службы безопасности и подчиненными импредприятиями, организациями, учебными заведениями, научно-исследовательскими,экс­пертными и военно-медицинскими учреждениями и под­разделениями,военно-строительными подразделениями, центрами специальной подготовки,подразделениями спе­циального назначения, а также организация их деятель­ности;
–    выявление,предупреждение и пресечение разведыватель­ной и иной деятельности специальныхслужб и организа­ций иностранных государств, отдельных лиц, направлен­ной нананесение ущерба безопасности РФ;
–    другие задачи.
Структурными элементами ФСБ РФ явля­ются следующие:
–    Руководство;
–    Департаментконтрразведки;
–    Департамент позащите конституционного строя и борьбе с терроризмом;
–    Департаментэкономической безопасности;
–    Департаментанализа, прогноза и стратегического плани­рования.
–    Департаменторганизационно-кадровой работы;
–    Департаментобеспечения деятельности;
–    Управлениевоенной контрразведки;
–    Следственноеуправление;
–    Управлениесобственной безопасности;
–    Управлениеделами;
–    Договорно-правовоеуправление.
Существует внешняя и внутренняя разведка.
Для осуществления разведывательной деятельности органам внешнейразведки предоставлены следующие полномочия:
–    установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества слицами, добровольно давшими на это согласие[198];
–    осуществление мерпо зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности сиспользованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
–    использование вцелях конспирации документов, зашиф­ровывающих личность сотрудников кадровогосостава, ведомственную принадлежность подразделений, организа­ций, помещений итранспортных средств органов внешней разведки;
–    взаимодействие сфедеральными органами исполнитель­ной власти, осуществляющимиконтрразведывательную деятельность, и федеральными органами государственнойохраны;
В перечень системы органов безопасности входят органы по­граничнойслужбы и пограничные войска Федеральной пограничной службы РоссийскойФедерации (ФПС РФ). Базовым нормативным актом, регулирующим организацию охраныГосударственной границы, а также полномочия органов ее обеспечивающих, яв­ляетсяЗакон РФ от 01.04.1993 г. “О Государственной границе Российской Федерации”[199]с изменениями и дополнениями.
Федеральная пограничная служба РФ возглавляет единуюцентрализованную систему, включающую в себя:
–    органыпограничного контроля;
–    орган внешнейразведки;
–    оперативныеорганы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную,оперативно-розыскную деятель­ность, деятельность по обеспечению собственнойбезопас­ности системы ФПС РФ;
–    органыпограничной стражи и другие органы пограничной службы, предусмотренныефедеральным законодательством;
–    пограничныевойска ФПС РФ;
–    военныеобразовательные учреждения профессионального образования, предприятия,учреждения и организации, на­ходящиеся в подчинении ФПС РФ.
Основными функциями ФПС РФ являются:
–    участие вразработке и реализации государственной погра­ничной политики РФ и федеральныхпограничных про­грамм;
–    участие вподготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов повопросам защиты Государ­ственной границы, территориального моря, континенталь­ногошельфа и исключительной экономической зоны РФ;
–    др.
Автор настоящей работы, проанализировав приведенныенормы, пришел к выводу, что в основе системе федеральных органовправительственной связи и информации лежит федеративное устройство РоссийскойФедерации и ее территориально — административное деление.
Высшее звено этой системы — Федеральное агентствоправительственной связи и информации при Президенте РФ.
Государственная охрана в Законе определена как функцияфедеральных органов государственной власти в сфере обеспече­ния безопасностиобъектов государственной охраны на основе совокупности правовых,организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иныхмер. Государ­ственная охрана осуществляется путем:
–    предоставленияобъектам государственной охраны персо­нальной охраны, специальной связи итранспортного об­служивания, а также информации об угрозе их безопасно­сти;
–    осуществления всоответствии с федеральным законода­тельством оперативно-розыскной деятельностив целях реализации полномочий соответствующих государствен­ных органовобеспечения безопасности;
–    проведенияохранных и других мероприятий.
В настоящее время единственным органом, осуществляю­щимгосударственную охрану, является Федеральная служба ох­раны РФ.
Основными задачами ФСО РФ являются:
–    прогнозирование ивыявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны,осуществле­ние комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
–    обеспечениебезопасности объектов государственной охра­ны в местах их постоянного ивременного пребывания и на трассах проезда;
–    выявление,предупреждение и пресечение противоправных посягательств на объектыгосударственной охраны;
–    другие задачи.
В области обороны и безопасности в число федераль­ныхорганов исполнительной власти также входят: Мини­стерство РФ по деламгражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийныхбед­ствий, Государственный таможенный комитет РФ, Феде­ральная пограничнаяслужба РФ, Служба внешней развед­ки РФ, Федеральная служба железнодорожныхвойск РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраныРФ, Федеральное агентство правитель­ственной связи и информации при ПрезидентеРФ, Феде­ральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Сложныйхарактер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и вдругих группах ми­нистерств и ведомств.
Государственная таможенная служба РФ
 
 Структура правоохранительных подразделений Государственного ТаможенногоКомитета на современном этапе имеет трехуровневую схему:
            1. На уровне Государственного Таможенного Комитета России — Управление по борьбе с контрабандой и нарушением таможенных правил, котороевключает в себя:
— отдел организации дознания;
— отдел таможенных расследований;
— отдел расследования уклонений от таможенныхплатежей;
— отдел по борьбе с особо опасными видами контрабанды;
— отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
— отдел сотрудничества с правоохранительными органамизарубежных стран;
— информационно-аналитический отдел;
— отряд быстрого реагирования.
 2. На уровне Региональных Таможенных Управленийсозданы:
— Отдел таможенных расследований;
— Отдел дознания;
— Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
— Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
3. На уровне таможен созданы:
— Отдел таможенных расследований;
— Отдел дознания;
— Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
— Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков.
Особое положение в структуре таможенных органовзанимают отделы собственной безопасности, которые имеют только вертикальноеподчинение.
Все указанные структурные подразделения имеютгоризонтально-вертикальное подчинение.
Нормативным актом, определившим основы органи­зации идеятельности таможенных органов, является Таможен­ный кодекс РоссийскойФедерации[200](ТК РФ) с изменениями и дополнениями от 19.05.1995 г.[201],от 27.12.1995 г.[202],от 18.06.1997 г.[203],от 23.12.1998г.[204]Большинство положений ТК РФ вступило в действие с момента его опубликования, т.е. с 05.08.1993 г.3
В ТК РФ определено, что таможенные органы, являющиесяправоохранительным органом, составляют единую систему, включающую в себяследующие элементы:
— Государственный таможенный комитет;
— региональные таможенные управления;
— таможни;
— таможенные посты.
Это единственная из рассмотренных систем, которая внаименьшей мере соответствует федеративному устройству Рос­сийской Федерации иее административно-территориальному делению.
Таможенные органы РФ выполняют следующие основные функ­ции:
–    участвуют вразработке таможенной политики и реализуют эту политику;
–    обеспечиваютсоблюдение законодательства, контроль за исполнением которого возложен натаможенные органы;
–    взимаюттаможенные пошлины, налоги и иные таможен­ные платежи; участвуют в разработкемер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через та­моженнуюграницуРФ, реализуют эти меры;
–    обеспечиваютсоблюдение разрешительного порядка пере­мещения товаров и транспортных средствчерез таможен­ную границу РФ, др. [205].
Органы налоговой полиции России
Федеральные органы налоговой полиции являются право­охранительнымиорганами и составной частью сил обеспечения экономической безопасностиРоссийской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 18 марта1992 г. при Государственной налоговой службе России было создано Главноеуправление налоговых расследований — налоговая поли­ция.
Однако самостоятельным правоохранительным органом онастала после вступления в силу Закона РФ “О федеральных органах налоговойполиции” (от 15 июля 1993 г.), определившего право­вые основы, принципыорганизации и деятельности, систему и структуру, а также полномочия налоговойполиции.
В соответствии с данным законом федеральным органам на­логовойполиции вменяется в обязанность:
–    выявление,предупреждение и пресечение налоговых пре­ступлений и правонарушений.
–    обеспечениебезопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты ихсотрудников от проти­воправных посягательств, при исполнении служебныхобязанностей;
–    предупреждение,выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:
1.Федеральная служба налоговой полиции Российской Фе­дерациина правах Государственного комитета Российской Федерации;
2. Органы Федеральной службы налоговой полиции по рес­публикам,краям, областям, городам федерального значе­ния, автономным областям,автономным округам (управ­ления, отделы — территориальные органы);
3. Органы налоговой полиции районов в городах Москве иСанкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управле­ний, отделов Федеральнойслужбы налоговой полиции (местные органы налоговой полиции).
В федеральных органах налоговой полиции вустановленном законодательством Российской Федерации порядке могут созда­ватьсяорганизации, необходимые для обеспечения их деятель­ности.
Общее руководство деятельностью Федеральной службы на­логовойполиции осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции РоссийскойФедерации (в ранге председателя Государственного комитета РоссийскойФедерации), который назначается на должность и освобождается от должности Прези­дентомРФ по представлению председателя правительства Рос­сийской Федерации.
Общее руководство деятельностью федеральных органов на­логовойполиции и координацию их деятельности с деятельнос­тью другихправоохранительных, налоговых и иных государст­венных органов осуществляетдиректор Федеральной службы на­логовой полиции Российской Федерации.
Первый заместитель директора Федеральной службы налого­войполиции (в ранге первого заместителя председателя Госу­дарственного комитетаРоссийской Федерации) и заместитель директора Федеральной службы налоговойполиции, назначаются на должность и освобождаются от должности правительствомРоссийской Федерации по представлению директора Федераль­ной службы налоговойполиции РФ.
Начальники управлений Федеральной службы налоговой по­лициипо республикам назначаются на должность и освобожда­ются от нее директоромФедеральной службы налоговой полиции России по согласованию с правительствамиреспублик в составе Российской Федерации.
В Федеральной службе налоговой полиции и управленияхналоговой полиции по республикам, в качестве совещательного органа – образуютсяколлегии, персональный состав и порядок работы которых по представлениюсоответственно директора Фе­деральной службы налоговой полиции РоссийскойФедерации и начальников управлений Федеральной службы налоговой поли­ции пореспубликам, утверждаются соответственно правительст­вом Российской Федерации идиректором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
 
Министерство внутренних дел РФ
 
Это Министерство наряду с другими обеспечивает выполнениеобщих задач, сформулированных в Законах РФ „О безопасности“, „Обоперативно-розыскной деятельности“ и „О милиции“, в прак­тическойдеятельности опирается на Положение о МВД РФ, утвержденное Указом Президента РФот 18 июля 1996 г.
Министерство подчиняется Президенту РФ и возглавляетсистему ор­ганов внутренних дел по всей стране.
Министерство внутренних дел участвует в выполне­ниифедеральных и региональных программ борьбы с пре­ступностью, осуществляетоперативно-розыскную деятель­ность, производство дознания и предварительногослед­ствия по уголовным делам, организует розыск лиц, совер­шившихпреступление, проводит проверки и ревизии фи­нансово-хозяйственной деятельностипредприятий, учреж­дений и организаций независимо от форм собственности, осуществляетборьбу с организованной преступностью и терроризмом, обеспечивает охрану важныхгосударствен­ных объектов, руководит Государственной автомобильной инспекцией иГосударственной противопожарной службой, организует деятельность по решениювопросов граждан­ства, въезда и выезда из РФ, выбора места жительства,осуществляет руководство внутренними войсками, отря­дами милиции особогоназначения и милиции обществен­ной безопасности и др.
В соответствии с Положением о Министерстве внут­реннихдел Российской Федерации [206]на МВД России возложены следующие основные задачи:
–             разработка ипринятие в пределах своей ком­петенции мер по защите прав и свобод челове­ка игражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечениюобществен­ного порядка и общественной безопасности;
–             организация иосуществление мер по предуп­реждению и пресечению преступлений и адми­нистративныхправонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
–             другие задачи.
Деятельность МВД Российской Федерации стро­ится всоответствии спринципами законности, гума­низма, уважения правчеловека, гласности, взаимо­действия с другими государственными органами иобщественными объединениями, организациями иных форм собственности, трудовымиколлективами, граж­данами, средствами массовой информации.
Во главе системы органов внутренних дел стоитМинистерство внутренних дел Российской Федерации. Основными структурнымизвеньями этой системы являются министерства внутренних дел (МВД) рес­публик,главные управления внутренних дел (ГУВД), управления внутренних дел (УВД)краев, областей субъектов Российской Федерации, управления (отде­лы) внутреннихдел на транспорте (УВДТ, ОВДТ), городские, районные органы внутренних дел(ГОВД, РОВД), управления и отделы 8-го Главного управле­ния внутренних дел (нарежимных объектах).
Кроме того, в структуру МВД входят также Главноеуправле­ние исполнения наказаний (ГУИН), Главное управление государственнойпротивопожарной службы (ГУГПС), окружные управления материально-технического иво­енного снабжения (ОУМТ и ВС), учебные заведения (Академия, институты, высшиешколы, средние специ­альные учебные заведения), научно-исследовательскиеучреждения и иные подразделения, предприятия, уч­реждения и организации,созданные для осуществле­ния задач, возложенных на органы внутренних дел.
В систему МВД Российской Федерации входят внутрен­ниевойска.
Три крупные структурные составляющие МВД Рос­сийскойФедерации заслуживают более подробного ос­вещения:
1. Следственный комитет МВД  РоссийскойФеде­рации обеспечивает организационно-методическое ру­ководство деятельностьюподчиненных следственных подразделений, осуществляет ведомственный процессу­альныйконтроль за производством предварительного следствия, организует расследованиепреступлений по наиболее сложным уголовным делам. Возглавляет след­ственныйкомитет начальник, который подчиняется не­посредственно министру внутреннихдел, являясь од­новременно заместителем министра.
В составе следственного комитета существуют под­разделениязонального контроля и методического обес­печения предварительного следствия.Кроме них функ­ционирует также следственная часть (на правах управления). Всоставе следственного комитета в его следственной части создаютсяспециализированные под­разделения (например, для расследования уголовных дел опреступлениях в сфере экономики, организованных преступных формирований и др.).Деятельность след­ственного комитета осуществляется по предметно-зональ­номупринципу на основе перспективных и текущих планов. Основными задачамиследственного комитета являются:
–        обеспечение впределах компетенции защиты личности, ее прав и свобод, собственности, а такжеправ предприятий, учреждений и орга­низаций от преступных посягательств путемвсестороннего, полного и объективного рассле­дования преступлений, правильногопримене­ния закона и привлечения к законной ответ­ственности виновных;
–        совершенствованиеследственной работы на ос­нове внедрения в практику достижений науки и техники,передового опыта, прогрессивных форм организации и методов предварительногоследствия;
–        осуществлениеконтроля за соблюдением закон­ности на предварительном следствии; обеспе­чениепроцессуальной самостоятельности сле­дователей;
–        подбор,расстановка и воспитание кадров: по­вышение профессионального мастерства след­ственныхработников, оказание помощи в со­циально-бытовом обеспечении сотрудников.
Аналогично построена и организована работа след­ственныхуправлений (следственных отделов) в МВД республик, ГУВД, УВД краев и областей —субъектов Российской Федерации. Начальник следственного уп­равления (отдела)подчиняется непосредственно началь­нику соответствующего органа внутренних дал,явля­ясь одновременно его заместителем, а также начальнику следственногокомитета МВД Российской Федерации.
2. Главное управление Государственной противо­пожарнойслужбы МВД Российской Федерации (ГУГПС) — самостоятельное структурноеподразделение МВД Российской Федерации, возглавляет систему Государ­ственнойпротивопожарной службы. ГУГПС является высшим органом государственногопожарного надзора в Российской Федерации, федеральным органом лицен­зирования ицентральным органом сертификации в области пожарной безопасности, а такжегосударствен­ным заказчиком на пожарную технику и пожарно-техническую продукцию.
Основными задачами ГУГПС являются:
–     руководствосистемой Государственной проти­вопожарной службы;
–      организация иосуществление разработки госу­дарственных мер и нормативного регулирова­ния вобласти пожарной безопасности; государственного пожарного надзора в РоссийскойФедерации; единой научно-технической поли­тики в области пожарной безопасности;лицен­зирования и сертификации в области пожарной безопасности; взаимодействияпротивопо­жарных служб министерств и ведомств, а так­же международногосотрудничества в области пожарной безопасности;
–      организациятушения пожаров и проведения связанных с ними первоочередныхаварийно-спасательных работ; профессиональной подго­товки кадров дляГосударственной противопо­жарной службы;
–     другие задачи.
3. Главное управление исполнения наказанийМи­нистерства внутренних дел Российской Федерации (ГУИН) является центральныморганом управления еди­ной уголовно-исполнительной системы в РоссийскойФедерации, обеспечивающим организацию исполнения законодательства РоссийскойФедерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. Основ­нымизадачами ГУИН являются следующие:
— организация исполнения уголовных наказаний       ввиде лишения свободы, а также исключитель­ной меры наказания;
–    организациясодержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ­лений;
–    обеспечениеправопорядка и законности в уч­реждениях, исполняющих наказания, и след­ственныхизоляторах (СИЗО), безопасности персонала, должностных лиц и граждан, нахо­дящихсяна территории этих учреждений, со­держащихся в них осужденных, а также охра­ныобъектов уголовно-исполнительной системы;
–    обеспечениенадлежащих условий отбывания       наказания, охраны здоровья осужденных изаключенных;
–     другие  задачи.
В соответствии с возложенными задачами МВД организуети осуществляет оперативно-розыскную дея­тельность; экспертно-криминалистическуюработу орга­нов внутренних дал; расследование преступлений по уголовным делам,отнесенным уголовно-процессуальным законом к компетенции органов внутренних делМВД, непосредственно руководит криминальной милицией, милицией общественнойбезопасности, следственными подразделениями, оказывает помощь подведомственныморганам внутренних дел в выявлении, раскрытии и рас­следовании преступлений,др.
Милиция, осуществляющая охрану общественно­гопорядка и борьбу с преступностью в Российской Фе­дерации, является одним изосновных структурных под­разделений правоохранительных органов внутренних дел.Правовой статус милиции, ее организационная структура, а также место и рольмилиции в обществе и государстве определены принятым 18 апреля 1991 годаЗаконом РСФСР “О ми­лиции”, в котором в определенной мере реализована идеядеуниверсализации милиции, что позволило оста­вить за ней решение всего пятизадач, сформулирован­ных в ст. 2 Закона:
–    обеспечениеличной безопасности граждан;
–    предупреждение ипресечение преступлений и административных правонарушений;
–    раскрытиепреступлений;
–    охранаобщественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
оказание помощи в пределах, установленных законом,гражданам, должностным лицам, пред­приятиям, учреждениям, организациям иобщественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
Милиция в соответствии с Законом “О милиции”подразделяется на криминальную милицию (или фе­деральную милицию) и милициюобщественной без­опасности (или муниципальную милицию).
Основными задачами криминальной милицииявля­ются предупреждение, пресечение и раскрытие преступ­лений, по которымпредварительное следствие обяза­тельно, или, другими словами, наиболее опасныхпреступлений; организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от органовдознания, следствия и суда, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодатель­ством.
В целях решения указанных задач в составе кри­минальноймилиции созданы и функционируют опера­тивно-розыскные подразделения:подразделения уго­ловного розыска и подразделения по борьбе с преступлениями всфере экономики; экспертно-криминалистические подразделения. В составкриминальной милиции входят также специализированные подразде­ления по борьбе сорганизованной преступностью: Глав­ное управление по борьбе с организованнойпреступ­ностью (ГУОП) в составе МВД Российской Федерации и Региональныеуправления по борьбе с организован­ной преступностью (РУОП) в соответствующихрегио­нах Российской Федерации. Компетенция этих под­разделений смешанная, ониосуществляют борьбу с преступлениями как по линии уголовного розыска, так и полинии БЭП. В составе криминальной милиции име­ются подразделения по борьбе снезаконным оборотом наркотиков.
К числу основных задач, решаемых милицией об­щественнойбезопасности, относятся:
–    обеспечениеличной безопасности граждан;
–    охранаобщественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
–    предупреждение ипресечение преступлений и административных правонарушений;
–    другие задачи.
Численность милиции общественной безопаснос­ти всоставе милиции составляет примерно 60%. В нее входят: дежурные части,подразделения Государ­ственной автомобильной инспекции с дорожно-патрульнойслужбой, патрульно-постовой службой, участко­вые инспектора милиции,подразделения охраны объектов по договорам, изоляторы для временного со­держаниязадержанных и заключенных под стражу (ИВС), отряды милиции особого назначения(ОМОН), подразделения по предупреждению правонарушений не­совершеннолетних(бывшие инспекции по делам несо­вершеннолетних), специализированныеподразделения дознания, подразделения паспортно-визовой службы и некоторыедругие.
К иным правоохранительным органам можно отнестиФедеральные органы юстиции, которое в соответствии с Положением, утвержденнымпостановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г., подверглось существенномуреформи­рованию, некоторые другие.
3. 4. Вооруженные силы РоссийскойФедерации, другие войска, воинские формирования и органы
Вооруженные Силы Российской Федерации — основа военнойорганизации государства. Они играют главную роль в обеспечении национальнойбезопасности Российской Федерации силовыми ме­тодами.
Руководство Вооруженными Силами осуществляет ПрезидентРФ, а управление — ми­нистр обороны РФ через Министерство обороны и Генераль­ныйштаб Вооруженных Сил РФ. В функции Министерства обороны входит участие вразработке военной политики и военной доктрины, разработка федеральнойпрограммы во­оружений, разработка предложений по расходам на оборо­ну,координация и финансирование работ в целях обороны, закупка военной техники идр.
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатыва­етвоенную доктрину, план строительства Вооруженных Сил, предложения почисленности войск, устанавливает количе­ственные нормы призыва граждан и др.Этот орган органи­зует разведывательную деятельность в целях обороны и без­опасности,проводит мероприятия по поддержанию боевой и мобилизационной готовностиВооруженных Сил, разраба­тывает план применения Вооруженных Сил, Мобилизаци­онныйплан и Федеральную программу оперативного обору­дования территории страны вцелях обороны, организует взаимодействие Вооруженных Сил с другими войсками, во­инскимиформированиями и органами и др. Министерство обороныРоссийской Федерации участвует в разработке предложений по вопросам военнойполитики и по военной доктрине РФ; разрабатывает федеральную государственнуюпрограмму вооружения и развития военной техники; координирует и финансируетработы, выполняемые в целях обороны; обеспечивает мобилизационную готовностьВооруженных Сил РФ; обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняетряд других функций (ст.14 Закона).
Вооруженные Силы РФ включа­ют: Ракетные войска стратегическогоназначения; Военно-воздуш­ные силы; Военно-Морской флот; Сухопутные войска.
К обороне в соответствии с законодательствомпривлекаются и другие войска: Пограничные войска Федеральной пограничнойслужбы, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войскаФедерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ(ФАПСИ), войска Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ), а такжеинженерно-технические и дорожно-строительные воинские фор­мирования прифедеральных органах исполнительной власти.
Организация государственного управления в областиобороны в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) осуществляется Россий­скойФедерацией в лице ее органов государственной власти.
Президент РФ как глава государства и ВерховныйГлавноко­мандующий Вооруженными Силами РФ наделен наиболее широ­кимиполномочиями в этой области. Президент:
–    определяет основ­ныенаправления военной политики;
–    утверждает военнуюдоктри­ну;
–    в случае аг­рессииили непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновениявооруженных конфликтов, направ­ленных против России, объявляет общую иличастичную мобили­зацию, вводит на территории страны или в отдельных местностяхвоенное положение с незамедлительным сообщением об этом Сове­ту Федерации иГосударственной Думе;
–    издает указы опризыве граждан РФ на военную службу и об уволь­нении с военной службы, а такжерешает ряд других вопросов в области обороны.
–    осуществляетнеобходимые меры по обеспе­чению обороны и государственной безопасности РФ;
–    организуетоснащение вооружением и военной техникой, обеспечение матери­альнымисредствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинскихформирований РФ;
–    обеспечиваетвыполнение государственных целевых программ и планов разви­тия вооружения, атакже программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
–    решает другиепроблемы.
Непосредственное управление Вооруженными Силами осу­ществляетМинистерство обороны РФ, Генеральный штаб Воору­женных Сил и другие органывоенного управления.
Министерство обороны РФ, являясь федеральным органом испол­нительной власти,несет ответственность за развитие и состояние Вооруженных Сил, их боевую готовностьи воинскую дисциплину. Министр обороны непосредственно подчинен Президенту РФ.
В соответствии со ст. 14 Закона “Об обороне”Министерство обороны выполняет сложные разнообразные функции:
–    участвует вразработке предложений по вопросам военной поли­тики и по военной доктрине;
–    разрабатываетконцепцию строительства Вооруженных Сил;
–    разрабатываетфедеральную государственную программу во­оружения  и развития военной техники,а также предложения по государственному оборонному заказу;
–    координирует и финансируетработы, выполняемые в целях обороны;
–    заказывает ифинансирует производство и закупку вооружения и военной техники,продовольствия, вещевого и другого имущест­ва, материальных и иных ресурсов;
–    обеспечиваетмобилизационную готовность Вооруженных Сил, а также социальную защитувоеннослужащих, гражданского пер­сонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных своенной службы, и членов их семей.
Генеральный штаб Вооруженных Сил является основным орга­номоперативного управления Вооруженными Силами. Согласно ст. 15 Федеральногозакона “Об обороне” Генеральный штаб:
–    раз­рабатываетпредложения по военной доктрине РФ; планы стро­ительства и примененияВооруженных Сил, мобилизационный план и государственную программу оперативногооборудования территории РФ в целях обороны;
–    осуществляетразведывательную деятельность в интересах обороны и безопасности; текущее и пер­спективноепланирование обеспечения основными видами воору­жения, военной техники идругими материальными средствами мобилизационного развертывания ВооруженныхСил;
–    организуетмобилизационное и стратегическое развертывание Вооруженных Сил, других войск,воинских формирований и органов;
–    осуществляетдругие  функции.
В центральном аппарате Министерства обороны учрежденыи действуют отраслевые и функциональные главные (центральные) управления,управления, отделы. Например, Главное управление военного бюджета ифинансирования; Главное управление кадров и военного образования; Управлениеначальника вооружения; Уп­равление делами Министерства обороны и др.
Военные советы — постоянно действующиесовещательные ор­ганы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством со­ответствующегоглавнокомандующего, командующего (председа­теля совета); разрабатываютрекомендации по практической реа­лизации государственной военной политики ввойсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родоввойск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационнойготовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка, организованностии воинской дисципли­ны, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управленияявля­ются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующеезвено между Министерством обороны и войсками. Военный округ в настоящее времяявляется оперативно-стратеги­ческим (оперативно-территориальным) командованиемВоору­женных Сил на соответствующем стратегическом направлении. Во главевоенного округа стоит командующий, который через подчи­ненные ему штаб округа,управления и службы в границах терри­тории округа осуществляет оперативноеуправление объединения­ми, соединениями и воинскими частями видов и родов войскВо­оруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов по вопросамобороны страны.
Флот (например, Северный, Тихоокеанский, Черноморский)является оперативным объединением сил Военно-Морского флота. Во главе флотастоит командующий флотом, которому подчинены штаб флота, соответствующиеуправления и службы, через кото­рые осуществляется оперативное управлениесилами флота.
Органы строевого военного управлениякомандованияобъеди­нениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией)и воинскими частями (например, полком). Командую­щие армиями, командирыкорпусов, дивизий управляют подчи­ненными войсками через соответствующие штабы,управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью(полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уста­вевнутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военногоуправления— это военные комиссариаты,образуемые Министерством обороны в субъектах
К центральному аппарату Министерства обороны относятсятакже органы управления видами Вооруженных Сил, возглавляе­мыеглавнокомандующими видами Вооруженных Сил с подчинен­ными им главными штабами,управлениями и различными служ­бами.
Военные советы — постоянно действующиесовещательные ор­ганы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством со­ответствующегоглавнокомандующего, командующего (председа­теля совета); разрабатываютрекомендации по практической реа­лизации государственной военной политики ввойсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родоввойск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационнойготовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка,организованности и воинской дисципли­ны, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управленияявля­ются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующеезвено между Министерством обороны и войсками. Флот (например, Северный,Тихоокеанский, Черноморский) является оперативным объединением силВоенно-Морского флота. Во главе флота стоит командующий флотом, которомуподчинены штаб флота, соответствующие управления и службы, через кото­рыеосуществляется оперативное управление силами флота.
Органы строевого военного управления командованияобъеди­нениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией)и воинскими частями (например, полком). Командую­щие армиями, командирыкорпусов, дивизий управляют подчи­ненными войсками через соответствующие штабы,управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью(полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уста­вевнутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военногоуправления— это военные комиссариаты,образуемые Министерством обороны в субъектах РФ, городах (без районногоделения), районах. Они обеспечивают тесную связь Вооруженных Сил с органамиместного самоуправле­ния, с населением, организуют призыв на военную службу.Поло­жение о военных комиссариатах утверждено Правительством РФ [207].
Начальник гарнизона (старший морскойначальник). Комен­дант гарнизона. Гарнизоном признается постоянное или времен­ное расположениевоинских частей в населенном пункте или вне его. В целях поддержания порядка,воинской дисциплины и обес­печения необходимых условий для повседневной жизни иподго­товки войск, а также в целях организации гарнизонной и кара­ульной службприказом командующего военным округом (фло­том) назначается начальник гарнизона(старший морской началь­ник), а также военный комендант гарнизона, другиедолжностные лица.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
В данной работе рассмотрены основные вопросыорганизации и функционирования системы государственной власти в РоссийскойФедерации. В ходе проведенного дипломного исследования установлено, что системагосударственной власти в Российской Федерации складывается из таких ветвейвласти: а) законодательной; б) исполнительной и в) судебной, показано, чтобольшую роль в системе государственной власти играет Президент РоссийскойФедерации.
По Конституции РФ 1993 г. Президент является главойгосударства и в прежней Конституции его функция была определена через термин»высшее должностное лицо” и «глава исполнительной власти».
Как отмечено в работе, изменение конституционнойформулы не означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения»от исполнительной власти. Понятие «глава государства» более точноотражает и то и другое, свидетельствует о появлении четвертой основной ветвивласти. Когда употребляют термин «президентская власть», то этоозначать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у негонекоторых собственных полномочий и комплексный характер разнообразных прав иобязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — сисполнительной властью.
Суть изменений состоит, прежде всего, в том, чтоПрезидент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110Конституции РФ исполнительная власть осуществляется теперь ПравительствомРоссийской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а неПрезидент определяет основные направления деятельности Правительства иорганизует его работу.
По совокупности и значимости функций и полномочий,закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее местов системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть.Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются ПрезидентРоссийской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации,суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничиваетсамостоятельность деятельности основных государственных органов РоссийскойФедерации, поскольку полномочия Президента направлены прежде всего наобеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РоссийскойФедерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свободчеловека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Исполнительную власть в Российской Федерацииосуществляет Правительство РФ. Положение и место Правительства РФ в системеорганов государственной власти вытекают из принципа разделения властей,сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляетгосударственную власть наравне с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Вст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается исполнительную власть РоссийскойФедерации осуществляет Правительство РФ.
Судебная власть признается как разновидностьгосударственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органыпользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной властипроявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции — закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они не подотчетны.
В работе подчеркнуто, что судебная власть принадлежитне только высшим судам и инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судамРоссийской Федерации. Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, ФедеральнымСобранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть вРоссийской Федерации (ч.1 ст. II Конституции РФ).
Актуальными в теоретическом и практическом планеявляются вопросы совершенствования законодательной деятельности ПравительстваРоссии, совершенствования организации и деятельности федеральных органовисполнительной власти.
Одна из самых сложных проблем, рассматриваемых вработе — нахождение оптимального соотноше­ния полномочий между центром исубъектами федерации. Дело в том, что в России есть какнационально-государственные об­разования (республики, автономные области,автономные ок­руга), так и административно-территориальные образования (края,области). Хотя все они имеют статус субъектов (таковых в России насчитывается89), но отличаются по своим возмож­ностям, а потому и объемы полномочий центраи субъектов в каждом конкретном случае будут различные. Отношения цен­тра сомногими национально-государственными образованиями строятся на основедвусторонних договоров, закрепляющих разделение компетенции. Так строятсяотношения центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей. Следо­вательно,в России создается федерация с асимметричными отношениями между федеральнымиорганами и органами субъ­ектов союзного государства. Такие образования могутбыть эф­фективными, если в их основе лежит экономическая и инаязаинтересованность обеих сторон в сотрудничестве.
Во п. 2. 3. 1. второй главы данной работы исследованправовой статус Правительства РФ. Известно, что роль правительства как«высшего органа» исполнительной власти не определена. Вывод о том,что это “… ничуть не принижает роли и места Правительства РФ…” (с.41), не может быть принят. По существу рассматривается вопрос о взаимо­отношенияхПравительства и Феде­ральным Собранием, но нет анализа компетенции и процедурыдеятельности самого Правительства РФ, так как нет существенных предло­жений кновому конституционному закону о Прави­тельстве РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать следующиевыводы.
Понятие государственного аппарата можнорассматривать в широком смысле этого слова или в узком смысле. В широком смыслегосударственный аппарат отождествляется с понятием механизма государства, вузком смысле государственный аппарат понимается как системаисполнительно-распорядительных органов государства.
Государство для выполнения своих функцийсоздает систему государственных органов (механизм государства), которые всовокупности образуют государственный аппарат. Он представляет собой надлежащеорганизованный, четко слаженный сложный политический механизм, который включаетв свой состав многочисленные и разнообразные органы. Каждый из органов имеетопределенную структуру, полномочия, задачи и цели, на достижение которыхнаправлена их деятельность, и действует в строго определенных рамках.
В широком смысле государственный аппаратохватывает все органы государства, включая представительные органы, судебные иуправленческие. В узком смысле под государственным аппаратом понимаются толькоорганы государства, наделенные административной властью, т.е. управленческие,исполнительные органы.
Для органов государства характерныследующие признаки, которые позволяют отличать их от других органов:
1) правовая основа деятельности, т.е.организация, структура, функции, задачи и цели, компетенция государственныхорганов определяется действующим законодательством;
2) наличие властных полномочий, в томчисле применения в необходимых случаях принуждения;
3) действуют от имени государства;
4) издание обязательных для исполненияактов (нормативно-правовых и правоприменительных) в пределах установленной дляних компетенции;
Система органов государства, так же как иих внутренняя структура, не является застывшей, с изменением функцийгосударства изменяется и система его органов, а с изменением задач, возложенныхна тот или иной орган, может подвергнуться изменениям и структура органа.
Все государственные органы образуютиерархически построенную систему, т.е. они находятся в определенныхотношениях подчинения и действуют на основе принципа «разрешено только то,что прямо закреплено в законе». Иначе говоря, они не могут выполнять тефункции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в актеоб их образовании и компетенции.
Следовательно, одностороннее ослаблениезаконодательной, исполнительно-распорядительной или правоохранительнойдеятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задачгосударства.
Таким образом, механизм современного государствапредставляет собой ту материальную силу, которая способна и должна обеспечитьгармоничное развитие общественной жизни, охранять законные интере­сы своихграждан и их объединений, выступать гарантом стабильной, разумной политики намеждународной арене.
Взаключение хочется сказать, что именно сегодня, в столь непростое для Россиивремя, в системе органов государственной власти требуется сильная властнаярука, способная дать возможность исполнительной власти, руководствуясь лишьосновной концепцией вывода страны из кризиса, а не всем тем многообразиемполитических мнений, которое присутствует сегодня в законодательном органеиз-за наличия множества политических партий, проводить политику реформ, строитьдемократическое правовое государство, развивать межгосударственные политическиеи экономические отношения и т.д. И именно президент способен разрешить всеразногласия между органами законодательной власти и Правительством РФ,используя для этого как согласительные процедуры, так и силовые рычагипрезидентской власти — право единолично принять решение об отставкеПравительства или роспуске Государственной Думы. Так был разрешен кризис,возникший в июне 1995 г., связанный с вынесением вотума недоверияПравительству. Тогда все завершилось взаимными уступками Президента и Думы,вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное незадолго до этогонедоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал постановку передДумой вопроса о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.
Аналогично,лишь после вмешательства Президента, разрешился и конфликт в октябре 1997г.Взаимные уступки Думы и Правительства позволили перевести их взаимоотношения изплоскости политической конфронтации в плоскость реальной практическойдеятельности по разработке проектов столь необходимых законов в сформированныхдля этого согласительных комиссиях.
Жесткаяи в то же время гибкая политика Президента, подбор для осуществления этойполитики новых кадров в Правительство РФ, невзирая на политические пристрастияи антипатии Думы, позволили исполнительной власти добиться многих позитивныхсдвигов в сфере экономики и финансов, внутренней и внешней политикегосударства, что в свою очередь повысило доверие Запада к Российским реформам ипозволило России вступить в “Большую семерку” и “Парижский клуб” — престижныеевропейские финансовые организации, влиться в большую европейскую и мировуюполитику на правах равноправного члена с большими потенциальными возможностями,ввести в европейский штаб НАТО своего представителя с правом совещательногоголоса и т.д.
Сегодня Россия, по мнению многих авторитетных западныхполитиков, уже включена в мировую экономику. Проблемы у России есть, проблемыостаются и после попыток их решения различными ветвями власти, но только откомплексной согласованной работы всех ветвей власти сегодня, в том числе и отПрезидента, зависит — станут ли потенциальные возможности некогда великойдержавы экономическим чудом.