Введение
Местноесамоуправление — одно из проявлений народовластия, предполагающеесамостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые иморганы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботамижителей городских и сельских поселений.
Местноесамоуправление — институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщаетграждан к участию в управлении делами общества и в значительной мереобеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено противнеоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решениемногих вопросов «внизу» — там, где обеспечивается наиболее полныйучет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективностьуправления делами общества и государства.
ВРоссийской Федерации местное самоуправление не только признается, но егофункционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органамивласти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические,организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, втом числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из ихзначимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка.Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечиваетсядостаточными финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установлениефедеральными законами, актами представительных органов субъектов Федерациистатуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектовместного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включаютподготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов,информационное обеспечение местного самоуправления и др.
Местноесамоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно формировалосьуже в средние века и получило значительное развитие во второй половине XIXвека. Однако в советский период власть строилась на идее централизации.Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принципдемократического централизма как основа организации и деятельности Советскогогосударства, включение Советов в единую систему органов государственной власти,право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (повертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органовуправления.
Переходк новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР.Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР «Обобщих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9апреля 1990 г., а в России — Закон РСФСР «О местном самоуправлении вРСФСР» от 6 июля 1991 г… Этапом в его развитии стали указы ПрезидентаРоссийской Федерации: «О реформе представительных органов власти и органовместного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г.;«О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26октября 1993 г.; «О гарантиях местного самоуправления в РоссийскойФедерации» от 22 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации 1993 г.утверждением «в Российской Федерации признается… местноесамоуправление» как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не бытьместному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым какоснова организации власти местных сообществ[1][1].
Одноиз ключевых понятий местного самоуправления – муниципальное образование.
Категория«муниципальное образование актуально для исследования, потому, что являетсяключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементыместного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтомукатегория «муниципальное образование» актуально для современного исследования.
Актуальностьподтверждает и то, что только в последние годы в России складывается системамуниципальных образований. Так в настоящее время в нашей стране функционируетКонгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный всоответствии с Указом Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 «ОКонгрессе муниципальных образований Российской Федерации».
Итак,цель нашего исследования – рассмотреть сущность и характеристику муниципальногообразования. Исходя из поставленной цели, мы славим перед собой следующиезадачи:
·проанализировать действующее законодательство РФ, регулирующее функционированиемуниципального образования;
·дать понятие категории «муниципальное образование» и раскрыть его содержание;
·раскрыть сущность органов местного самоуправления как основу функционированиямуниципального образования;
·рассмотреть бюджет и собственность органов местного самоуправления как элементмуниципального образования;
·в заключении подвести итоги по проделанной работе.
Глава 1. Понятиемуниципального образования
§1. Правовоерегулирование функционирования муниципального образования в РФ
КонституцияРФ[2][2] (ст.12) закрепляет: вРоссийской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местноесамоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти. Наряду сэтой статьей, Конституция содержит ряд положений (глава 8 «Местное самоуправление»)содержащих ключевые принципы местного самоуправления, а следовательно и муниципальногообразования.
Всистему законодательного обеспечения местного самоуправления, помимоКонституции, входит Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ»[3][3].Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полуторадесятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, офинансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другиефедеральные законы как тематические также могут регулировать те или иныестороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры,здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей ит.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующимисубъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона«О государственной поддержке малого предпринимательства в РоссийскойФедерации», ст.6, 17, 21 Федерального закона «О товариществахсобственников жилья».
Нафедеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправленияосуществляется и в других нормативных актах — указах Президента РоссийскойФедерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ«О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26октября 1993 г., Указ от 21 ноября 1994 г. «О некоторых вопросахдосрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления», Указ от24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РоссийскойФедерации».
Широкойкомпетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты РоссийскойФедерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы.
Крометого, говоря о правовом регулировании деятельности муниципального образования(и местного самоуправления в целом) необходимо отметить, что согласноФедеральному закону «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (ст.8) правовым актом,регламентирующим конкретные вопросы организации местного самоуправления в муниципальномобразовании, является устав этого муниципального образования, разрабатываемыймуниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительныморганом местного самоуправления или населением непосредственно.
§2. Понятие и содержаниекатегории «муниципальное образование»
Легальноеопределение муниципального образования содержится в Федеральном законе от 28августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон)[4][4]: «Муниципальное образование- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общейтерриторией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотреннаяФедеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление,имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местногосамоуправления».
Такимобразом, можно выделить следующие элементы категории «муниципальноеобразование»
— поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которыхосуществляется местное самоуправление;
— выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данногопоселения;
— муниципальная собственность и бюджет.
Статья131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местногосамоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи истатьи 1 Закона территория местного самоуправления является в то же времятерриторией муниципального образования.
Местноесамоуправление в Российской Федерации является территориальным, то естьосуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.
Местноесамоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то естьвсе субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующихтерриториальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числатерриторий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельскиепоселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иныхтерриторий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местногосамоуправления находится в исключительном ведении субъектов РоссийскойФедерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего историческисложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурныхсвязей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этихтерриторий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливатьсязаконодательством субъектов Российской Федерации.
Законодательноопределено, что к полномочиям органов государственной власти РоссийскойФедерации относится регулирование особенностей организации местногосамоуправления в приграничных территориях, закрытыхадминистративно-территориальных образованиях. В исключительных случаях можетбыть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местноесамоуправление на определенной территории. Полное ограничение прав граждан наосуществление местного самоуправления означает изъятие определенной территориииз сферы осуществления местного самоуправления. Нераспространение местногосамоуправления на отдельные территории (включая и поселения) может иметь местопо решению федеральных органов государственной власти. Основаниями для такогорода изъятий могут быть только интересы защиты конституционного строя,обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанное решениепринимается в форме федерального закона.
Пообщему правилу вводимые федеральным законом ограничения на осуществление местногосамоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. Еслиобстоятельства, вызвавшие необходимость указанных ограничений, отпадают,население муниципального образования вправе требовать от федеральных органовгосударственной власти снятия ограничений на осуществление местногосамоуправления.
Масштабтерриторий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование ивсе вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением ихграниц, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерациисамостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации ифедеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется вконституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.
Какправило, территориальная база местного самоуправления устанавливаетсянепосредственно в законах субъектов Российской Федерации о местномсамоуправлении.
Вто же время некоторые законы субъектов Российской Федерации непосредственно неопределяют состав территорий местного самоуправления.
Рядсущественных вопросов, связанных с территориальной организацией местногосамоуправления, решается в законах субъектов Российской Федерации отерриториальном или административно-территориальном устройстве. В соответствиис ст.73 и 76 Конституцией Российской Федерации территориальное(административно-территориальное) устройство субъектов Российской Федерацииотносится к ведению субъектов Российской Федерации, и в этой сфере ониосуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем данногорегулирования ограничивается общими принципами организации местногосамоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией ифедеральным законом, которые включают в себя принципы территориальнойорганизации местного самоуправления.
Территорияместного самоуправления является целостной: ее составляют все земли,находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно юрисдикцияорганов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли вграницах муниципального образования независимо от их целевого назначения, аравным образом от нахождения в той или иной форме собственности.
Дляорганизации управления городом, население которого достаточно велико, на еготерритории часто формируются внутригородские муниципальные образования. Вслучае территориального деления городских поселений в уставе города требуетсяопределить статус внутригородских муниципальных образований (районов, округов ит.д.), разграничить полномочия между городскими органами местногосамоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий,определить порядок разрешения споров между органами местного самоуправления, порядокобразования, объединения, преобразования или упразднения внутригородскихобразований, установления или изменения их территорий. Регламентация данныхвопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степеницентрализации в управлении городом, планомерного и целостного развитиягородского хозяйства и социальной инфраструктуры.
Всерешения о статусе внутригородских муниципальных образований и их территорияхпринимаются исключительно представительным органом местного самоуправлениягорода. Решение принимается этим органом самостоятельно, в соответствии синтересами всего городского населения. Никакой другой орган местногосамоуправления либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы.В то же время представительный орган местного самоуправления города обязанучитывать мнение населения соответствующей внутригородской территории. Этомнение может быть выявлено в результате опросов населения, а также выражаться врешениях и рекомендациях собраний по месту жительства, актах народнойправотворческой инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправленияи т. п. Обязанность учитывать мнение населения предполагает публичноерассмотрение поступивших предложений представительным органом местногосамоуправления города с приглашением представителей сторон, выражающихразличные точки зрения. Принятие решения представительным органом местногосамоуправления города вопреки мнению населения внутригородских муниципальныхобразований должно быть мотивированным. Гарантии учета мнения населениявнутригородских территорий в случае изменения границ этих территорийустанавливается законами соответствующего субъекта Российской Федерации.
П.1ст.13 Закона четко оговаривает условия возможности установления и измененияграниц муниципального образования: установление и изменение границмуниципального образования, в том числе при образовании, объединении,преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются сучетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органовместного самоуправления, а также органов государственной власти субъектаРоссийской Федерации.
Субъектамиинициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могутвыступать: население муниципального образования, органы местного самоуправлениямуниципального образования, а также органы государственной властисоответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении иизменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанныхсубъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъектаРоссийской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливаетсязаконом субъекта Российской Федерации об административно-территориальномустройстве субъекта Российской Федерации.
Законже не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и измененииграниц муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельносубъектами Российской Федерации.
Вопросыустановления и изменения границ муниципальных образований, которые не входят всостав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органовгосударственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения припринятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Обязательныйучет мнения населения соответствующих территорий при изменении границмуниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законахсубъектов Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени егоимперативности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации связываютучет общественного мнения с различными формами прямой демократии.
Законоднозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядкаобразования, объединения, преобразования или упразднения муниципальныхобразований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросыдолжны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закреплениеуказанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственнойвласти, указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и можетбыть обжаловано в установленном порядке.
Проблематерриторий муниципальных образований приобрела особую остроту в связи сэкономическими и иными преобразованиями и перестройкой государственных имуниципальных органов. Федеральное законодательство не может напрямуюрегулировать территориальное устройство, поскольку эта сфера выведена за рамкикомпетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих в этойсфере, правовые проблемы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерациив ходе нормативного регулирования порядка образования, объединения или упразднениямуниципальных образований, порождает необходимость участия федеральногозаконодателя в их решении. Наиболее оптимальной формой воздействия Федерации натерриториальное устройство субъектов являются модельные законы.
Учитываясложность регулируемой проблемы и специфику территориального устройствасубъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведенияразработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъектаРоссийской Федерации. В нем предлагается регулирование наиболее существенныхвопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации отерриториальном устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыминормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации в зависимости отспецифики их внутреннего устройства (включая исторические, демографические идругие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры законасубъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.
§3. Устав муниципальногообразования
Действующимзаконодательством определено, что муниципальное образование имеет устав, вкотором указываются:
1)границы и состав территории муниципального образования;
2)вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3)формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решениивопросов местного значения;
4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5)наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления идолжностных лиц местного самоуправления;
6)срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления,членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностныхлиц местного самоуправления;
7)виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органовместного самоуправления;
8)основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностныхлиц местного самоуправления;
9)порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращенияполномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лицместного самоуправления;
10)статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местногосамоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания ипорядок прекращения их полномочий;
11)гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12)условия и порядок организации муниципальной службы;
13)экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общийпорядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14)вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактнымпроживанием на территории муниципального образования национальных групп иобщностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических ииных местных традиций;
15)другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции ипорядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законамисубъектов Российской Федерации.
Уставслужит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другиеакты, решения и действия местного самоуправления и его органов.
Четырнадцатьвышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, изкоторых формируется статус муниципального образования и которые составляютфундамент его организации и функционирования. Каждое из положений являетсяимперативным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Ноопределение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления,которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы.Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеровтерритории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальнымобразованием, сферы его деятельности.
Переченьрегулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могутзакрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения,распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядкаобразования организаций общественного территориального самоуправления, порядкараспределения компетенции в городе с районным делением и др.
Уставмуниципального образования разрабатывается муниципальным образованиемсамостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительныморганом местного самоуправления или населением непосредственно.
Дляпридания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация впорядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значениегосударственной регистрации заключается в том, что устав муниципальногообразования вступает в силу после его официального опубликования(обнародования).
Основаниемдля отказа в государственной регистрации устава муниципального образованияможет быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законамРоссийской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ можетбыть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебномпорядке.
Устав– является ключевым документом функционирования муниципального образования. Доего принятие недопустимо совершение большинства правомочий в рамках местногосамоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах приорганизации выборов в органы местного самоуправления допускается характернаяошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборамипредставительных органов местного самоуправления назначаются выборы главмуниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций,старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут бытьназначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будетпредусмотрена уставом конкретного муниципального образования[5][5].
Так,на практике возник такой спор:
Всоответствии с чч.1 и 2 ст.26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г.«О местном самоуправлении в Приморском крае» население муниципальногообразования избирает главу муниципального образования — должностное лицо,возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления натерритории муниципального образования; глава муниципального образованияизбирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайномголосовании в порядке, установленном законом Приморского края.
Прокуроробратился в суд с заявлением о признании этих положений краевого Законанедействительными как противоречащих федеральному законодательству и нарушающихправо граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.
Приморскийкраевой суд требования прокурора удовлетворил.
Проверивматериалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФоснований к отмене решения суда не усмотрела.
Всоответствии с п.«н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерацииустановление общих принципов организации системы органов местногосамоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и еесубъектов.
Попредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с нимизаконы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2ст.76 Конституции Российской Федерации).
Приотсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществитьсобственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерациине вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которыхсоставляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместноговедения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдатьобщие требования, предъявляемые к установлению общих принципов организацииместного самоуправления и системы его органов.
Статьей130 Конституции Российской Федерации гарантировано самостоятельное решениенаселением вопросов местного значения, к числу которых относится и введениедолжности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.
Всилу п.1 ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» к органам местногосамоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии снастоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации,уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии суставами муниципальных образований.
Наличиевыборных органов местного самоуправления муниципальных образований являетсяобязательным.
Органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.Осуществление местного самоуправления органами государственной власти игосударственными должностными лицами не допускается.
Структураорганов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Согласност.16 упомянутого Закона уставом муниципального образования могут бытьпредусмотрены должность главы муниципального образования — выборногодолжностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местногосамоуправления на территории муниципального образования, а также должности иныхвыборных должностных лиц местного самоуправления.
Главамуниципального образования избирается гражданами, проживающими на территориимуниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании либо представительным органомместного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации.
Главамуниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправлениянаделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения всоответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставумуниципального образования избранный населением глава муниципальногообразования может быть наделен правом входить в состав представительного органаместного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Такимобразом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотренатолько в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации невправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальныхобразований проводить выборы главы местного самоуправления илипредусматривающие проведение таких выборов до того, как населениемуниципального образования сформирует представительный орган местногосамоуправления и примет устав муниципального образования.
Части1 и 2 ст.26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. «О местномсамоуправлении в Приморском крае», противоречащие ст.ст.14, 16Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» и нарушающие право населениямуниципальных образований Приморского края самостоятельно определять структуруорганов местного самоуправления, обоснованно признаны судом недействительными.
СсылкаДумы Приморского края на то, что выборы главы местного самоуправленияодновременно с выборами представительного органа местного самоуправленияпредусмотрены в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных правграждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления», необоснованна, так как в соответствии со ст.1 этогоФедерального закона сфера его применения является ограниченной: он применяетсялишь при невозможности формирования выборных органов местного самоуправления наоснове регионального законодательства. В Приморском крае имеетсянормативно-правовая база, необходимая для проведения выборов представительныхорганов местного самоуправления, в связи с чем нормы упомянутого Федеральногозакона при организации и проведении выборов органов местного самоуправленияПриморского края применены быть не могут.
Глава 2. Основымуниципального образования
§1. Органы местногосамоуправления как основа функционирования муниципального образования
Законодательнообозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг отдруга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов,другая — невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования,кооптирования и т.д.
Порядокобразования выборных органов определяется Федеральным законом, законамисубъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Закон оставляет наусмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местногосамоуправления будут сформированы. Теоретически это могут быть выборныезаместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важныхподразделений администрации — отделов социальной защиты населения,жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.
Какправило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерацииустанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке,предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.На долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствиис федеральным и областным законодательством общих принципов выборов иколичества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов РоссийскойФедерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организациивыборов.
Признаниефакта создания невыборных органов местного самоуправления по усмотрению самихмуниципальных образований, ни в коей мере не означает, что условия деятельностиназванных органов не входят в сферу внимания федеральных органовгосударственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными илиназначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации иучитывается в уставе муниципального образования.
Невозможноосуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало праворешать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличиевыборных органов местного самоуправления — важнейшее организационное условиеего реальности и эффективности.
Науровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей,каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Границыразделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институциональновозможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Главамуниципального образования может быть наделен правом входить в составпредставительного органа местного самоуправления и председательствовать на егозаседаниях. В то же время, принципы рациональной организации труда поуправлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей егодействия от действий любого другого органа местного самоуправления.
Законзакрепляет наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией врешении вопросов местного значения в соответствии с уставом данногомуниципального образования. Собственная компетенция — это относительнопостоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местногосамоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же времяизменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законамисубъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местногозначения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяютсяорганы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочиямуниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручаетсяосуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае срешением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав можетопределять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передачегосударственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставевоспроизводится поручение данному органу.
Предоставлениеправа определять наименование органов местного самоуправления одновременно имуниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации порождает споры окомпетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе на такое определение.Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает в законах наименованиеорганов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужденпросто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Однако такойорган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерациилишил его права установить собственное наименование, и может обратиться в судза защитой нарушенного права.
Законыо местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью определенности ине всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления,которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельныхслучаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органовопределяются как общие для всех органов местного самоуправления данногосубъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне).
Органыместного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в системуорганов государственной власти. Это означает, что местное самоуправлениеотделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной.Формирование органов местного самоуправления — дело самого населениясоответствующего города, села, поселка, района или иного муниципальногообразования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избранынаселением, другие — сформированы этими выборными органами. Но при всех условияхони не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», ихсостав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Недопустимоназначение сверху руководителей администрации как выборных органов. Такженеприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов наневыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местныхсообществ.
Будучисформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся вотношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязанывыполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий,предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь ввиду, что формула «не входят в систему органов государственной власти»отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органыместного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений.Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органовгосударственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют врусле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической,политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могутнаделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализациигосударственных программ.
Соответственнотой же статье 12 Конституции РФ субъекты местного самоуправления — взначительной степени корпорации публичного права, обладающие властнымиполномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям.
Статья16 Закона предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальныхобразований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местногосамоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляянаселению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условияхлибо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структурумуниципального образования, является его устав. Устав должен получить одобрениенаселения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобренияпроекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если уставпринимается представительным органом — все равно структура органов местногосамоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норморганизационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующихгородских и сельских поселений.
Должностьглавы муниципального образования — одна из ключевых в системе местногосамоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления,кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающиеуважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особоевнимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборныйруководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность поосуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.Именно введение такой должности Закон закрепляет за самим муниципальнымобразованием.
Самомуниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного ипрямого голосования или представительным органом. В большинстве случаев главамуниципального образования избирается населением на основе законов, принятыхсубъектами Федерации.
Правовойстатус главы муниципального образования – сложный и во много еще не решенныйвопрос. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самойформулы п.1 ст.16 о том, что глава муниципального образования возглавляетдеятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит«возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления»? В какихотношениях находится глава с другими органами местного самоуправления? Многоспоров и трактовок вызывает это определение.
Частомуниципальные образования идут по пути наименьшего сопротивления: главамуниципального образования и другие выборные должностные лица наделяютсясобственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии суставом муниципального образования, причем глава муниципального образования,избранный населением, нередко наделяется правом входить в составпредставительного органа местного самоуправления, председательствовать на егозаседаниях.
Довольнотипична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функциис функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главуадминистрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность.Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать впредставительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности впредставительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положенияпутем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа,на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе(что весьма напоминает практику местных Советов)[6][6].
Большоевнимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальныхобразований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющемуисполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуетсяглавой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этоговыборного должностного лица должна определяться уставами муниципальныхобразований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерациитоже не обходят этот вопрос.
Главаадминистрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется «собственнойкомпетенцией», чем подчеркивается самостоятельность его деятельности.
Пункт5 ст.16 Закона посвящен принципу подотчетности выборных должностных лицместного самоуправления населению и представительному органу. По сути дела,отчетность — один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболеедейственный, контроля со стороны населения и представительных органов местногосамоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местногосамоуправления.
Важноиметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность должностныхлиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительномуоргану. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местномсамоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяетсяподотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какимипоследствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общейформе. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанныенормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общееправило. Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лицнаселению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого онзаслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными иморганами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленныена улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах инуждах жителей городов и сел.
Влучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах главадминистрации перед населением через местную газету и другие средства массовойинформации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях,конференциях в этих документах почти ничего не сказано.
Вотдельных уставах, провозглашающих принцип подотчетности выборных лицнепосредственно избирателям, осуществление его сводится к публикации данных осостоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использованииприродных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядкаи т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно дляобеспечения гласности деятельности муниципальных органов, осведомленностинаселения о делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствиемкоторого всегда должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет.
§2. Собственность ибюджет муниципального образования
Существованиемуниципальной собственности и местных финансов, несомненно, предполагаетналичие известной самостоятельности режима регулирования экономическихотношений на местном уровне. Отсутствие традиций эффективного использованиямуниципальной собственности и местных финансов в предпринимательской деятельности,их недостаточное правовое регулирование делает сложным функционированиемуниципального хозяйства.
Кважнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местногосамоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов;источники формирования и направление использования финансовых ресурсов местногосамоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальныхобразованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовымиинститутами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и ихответственность за выполнение финансовых обязательств[7][7].
«Всостав муниципальной собственности входят средства местного бюджета,муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, атакже муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальнойсобственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки идругие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилыепомещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры испорта, другое движимое и недвижимое имущество.» — гласит п. 1 ст. 29.Закона.
Местныефинансы включают: средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных(включая валютные) фондов, а также в соответствии с законом иные финансовыересурсы, служащие удовлетворению потребностей населения муниципальногообразования.
Формированиеи использование местных финансов основывается на принципах самостоятельностиместных финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формированияи использования финансовых ресурсов. Государство содействует развитию местныхфинансов, гарантирует их защиту через соответствующую систему мер, в том числеи через целевые федеральные и региональные программы.
Органыместного самоуправления осуществляют объединение на добровольной основе средствюридических и физических лиц для финансирования программ развития территориймуниципальных образований.
Бюджетымуниципальных образований составляются при использовании основных финансовых ибюджетных понятий, установленных законодательством.
Консолидированныйбюджет — свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджетасоответствующего национально-государственного иадминистративно-территориального образования, используемый для расчетов ианализа.
Минимальныйбюджет — расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджетанижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, районного бюджета районав городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающихгарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимальнонеобходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объемазакрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов,дотациями и субвенциями по решению органов государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов.
Минимальныесоциальные и финансовые нормы и нормативы — соответственно в натуральном илиденежном выражении единые или групповые удельные показатели минимальнонеобходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными идругими услугами.
Закрепленныедоходы — доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (впроцентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядкепоступают в соответствующий бюджет.
Регулирующиедоходы — доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают всоответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и другихплатежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующийфинансовый год.
Дотация- сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленныхи регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджетамуниципального образования.
Субвенция- сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня наконкретные цели для выравнивания социально-экономического развитиясоответствующего муниципального образования.
Контингентдохода — сумма взимаемого на территории соответствующего муниципальногообразования конкретного вида налога либо иного платежа.
Средняяфинансовая обеспеченность — сумма бюджетных средств, средств внебюджетныхфондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной ипроизводственной инфраструктуры, а также на финансированиесоциально-экономического развития муниципального образования в расчете наодного жителя.
Основныехарактеристики бюджета: объем доходов бюджета; объем расходов бюджета, в томчисле бюджета текущих расходов и бюджета развития; превышение доходов надрасходами или дефицит бюджета и его предельный процент по отношению к расходам;дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня; размернормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов в бюджетынижестоящего территориального уровня; перечень доходов и нормативыфиксированных долей доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетаминижестоящего территориального уровня; оборотная кассовая наличность.
Присоставлении проекта бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения органымуниципального образования в пределах своей компетенции вправе:
определятьобъем финансирования из своего бюджета мероприятий по социально-экономическомуразвитию соответствующего муниципального образования в пределах планируемыхбюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетомпривлекаемых заемных средств;
определятьнаправления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевыепрограммы, а также на совместные программы с органами государственной властиили местного самоуправления иных административно-территориальных образований,на внешнеэкономическую деятельность, мероприятия по охране окружающей среды(сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов),восстановление памятников природы и культуры, находящихся в ведениисоответствующих органов власти, благоустройство городов, поселков и сел, содержаниеи капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, сетидорог соответствующего значения (сверх выделяемых ассигнований из дорожныхфондов), образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социальногообеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовойинформации, на содержание органов местного самоуправления и на другие цели;
увеличиватьв пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунальногохозяйства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социальногообеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, органов милиции иобщественной безопасности, охраны окружающей среды и на другие цели;
определятьв пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также впределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощиотдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;
образовыватьв пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;
объединятьна договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, атакже предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждандля финансирования строительства, ремонта и содержания объектовпроизводственного и непроизводственного назначения.
Отчетоб исполнении бюджета и отчеты об использовании средств внебюджетных ивалютного фондов составляются органами местного самоуправления. Отчет обисполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов ирасходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (втом числе по обеспечению уровня закрепленных доходов и расходования средств).
Заключение
Итак,в нашей стране в процессе преобразований в стране создана новая системауправления, состоящая из двух ветвей власти – государственной и местногосамоуправления.
Иодно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования– муниципальное образование.
Особенностьюнастоящего этапа становления местного самоуправления и муниципальныхобразований, является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и намуниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Как показалапрактика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этогомуниципального права заключаются в недостаточном правовом регулированиивопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании вряде случаев права отдельных территорий на осуществление местногосамоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; не назначении вустановленные сроки выборов в органы местного самоуправления.
Ещераз подчеркнем, что муниципальное образование — городское, сельское поселение,несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, инаянаселенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которыхосуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность,местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Мыуже выделяли следующие элементы категории «муниципальное образование»:
— поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которыхосуществляется местное самоуправление;
— выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данногопоселения;
— муниципальная собственность и бюджет.
Нанаш взгляд, необходимо еще добавить к этим признакам:
— зарегистрированный устав местного самоуправления.
Такимобразом, муниципальное образование выступает формой организации местногосамоуправления.
Взаключение отметим, что сейчас в нашей стране идет процесс формированиямуниципальных образований: создана необходимая правовая база и условия дляосуществления прав на местное самоуправление. И будем надеется, что«муниципальное образование» станет не просто еще одной «бюрократическойорганизацией, а действительно рабочей формой местного самоуправления.
Список литературы
Нормативныеакты:
КонституцияРоссийской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) //Российская газета, 25 декабря 1993 года.
Федеральныйзакон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 1сентября 1995 г.
Федеральныйзакон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464.
УказПрезидента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 «Об утверждении Основныхположений государственной политики в области развития местного самоуправления вРоссийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от18 октября 1999 г., №42, ст. 5011.
Обзорсудебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практикипо гражданским делам» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации,1999 г., N8, стр. 17; N9, стр. 18; N10, стр. 15; N11, стр. 20; N12, стр. 4,2000 г., N1, стр. 17.
ПисаревА.Н. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2000.
Постатейныйкомментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. — М.:Фонд «Правовая культура», 1999.
Постатейныйкомментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В.- М.: Фонд «Правовая культура», 1999.
ТихомировЮ. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» — М.: Фонд«Правовая культура», 1999.
ЗамотаевА. Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция, 1996, №9.
ЗамотаевА. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российскаяюстиция, 1996, №6.
ЕршовВ. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство иправо, 1997, №4.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта tarasei.narod.ru