Чрезвычайные меры полиции безопасности

«Опыт народов, самых свободных, какие когда-либо существовали на земле», говорит Монтескье, «заставляет меня признать, что бывают случаи, когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда покрывали статуи богов». – «Когда существованию государства или его спокойствию грозит что-либо», читаем у современного авторитетного писателя по административному праву, проф. Ленинга «спасение государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти. Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны быть облечены обширными полномочиями. Ограничения, которые ставят им законы об охране личной свободы, должны быть временно приостановлены». – «Государство есть существо столь высокого порядка», говорит известный публицист, проф. Блюнчли, «что сохранение его существования, забота о котором составляет первую обязанность правительства, может, в крайнем случае, оправдывать нарушение индивидуальных прав и отступление от обычного порядка. Когда дело идет действительно о спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения существующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может и не должно, щадя эти права, обрекать государство на гибель: непреклонно следуя принципу – salus populi suprema lex esto, оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства. Для того, чтобы спасти корабль во время бури, искусный капитан без колебания предоставляет имущество своих пассажиров на произвол бушующих волн; чтобы доставить армии победу в сражении или обеспечить ей благополучное отступление, полководец решается подвергнуть верной гибели отдельные батальоны, если это – единственное к тому средство. Государственный муж, правитель не может поступить иначе в том случае, когда государство является в крайней опасности».
Таковы те обычные соображения, которыми в континентальной политико-юридической литературе мотивируется необходимость так наз. чрезвычайных мер полиции безопасности. С более или менее существенными изменениями они повторяются в любом руководстве или трактате по государственному или административному праву, когда автору приходится касаться осадного или военного положения, этого главного типа исключительных мер, знакомого большинству континентальных государств западной Европы. Необходимость их обусловливается наличностью серьезной опасности, предотвращения которой требуют высшие интересы государства.
Наиболее резкою особенностью чрезвычайных мер является ограничение некоторых основных гражданских и политических прав, как-то: личной свободы, неприкосновенности жилища, права публичных собраний, свободы печати; часто к этому присоединяется замена для многих преступлений обыкновенных судов судами исключительными, нередко с существенными изменениями в порядке и формах судопроизводства; широкие полномочия по применению исключительных мер сосредоточиваются в руках немногих правительственных органов, обыкновенно представителей военной власти.
В виду таких важных последствий, какими сопровождаются исключительные меры, нарушая нормальное течение жизни, необходима большая осторожность в пользовании ими. Несмотря на общее признание этой необходимости, как в теории, так и в законодательной практике существует значительное разногласие по отношению к условиям и предосторожностям, соблюдение которых желательно в этом деле.
Прежде всего, является вопрос о том, должно ли законодательство заранее предвидеть возможность такого положения, которое требует чрезвычайных мер, и заблаговременно организовать их, другими словами, должен ли существовать общий закон по этому предмету, или же следует предпочесть издание особых мер всякий раз, как явится в том надобность?
Противники организованной диктатуры считают опасным заблуждением заблаговременное регулирование исключительных мер. Самый просвещенный законодатель аргументируют они – не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности: наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предположенные меры – недействительными или недостаточными.
С другой стороны, раз закон дает свою санкцию исключительному положению и уполномочивает создавать его, является опасение, что этим правом могут воспользоваться тогда, когда положение дел не представляет ничего чрезвычайного: из оружия оборонительного эти меры могут быть обращены в оружие наступательное.
Но этим соображениям, обыкновенно, противопоставляют доводы иного характера. Для того чтобы предупредить возможные злоупотребления, закон точно определяет случаи, в которых может быть временно установлен исключительный режим, и те последствия, которыми он сопровождается. Законодательство, составленное обдуманно и с полным спокойствием, имеет несомненное преимущество перед мерами, принимаемыми наскоро в разгар кризиса, под неизбежным влиянием событий, вызывающих возбужденное состояние.
В большой части государств имеются особые законодательные предписания о мерах, принимаемых в исключительных случаях. Смотря по степени опасности, угрожающей государству, эти меры распадаются на две категории. К первой относятся меры, принимаемые в случаях менее важных, когда дело идет об устранении опасности преходящего характера: таково, напр., французское законодательство о беспорядках в общественных местах (lоі sur les attroupements), английское законодательство о бунте (Riot-Act). Ко второй группе относятся чрезвычайные меры в собственном смысле, применяемые в таких крайних случаях, как внешняя война или вооруженное восстание. Совокупность этих мер обозначается обыкновенно термином «осадное положение» (Etat de siege – во Франции, Belagerungszustand – в Германии, Standrecht – в Австрии), иногда приостановкою конституционных гарантий; в Англии, которая не знает осадного положения континентальных государств, мы встречаем, в качестве исключительной меры, приостановку основной гарантии личной свободы–Habeas Corpus Act’а.
Английское и французское законодательства о беспорядках.
В основе английского законодательства по этому предмету лежит акт, изданный в царствование Георга I в 1714 году и известный под именем Riot-Act. В силу этого закона, если двенадцать или более лиц собрались с противозаконными и мятежными целями, то местные мировые судьи, шериф или мэр обязаны пригласить их мирно разойтись. Это требование выражается в торжественном прочтении среди мятежников, или в возможной близости от них, прокламации, именем короля повелевающей собравшимся немедленно разойтись по домам. Если по прошествии одного часа после этого мятежники не разойдутся, то они подвергаются аресту и подлежат уголовному преследованию. Смертная казнь, установленная для виновных актом 1714 года, в 1837 году заменена тюремным заключением с принудительными работами. После прочтения прокламации, должностные лица могут потребовать от всякого английского подданного активной помощи для задержания и арестования бунтовщиков. Если для прекращения беспорядков обыкновенные полицейские силы признаются недостаточными, то всякий гражданин может быть назначен временным констеблем (special constable). При этом никто не имеет права отказываться от этого: лица, уклоняющиеся от этого и не явившиеся на назначенный им пост, могут быть присуждаемы к штрафу, в размере от 1-го до 5-ти фунт. стерл. В крайнем случае, для прекращения мятежа, закон уполномочивает обращаться к содействию военной силы. Эта мера практикуется с большою осторожностью и очень редко.
В английском законодательстве о беспорядках следует отметить еще одно обстоятельство, это – ответственность за убытки, причиняемые беспорядками общественной и частной собственности. В течение известного срока, лица потерпевшие имеют право предъявлять иски, которые номинально обращаются к органам местной полицейской власти. Иски эти рассматриваются в особых сессиях мировых судей, которые, в случае признания их основательности, делают распоряжение об уплате присужденной суммы из средств местного управления. Выданные суммы возмещаются особым сбором, который и раскладывается между местными жителями. В основе этой ответственности лежит презумпция того, что местные жители содействовали возникновению беспорядков или, по крайней мере, не приняли достаточных мер к их предотвращению.
Французское законодательство 1831 и 1848 гг. объявляет воспрещенным всякое вооруженное сборище в публичном месте (attrouppement arme forme sur la voie publique). Запрещается в публичном месте и всякое невооруженное сборище (attrouppement non arme), которое может нарушить общественное спокойствие. Лица, составляющие его, обязаны разойтись по первому требованию должностных лиц (мэра или его помощника, префекта или супрефекта, полицейского комиссара). Если сборище не рассеивается, приглашение разойтись, предваряемое барабанным боем или трубным сигналом, повторяется до трех раз. В случае неисполнения троекратного требования, для рассеяния толпы и восстановления порядка может быть употреблена военная сила.
Подобно английскому законодательству, французское также предусматривает вопрос о способах возмещения убытков, которые могут явиться в результате беспорядков. Ответственность возлагается законом на общину, в пределах которой имели место эти беспорядки.
В других государствах, по отношению к прекращению беспорядков, мы встречаем законодательные меры почти тождественные с указанными.
Вот текст этой прокламации: «Его величество король (или королева) повелевает всем собравшимся немедленно разойтись и мирно направиться в свои дома или обратиться к своим обычным занятиям под страхом наказаний, изложенных в акте короля Георга о предотвращении беспорядков и мятежных собраний. Бог да хранит короля». Прочтение этого обращения носит в английской практике не совсем точное название «чтение акта о бунте» (reading the Riot Act).
В 1848 году в Лондоне. с целью предупреждения беспорядков. вследствие движения Чартистов, к обычному контингенту полицейских сил было прибавлено 170.000 временных из разных слоев общества констеблей: в числе их находился и проживавший в то время в Лондоне, в качестве простого гражданина, принц Бонапарт, впоследствии император Наполеон III.
Признаки «вооруженного сборища» выступают из следующего определения: «L’attroupement est arme: 1) quand plusieurs individus sont porteurs d’armes apparentes ou cachees; 2) quand un seul individu, porteur d’armes apparentes, n’est pas spontanement expulse de l’attroupement». M. Hauriou. Precis de droit administratif, 4-eme ed. Par. 1901; стр. 87.
Вотформулаэтоготребования: sommation, установленнаяещев 1791 г. «Obeissaire a la lois on va faire usage de la force: que les bons citoyens se retirent».
Ответственностькоммунрегулируетсяст. 106–107 закона 5 апреля 1884 г. Hauriou (стр. 267): Conditions de la responsabilite. – 1) Degats et dommages, meme moraux, pourvu qu’ils soient appreciables, envers les personnes ou les proprietes publiques et privees; 2) resultant de crimes ou delits commis a force ouverte ou par violence; 3) sur le territoire de la commune; 4) par des attroupements armes ou non armes. Peu importe le motif du mouvement; aurait-il un motif politique, cela ne decharge pas la commune de sa responsabilite, et c’est le bon moyen pour arreter des le debut les emeutes; 5) si les attroupements ou rassemblements ont ete formes d’habitants de plusieurs communes, chacune d’elles est responsable des degats et dommages causes dans la proportion qui sera fixee par les tribunaux. Dans ce cas, une commune peut etre responsable de degats qui n’ont pas ete commis sur son territoire. Il y a solidarite».–Exceptions au principe de la responsabilite. «Les dispositions des art. 106 et 107 ne sont pas applicables: 1) lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui etaient en son pouvoir ont ete prises, a l’effet de prevenir les attroupements ou rassemblements et d’en faire connaitre les auteurs; 2 dans les communes ou la municipalite n’a pas la disposition de la police localp (вПарижеиЛионе, гдесуществуют prefets de police) ou de la foree armee; 3) lorsque les dommages causes sont le rausultat d’un fait de guerre» (art. 108).
Осадное положение во Франции и в Германии.
Наиболее распространенною, типичною, из мер чрезвычайных является осадное положение. Впервые законодательство об осадном положении развилось во Франции с конца XVIII в. откуда оно было заимствовано большинством европейских государств. Существо этой меры выяснится из сравнительного очерка действующего права французского и германского.
Осадное положение во Франции регулируется законами 9 августа 1849 г. и 3 апр. 1878 г., в Германии – прусским законом 4 июня 1851 г., на котором в сильной степени отразилось влияние французского закона 1849 г., частью имперскою конституциею 1871 года. В дальнейшем изложении рассматриваются последовательно важнейшие моменты изучаемой меры, какими являются: поводы и порядок объявления осадного положения, полномочия, даваемые им администрации, в отступление от общего законного порядка, и проистекающие отсюда ограничения обычных прав граждан.
Во Франции, по закону 1878 г., осадное положение может быть объявлено не иначе, как в случае непосредственно угрожающей опасности, возникающей вследствие внешней войны или вооруженного восстания (insurrection а main armee). Право объявления осадного положения принадлежит законодательным палатам. Только закон может объявить осадное положение, гласит ст. I закона 1878 г.
Это общее правило терпит, однако, некоторые ограничения, необходимость которых усматривается в том, что потребность в чрезвычайных мерах может возникнуть тогда, когда законодательные палаты не заседают. Исключения эти обставляются предосторожностями, с целью предупредить возможность злоупотребления ими. При этом закон проводит различие между тем случаем, когда палаты не заседают вследствие простой отсрочки или перерыва между двумя сессиями, и тем, когда палата депутатов распущена, вследствие ли истечения законного срока ее полномочий или роспуска ее главою исполнительной власти. В первом случае президент республики может объявить осадное положение с одобрения совета министров, но при этом закон предоставляет палатам собраться по праву (en plein droit, т.е. без созыва) в двухдневный срок. В случае же роспуска палаты депутатов и до полного окончания новых выборов, осадное положение, вообще, не может быть объявлено президентом республики, хотя бы и временно, за одним исключением: в случае внешней войны, президент, с одобрения совета министров, может объявить осадное положение, однако лишь в тех местностях, которым угрожает неприятельское вторжение; кроме того, в качестве необходимого условия, закон предписывает немедленное производство выборов и созвание палат в возможно скорейший промежуток времени. Мотивом к ограничению права исполнительной власти объявлять осадное положение во время роспуска палаты лишь таким чрезвычайным случаем, как неприятельское вторжение, является стремление предупредить злоупотребления, легко возможные при производстве выборов при действии исключительного положения, которое может служить опасным орудием стеснения свободы выборов.
Но и в тех случаях, когда объявление осадного положения производится президентом республики, окончательное решение вопроса все-таки принадлежит законодательным палатам. Тотчас же по их собрании они постановляют либо о сохранении этой меры, либо об ее отмене. В виду того, что для всякого закона, следовательно и закона об установлении осадного положения, необходимо согласие обоих законодательных собраний – палаты депутатов и сената, согласие их обоих необходимо и при решении вопроса о сохранении объявленного положения. Если по этому вопросу взгляды палат расходятся, осадное положение в силу этого снимается само собою.
В законе, а также и в президентском декрете, объявляющем осадное положение, должны быть точно обозначены местности (коммуны, округа и департаменты), где оно получает применение. Закон должен определить также продолжительность его действия. Это требование закона 1878 г. представляет собою нововведение, сравнительно с прежним французским законодательством об осадном положении, нововведение, которое сильно оспаривалось. Сенатская комиссия отвергала его, признавая его, во-первых, бесполезным, так как осадное положение может быть снято в любое время законодательным актом, инициативу издания которого может принять на себя каждый член парламента, и, во-вторых, опасным, в виду того будто бы, что заранее невозможно определить вероятную продолжительность кризиса, вызвавшего объявление осадного положения. Несмотря на эти возражения, постановление о сроке было принято, очевидно, под свежим впечатлением опыта 1871 до 1876 гг., в течение которых большая часть французской территории находилась под режимом осадного положения, опыта, показавшего, по меткому выражению Дюфора, что осадное положение гораздо легче установит, чем отменить. Возражения сенатской комиссии теряют всякое значение, особенно в виду того, что закон 1878 г. предусматривает возможность случая, когда назначенный срок окажется недостаточным; новый закон может продлить действие осадного положения на новый срок, если в этом есть надобность.
В законодательстве Германии нет таких предосторожностей по отношению к условиям и порядку объявления осадного положения. Право объявления его принадлежит в Германской Империи не законодательному собранию, a единственно императору. По статье 68 имперской конституции, император может, в случае, если что-либо угрожает общественному спокойствию в пределах союза, объявить в военном или осадном положении (в германском праве это синонимы) любую часть его территории. Впредь до издания общеимперского закона по этому предмету, форма объявления и последствия его определяются прусским законом 4-го июня 1851 г., с теми ограничениями, которые вызываются некоторыми особыми условиями.
Осадное положение в Германии, согласно с постановлениями закона 1851 г., может быть объявлено, во 1-х, если, в случае войны, какой-либо местности угрожает или если в ней уже произошло неприятельское вторжение, и во 2-х, в случае восстания, явно угрожающего общественной безопасности. Решение вопроса о наличности условий, требующих или позволяющих произвести объявление осадного положения, принадлежит исключительно императору. Объявление совершается через издание императорского указа, который контрассигнируется имперским канцлером. Указ публикуется в официальном органе и, сверх того, о нем поставляются в известность все те местности, которые объявляются в осадном положении, путем публичного прочтения указа, сопровождаемого барабанным боем и трубными звуками, a также расклейки его в общественных местах и напечатания в газетах. Относительно срока, на который объявляется осадное положение, германское законодательство не заключает никаких постановлений.
Что касается тех Последствий, которыми сопровождается объявления осадного положения, то во Франции они определяются и в настоящее время законом 1849 г. С объявлением осадного положения, принадлежащие гражданской власти полномочия для поддержания порядка и обеспечения безопасности – pour le maintien de l’ordre et de la police – переходят в полном объеме к военной власти. Эти полномочия обнимают собою как общую (т. н. предупредительную) полицию, которая в обыкновенное время находится в руках членов административного ведомства, так и полицию судебную, отправляемую органами судебного ведомства. Таким образом, военная власть получает право издания распоряжений, с целью охранения общественного порядка, a также право производства обысков, выемок, арестов и т.д. Закон, правда, оговаривает, что «гражданские власти продолжают осуществлять те из обычных полномочий, которые за ними будут оставлены военною властью». Последняя, однако, в любое время, в течение действия осадного положения, может взять на себя осуществление таких полномочий.
Помимо общего постановления относительно перехода к военной власти полномочий по охранению порядка и безопасности, французское законодательство установляет и ряд отдельных полномочий, предоставляемых военной власти в отступление от обычного законного порядка. Задача их – ограничение некоторых основных гражданских и политических прав. В законе 1849 г. (ст. 9) эти полномочия выражены в четырех пунктах, Во 1-х, военная власть наделяется правом производить обыски днем и ночью в жилище граждан, чем ограничивается одно из самых важных гражданских прав – неприкосновенность жилища. Во 2-х, личная свобода встречает ограничение в предоставляемом военной власти праве высылки или удаления лиц, подвергавшихся наказанию, a также и лиц, не имеющих постоянного жительства в местностях, объявленных в осадном положений. В 3-х, военная власть получает право предписывать выдачу оружия и военных снарядов, производить розыски и отбирать их. В 4-х, осадное положение влечет за собою существенные ограничения свободы печати, и права собраний. С момента объявления осадного положения военная власть получает право «воспрещать печатные издания (les publications – общий термин, обнимающий, одинаково, как периодическую прессу, так и непериодические издания) и собрания, которые она признает способствующими возбуждению беспорядка или его поддержанию».
Кроме указанных ограничений, осадное положение во Франции влечет за собою еще одно весьма важное последствие, a именно, изъятие из компетенции обыкновенных судов длинного ряда преступлений и предоставление их ведению судов военных. «Военные суды», гласит ст. 8 закона 1849 г., «могут быть уполномочены ведать преступления против безопасности республики, против конституции, против общественного порядка и спокойствия, каково бы ни было положение (qualite) главных виновников и их сообщников». Выражение «могут быть» как бы ограничивает значение этих изъятий, так как оно дает основание думать, что компетенция обыкновенных судов может и быть сохранена в неприкосновенности. Но это Ограничение является только кажущимся; оно не имеет никакого положительного значения в виду того, что вопрос относительно передачи ведения тех или других преступлений военным судам решается не кем иным, как военною же властью, которая, как показал опыт, пользовалась предоставляемою ее возможностью во всей полноте и с большою энергией.
В отношении к последствиям осадного положения, французское законодательство почти буквально воспроизводится прусским законом 1851 года, так что и в Германии объявление осадного положения сопровождается: во 1-х, переходом обычных функций гражданской исполнительной власти в руки военного начальства; во 2-х, приостановкою действия конституционных гарантий, неприкосновенности жилища, личной свободы, свободы печати и собраний и других прав; наконец, в 3-х, в передаче ряда преступлений из компетенции обыкновенных судов в ведение судов военных.
Существенною особенностью германского законодательства являются постановления относительно состава этих судов. Тогда как во Франции военные суды состоят исключительно из лиц военных, в Германии к военному элементу этих судов присоединяется элемент гражданский: из пяти членов в них три офицера, по назначению командующего войсками, и двое гражданских судей, назначаемых президентом местного суда. Один из последних является председательствующим в военном суде. Введение в трибуналы гражданского элемента, представители которого обладают большею процессуальною опытностью и большим спокойствием, имеет в виду внести в деятельность таких судов дух правомерности и умеренность, которая, до известной степени, может заменить или сгладить отсутствие обычных гарантий правосудия.
Снятие осадного положения в Германии происходит тем же порядком, как и объявление его, т.е. в силу императорского указа. Вслед за ним восстановляется обычный законный порядок; в частности, деятельность военных судов прекращается, и подлежащие их ведению дела передаются обыкновенным судам. Во Франции снятие осадного положения сопровождается теми же последствиями; но дела, поступившие на рассмотрение военных судов еще при действии исключительного положения, и по прекращении его подлежат их ведению впредь. до разрешения.
Однако, предельною нормою этого промежутка являются три месяца.
Для возбуждения вопроса о сохранении или снятии осадного положения палаты не должны ожидать инициативы со стороны правительства: этот вопрос ставится ими самими перед каким бы то ни было предложением или какими-либо другими дебатами и решается ими без промедления. Такое разъяснение находится в докладе, сопровождавшем представление законопроекта 1878 года.
Говоря о сохранении осадного положения уже после того, как исчезла потребность, его вызвавшая, Альбер Греви заметил (в 1875 г.): «d’uno loi de salut public exceptionnelle et temporaire ou a fait im moyen de gouvernement normal et permanent; ce n’est plus pour la defense de la patrie en danger, c’est pour la conmodite de l’administration que la loi martiale conctionne». Reinach. De l’etat de siege, стр. 119. Ту же мысль Рейнак выразил в следующей характеристике исключительного положения, издаваемого без строго определенного срока: c’est un mol oreiller sur lеquel risque de s’endom la paresse des gouvernants. Ibid., стр. 282.
Действию ст. 68 конституции и закона 1851 г. не подлежит Бавария. По договору 23-го ноября 1870 г., порядок объявления и последствия осадного положения в какой-либо из ее областей должен быть определен имперским законом; такого закона до сих пор не издано, и Бавария является, поэтому, изъятою от действия ст. 68 конституции и в отношении к чрезвычайным мерам безопасности руководствуется единственно своим собственным законодательством. (P. Laband: «Das Staatsrecht des deutschen Reiches», 1880. t. III. ч. I, стр. 48. A. Д. Градовский: «Германская конституция», ч. II, 1876 г. стр. 60). С другой стороны, по отношению ко всем другим государствам, кроме Пруссии, постановления закона 1851. г. применяются с теми изъятиями, которые вызываются различиями конституционных законов и государственных учреждений этих государств, сравнительно с Пруссией. Lband, ibid., стр. 42).
Как показывает прошлая практика осадного положения во Франции, этим правом ограничения свободы пользуются, обыкновенно, в очень широких размерах. По статистическим данным, представленным в 1875 г. министром внутренних дел, которые он, впрочем, сам признавал недостаточно полными, за двухлетний период 29 газет были приостановлены на срок, определенный военной властью. 30 подвергнуты приостановке без указания срока, 163-м была воспрещена розничная продажа. Нередко, при пользовании широкими полномочиями относительно печати, военная власть принимала меры, произвольно восстановившие учреждения, отмененные основными законами. Так, в 1849 г. один генерал установил предварительную цензуру в департаменте Дром, несмотря на то, что по действовавшим тогда основным законам (ст. 8 конституции 4 ноября 1848 г.), «печать ни в каком случае не может подлежать цензуре»; в 1871 г. парижский комендант воспретил публикование без предварительного разрешения каких-либо новых периодических изданий, трактующих о политических и социально-экономических предметах, несмотря на то, что условие предварительного разрешения было отменено еще законом 1868 г. о печати.
Чрезвычайные меры в Англии.
Чрезвычайные меры полиции безопасности по английскому праву резко отличаются от порядка, господствующего в этом отношении в других европейских государствах. В качестве важнейшей из таких мер считают так называемую приостановку действия Habeas Corpus Акта. При этом в континентальной политической и юридической литературе довольно широко распространилось воззрение на приостановку, как на меру вполне аналогическую, весьма сходную, a по утверждению некоторых писателей – даже как на тождественную с осадным положением. Так, Лоренц Штейн при изложении учения об осадном положении (Das Recht des Belagerungszustandes) сближает с ним приостановку Habeas Corpus Акта. По утверждению французского писателя, Мориса Блока, «приостановка Habeas Corpus Акта равносильна осадному положению»; при этом, упомянув, что приостановка может быть объявляема лишь посредством закона, Блок прибавляет: «в крайнем случае министерство может предпринять эту меру под своею ответственностью с тем, чтобы впоследствии испросить билль об амнистии» (как будет видно из дальнейшего изложения, это утверждение лишено всякого основания). Покойный проф. И.Е. Андреевский, указав на то, что «положительные законодательства по отношению к мерам предупреждения восстаний и возмущений не представляют значительных различий», говорит, что в Англии приостановкою Habeas Corpus Акта «местной администрации и органам исполнительной власти предоставляется полная свобода деятельности». В чем состоит и в чем выражается эта «полная свобода деятельности», он, правда, не объясняет; но у прочитавшего эти строки, естественно, является представление о том, что с приостановкою Habeas Corpus Акта в руках администрации сосредоточиваются весьма обширные полномочия.
Такое сближение и даже отождествление приостановки действия Habeas Corpus Акта с континентальным осадным положением в значительной степени произвольно; оно порождает совершенно неправильное представление о характере и значении приостановки. Для уяснения ее необходимо сначала остановиться на рассмотрении того, в чем состоит самая процедура Habeas Corpus.
Процедура Habeas Corpus есть основная гарантия личной свободы; задача ее состоит в том, чтобы всем, подвергшимся неправильному или противозаконному лишению свободы, доставить средства к быстрому и полному восстановлению нарушенного права. Сущность этой процедуры заключается в следующем. Всякий, считающий себя лишенным свободы неправильно или незаконно, может обратиться в суд с просьбой о выдаче ему приказа Habeas Corpus, в силу которого пострадавший должен быть немедленно представлен в суд; по рассмотрения причин и обстоятельств его задержания, суд или освобождает его совершенно, или отпускает на свободу под поручительствам, или же отсылает его обратно в заключение.
Для того, чтобы процедура Habeas Corpus являлась действительной гарантией против незаконного нарушения свободы, законодательство, главным образом Habeas Corpus Акт 1679 года, озаботилось предупреждением всякого произвола при применении ее. Так, часто лишенный свободы может быть поставлен в затруднение и даже полную невозможность обратиться в суд с подлежащею просьбою. Предвидя возможность таких случаев, закон и не требует, чтобы прошение исходило непосредственно от самого заключенного. Оно может быть составлено и предъявлено его поверенным, другом, родственником, вообще, всяким лицом, действующим в его интересах. Далее, при прошении о выдаче Habeas Corpus должна быть, в известных случаях, представляема копия с предписания об аресте (без такого предписания ни один тюремный смотритель не имеет права принять арестованного). Выдача копии с него по требованию обвиняемого или иного лица, действующего в его интересах, обязательна для тюремного смотрителя, его помощника и, вообще, всех лиц, под стражей которых находится заключенный. Отказ в выдаче копии влечет за собою ответственность, которая выражается: в первый раз, в форме штрафа в размере 100 ф. ст., в случае вторичного отказа, штрафа в 200 ф. ст. и отрешения от должности без права вновь занять ее.
По рассмотрении предъявленного прошения, суд немедленно выдает требуемый приказ. Отказать в выдаче его суд может только в том случае, когда основанием к лишению свободы является обвинение в государственной измене или в тяжком уголовном преступлении, обвинение, ясно и точно формулированное в предписании об аресте. Выдача приказа в таких случаях не имела бы смысла, так как при наличности указанного обвинения законность лишения свободы не может представлять никакого сомнения.
Немедленно по получении приказа Habeas Corpus, то лицо, к которому он обращен, обязано доставить заключенного в суд и представить данные о времени, причинах и обстоятельствах его задержания. Скорейшее выполнение этого требования есть одно из важнейших условий действительности всей процедуры. A потому вполне целесообразными являются меры, которые принимает законодательство в предотвращение возможных здесь проволочек и злоупотреблений. В этих видах, во 1-х, установлен известный срок для выполнения требования приказа (от 3-х до 20-ти дней); во 2-х, неисполнение этого требования карается значительным штрафом (в 100 и 200 ф. ст.) и может повлечь за собою судебное преследование за неповиновение распоряжениям суда.
Тотчас же по приведении заключенного и по представлении отзыва о причинах его ареста, суд приступает к исследованию обстоятельств дела. Судебное разбирательство по Habeas Corpus производится сокращенным порядком и, обыкновенно, тянется очень недолго, нередко заканчиваясь в одном заседании. Решение суда, смотря по обнаружившимся обстоятельствам дела, принимает одну из следующих трех форм. Суд или вовсе освобождает арестованного, или отпускает его на свободу под поручительством, или же, наконец, отправляет его обратно в заключение. Полное освобождение имеет место в тех случаях, когда данные, представленные на суде, обнаружили противозаконность ареста и отсутствие всяких оснований к дальнейшему задержанию. Если же арест произведен с соблюдением законных форм и при наличности достаточного основания, т.е. вследствие какого-либо преступления, и если это преступление по своему характеру допускает освобождение под поручительством, то суд отпускает арестованного на свободу, отдавая его на поруки, с обязательством явиться в суд в назначенный срок. То же самое имеет место и в тех случаях, когда преступление не вполне доказано, и у суда остается на этот счет более пли менее сильное сомнение. Если же, наконец, преступление, в котором обвиняется арестованный, надлежащим образом установлено и суд не считает возможным отпустить его под поручительством, то составляется решение об обратной отсылке его в место заключения.
Отказывая в выдаче Habeas Corpus лицам, обвиняемым в государственной измене и других тяжких уголовных преступлениях, этот акт устанавливает по отношению к ним ряд мер, в обеспечение одного из существеннейших интересов правосудия–быстроты его. Обвиняемый в этих преступлениях может просить суд разобрать его дело в ближайшую сессию; если этого не последует, суд обязан отпустить его на свободу, на поруки с тем, чтобы он явился в следующую затем сессию; если же и тогда дело его не будет разобрано, то он вовсе освобождается от преследования. При таких условиях, максимальный период предварительного заключения обвиняемого в каком бы то ни было преступлении равняется пяти-шести месяцам.
Таковы процедура Habeas Corpus и существеннейшие постановления акта 1679 года, гарантирующего пользование ею. Временная приостановка действия Habeas Corpus Акта является тою исключительною мерою, которую парламент устанавливал в тех случаях, когда для обеспечения государственного порядка и общественной безопасности обычные полномочия органов управления признавались, в некоторых отношениях, недостаточными. В этих видах издавался особый акт, каждый раз на известный, точно обозначенный срок.
Сущность тех исключительных полномочий, которые санкционируются этою мерою, далеко не точно выражается обыденным ее названием «Habeas Corpus Suspension Act» (акт o приостановке Habeas Corpus) – названием не официальным, установившимся лишь ради удобства, для краткости. Полное же наименование его таково: «акт об уполномочении его величества задерживать и подвергать заключению тех лиц, которых он будет подозревать в злоумышлениях против его особы и правительства».
В большинстве актов о приостановке даже вовсе нет прямого упоминания о статуте 1679 года. В действительности приостанавливается лишь действие одной статьи акта 1679 г. (а именно VII), которая касается государственной измены и которая гарантирует за лицами, обвиняемыми в государственной измене, право быть судимыми в течение ограниченного и точно определенного времени. Акт о приостановке наделяет высшую администрацию правом таких обвиняемых, a также подозреваемых в государственной измене лиц держать в заключении, не придавая их суду, в течение всего того периода, пока длится приостановка. Все остальные гарантии, предусматриваемые статутом 1679 г., сохраняют свою силу, при чем даже отчасти и указанная статья VII, поскольку она касается тяжких преступлений (felony).
С другой стороны, и санкционируемые отступления от обычного законного порядка обеспечения личной свободы акты о приостановке ставят в известные рамки, обусловливая необходимость для приказов об аресте подписи министра либо шести членов королевского совета, и этим предотвращая или ограничивая возможность опрометчивых произвольных действий.
Таким образом единственное юридическое последствие приостановки Habeas Corpus Акта заключается в приостановке освобождения обвиняемых или подозреваемых в государственной измене лиц, хотя бы они и имели законное на то право. Лишь в некоторых случаях признавалось необходимым сверх этого санкционировать возможность других отступлений от законного порядка. Так, в акт 1799 г. (и позднейшие) найдено было нужным включить дополнительные полномочия относительно перемещения заключенных из одной тюрьмы в другую, что вообще запрещается ст. ІХ акта 1679 г. под угрозою штрафа; при этом однако точно устанавливались пределы пользования правом перемещения арестованных во избежание злоупотреблений, могущих произойти в ущерб законным правам и интересам лиц заключенных. С другой стороны, в практике приостановок было несколько случаев, когда в главной задаче этой меры, ограничению прав личной свободы, присоединялись и известные ограничения некоторых имущественных прав лиц, против которых были направлены исключительные меры. Таковы постановления акта 1695 г. (и нескольких позднейших) относительно забирания лошадей у лиц, подозреваемых в злоумышлениях, с целью отнять у них одно из средств к осуществлению злых умыслов. Однако даваемые администрации полномочия в этом отношении ставились в весьма определенные рамки, при чем местным органам администрации предоставлялось пользоваться этими полномочиями лишь в пределах очень непродолжительного времени: уже для задержания лошадей на срок свыше трех недель требовалось особое распоряжение за подписью шести членов Тайного совета, что опять-таки не могло не быть существенною предосторожностью против слишком широкого и произвольного пользования чрезвычайными полномочиями.
Ограниченность исключительных полномочий, предоставляемых приостановкою Habeas Corpus Акта, с полною ясностью выступает и из института амнистии или, вернее, сложения ответственности за неправильные и незаконные действия, совершенные в эпоху приостановки. Дело в том, что полномочия, даваемые приостановкою, при всей их исключительности, не открывают администрации полной свободы действия; она остается ограниченной рамками законности, обычные требования которой сохраняют свою силу. И при наличности временной приостановки основной гарантии свободы произвольные аресты и иные злоупотребления являются действиями противозаконными, так что лица, совершающие их, подлежат ответственности за них по искам и обвинениям, которые могут быть предъявлены против них пострадавшими, лишь только они получат к тому возможность с прекращением чрезвычайного положения. Освобождение от этой ответственности и составляет главную задачу актов об амнистии или, точнее – о ненаказауемости тех неправильных и противозаконных действий, которые могли быть совершены при осуществлении на практике полномочий, даваемых актом о приостановке. Такие акты издавались в большинстве случаев приостановки, за несколько времени до наступления ее предельного срока.
Проф. Дайси дает следующую характеристику соотношения между приостановкою и актами об амнистии. «Предположим, – говорит он, что государственный секретарь или его подчиненные, во время действия акта о приостановке, арестуют и подвергнут заключению совершенно невинного человека без всякой иной причины, кроме разве того убеждения, что в интересах общественного спокойствия важно, чтобы известное лицо, положим, какой-нибудь влиятельный предводитель партии, в роде Уилькса, Фокса или О’Коннелля, в эпоху данного кризиса был заключен в тюрьму и, таким образом, лишен влияния. Предположим, далее, что арест по предписанию исполнительной власти совершается при обстоятельствах, которые влекут за собою противозаконное вторжение в частное жилище, нанесение ущерба частной собственности и т.п. В каждом из этих случаев и во многих других, которые легко себе представить, государственный секретарь, издающий предписание об аресте, и должностные лица, приводящие его в исполнение, нарушают закон. Они могут действовать так bona fide, в добросовестном убеждении, что их образ действий оправдывается необходимостью обеспечить сохранение порядка. Но, само по себе, это еще не освобождает лиц, произведших такие аресты, от уголовной и гражданской ответственности, все равно, приостановлен ли Habeas Corpus Акт или нет. Правда, эта приостановка лишает лиц, подвергшихся аресту, возможности начать судебное преследование против государственного секретаря или лиц, действовавших по его предписаниям: пострадавшие, конечно, подвергаются заключению по обвинению или подозрению в государственной измене и, таким образом, пока длится приостановка, они не могут добиться освобождения. Но с момента прекращения действия акта о приостановке они, конечно, могут просить о выдаче им приказа Habeas Corpus и добиться, чтобы путем предания их суду или иным образом произвольное заключение их прекратилось. В предположенных нами случаях, заключенный не был виновен ни в каком преступлении; на самом деле, виновными являются государственный секретарь и его подчиненные. В результате они, по истечении срока действия акта о приостановке, подлежат ответственности по гражданским искам или уголовному Преследованию за их противозаконный образ действий, при чем они не могут искать защиты в том факте, что когда незаконный арест имел место, Habeas Corpus Акт не был в силе. Между тем, весьма вероятно, что, так как приостановка Habeas Corpus Акта дает правительству возможность, в течение известного времени, держать подозрительных лиц в заключении без предания их суду, то большее или меньшее количество противозаконных актов будет совершено, если не самими членами министерства, то, во всяком случае, его агентами. Мы можем пойти далее и сказать, что скрытая цель приостановки Habeas Corpus Акта состоит в том, чтобы дат правительству возможность совершать действия, которые, будучи с политической точки зрения целесообразными, могут быть не вполне законными. Раз парламент приостанавливает одну из главных гарантий личной свободы, он должен быть того мнения, что при возникшем кризисе государственные интересы должны быть поставлены выше прав отдельных лиц. Акт о приостановке не достигал бы своей главной цели, если бы должностные лица не получили уверенности в том, что пока они держатся политики, рекомендуемой этим актом, добросовестно и без каких-либо злобных или преступных мотивов, они будут защищены от ответственности за образ действий, который, хотя и представляется с формальной стороны нарушением закона, на самом деле есть не что иное, как пользование, в интересах общественного блага, теми исключительными полномочиями, которыми имеет в виду наделить исполнительную власть акт о приостановке Habeas Corpus. Эта уверенность и основывается на ожидании, что до истечения срока действия акта о приостановке парламент издаст акт об амнистии (Act of Indemnity), защищающий всех лиц, действовавших в силу закона о приостановке. И ожидание это сбывалось. За актом о приостановке Habeas Corpus постоянно следовал» издание акта об амнистии».
В замечаниях этих заключается в общем правильная характеристика внутренней связи между приостановкою и амнистиею. Следует однако иметь в виду, что, вопреки утверждению проф. Дайси, далеко не все случаи приостановки сопровождались изданием актов об амнистии. Из общего числа таких случаев, двенадцати (не считая актов о продлении приостановки за самостоятельные), в шести случаях акта об амнистии не было издано.
С другой стороны, важное значение имеет то обстоятельство, что издание акта об амнистии не есть непременное следствие приостановки, на которое можно было бы рассчитывать с твердою уверенностью. Надежду на освобождение от ответственности администрация, в виду прецедентов, может питать при применении исключительных полномочий. Но рядом с этою надеждою не малую роль, в качестве мотива и регулятора действий администрации, должно играть вполне твердое сознание, что осуществлению надежды на ненаказуемость будет неизбежно предшествовать ревизия принятых мер со стороны парламента, как естественный спутник обсуждения билля об амнистии.
Последняя может явиться лишь в результате проверки парламентом практического применения чрезвычайных полномочий, a перспектива такого контроля не может, конечно, не являться весьма существенною сдержкою в возможном стремлении давать чересчур распространительное толкование этим полномочиям или применять их легкомысленно, опрометчиво, без достаточно уважительных оснований. И, как показывает история проведения актов об амнистии 1801 и 1818 г., принятию билля о ненаказуемости действительно предшествовало подробное раз-смотрение данных о применении исключительных полномочий. И в том, и другом случае вотирование ненаказуемости опиралось на удостоверение парламентских комиссий в том, что полномочия были применяемы «осторожно и умеренно», о чем комиссия (1801 г.) судила не только по «сравнительно малому числу задержанных лиц», но и на основании «тщательного и подробного рассмотрения» причин и обстоятельств, при которых производилось лишение свободы, что основаниями для этого служили либо «ясные и положительные обвинения, подкрепленные присягою», либо «достоверные документы», либо наконец «столь солидные поводы подозрения, которые вполне оправдывали меру»; заключения комиссии 1818 г. также удостоверяют, что применение исключительных полномочий совершалось «с должною осторожностью и умеренностью», «с умеренностью и снисходительностью».
Нельзя далее не обратить внимания и на то обстоятельство, что значение акта об амнистии может быть ограниченным уже в силу самой формулировки его постановлений, которые могут давать более широкую и более ограниченную защиту. К тому же толкование этих постановлений и разрешение могущих возникнуть вопросов и сомнений по применению постановлений о ненаказуемости тех или других действий, совершенных в эпоху приостановки, принадлежат общим судам. По актам 1801 и 1818 гг., в случае возбуждения иска или преследования, заявление ответчика о его безответственности подлежит проверке суда или судьи, при чем распоряжение о прекращении дела ставится в зависимость от признания судом или судьею достаточными доказательств в пользу права ответчика воспользоваться актом о ненаказуемости.
В качестве иллюстрации того ограниченного значения, какое имеют акты о ненаказуемости действий, совершенных в период исключительных мер, интересен следующий случай, который представляется тем более характерным, что он имел место в Ирландии, в критическую эпоху, непосредственно перед соединением ее с Англией. В 1798 г. для подавления восстания, вспыхнувшего в Ирландии, в ней были приняты экстренные меры. Один из энергичных администраторов, Фитцджеральд, шериф Типперари, применяя чрезвычайные полномочия, распорядился подвергнуть жестокому сечению Райта, учителя французского языка. Поводом к этому послужило подозрение Райта в злых умыслах–подозрение, как оказалось, неосновательное. В 1799 г. был издан акт о ненаказуемости всех нарушений закона (breaches of the law), совершенных при подавлении восстания. Тем не менее Райт возбудил против Фитцджеральда иск; ответчик в свое оправдание сослался на акт об амнистии, но суд не признал, что она покрывает произвольное обращение его с истцом. Резюмируя дело, судья Чемберлен, сказал, между прочим: «присяжные не должны воображать, что законодательная власть, предоставляя должностным лицам право защиты биллем об амнистии, освобождала бы их от чувств гуманности или разрешала бы им пользоваться властью опрометчиво, хотя бы это и было для подавления восстания. Во всех случаях должно быть тщательное и серьезное расследование образа действий предполагаемого преступника, и в каждом решении должно обнаруживаться стремление раскрыть вину, a не причинить мучение. Под расследованием он не разумеет непременно такого расследования, каким суд занят в настоящее время, но во всяком случае такое рассмотрение, какое только допускают свойства каждого дела и наличные обстоятельства. Что именно таково намерение законодательной власти, ясно из выражения «должностные и все другие лица», откуда вытекает, что так как каждому, – должностному лицу или нет, безразлично, – было законом предоставлено подавлять восстание и приводить этот закон в оправдание своих действий, требуется, чтобы он не преступал необходимости, предоставившей ему это право, и чтобы он, в свое оправдание мог указать на принятие им всех возможных средств для удостоверения вины, вызвавшей со стороны его наказание; и превыше всего, в его образе действий не должно быть отклонения от общих начал гуманности». Суд присудил взыскать с Фитцджеральда в пользу пострадавшего 500 фун. ст.; ответчик вслед затем обратился в ирландский парламент с ходатайством о распространении на него амнистии, но ходатайство это было оставлено без, уважения.
Несмотря на всю ограниченность исключительных. полномочий, санкционируемых приостановкою Habeas Corpus Акта, обращение к этой мере нередко вызывало решительные возражения и опасения и всегда – стремление ограничить ее действие возможно более кратким периодом, времени. В литературе часто можно встретить утверждение, что приостановка Habeas Corpus Акта производится; обыкновенно на годичный срок, который и считается как бы нормальным периодом действия этой меры. На самом же деле это утверждение не имеет за себя оснований. Чаще всего приостановка издавалась на сроки гораздо менее продолжительные. Если случаи продления приостановок принимать за самостоятельные, то все двадцать два случая, по степени продолжительности, можно распределить так: в 12 случаях продолжительность приостановки не превышала 6 месяцев (из них в четырех случаях она не превышала двух месяцев); в, 8 случаях продолжительность ее колебалась от 6 месяцев до 9 мес. 10 дней; в одном случае она достигла 11 месяцев и, наконец, в одном – превысила годичный срок (один год и семь дней, в 1722–1723 г.). Последний случай представляет особенный интерес в том отношении, что годичный срок даже не может считаться предельным: во время прений, сопровождавших вотирование приостановки 1722 г., оппозиция с опасением указывала, что она, будучи принята на свышегодичный срок, может послужить в другом случае прецедентом для приостановки на два года.
Ближайший анализ приостановки Habеas Corpus Акта, в сопоставлении его с осадным•положением по тем последствиям, которыми оно сопровождается, не может не привести к заключению, что между этими двумя институтами гораздо больше различия, чем сходства. Оба они, без сомнения, являются мерами чрезвычайными, к которым обращаются лишь в случаях исключительных; но этим и ограничивается сходство между ними. Различие же между ними весьма значительно и состоит не только в деталях, но и в самом существе.
Основною чертою осадного положения следует признать репрессивный характер его. Передавая исполнительную власть во всех ее важнейших проявлениях в руки военной администрации, наделяя эту последнюю обширными полномочиями, неопределенность которых делает их de facto беспредельными и допускает возможность безграничного произвола, отменяя гарантии самых существенных прав и санкционируя всевозможные изъятия и отступления от законного порядка суда и управления, осадное положение создает целую систему репрессии; практическое применение ее, к тому же, не встречает никакого контроля и фактически не сопряжено с ответственностью за злоупотребления, ибо эта последняя, существуя de jure, не может иметь серьезного значения в виду подсудности всякого рода жалоб на действия администрации (и во Франции, и в Германии) не общим, a административным судам.
Приостановка Habeas Corpus Акта, наоборот, не вносит решительно никаких изменений в обычную систему репрессий, устанавливаемую общими законами страны. Эти последние и в эпоху исключительных условий остаются непреложною мерою всех действий администрации, которой предстоит за всякое отступление от требований закона нести обычную ответственность перед общими судами. Как мы видели, перспектива освобождения ее от этой ответственности не может иметь существенного значения в смысле фактического расширения полномочий. И во всяком случае, хотя бы надежда на снятие ответственности и могла служить соблазном к принятию произвольных мер, эти последние всегда будут сдерживаемы в скромных границах, и не только в силу ограниченности и полной определенности даваемых приостановкою полномочий, но и особенно потому, что осуществление этих полномочий стоит под контролем независимого суда, с участием присяжных, и свободы печати.
Не внося изменений в строй законного порядка суда и управления, приостановка Habeas Corpus Акта и не может преследовать никаких репрессивных целей. Основная черта ее – предупредительный характер, и в этом именно состоит глубокое отличие ее от осадного положения, делающее совершенно произвольным отождествление или даже сближение этих институтов между собою.
Но если приостановка Habeas Corpus Акта столь существенно отличается от осадного положения, то не является ли близким к нему другой институт, известный в английском праве под названием Martial law, т.е. военного права или военного положения, как его обыкновенно переводят. Но этим термином обозначается нечто совершенно отличное от военного или осадного положения в обычном смысле. Под Martial law в английском праве разумеется ни что иное, как употребление военной силы для подавления какого-либо серьезного нарушения спокойствия. Право прибегать к нему не есть чрезвычайное полномочие, a присущая короне и ее служителям, в силу общего права, власть, как одно из средств осуществления задач управления. Пользование этим правом стоит в обычных условиях и границах ответственности. Оно может быть названо экстренною мерою администрации лишь в том смысле, что прибегать к ней возможно только в крайних случаях.
Законодательная практика некоторых колоний вызвала в 1867 г. авторитетное разъяснение того, что под Martial law никоим образом не должно разуметь чрезвычайного положения, которое шло быв разрез с обычным законным порядком. Разъяснение это сделано было в циркулярной депеше на имя губернаторов колоний. Указав на то, что в колонии Антигоа издан был акт, «который имеет в виду облечь исполнительное правительство постоянным правом приостанавливать обыкновенное; законодательство колонии, устранять гарантии жизни и собственности и заранее узаконять меры, которые могут быть признаны способствующими поддержанию порядка военным начальством, обязанным прекращать беспорядки», депеша заявляет, что «это всецело противоречит духу английского права», и предлагает озаботиться, чтобы упомянутый акт был отменен законодательным собранием колонии. Циркуляр вместе с тем оговаривает, что в этих указаниях «правительства ее величества не должно быть усматриваемо безусловное воспрещение прибегать к martial law, под давлением крайних обстоятельств и в расчете на акт о ненаказуемости. Однако оправдание такого образа действий должно обусловливаться потребностью минуты, и губернатор никакими инструкциями не может быть освобожден от обязанности, в таких крайних обстоятельствах, самому решать, в каком случае ответственность его будет больше, – в случае применения martial law, или в случае воздержания от этого».
Имевшие место в истории Англии приостановки Habeas Corpus Акта могут быть разделены на две группы. Первую группу составляет ряд приостановок Habeas Corpus Акта, обусловленных борьбою с Якобитами, – приверженцами Иакова II и его потомства, которые не раз пытались вызвать внутренние замешательства, осложненные поддержкою Франции, с целью вернуть английский престол династии Стюартов. Эти случаи относятся к периоду 1689–1746 г. – Вторую группу образует ряд приостановок, главным мотивом которых являлась борьба с демократическим движением, принимавшим характер опасный, с точки зрения правительства, для интересов государственного и общественного спокойствия. Эти случаи относятся к 1794–1818 г.
После 1818 года Англия не практиковала этой меры; обычные полномочия администрации и, главным образом, изложенные нами ранее меры на случай беспорядков признавались вполне достаточными средствами к обеспечению общественного спокойствия даже в такие критические эпохи, как агитация в период парламентской реформы 1832 года и во время движения Чартистов.
Только что сказанное относится собственно к Англии и Шотландии. Что же касается до третьей составной части Соединенного Королевства, Ирландии, то в ней в течение XIX столетия приостановка Habeas Corpus Акта практиковалась весьма часто. Кроме того, по отношению к ней применялись неоднократно и другие исключительные меры, под именем принудительных актов (Coercion Acts), актов о предупреждении преступлений (Prevention of Crime Acts), об охранении спокойствия (Реасе Preservation Acts) и т.д. Эти меры, наделяя администрацию чрезвычайными полномочиями, имеют гораздо более серьезные последствия. Как на пример, можно указать на принудительный акт 1881 года. Он предоставляет лорду-наместнику Ирландии заменять, в известных случаях, суд присяжных особым судом, составляемым из трех главных судей Ирландии; для некоторых преступлений устанавливает новые, более строгие наказания; высшей администрации предоставляется право воспрещать митинги, задерживать и конфисковать отдельные номера газет, совершать домовые обыски, даже в ночное время, с целью отобрания оружия и т.п. Действие этого и аналогичных актов было ограничиваемо известным, заранее определенным промежутком времени (обыкновенно, один год). Как видно из приведенного примера, эти исключительные мероприятия более приближаются к обычным последствиям осадного положения. От него, однако, они резко отличаются в трех отношениях: во 1-х, они издаются каждый раз особо, и характер их обусловливается потребностями каждого отдельного случая; во 2-х, исключительные полномочия вверяются всегда органам гражданской власти; в 3-х, английское законодательство не знает военных судов, расширение юрисдикции которых составляет неизбежное последствие осадного поло в других государствах.
Происхождение ее относится к эпохе средних веков; в половине ХV в. приказ Habeas Corpus был уже в частом употреблении, как средство защиты от произвольного лишения свободы. Однако значение процедуры долгое время парализовалось возможностью произвольных отказов в выдаче приказа Habeas Corpus и отсутствием надлежащих гарантий действительного выполнения требовании приказа. Окончательное обеспечение процедура получила в Акте 1679 года, Полное название которого – «Акт в видах лучшего обеспечения свободы личности и предупреждения заключений за морем» (т.е. вне пределов собственно Англии); обычное же обозначение акта – Habeas Corpus Act.
Название свое этот приказ, a затем и вся процедура, получили от слов Habeas Corpus ad subjiciendum, в которых выражается требование суда доставить личность (тело – corpus) заключенного. Происхождение этого названия относится еще к тому времени, когда в английской судебной практике господствовал латинский язык. Несмотря на то, что, с заменою латинского языка английским, в формуле приказа указанные слова заменены соответственным английским выражением (you have the body), название процедуры и самого приказа осталось прежнее.
В виде иллюстрации того, что Habeas Corpus может быть выдан не только по требованию пострадавшего, но и по просьбе совершенно постороннего лица, можно указать из английской судебной практики один замечательный случай, известный под названием «дела о Готтентотской Венере». В 1810 г. в Лондоне показывалась публике, под этим именем негритянка из южной Африки, отличавшаяся оригинальным телосложением. Некоторые лица, думая, что она является жертвою эксплуатации своего хозяина, который держит ее в целях наживы и против ее воли, обратились в суд с просьбою о выдаче приказа Habeas Corpus, чтобы таким образом удостовериться, не находится ли она действительно в состоянии вынужденного лишения свободы. Суд уже сделал предварительные распоряжения и отправил нескольких должностных лиц с целью собрать некоторые сведения о негритянке. Но тут оказалось, что она прибыла из Африки и была показываема публике с ее собственного согласия, по контракту, в силу которого ей выделялась известная часть сбора. Получив эти сведения, суд конечно признал излишним выдавать Habeas Corpus, так как неправильного лишения свободы здесь не было.
Можно ответить также акт о приостановке, изданный в 1777 году по случаю борьбы с американскими колониями. Акт этот стоит, однако, особняком, тем более, что действие его даже вовсе не распространялось на Англию: он был издан по поводу войны с американскими колониями и имел в виду задержание лиц, обвиняемых или подозреваемых в преступлениях государственной измены, совершенных в какой-либо из королевских колоний или плантаций в Америке или в открытом море, или же в пиратстве». Для того чтобы не было никаких сомнений относительно района действия этого акта, в него включена была специальная статья о том, что постановления этого акта не распространяются на какие-либо преступления, совершенные в пределах королевства. Впоследствии в течение пяти лет подряд были издаваемы акты о продолжении приостановки, каждый раз на один год до 1 Января 1783 года.
Чрезвычайные меры в России.
В русском законодательстве предусматриваются, с одной стороны, чрезвычайные меры, которые могут быть принимаемы администрацией в силу обыкновенных полномочий, предоставляемых ей общими законами, с другой, исключительные меры в собственном смысле, имеющие временный характер и предусматриваемые особыми законоположениями. Первые регулируются отчасти Уставом о предупреждении и пресечении преступлений (T. XIV Св. Зак. изд. 1890 г.), отчасти Сводом общих губернских учреждений (т. II, ч. 1 Св. Зак.), вторые особым положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 года.
В силу 1-й ст. Уст. о предуп. и пресечении преступлений, губернаторы, местные полицейские учреждения и, вообще, все начальствующие места и лица обязаны всеми зависящими от них средствами предупреждать и пресекать всякие действия, клонящиеся к нарушению общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности. К мерам предупреждения и пресечения преступлений закон относит: отдачу под надзор полиции, воспрещение жительства в известных местностях, a также высылку иностранцев за границу. Эти меры в некоторых случаях могут быть применяемы без формального производства суда, т.е. порядком административным. Для охранения и восстановления порядка, тишины и внутренней безопасности, при недостаточности полицейских средств, администрации предоставляется право призывать войска (ст. 124). Право призыва войск принадлежит генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицеймейстерам, a также сенаторам во время обревизования ими губерний. При народных беспорядках и волнениях определение времени, когда войска должны приступить к действию оружием, зависит от усмотрения гражданского начальства. Указания на этот счет даются лишь после того, как исчерпаны все зависящие от него средства к усмирению неповинующихся. По получении такого рода указаний, военное начальство распоряжается самостоятельно. К действию оружием оно приступает только после предварения неповинующихся о том, что, после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане, начнется действие оружием. Прибегать к нему предписывается «только в случае неизбежной необходимости, когда никакими другими средствами нельзя будет прекратить беспорядок». Войска, начавшие уже действовать самостоятельно, прекращают свои действия не иначе, как вследствие распоряжения своего начальства. Когда оно усмотрит, что беспорядки прекращены или, вообще, цель содействия военной силы достигнута, оно прекращает дальнейшие самостоятельные распоряжения, после чего заботы по охранению общественного порядка снова переходят исключительно на местные гражданские власти.
Таковы, в общих чертах, существеннейшие меры, которые в чрезвычайных случаях могут быть принимаемы в силу обыкновенных полномочий администрации. Эти обыкновенные полномочия часто однако признавались недостаточными и в разное время они получали значительное расширение. Законодательство об исключительных мерах получило особенно сильное развитие во второй половине XIX стол., под влиянием потребностей, вызванных борьбою с социально-революционным движением. В 1881 году, вскоре после злодеяния 1-го марта, признано было необходимым «подвергнуть совокупному пересмотру все временные законы, изданные в последнее время, и начертать, взамен сих узаконений, особое «Положение», в котором были бы указаны с большею, чем ныне, точностью, с одной стороны – пределы полномочий административных начальств при чрезвычайных обстоятельствах, a с другой – сущность обязанностей, возлагаемых на население исключительными обстоятельствами государственной жизни». Главным мотивом к составлению этого Положения послужило то соображение, что «в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой, сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточною, в сем отношении, определительностью». Составленный особою комиссиею проект, по рассмотрении его в Комитете Министров, 14-го августа 1881 года получил Высочайшее утверждение и был опубликован под названием: «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». С введением в действие некоторых частей этого Положения, повелено, вместе с тем, прекратить действие всех прочих исключительных узаконений.
Положение 14-го августа 1881 года состоит из 36-ти статей, распределенных между пятью разделами: I, Общие правила; II, Правила о положении усиленной охраны; III, Правила о положении чрезвычайной охраны; ІV, Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении; V, Правила об административной высылке.
В интересах установления единства в правительственной деятельности по обеспечению государственного порядка и общественного спокойствия, Положение сосредоточивает в руках министра внутренних дел «высшее направление действий к охранению его». Средствами для осуществления такого руководства являются: обязательность относящихся к указанным предметам требований министра внутренних дел, которые «подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами», право отмены тех распоряжений административных начальств, «которые будут признаны им несоответствующими цели», право возбуждения, в сокращенном законодательном порядке, вопросов о принятии новых мер и, наконец, право непосредственных распоряжений в определенных случаях (ст. 1–3). «В тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений, местности эти объявляются, в установленном порядке, в исключительном положении» (ст. 4). Положение устанавливает две степени чрезвычайных мер и определяет признаки, свидетельствующие о необходимости обратиться к той или другой из них. Положение об усиленной охране, представляющее собою низшую степень, может быть объявляемо, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным». Положение же чрезвычайной охраны, как высшая степень исключительных мер, может быть объявляемо тогда, когда указанными «посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» (ст. 6).
Исключительные положения вводятся в действие через Высочайше утвержденное положение Комитета Министров; но положение усиленной охраны может быть применяемо и непосредственно министром внутренних дел, a также и генерал-губернаторами (с утверждением министра внутренних дел), с условием немедленного о том донесения Правительствующему Сенату и представлением о принятой мере на Высочайшее благоусмотрение. При объявлении исключительных Положений, должны быть в точности определяемы местности, на которые распространяется их действие. Срок действия положения усиленной охраны – один год; положения чрезвычайной охраны – шесть месяцев. Действие их, однако, может быть продолжаемо на новые сроки, каждый раз в силу особого положения Комитета Министров (ст. 7–12).
Введение в действие того и другого положения влечет за собою следующее. В общем, состояние усиленной охраны характеризуется расширением власти органов администрации. Высшим представителям ее, генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам, дается право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения порядка и безопасности, устанавливать за нарушение таких постановлений взыскания (арест не свыше 3-х месяцев и штраф до 500 руб.), и дела по этим нарушениям разрешать в административном порядке. Эти же органы получают право: 1) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 2) делать распоряжения о закрытии различных торговых и промышленных заведений; 3) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. От генерал-губернаторов, a в губерниях, им не подчиненных, от министра внутренних дел зависит – передавать на рассмотрение военных судов отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, когда они признают это необходимым в видах ограждения общественного порядка и спокойствия, для суждения их по законам военного времени, a также требовать рассмотрения, при закрытых дверях, всех тех дел, публичное рассмотрение которых может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка. Приговоры военных судов по делам о государственных преступлениях, о сопротивлении властям и т.д. утверждаются генерал-губернаторами, a в местностях, им не подчиненных, командующими войсками.
Полномочия второстепенных административных органов также значительно расширяются. Местные полицейские органы (исправники, полицеймейстеры, начальники жандармских управлений и их помощники) получают право производить предварительные аресты, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновенных к ним, a также и в принадлежности к противозаконным сообществам; им предоставляется также производить, во всякое время и во всех без исключения помещениях, обыски и налагать аресты на всякого рода имущества, указывающие на преступность действий или намерений заподозренного лица. Ряд правил о положении усиленной охраны заключается постановлением об усиленной ответственности административных лиц за бездействие власти: размер установленных взысканий может быть повышен на одну и даже на две степени, сравнительно с высшей мерой их.
Положение чрезвычайной охраны, кроме указанных последствий, влечет за собой дальнейшее расширение полномочий административных властей. Генерал-губернаторам могут быт присваиваемы права главнокомандующих армией в военное время. В местностях, им не подчиненных, назначаются особые лица с званием главноначальствующего. Сверх прав, предоставляемых положением усиленной охраны, с введением положения чрезвычайной охраны, эти высшие административные органы получают ряд новых прав. Наиболее существенные из них: право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях и проступках и предоставление их ведению военного суда или же подчинение их административному разрешению; право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них, в тех случаях, когда путем распоряжения такими имуществами или доходами с них достигаются преступные цели; право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости или аресту на 3 месяца или денежному штрафу до 3.000 руб. как за нарушение обязательных постановлений, так и за проступки, изъятые из ведомства судов; право устранять от должности на время действия положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств (за исключением занимающих должности первых трех классов) и служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; право приостанавливать и закрывать собрания сословных, городских и земских учреждений; право приостанавливать периодические издания на время чрезвычайного положения; право закрывать учебные заведения на срок не долее одного месяца.
Одновременно с объявлением какой-либо местности в исключительном положении, в других смежных губерниях и областях или даже во всех остальных местностях государства могут быть, в силу положения комитета министров, введены правила, наделяющие органы администрации более широкими полномочиями (начальникам полиции и жандармских управлений предоставляется подвергать лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, a равно в принадлежности к противозаконным сообществам, предварительному аресту не более семи дней и производить у таких лиц обыски и выемки; расширяются также полномочия губернаторов и градоначальников; министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется за преступления государственные, a также за вооруженное сопротивление властям, от правительства установленным, или нападение на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц, при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения этих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду лиц гражданского ведомства для суждения их по законам военного времени).
Одною из наиболее часто практикуемых мер, при действии исключительного положения, является высылка административным порядком лиц, признаваемых вредными для государственного и общественного спокойствия, в какую либо местность Европейской или Азиатской России, с обязательством безотлучного в ней пребывания в течение назначенного срока. Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки данного лица, представляет об этом министру внутренних дел с подробным объяснением оснований к принятию этой меры, a также предположений о сроке высылки. Представления этого рода рассматриваются в особом совещании, образуемом при министре внутренних дел, под председательством заведывающего полицией товарища министра, из четырех членов – двух от министерства внутренних дел и двух от министерства юстиции. Постановления этого совещания представляются на утверждение министра внутренних дел. Для безвыездного пребывания в месте, для высылки определенном, устанавливается срок в размере от одного года до пяти лет.
В связи с административною высылкою находится полицейский надзор, учреждаемый по распоряжению административных властей. Он регулируется постановлениями положения комитета министров 12 марта 1882 г. (Прилож. II к ст. 1 уст. о пред. и пресеч. преступл.). Полицейский надзор, как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка, учреждается над лицами, вредными для общественного спокойствия, тем же порядком, какой установлен для административной высылки. Полицейский надзор учреждается над административным порядком высланными в силу самого водворения и на срок, для него определенный, но он может быть учрежден и над лицом в месте его жительства, на срок не свыше пяти лет.
Подвергнутые полицейскому надзору лица подчиняются следующим правилам.
От поднадзорного отбираются документы о его звании л вид на жительство, взамен которых ему выдается свидетельство на проживание в назначенной ему местности, без означения однако в нем того, что данное лицо находится под надзором полиции. Поднадзорный не имеет права, без надлежащего разрешения, отлучаться из определенного ему места. Временные отлучки поднадзорного могут быть разрешаемы по особо уважительным причинам и при одобрительном поведении; в пределах уезда – местным начальником полиции; в пределах губернии – губернатором, в другие губернии – министром внутренних дел. Такие отлучки могут быть разрешаемы только на известный срок и в точно определенную местность, без права останавливаться в пути, за исключением случаев болезни или других непреодолимых причин, о чем поднадзорный должен немедленно заявить полицейскому начальству той местности, где он был вынужден остановиться для удостоверения справедливости его заявления и подлежащей отметки на проходном свидетельстве, которое выдается ему перед отправлением его в путь. В проходном свидетельстве обозначаются имя, отчество, фамилия и особые приметы данного лица, место, куда разрешена отлучка, срок, на который она разрешена, и указывается обязанность поднадзорного явиться не позже суток со времени его прибытия на место отлучки к местной полицейской власти и предъявить ей это свидетельство. Кроме того, отлучающемуся поднадзорному выдается маршрут, в котором точно и подробно описывается путь, по которому обязан следовать поднадзорный. Перед отправлением в путь и по возвращении из отлучки поднадзорный обязан явиться к местной полицейской власти, которая в первом случае делает отметку о времени отправления в путь, a во втором – принимает от него проходное свидетельство и маршрут. Поднадзорный может быть возвращен из отлучки и ранее истечения ее срока, если то будет признано необходимым лицами, разрешившими отлучку, или если поведение его в месте временного пребывания будет признано местными властями предосудительным.
Поднадзорный в месте своего жительства и временного пребывания обязан являться в полицию по первому ее требованию. Местная полицейская власть имеет право входа в квартиру поднадзорного во всякое время. Полиции предоставляется право производить у поднадзорных обыски и выемки, но с тем, чтобы о каждом произведенном ею обыске или выемке был составлен протокол, с изложением в нем как поводов к этим действиям, так и их последствий.
Положение о полицейском надзоре устанавливает ряд ограничений по отношению к занятиям поднадзорных. Они не могут состоять на государственной или общественной службе, но могут быть допускаемы к письменным занятиям по найму в правительственных и общественных учреждениях, с тем условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел. Поднадзорные не могут быть учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях, a также председателями и членами конкурсных управлений. Не могут быть они и опекунами и попечителями иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел. Кроме того поднадзорным воспрещаются: 1) всякая педагогическая деятельность; 2) принятие к себе учеников для обучения их искусствам и ремеслам; 3) чтение публичных лекций; 4) участие в публичных заседаниях ученых обществ; 5) участие в публичных сценических представлениях; 6) вообще всякого рода публичная деятельность; 7) содержание типографий, литографий, фотографий, библиотек для чтения и служба при них в качестве приказчиков, конторщиков, смотрителей или рабочих; 8) торговля книгами и всеми принадлежностями и произведениями тиснения; 9) содержание трактирных и питейных заведений, a равно и торговля питиями. Далее лица поднадзорные не могут быть принимаемы в правительственные, общественные и частные учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел, даваемого по соглашению с учебным начальством. Поднадзорные могут ходатайствовать по судебным делам, относящимся только до них самих, их родителей, жен и детей. Врачебная, акушерская или фармацевтическая практика дозволяется поднадзорным не иначе как с разрешения министра внутренних дел. Все остальные, дозволенные законом, занятия разрешаются поднадзорным, но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить поднадзорному избранное им занятие, если оно служит ему средством осуществления его предосудительных замыслов или по местным условиям представляется опасным для общественного порядка и спокойствия. О всяком таком воспрещении немедленно доводится до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить это воспрещение, если он признает то нужным.
Министру внутренних дел предоставляется в каждом отдельном случае воспрещать поднадзорному непосредственное получение им почтовой или телеграфной корреспонденции. Последняя, в таком случае, подлежит предварительному просмотру, в губернских городах – местного начальника жандармского управления, a в уездных – исправника, которым предоставляется задерживать письма и депеши в случае предосудительного их содержания; с другой стороны, просмотру названных лиц подлежит и вся отправляемая поднадзорным корреспонденция.
Поднадзорные, признанные заслуживающими своим поведением и образом жизни облегчения их положения, могут быть, по представлениям местных губернаторов и с разрешения министра внутренних дел, освобождаемы от некоторых стеснительных для них мер надзора и от некоторых ограничений в отношении к выбору занятий. Местному губернскому начальству принадлежит право входить с представлениями к министру внутренних дел об отмене надзора до истечения срока, когда поднадзорный своим образом жизни и поведением представляет достаточное ручательство в своем исправлении.
За неисполнение изложенных правил и неявку к сроку из разрешенной отлучки поднадзорные подвергаются аресту при полиции: по постановлениям местного начальника уездной или городской полиции – на срок до трех суток, по распоряжению местного губернатора – до семи дней, по предписанию министра внутренних дел – до одного месяца и в этом последнем случае арест может быть назначен при тюрьме, даже если поднадзорный, по правам состояния, подлежит аресту при полиции.
Лица, высланные под надзор полиции, если не имеют собственных средств существования, получают от казны пособие на прожитие, a также на одежду, обувь и белье. Пособие выдается также семействам высланных под надзор, если они последовали за высланными в места их водворения. Поднадзорные могут быть лишены пособия, если они уклоняются от занятий по лености, дурному поведению или привычке к праздности. Поднадзорные, не имеющие средства к существованию, a также их семейства, в случае болезни призреваются в больницах гражданского ведомства на счет казны. – Освобожденное от надзора лицо и его семейство, в случае неимения собственных средств для отъезда из места водворения, имеют право на пособие от казны, если о способе препровождения их на родину не последует особого распоряжения министра внутренних дел.
Положение чрезвычайной охраны не было объявляемо; действие положения усиленной охраны возобновляется, с 1881 года, ежегодно на новый срок во многих местностях Империи.