–PAGE_BREAK–Во внутреннем праве коллизионные нормы выстраиваются в разных рядах. Основу их различения следует искать в характере и способах регулирования коллизионных ситуаций, преодоления разногласий и разрешения споров. Причем общие средства, закрепленные в конституционном законодательстве, сочетаются со специфическими средствами, присущими разным отраслям права. Поэтому коллизионные нормы можно классифицировать следующим образом: а) нормы-доминанты, выражающие юридический приоритет в случае «столкновения» разных норм (таковы, например, нормы, содержащиеся в п. 5 ст. 3 ГК РФ); б) нормы-запреты и ограничения, когда с их помощью предотвращаются коллизионные ситуации; в) нормативно установленные процедуры преодоления разногласий и разрешения споров; г) нормы-санкции, применяемые в случае нарушений названных норм.
Но при этом конституционный порядок служит как исходной базой, так и целью применения коллизионных норм. Ведь речь идет о мини-правовых массивах внутри общей правовой системы страны.
Важно при этом отметить, что перечисленные коллизионные нормы имеют отношение преимущественно к противоречиям норм двух уровней правовой системы (федерального и регионального), либо к построению и динамике отрасли законодательства, как внутри ее, так и вовне, в соотношении с нормами других отраслей. Именно выделяемые структурно оформленные правовые массивы подчиняются как собственной правовой логике соотносимости составных частей, так и общим принципам иерархичности норм, актов, институтов, подотраслей и отраслей.
Коллизионные нормы применяются при одновременном действии федерального и регионального права. Здесь ключевыми являются нормы, содержащиеся в пп. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ. Во-первых, установлено предостережение — акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с пп. 1 и 2 ст. 76; во-вторых, основанием для выбора доминирующей нормы является противоречие между федеральными и региональными актами; в-третьих, введен принцип «рокировки», когда тот или иной акт действует в сфере предметов ведения Федерации или ее субъекта.
Коллизионные нормы применяются для обеспечения приоритетного действия базовых законов. Как уже отмечалось, такой порядок способствует консолидации отраслевого законодательства и предотвращению юридических противоречий внутри него и вовне. Здесь эти нормы служат императивом для норм законов и правовых актов данной отрасли. Нарушение «долженствования» означает отступление от презумпции приоритета норм базовых законов и служит основанием для признания соответствующих нарушений законности.
В случае нарушений соотношения федеральных и региональных актов действует защитный механизм. Предостережение, запрет и презумпция ничтожности «актов-нарушителей», означают, что такие акты не должны исполняться, применяться или реализовываться иным способом. В случае отказа обращение в Конституционный Суд может привести к его решению, подтверждающему ничтожность «акта-нарушителя». Он признается недействительным, равно как и все основанные на нем правоприменительные решения. Такой вывод можно сделать из оценки прерогатив Конституционного Суда.
Немалая часть коллизионных норм посвящена предотвращению и разрешению противоречий между ранее и позднее принятыми законодательными и иными актами. Тем самым обеспечивается та степень правопреемственности в регулируемой сфере отношений, которая способствует непрерывности государственного и правового развития и устойчивости статуса граждан и юридических лиц. Здесь требуются полный обзор актов и точная оценка того, какие из них действуют, в каком объеме и какой продолжительности. Недооценка подобных коллизионных норм или их нечеткость порождают сложности в практике правоприменения. С этим можно было столкнуться и при оценке объема действия правовых актов бывшего Союза ССР, и при вступлении в действие новых кодексов, и в других ситуациях.
Поэтому столь оправдана связь между п. 3 ст. 11 и п. 1 заключительных и переходных положений Конституции РФ, когда признание Федеративного и иных договоров ограничено критерием их соответствия Конституции. В случае несоответствия действуют положения Конституции РФ. На практике возникает много разных толкований этих норм, когда данное условие исключается. А это ведет к нарушению конституционной законности.
К коллизионным нормам относятся и процедурные нормы, касающиеся порядка разрешения разногласий и споров. Чаще всего это судебные, управленческие и согласительные процедуры, применяемые последовательно с учетом динамики и степени остроты юридических коллизий. Отметим их введение как соответствующими федеральными, так и региональными законами.
Критерий конституционности и законности служит первым «фильтром» на пути появления юридических противоречий. Так, в ходе подготовки к вступлению России в ВТО приходится пересматривать нормативные понятия, группы норм Таможенного и Налогового кодексов; готовить новые законы. Международные стандарты ведут к корректировке национальных норм во избежание последующих коллизий.
И все же в процессе «соприкосновения» национального и международного права возникают юридические коллизии. Перечислим некоторые из них: а) несоблюдение общепринятых принципов международного права, например, положений главы 7 Устава ООН, как международными структурами, так и государствами; б) отказ реально привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами; в) невыполнение актов межгосударственных объединений; г) принятие национальных актов вопреки нормам международного права; д) ошибочное толкование международно-правовых актов; е) игнорирование критерия конституционности.
Отметим, что согласно Венской конвенции о праве международных договоров, их участники не могут ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения ими договоров. К тому же в нашей стране действует конституционная норма о применении правил международного договора в случае расхождения их с правилами, установленными законом. На практике возникают в связи с этим сложные вопросы — всегда ли удачно международные нормы «переплавляются» в нормы национального права, проведена ли корректировка последних, кто и как устанавливает «момент» юридической коллизии, каким образом можно их устранять, готовы ли суды к таким спорам?
Еще более сложные вопросы возникают в случае противоречий между национальными нормами и нормами актов межгосударственных объединений (ст. 79 Конституции РФ).
Как видно, преодолению коллизий служат одновременно три критерия — международные нормы, защищенные конституционным суверенитетом, национальные нормы и общие принципы права. Поэтому уместно характеристику общих норм коллизионного права дополнить оценкой специфики коллизионных норм в разных отраслях права.
В конституционном праве преобладают нормы-приоритеты и нормы-принципы, в гражданском праве — нормы-доминанты, в международном частном праве — нормы-предпочтения. Специфика структуры подобных норм и их удельного веса предопределяются особенностями отрасли права.
3. Коллизии в национальной системе Российской Федерации: противоречия законодательства Российской Федерации и законодательных актов субъектов.
Понятия «коллизия» и «коллизионное право» относительно новые для конституционного права. Ю.А. Тихомиров дает такое понятие юридической коллизии — это есть противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению. Происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права. На взгляд Ю.А. Тихомирова предлагаемое определение юридической коллизии содержит более широкое и системное понимание данного явления. Традиционная трактовка юридической коллизии как столкновения норм не исчезает, но из единственной и универсальной становится одним из аспектов понятия. Юридическая коллизия выражается:
а) в контрастных различиях правовых взглядов и позиций, в правопонимании;
б) в столкновении норм и актов внутри правовой системы, как в отраслевом, так и в федеративных аспектах;
в) в неправомерных действиях внутри механизма публичной власти, между государственными и иными институтами и органами;
г) в расхождениях между нормами иностранных законодательств;
д) в спорах между государствами и противоречиях между нормами национального и международного права.
Думаю, что нужно согласится с таким определением, так как действительно понятие юридической коллизии является ключевым для понимания всех системных противоречий в праве. В нем отражается, прежде всего, противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком и притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению. Классическое противоречие между «сущим» и «должным» здесь приобретает правовые признаки.
В России динамично развиваются федеративные отношения, субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. Следует признать, что зачастую региональные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, противоречат Конституции России, федеральным законам, и даже нормы одного акта противоречат друг другу.
Конституционные коллизии и конфликты порождаются, как правило, теми или иными правовыми актами. В столкновении этих актов юридические противоречия находят многообразные проявления. Примечательно, что именно с принятием и реализацией законов, указов, постановлений и иных актов связано преодоление различных конфликтов, в т.ч. юридических. И здесь роль этих актов столь же значительна, хотя не меньшее значение приобретает устранение противоречий между ними. Сбалансированные между собой правовые акты как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий.
Я делаю для себя вывод, что «коллизия в законодательстве субъектов РФ» представляет собой противоречие между правовыми нормами, регулирующими сходные общественные отношения, закрепленными в Конституции РФ, федеральном законодательстве, с одной стороны, и в основных законах субъектов Федерации, с другой, а также несоответствие между отдельными юридическими предписаниями, содержащимися в одном акте – Конституции (Уставе) региона. «Основное законодательство субъектов РФ» – это нормативные правовые акты регионов, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам субъектов (Конституции и Уставы), принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с Конституцией РФ.
Рассмотрим подробнее коллизии, встречающиеся в законодательстве субъектов Федерации (Приложение №1).
На основании изложенного в уставном законодательстве регионов предлагается выделить две группы правовых норм, принятых в соответствии с Конституцией России, в зависимости от предметов ведения:
1) по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;
2) по предметам исключительного ведения субъектов.
Однако существует еще и третья группа, которой, не должно быть в основных законах регионов, — это правила, регламентирующие сферы исключительного ведения Федерации. Закрепляя такие положения, субъекты «вмешиваются» в компетенцию федерального центра.
Обобщив случаи коллизий, имеющих место в Конституциях (Уставах) регионов, обусловленных существованием различных по занимаемой ступени в иерархической системе юридических предписаний, дифференцируем все коллизии в уставном законодательстве субъектов РФ в зависимости от уровня нормативного правового акта, которому противоречат нормы основного закона региона, на два вида – внешние и внутренние. Внешние коллизии, когда нормы уставного законодательства субъектов противоречат Конституции РФ, федеральным законам, иным правовым актам регионов, можно разбить на подвиды:
по предметам совместного ведения;
исключительного ведения Российской Федерации;
по предметам ведения субъектов.
При внутренних коллизиях нормы Конституций (Уставов) не соответствуют друг другу.
Следует отметить объекты правового регулирования, в отношении которых чаще всего возникают коллизии: 1) разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами; 2) права и свободы человека и гражданина; 3) принцип «разделения властей» и др.
Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. М. В. Баглай выделяет следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Тихомиров Ю.А. подчеркивает, что возникновение и нарастающую остроту коллизий пока не удается предотвратить по двум причинам – мешают слабое и неполное правовое регулирование данной сферы и отступление от действующих норм и договоренностей. Мало процедур разрешения споров. Все причины возникновения коллизий можно разделить на два блока — объективные и субъективные. Объективный характер причин означает, что они связаны с реально существующим положением в праве субъектов РФ:
1) отсутствие федерального законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов;
2) слабое правовое регулирование сферы взаимоотношений между центром и регионами;
3) недостаточное законодательное регулирование процедур разрешения споров;
4) нет хорошо отлаженного механизма согласование интересов всех участников федеративных отношений при принятии нормативных правовых актов и др.
Причины возникновения коллизий субъективного характера связаны непосредственно с личностью людей, занимающих должности в органах государственной власти и осуществляющих правотворческую, правоприменительную деятельность:
1) желание регионов получить больший объем полномочий путем перераспределения предметов ведения, установленных Основным законом России;
2) нарушение должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов действующих правовых норм;
3) недостаточно грамотная разработка проектов законов, что приводит к образованию коллизий внутри одного нормативного правового акта;
4) произвольное толкование норм права, судебные ошибки и др.
Основной причиной возникновения внешних коллизий в уставном законодательстве субъектов Федерации является желание регионов получить больший объем полномочий, чем предусмотрено Конституцией РФ. Внутренние коллизии появляются, главным образом, из-за недостаточно грамотной разработки проектов законов, отсутствия юридической экспертизы принимаемых актов.
Рассмотрим варианты разрешения противоречий правовых норм применительно к выделенным видам коллизий – внешним и внутренним. Несоответствия между юридическими предписаниями, имеющими место в одном правовом акте, подлежат безусловному устранению законодателем путем внесения соответствующих изменений.
Противоречия между нормами уставного законодательства субъектов Федерации и иными юридическими правилами предлагается разрешать исходя из того, на регламентирование каких общественных отношений направлено действие правовых норм. Если объектом правового регулирования являются сферы деятельности, отнесенные к исключительному ведению РФ или к совместному ведению, то, в соответствии с Конституцией РФ, приоритет имеют нормы федерального законодательства, их и следует применять. Регионы не имеют права «вторгаться» в ведение федерального центра и включать в свое законодательство правовые положения по вопросам, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, а уже закрепленные правила необходимо устранять.
При возникновении несоответствий по предметам ведения субъектов, нужно применять, прежде всего, Основные законы регионов независимо от того, противоречат им федеральные законы или другие правовые акты субъектов.
4. Предотвращение юридических коллизий.
Сами юридические противоречия могут развиваться — от скрытых к открытым, от простых к сложным, от разногласий к острым спорам и противоборству, и, к счастью, в обратной последовательности. Такое их движение требует использования не только процедур, но и введения подвижных юридических режимов. Они нужны для своевременного реагирования на подобные противоречия.
Особо подчеркнем двоякое достоинство системно ориентированного развития коллизионного права. Оно заключается, во-первых, в богатых и гибких возможностях моделировать коллизионные и конфликтные ситуации, во-вторых, регулировать набор средств для их предотвращения и устранения. Приходится, однако, отмечать явную недооценку такой модельной роли коллизионного права.
Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев, прежде всего, его составные элементы.
продолжение
–PAGE_BREAK–Первый элемент — легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий.
Второй элемент — точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.
Третий элемент — право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения — действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, — вытесняет.
Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.
Пятый элемент — установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров.
Шестой элемент — наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.
Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.
Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.
Думается, полезным в этом смысле будет перечень видов регулирования юридических коллизий в Конституции РФ. Применительно к правовым актам, законности можно выделить ряд конституционных положений (Приложение №2).
В законодательных актах России, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в НК РФ есть раздел VII «Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц». В БК РФ часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Главное, конечно, связано с установлением официальной системы правовых актов. Конституционные основы системы правовых актов в нашей стране имеют первостепенное значение.
Важным условием предотвращения коллизий является «компетенционное правило». Оно означает, что органы государственной власти РФ и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.
Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умение готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой их самореализации. Должностные лица и государственные органы обязаны этому содействовать.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.
В целях предотвращения и преодоления коллизионных ситуаций органы государственной власти содействуют участию общественных объединений и движений, политических партий, предпринимательских структур, религиозных организаций в проведении переговоров, поиске взаимоприемлемых решений, в разъяснении населению причин коллизионной ситуации. Органы государственной власти обязаны содействовать средствам массовой информации в получении достоверных сведений о причинах, содержании и участниках коллизионных и конфликтных ситуаций, информировать население о проводимых ими мероприятиях.
Еще одно важное правило — все государственные органы должны своевременно определять причины и содержание разногласий и споров. В целях своевременного обнаружения противоречий в многообразных отношениях органы государственной власти обязаны в пределах своих полномочий собирать и анализировать информацию: а) о разногласиях между различными государственными органами и должностями лицами по вопросам их компетенции; б) о влиянии и противоборстве интересов социальных групп, партий и их лидеров; в) о несогласованных действиях государственных органов; г) о фактах принятия решений с превышением полномочий, вмешательства в компетенцию других органов; д) о воспрепятствовании деятельности государственных органов; е) о конфликтах политического, экономического и социального характера.
Для правовых режимов предотвращения и разрешения юридических коллизий существенное значение имеет комплекс используемых средств. Набор таких средств включает в себя весь диапазон «от мягкого к жесткому» — взаимное информирование сторон по спорным вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов, жесткие санкции государств.
Подвижность и быстрота развития юридических противоречий, или, напротив, их вялое течение предполагают анализ и обнаружение фаз развития коллизий. Такой мониторинг позволяет верно устанавливать диагноз «юридической болезни» и выбирать самые оправданные средства для ее лечения — сначала по инициативе сторон, потом мягкие, затем
Исследуемая проблема коллизий связана с таким явлением как юридический риск. Как известно, понятие риска разработано в юридической литературе применительно к риску случайной гибели имущества, к страхованию имущества, здоровья и жизни, к оговоркам в форс-мажорных обстоятельствах. В подобных случаях обеспечивается гарантия компенсации возможных потерь и ущерба субъекта прав.
В контексте нашей темы понятие «юридический риск» отражает возможное вхождение субъекта права в зону неправомерного поведения. Его смысл — скорее в предостережении от неправомерных действий, когда в зоне риска гражданин, должностное лицо или госорган и хозяйствующий субъект исходят из своих интересов, продиктованных только целесообразностью. В одних случаях мы имеем дело с мотивацией типа «не заметят», «не обнаружат» и «не накажут», т.е. с умышленной ориентацией деятельности вопреки принципам и нормам права. В других — с неосведомленностью, неинформированностью, незнанием права, т.е. скорее с умыслом в форме неосторожности.
Таковы действия в рамках первой фазы предупреждения юридических коллизий. Однако эффект может быть достигнут и проверен на последней фазе, — либо затухания, либо обострения конфликта до кризисной степени. Но для этого потребуется система юридической статистики, позволяющей вести мониторинг «отклоняющихся» правовых ситуаций, выявленных и установленных правонарушений. Такая статистика может включать: а) сведения о протестах, представлениях, определениях органов прокуратуры; б) данные о жалобах и обращениях граждан; в) динамику дел, рассмотренных судами; г) аналитическую информацию о случаях нарушения компетенции, незаконных актах и т.п.; д) уголовную статистику.
Правовой порядок в государстве в целом иногда подвергается серьезной опасности. Это могут быть внутренние и внешние угрозы безопасности страны и ее конституционному строю. Тогда неизбежно встает вопрос о легитимном применении силы. Ведь принуждение, насилие в легальных пределах есть один из институтов публичного права. Причем режим его применения должен быть строго регламентирован. Есть несколько таких режимов, но их нельзя часто вводить в любых критических ситуациях, например, в связи с предвыборными баталиями.
В случае конфликтных ситуаций, возникновения и открытого противостояния государственных органов и общественных организаций, иных структур, подрыва конституционных основ Федерации, слома конституционной системы государственной власти и массовых нарушений законности Президент и Правительство РФ принимают срочные меры в соответствии с их компетенцией. Совет Федерации Федерального Собрания вправе заслушивать объяснения представителей конфликтующих сторон и информацию органов исполнительной власти. Совет Федерации может одобрить план мероприятий по урегулированию конфликта во внутрифедеральных отношениях и преодолению кризиса на территории любого субъекта РФ.
Особо выделим режим чрезвычайного положения. Президент РФ на основе ст. 88 Конституции РФ и в соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении» вводит в отдельных местностях страны чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Совет Федерации рассматривает в кратчайший срок вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.
Думается, Правительство РФ может вводить временные режимы. Один из них связан с осуществлением экономической и приграничной деятельности на территории одного или нескольких субъектов Федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций. Об этом должен быть уведомлен Совет Федерации.
Еще одна легальная мера воздействия. В соответствии с законодательством и с согласия Совета Федерации Правительство РФ вправе решать вопрос об использовании внутренних войск Министерства внутренних дел РФ и иных специальных подразделений для преодоления открытого нарушения Конституции и федеральных законов, массовых беспорядков и нарушений прав граждан. Это будет способствовать восстановлению конституционных институтов государственной власти.
Другой режим означает право Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта Федерации или по собственному усмотрению создавать временные органы исполнительной власти, территориальные управления федеральных органов исполнительной власти на территории одного или нескольких субъектов Федерации. Такие меры могут потребоваться для обеспечения в условиях конфликтных ситуаций управления системами жизнеобеспечения населения и нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций.
Президент и Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти принимают меры по восстановлению конституционных органов власти и управления, местного самоуправления, режима законности в зоне конфликта. Организуют совместно с представителями государственных структур и общественных организаций и движений на территории соответствующего субъекта Федерации подготовку и проведение выборов, разработку и принятие законов и иных правовых актов для упорядочения статуса субъекта Федерации.
5. Толкование и разъяснение как способ разрешения юридических коллизий.
Разночтения в текстах законов подчас приводят к ошибочным правовым взглядам и действиям. Много сил затрачивается на их преодоление.
Знание юридических ошибок, которые часто возникают на практике, позволяет заблаговременно избегать их на стадии подготовки, принятия и выполнения любого правового акта.
К типичным юридическим ошибкам можно отнести: противопоставление законности и целесообразности; неверный выбор предмета законодательного регулирования; неправильное определение формы правового акта; несоблюдение процедуры подготовки и обсуждения проекта закона или иного акта; неудачное формулирование и использование нормативных понятий и терминов; необоснованная юридическая квалификация фактов и явлений; неправильный выбор акта и норм, относящихся к субъекту и объему его прав; неодинаковое понимание статуса граждан и юридических лиц; неправильное построение правовых норм; произвольные разъяснения и толкования норм; неправильное обращение за правовой защитой; ложное представление о своих неправомерных поступках, якобы не являющихся правонарушениями; неверное применение средств реализации права; неприменение мер ответственности.[5]
Преодолеть юридическую коллизию можно путем анализа практики реализации законов и оценки применения актов в целом либо их отдельных норм. Очень часто это делается по запросам государственных органов разных уровней, по обращениям общественных объединений и граждан. Основанием для запросов и обращений служат неясности в понимании понятий и терминов, отдельных норм, разные позиции в отношении сфер Их применения, круга субъектов, на которых распространяется их действие. Разнобой в действиях органов и организаций также дает повод обращаться за официальной оценкой нормативного акта.
Концептуальное правопонимание права и закона различно. С этим связано неодинаковое использование общих и специальных юридических понятий и терминов в законодательстве. Ряд ученых уже давно высказываются о необходимости принятия Закона «О законах», в котором бы были закреплены юридические понятия и термины законодательства. Нечеткость и неточность терминов и норм, противоречивость, произвольное толкование часто ведут к юридическим противоречиям. «Закладываются» они в концепциях проектов законов, и недооценка понятий и терминов потом мстит за себя юридическими ошибками, ложными взглядами и ошибочными позициями правоприменителей. Если же в законах дается определение нормативного значения понятий, то качество правовых норм улучшается. Когда общие понятия используются в однородных законах, ими как бы пронизывается содержание всех институтов и норм. Тогда прочнее выявляются системные связи разных актов. Ведь не секрет, что слабость последних способствует зарождению юридических коллизий.
Приведем пример. Во многих законах, действующих в экономической сфере, часто используются понятия «предприятие», «хозяйствующий субъект», «предприниматель». Не всегда они идентичны по объему и содержанию. Так, в ст. 1 ФЗ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» используются понятия «предприятия», «организации», «учреждения», «филиалы», «другие обособленные подразделения». Далее же говорится преимущественно о предприятиях, что дает повод думать о неприменении статей к другим субъектам, перечисленным в законе. Подобных случаев нельзя допускать, поскольку внешне неуловимые терминологические различия потом вызывают споры, сомнения, порождают бездействие и т.д.
В законах субъектов Федерации встречается множество понятий, отличающихся либо дублирующих аналогичные понятия, содержащиеся в федеральных законах. Едва ли оправдано такое положение.
Далеко не однозначны оценки других правовых явлений. Скажем, строгие классификации правонарушений и преступлений, содержащиеся в КоАП РСФСР, в ГК РФ и УК РФ, не всегда адекватно воспринимаются на практике. Считать ли поступок правонарушением, как квалифицировать преступление, относится ли коррупция к должностным преступлениям или решительная борьба с ней возможна только после принятия соответствующего закона? Конечно, в подобных разночтениях норм и неодинаковой мотивации правового поведения людей можно усмотреть различные причины и в том числе несхожие политические взгляды и правовые установки.
Какие каналы используются для преодоления разных правоприменительных позиций? Важное значение имеет конституционное правосудие. Как известно, Конституционный Суд РФ дает толкование Конституции РФ, что следует из п. 5 ст. 125 Конституции РФ и ст. 105, 106 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Поскольку существуют обстоятельные комментарии к данному закону, доступные обзоры и решения Конституционного Суда[6], отметим лишь то, что непосредственно относится к нашей теме.
продолжение
–PAGE_BREAK–Выявлению типичных расхождений в понимании конституционных и законодательных норм служит обобщение практики Конституционного Суда РФ. Его роль в преодолении подобного рода противоречий и в толковании Конституции весьма велика, и в этом можно без труда убедиться. Приведем в качестве иллюстрации краткий перечень «расхождений» и «неопределенностей», которым были посвящены его постановления в 1998-1999 гг. Имеются в виду:
а) неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения ч. 1 ст. 325 ГПК РСФСР об объеме участия граждан в судебном процессе;
б) спорность норм ст. 266 Таможенного кодекса РФ и, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР по поводу прав уполномоченных органов на конфискацию имущества граждан в качестве санкции за совершенные правонарушения;
в) неприменение норм закона в связи с изменением статуса органов государственной власти после принятия Конституции;
г) правомерность установления в конституциях республик дополнительных требований для избрания гражданина депутатом парламента и председателем правительства;
д) объем полномочий Правительства РФ в расходовании средств федерального бюджета на судебную систему;
е) толкование отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ о способах разрешения дел, о соответствии Конституции законов и иных нормативных правовых актов по вопросам разграничения предметов ведения внутри Федерации;
ж) разное понимание конституционных понятий «система органов исполнительной власти», «структура органов исполнительной власти»;
з) принятие решений с учетом места закона в правовой системе, с учетом правопреемственности и ранее сформулированной правовой позиции Конституционного Суда.
Много спорных вопросов возникает в практике государственного строительства. Ведутся острые дебаты о функциях и взаимоотношениях различных властей, о характере устройства Российской Федерации, об отношениях центра и регионов, о статусе субъектов Федерации.
В практике Конституционного Суда РФ выработано и успешно применяется понятие «правовая позиция». Специалисты трактуют правовую позицию как интерпретацию конституционной нормы в мотивировочной части постановления Конституционного Суда, причем именно той нормы, которая положена в основу резолютивной части постановления. Это скорее логическая операция, предшествующая окончательному выводу. Исследование в судебном заседании материалов судебного дела и правовых позиций сторон, конституционное толкование принципов конституционного строя, принципов и норм международного права, иных конституционных норм служат формированию правовых позиций Конституционного Суда. Тем самым конституционный текст приспосабливается к меняющимся общественным условиям. Применительно к экономической сфере эти проблемы обстоятельно разработаны.
Судьи Конституционного Суда РФ все более настойчиво аргументируют высокую роль его правовых позиций. Их рассматривают своего рода прецедентным источником права. Правовые позиции коррелируют с правом, а постановления с оценкой оспоренной нормы — с законодательством. И это весьма конструктивная оценка.
Толкование — не единственный способ преодоления юридических коллизий путем формирования правопонимания, адекватного целям правовой системы и законодательства. Действенным способом служат разъяснения неясных и спорных вопросов законодательства. Они связаны как с трактовкой, правильным уяснением содержания законов, подзаконных актов и их точного смысла, так и с опытом их реализации. Причем не все, а только управомоченные органы могут давать разъяснения на основании положений о них либо поручений Президента и Правительства.
Одним из каналов воздействия на судебную практику с целью разрешения возникающих спорных вопросов является соответствующая деятельность Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии со ст. 125 и 126 Конституции РФ, п. 5 ст. 19 и п. 5 ст. 23 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Эти суды в пределах своих полномочий дают разъяснения по вопросам судебной практики. Это могут быть разъяснения по поводу применения отдельных федеральных законов и их положений.
Федеральные органы исполнительной власти нередко дают разъяснения правовых актов. На практике возникает много разных подходов к пониманию видов собственности, их объектов, а также порядка использования имущества. Поэтому Министерством государственного имущества РФ издано 23 апреля 1999г. Распоряжение «Об утверждении Разъяснений о применении законодательства о приватизации и нормативных правовых актов, регулирующих порядок разграничения собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность». Приказом Министерства юстиции РФ от 17 апреля 1998 г. утверждены Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В случае обнаружения несоответствия нормативного акта конституции, законам, указам и постановлениям Правительства, Министерство юстиции в течение трех дней представляет в Правительство предложения об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего постановления. Еще раз обращено внимание на недопустимость издания нормативных актов в виде писем и телеграмм, документов структурных подразделений федеральных органов.
Предотвращению ненужных различий в правопонимании, осложняющих практику реализации законов и иных актов, отвечает и доктринальное толкование. Подготавливаемые научными юридическими учреждениями, вузами, коллективами и отдельными учеными-юристами, комментарии законов, статьи с разъяснениями ошибок правоприменительной практики и рекомендациями очень полезны.
Сделаем следующий вывод. Необходимо объективно оценивать различные правовые взгляды и неодинаковое правопонимание. В них заложено не только содержание будущих законов и иных правовых актов, но и отношение к ним правоисполнителей и их возможные разногласия и споры. Выяснение правовых позиций позволяет использовать те способы толкования и разъяснений спорных правовых положений, которые служат первым препятствием на пути движения права в жизни. Устранение его легальными путями способствует также повышению правовой культуры депутатов, должностных лиц и служащих, всех граждан, а значит, укреплению правового порядка в стране.
6. Процедуры разрешение противоречий.
Различные правовые взгляды и противоречивые действия в политической, экономической, социальной и международной сферах весьма болезненны для общества и государства. Нарастающая напряженность в общественных отношениях — опасна. Поэтому нужен «перевод» их разрешения в легальное русло для придания коллизии и конфликту юридического характера.
Первоначально споры приобретают смысл разногласий и касаются понимания той или иной политической, управленческой и экономической ситуации, оценки объема и характера информации по спорному вопросу, принятых или готовящихся решений. На этой стадии развития коллизионной ситуации споры могут быть урегулированы мягкими средствами.
В случае невозможности удовлетворить интересы того или иного органа, должностного лица и т.п. неурегулированные разногласия переводятся в категорию процессуальных споров. Участники приобретают, во-первых, статус «сторон» с соответствующими правами и обязанностями, во-вторых, точно определяют предмет спора (нарушение прав, законных интересов, спорный объект притязаний и т.д.), в-третьих, устанавливается компетентность или подсудность по данному спору, в-четвертых, стороны готовят и представляют необходимые документы и иные доказательства, в-пятых, происходит «движение» спорного дела по стадиям процесса, в-шестых, решение принимают избранное доверенное лицо или уполномоченные лица, органы.
Типология споров предопределяется их характером и статусом участников, и, соответственно, набором юридических правил из разных отраслей права. Возможно комплексное применение различных норм, поскольку сложные и длящиеся споры втягивают многих участников и увеличивают поле спорных правоотношений.
Поэтому можно классифицировать споры по сферам их возникновения (экономическая, социальная и иные сферы, внутренние и международные споры и др.), по предмету спора (о нарушенных правах, о компетенции и т.д.), по характеру сторон, по кругу участников, по видам используемых правовых норм. Объединение их в две большие группы — публично-правовые и частно-правовые споры — позволяет проводить различение процедур, юрисдикции и т.п.[7] Не менее важно видеть и их связи и своего рода «взаимопереходы». Нередко обжалование гражданами действий должностных лиц позволяет вскрыть крупные нарушения законности, обнаружить недостатки и противоречие законов и иных актов. Спор «переливается» в другое русло. Столь же тесная связь между этническими спорами с точки зрения конституционного и международного права.
Отмеченная выше динамика юридических коллизий и конфликтов обусловливает широкое использование соответствующих процедур.
Процедура есть нормативно установленный порядок анализа, рассмотрения и разрешения юридических противоречий. Очевидны разнообразие последних, с одной стороны, и их подвижность то скрытая, то явная, переходы и перерастания в разные коллизионные и конфликтные ситуации, с другой, применение гибких процедур.
Общими признаками для всех коллизионных процедур являются:
а) предмет — спорные правоотношения, касающиеся расхождения позиций и действий сторон, спорных вопросов, нарушений прав и законных интересов,
б) равный и сбалансированный статус «спорящих сторон», обеспечивающий их гарантированное участие в разрешении разногласий и споров,
в) четкое регулирование этапов и действий по достижению согласия, компромисса, по преодолению разногласий и разрешению спора,
г) строгая регламентация порядка принятия решений — согласованных, компромиссных, «навязанных», предписанных,
д) установление прав и обязанностей лиц и структур, принимающих решения,
е) широкий выбор вариантов решений — восстановление прежнего состояния, возмещение ущерба и иные санкции, набор которых предусмотрен в гражданском и гражданско-процессуальном, административном, трудовом, уголовном и уголовно-процессуальном, иных отраслях законодательства.
В рамках коллизионного права используются процедуры двоякого рода. Во-первых, общие процедуры деятельности субъектов права и принятия ими правовых актов. Таковы процедуры правотворчества, законотворчества, когда регламенты палат Федерального Собрания предусматривают порядок создания и деятельности их согласительных комиссий для устранения разногласий по законопроекту, порядок преодоления Государственной Думой вето Президента РФ. Есть согласительные процедуры в парламентах субъектов Федерации, своеобразные процедуры проведения контрольных и надзорных действий, которые вводятся актами правительств, министерств и ведомств. Во-вторых, есть специальные коллизионные процедуры. Их можно разделить, в свою очередь, на две группы: а) по назначению и функциональной природе — предупредительные, согласительные, примирительные, арбитражные, иерархические, судебные; б) по сфере и характеру применения — государственные (согласительные процедуры в рамках Федерации, судебной системы и т.п.), межгосударственные (Европейский Суд по правам человека, Экономический Суд СНГ и т.п.), международные (Международный суд ООН, конфликтные процедуры в рамках ОБСЕ и др.), внутридоговорные (в рамках Договора к Энергетической Хартии, в рамках примирительных и арбитражных правил Конвенции по разрешению инвестиционных споров 1965 г. и др.).
Напомним, что в прошлые годы в нашей стране действовала система государственного и ведомственного арбитража. 16 апреля 1988 г. Совет Министров СССР утвердил Положение о Государственном арбитраже СССР в соответствии с Законом СССР «О государственном арбитраже в СССР». 5 июня 1980 г. были утверждены Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, которые в дальнейшем применялись в редакции постановления Совета Министров СССР от 16 апреля 1988 г.
В настоящее время есть АПК РФ, с изменениями и дополнениями действует ГПК РФ. Другие виды споров урегулированы не очень хорошо, особенно в сфере взаимоотношений органов государственной власти — по горизонтали и вертикали. Слабо внедряются гибкие процедуры урегулирования разногласий, которые могут дать большой эффект.
По предмету и характеру спора, по степени напряженности отношений сторон и мере их собственного участия в разрешении противоречий можно различать мягкие процедуры, нейтральные процедуры, смешанные процедуры, жесткие процедуры. В них неодинакова, естественно, и роль посредников, арбитров, властных структур и судов.
Строгая правовая формализация коллизионных процедур не исключает возможности использования неформальных способов и процедур. Они более мягкие и рассчитаны на относительно доверительные отношения сторон и их намерения самостоятельно найти решения в коллизионной или конфликтной ситуациях. В специальной литературе выделяют, прежде всего, неформальный арбитраж как третейское разбирательство, организуемое самими сторонами. Есть рекомендательный арбитраж, когда стороны либо принимают, либо отвергают решение, предложенное нейтральным лицом. Обязывающий арбитраж означает, что его решения заранее признаются обязательными. При арбитраже «окончательного предложения» стороны предлагают арбитру свои варианты решения, который и делает выбор.
Наконец, выделим консенсус как способ согласования позиций сторон и принятия решений без проведения голосования и при отсутствии формальных возражений. Так, например, было при принятии решений на совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1975 г.
Причем отмеченные процедуры не изолируются друг от друга, напротив, их следует применять во взаимосвязи. Сказанное можно отнести и к вопросам соотношения внутригосударственных и международных процедур рассмотрения споров, когда первые могут «перерастать» во вторые, когда вторые могут обусловить применение первых. Здесь надо чутко улавливать динамику самих коллизионных ситуаций.
Одной из иллюстраций согласованного использования разных процедур служит реализация гражданином России права на обращение за защитой своих прав в международные структуры, если исчерпаны возможности внутригосударственных процедур (п. 3 ст. 46 Конституции РФ).
Все процедуры должны применяться согласно конституционных положений, норм законов и иных правовых актов. Они могут предусматриваться в договорах и соглашениях — внутригосударственных и международных. В полной мере используются обычаи и традиции, сложившиеся в разных сферах общественной жизни. Готовить такие процедуры нужно весьма тщательно, что не всегда бывает на практике. В нашей стране не вполне развиты и усвоены процедуры разрешения разногласий и споров.
Можно сделать следующие выводы:
а) процедуры преодоления разногласий и споров являются важнейшим институтом коллизионного права, охватывающим как общие, так и специфические для отраслей права процедуры. Им свойственны и неюридические элементы, получающие либо признание законом и договором, либо обусловленные статусом субъектов права,
б) необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур,
в) целесообразно шире и глубже осваивать разнообразные процедуры, как путем изучения их признаков, так и типологии ситуаций возможного применения. Для этого оправдано введение спецкурсов «Процедуры преодоления разногласий» и разрешения проведение тематических семинаров и ситуационных занятий в юридических вузах, в системах повышения квалификации госслужащих, коммерческих работников и др.
7. Коллизии конституционного права. Современные примеры.
Еще раз оговорюсь, что все коллизии конституционного права ни в коем случае не исчерпает эта контрольная работа. Обо всех противоречиях сказать невозможно, но постараюсь осветить хотя бы некоторые из них.
7. 1. Налоговая система. Недостатком налоговой системы России является ее крайняя усложненность. В некоторых регионах страны действует более 150 видов налогов. Всего же в налоговой системе функционирует около 900 законов, подзаконных актов, инструкций и разъяснений, что в 25 раз больше, чем было на момент введения налоговой системы. Такого нормативного массива не имеет ни одна отрасль законодательства в правовой системе России. Многие подзаконные акты противоречат действующему законодательству, налогоплательщику порой трудно разобраться в таком массиве актов. Возникают конфликтные ситуации, не находящие законного разрешения. Другими словами, эксперимент со свободой налоготворчества, введенный указом Президента в 1994 г., дал отрицательный результат. Налогоплательщик фактически попал под налоговый беспредел, поскольку государство само стало разрушителем единой налоговой системы.
продолжение
–PAGE_BREAK–