Контрольная работа
по муниципальному праву
на тему:
«Ответственность главы муниципального образования передгосударством»
Санкт-Петербург
2004
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ… 3
1.Общие понятия «главамуниципального образования» и юридической ответственности 5
2.Виды ответственности главымуниципального образования… 8
ЗАКЛЮЧЕНИЕ… 16
Список использованных источников… 17
ВВЕДЕНИЕ
Понятие «местноесамоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление оборганизации жизнедеятельности общества и государства, которое естественнопредполагает различные подходы к его толкованию. В теории данное понятиеопределялось и определяется по-разному. Например, А. Замотаев, исходя изопределения п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующеепонятие: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способностьместных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского обществаи управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересахместного населения».[1]
Согласно ст. 2Федерального закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,местное самоуправление – «это признаваемая и гарантируемая КонституциейРоссийской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельностьнаселения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросовместного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций».
Конституция РоссийскойФедерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляетважнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего внародовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную исудебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местномсамоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в ФЗ РФ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямоуказывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляетодну из основ конституционного строя Российской Федерации».
Итак, местноесамоуправление является:
а) основойконституционного строя страны;
б) правом населения насамостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формой народовластия.
Важнейшим признакомместного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществлениявласти, является собственная ответственность муниципальных образований.ФЗ РФ от 28.08.1995г. предусматривает ответственность органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением,государством, физическими и юридическими лицами.
В данной работе будутрассмотрены вопросы ответственности выборного должностного лица муниципальногообразования — главы муниципального образования — перед государством.
Вданной контрольной работе теоретической и практической основой послужилизаконодательные и нормативные акты Российской Федерации, учебная и специальнаялитература, посвященная теме местного самоуправления.
1.Общиепонятия «глава муниципального образования» и
юридической ответственности
С принятием и вступлением в силунового Федерального закона РФ от 6 октября2003 г. № 131-ФЗ/> «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»[2]утратили силу многие нормативные акты,регулировавшие сферу муниципальных правоотношений, как, например:
Федеральныйзакон РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»
ЗаконРоссийской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении вРоссийской Федерации» и др.
Однакоутратят они свою силу только со дня вступления в силу Федерального закона131-ФЗ, а он вступает в силу, согласно ст. 83 (за исключением положений,для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу с 1 января 2006года.
Поэтому вданной работе вопросы ответственности будут рассмотрены с позиций действующегов настоящее время законодательства, а также будут затронуты нормы нового законана предмет различия с действующим сейчас порядком.
В главе 7 ФЗ РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ РФ №154-ФЗ) определяются виды юридической ответственности, которой подлежат органыместного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Органыместного самоуправления — это выборные органы, образуемые в соответствии сфедеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставамимуниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии суставами муниципальных образований. К должностным лицам местного самоуправленияотносятся выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица,выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местногосамоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Кругдолжностных лиц местного самоуправления должен быть определен в уставахмуниципальных образований.
Юридическаяответственность предполагает применение к органам или лицам, совершившимправонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленномпорядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершениеответственность подразделяется на виды: уголовная, административная,гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют такжеконституционную и материальную ответственность). Уголовная ответственность наступаетв результате совершения преступления, административная и дисциплинарная — засовершение соответственно административного или дисциплинарного проступка,гражданско-правовая — применяется для восстановления незаконно нарушенных правили принуждения к исполнению невыполненной обязанности.
Применение уголовной, административной идисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местногосамоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. Кгражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местногосамоуправления.
Условия наступлениякаждого конкретного вида ответственности определены в действующемзаконодательстве — федеральных законах и законах субъектов РоссийскойФедерации. Так, условия применения уголовной ответственности к должностнымлицам местного самоуправления установлены в Уголовном кодексе РоссийскойФедерации, административной — в Кодексе об административных правонарушениях РФ,дисциплинарной — нормами Трудового кодекса РФ, условия гражданско-правовойответственности органов местного самоуправления — положениями Гражданскогокодекса РФ.
Согласно ст. 16 ФЗ РФ №154-ФЗ, глава муниципального образования — это выборное должностноелицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления натерритории муниципального образования. Глава муниципального образованияизбирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайномголосовании либо представительным органом местного самоуправления из своегосостава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектовРоссийской Федерации. Глава муниципального образования наделяется собственнойкомпетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставоммуниципального образования. Согласно уставу муниципального образованияизбранный населением глава муниципального образования может быть наделен правомвходить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствоватьна заседаниях представительного органа местного самоуправления. Наименованиеглавы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставоммуниципального образования в соответствии с законами субъектов РоссийскойФедерации. Чаще всего его наименование так и звучит: «глава муниципальногообразования». Например, ст. 19 Устава муниципального образования поселка Ушковогласит: «Глава Муниципального Образования поселкаУшково является должностным лицом поселка, входит в состав МуниципальногоСовета и председательствует на его заседаниях».[3]Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципальногообразования подотчетен населению непосредственно и представительному органуместного самоуправления.
Новый федеральный закон встатье 36 (уже вступившей в силу) определяет главу муниципального образованиякак высшее должностное лицо муниципального образования, наделяемое уставоммуниципального образования собственными полномочиями по решению вопросовместного значения.
Глава муниципальногообразования в пределах своих полномочий
— представляетмуниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами иорганизациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
— подписывает и обнародуетв порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативныеправовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
— издает в пределах своихполномочий правовые акты;
— вправе требовать созывавнеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
2.Видыответственности главы муниципального образования
Неправомерные действия должностного лица местногосамоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, изданиеправового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекутприменение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенногоправопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от именигосударства, данный вид ответственности ФЗ РФ № 154-ФЗ именует ответственностьюперед государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательнонепосредственно государству или его органам — потерпевшими могут быть граждане,предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другиесубъекты.[4]
Формамиответственности должностных лиц местного самоуправления перед государствомявляются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.
ÄУголовнаяответственность
Всоответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенногов действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственностидолжностного лица местного самоуправления может являться только совершение имдеяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренногонастоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл.30 «Преступления противгосударственной власти, интересов государственной службы и службы в органахместного самоуправления». Данная глава включает семь статей, содержащихсоставы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностнымилицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.
Всоответствии со ст.285 уголовной ответственности подлежит должностное лицоместного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями.Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использованиедолжностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если этодеяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлеклосущественное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либоохраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ).Квалифицирующим признаком данного деяния, отягчающими ответственность за этопреступление, является наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285). Формы испособы злоупотреблений должностными полномочиями могут быть самымиразнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовомуакту приказов и распоряжений, повлекших указанные в ст. 285 УК РФ последствия;неосновательное расходование денежных и других ресурсов без признаков хищения;сокрытие совершенных в органе местного самоуправления хищений, недостач,злоупотреблений по службе.[5]
Всоответствии со ст.286 преступлением является превышение должностных полномочийдолжностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явновыходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав изаконных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересовобщества или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия,совершенные при наличии таких отягчающих обстоятельств, как а) с применениемнасилия или с угрозой его применения; б) с применением оружия или специальныхсредств; в) с причинением тяжких последствий.
«Приотграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышениявласти или служебных полномочий … следует исходить из того, что в первом случаедолжностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленныеему законом права и полномочия, а во втором — совершает действия, явновыходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиямдругого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицомтолько при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконномакте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправесовершить)».[6]
Преступлениемсогласно ст.287 Уголовного кодекса Российской Федерации является неправомерныйотказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении информации, атакже предоставление заведомо неполной либо ложной информации ФедеральномуСобранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.
Незаконноеучастие должностного лица местного самоуправления в предпринимательскойдеятельности — учреждение коммерческого юридического лица либо управление имлично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, — связанное с предоставлением такому юридическому лицу льгот и преимуществ или синым покровительством, является преступлением, влекущим ответственность пост.289.
Всоответствии со ст.290 преступлением является получение должностным лицомместного самоуправления взятки, отягчающими признаками которого являютсяполучение взятки за незаконные действия или бездействие (ч.2 ст.290 УК РФ),получение взятки главой органа местного самоуправления (ч.3 ст.290), а такжеполучение взятки группой лиц по предварительному сговору, или неоднократно, илис вымогательством взятки, или в крупном размере (ч.4 ст.290).
Преступлениемявляется служебный подлог, то есть внесение должностным лицом местногосамоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений, а равновнесение в эти документы исправлений, искажающих их действительное содержание,если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности(ст.292 УК РФ).
Должностнымпреступлением согласно ст.293 Уголовного кодекса Российской Федерации являетсяхалатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицомсвоих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения кслужбе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересовграждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества илигосударства.
ÄАдминистративнаяответственность
Условияприменения административной ответственности к должностным лицам местногосамоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, таки принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектовРоссийской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным актом,определяющим условия применения административной ответственности к должностнымлицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административныхправонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ.
В соответствии со ст. 2.4. КоАП РФ административнойответственности подлежит должностное лицо в случае совершения имадминистративного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащимисполнением своих служебных обязанностей. В примечании к статье дается понятиедолжностного лица. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии соспециальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то естьнаделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями вотношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо,выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственныефункции в государственных органах, органах местного самоуправления,государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных СилахРоссийской Федерации, других войсках и воинских формированиях РоссийскойФедерации.
Конкретныесоставы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, федеральныхзаконах и законах субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст.5.36КоАП РФ административная ответственность должностных лиц наступает за нарушениепорядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся впередаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей,оставшихся без попечения родителей.
ÄДисциплинарнаяответственность
Основнымнормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарнойответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Трудовойкодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.
Всоответствии со ст.192 ТК РФ применяются следующие взыскания:
1)замечание;
2)выговор;
3)увольнение по соответствующим основаниям.
Должностныелица подлежат дисциплинарной ответственности за нарушения трудовой дисциплины.Конкретные составы дисциплинарных правонарушений устанавливаются в ТК РФ,федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
ÄОтветственностьза осуществление отдельных государственных полномочий
Должностные лица органов местного самоуправлениямогут быть наделены государственными полномочиями, реализация которыхподконтрольна органам государственной власти. Одновременно с принятием решенияо наделении названными полномочиями должностные лица органов местногосамоуправления должны получить необходимые материальные и финансовые средствадля их реализации.
В соответствии со ст. 9 закона Санкт-Петербурга «Оместном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 18 июня 1997[7],наделение органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельнымиполномочиями Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации осуществляетсятолько законами Санкт-Петербурга с одновременной передачейнеобходимых финансовых и материальных средств.
Недобросовестноеосуществление указанных полномочий влечет ответственность должностных лицместного самоуправления перед государством. Но норма вводит важное ограничениестепени ответственности означенных лиц за осуществление переданных имгосударственных полномочий: должностные лица местного самоуправленияответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализациикоторых полностью обеспечена органами государственной власти материальными ифинансовыми средствами.
Пункт 3 ст. 49 Закона вводит специальную процедуру прекращения полномочий выборноголица местного самоуправления в случаях нарушения им Конституции РоссийскойФедерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральныхзаконов или законов субъекта Российской Федерации, устава муниципальногообразования.
Основаниемдля возбуждения законодательным (представительным) органом государственнойвласти субъекта Российской Федерации данной процедуры является установлениесудом нарушений закона органами и выборными должностными лицами местногосамоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью возбуждениепроцедуры прекращения полномочий должностного лица местного самоуправления,поскольку Закон не устанавливает обязанности представительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации именно таким образомпрореагировать на решение суда.
Нарушениязакона могут быть установлены решением суда; такое решение выносится в рамкахпроцедуры, предусмотренной для рассмотрения жалоб на незаконные действия ирешения государственных органов и должностных лиц. Процесс возбуждается подачейжалобы гражданином, юридическим лицом, а также по заявлению прокурора.
В случае, еслиглавой муниципального образования не отменен нормативный правовой акт илиотдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, товысшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятиямер.
В случае, еслиглава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления)письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то главамуниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шестимесяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием дляотрешения главы муниципального образования от должности.
Главамуниципального образования отрешается от должности указом (постановлением)высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),за исключением глав муниципальных образований — столиц и административныхцентров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента РоссийскойФедерации.
В случае, если втечение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главоймуниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельныеего положения, а высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации) не приняты предусмотренные меры, то Президент РоссийскойФедерации вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
Отрешение главымуниципального образования от должности и одновременное назначение новыхвыборов (если он избирался населением муниципального образования)осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) либо указом ПрезидентаРоссийской Федерации.
В случае отрешенияглавы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъектаРоссийской Федерации (руководитель высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент РоссийскойФедерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципальногообразования на период до вступления в должность вновь избранного главымуниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципальногообразования.
Анализируя нормы обответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц/> местного самоуправленияФедерального закона 131-ФЗ, можно отметить следующее. Во-первых, в новом законепо отдельным статьям разнесена ответственность представительного органамуниципального образования перед государством (ст. 73) и главы муниципальногообразования и главы местной администрации (ст. 74).
Во-вторых,ответственность наступает в случае ненадлежащего осуществления указаннымиорганами и должностными лицами переданных им отдельных государственныхполномочий – без оговорки ст. 49 154-ФЗ «в той мере, в какой эти полномочияобеспечены соответствующими органами государственной власти материальными ифинансовыми средствами».
Ответственность главымуниципального образования перед государством урегулирована в ст. 74федерального закона 131-ФЗ. В отличие от ст.49 порядок отрешения от должностиглавы муниципального образования несколько иной. Если в старом законе главамуниципального образования отрешается от должности указом (постановлением)высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо указом ПрезидентаРоссийской Федерации, то по новому закону это полномочие – в руках высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации.ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, неправомерныедействия должностного лица местного самоуправления влекут применениеспециальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка.Это ответственность главы местного самоуправления перед государством.
Поскольку должностноелицо местного самоуправления – вполне конкретный человек, то соответственно онможет нести уголовную, административную и дисциплинарную ответственности
Основанием уголовнойответственности может являться совершение деяния, содержащего все признакисостава преступления. Перечень этих деяний содержится в гл.30 «Преступленияпротив государственной власти, интересов государственной службы и службы ворганах местного самоуправления», включающей семь статей.
Условияприменения административной ответственности устанавливаются на федеральномуровне Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N195-ФЗ.
Основнымнормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарнойответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Трудовойкодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.
Нарушение главой местного самоуправленияКонституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта РоссийскойФедерации, федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации,устава муниципального образования может повлечь такое негативное последствиеответственности как прекращение его полномочий.
Списокиспользованных источников
Нормативные акты:
1. Конституция Российской Федерации 1993г.
2. КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.№ 195-ФЗ. С последующими изменениями.//«Российская газета» от 31 декабря 2001г. № 256.
3. Трудовойкодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ//«Российская газета»от 31 декабря 2001 г. № 256.
4. Уголовныйкодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ С последующими изменениями. // Собраниезаконодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст. 2954.Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//«Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202. Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С последующими изменениями.//Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» Текст постановления официально опубликован не был. Взят с использованием системы «Гарант». Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 18 июня 1997. С последующими изменениями.// Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 31 июля 1997 г., № 7-8, стр. 3-24. «Устав муниципального образования поселка Ушково» (Принят решением Муниципального Совета п. Ушково от 16 декабря 1997 г. протокол № 8).Текст документа официально опубликован не был. Взят с использованием системы «Гарант».
Учебная и специальнаялитература:
10. ЗамотаевА. Местное самоуправление как элемент государственного устройства//Российскаяюстиция. 1996. № 6.
11. Комментарийк Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практический комментарий /Отв. ред. В.М. Лебедев. -М.: Юрайт-М, 2001.
12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РоссийскойФедерации: Учебник. — М., 2000.
13. Постатейныйкомментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А.Тихомирова. – М.:Изд-во «НОРМА», 1996
14. ПылинВ.В. Основы местного самоуправления. Учеб. пос.- СПб., 1998.