Анализ соответствия бюджета 2011-2013 г. Бюджетному кодексу РФ
3.3. Анализ соответствия законопроекта и документов и материалов, представленных одновременно с ним, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации
3.3.1. Часть 12 статьи 5 законопроекта предусматривает, что средства, уплачиваемые в установленном порядке заказчиками документации, подлежащей государственной экологической экспертизе объектов государственной экологической экспертизы, организация которой осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, подлежат перечислению в федеральный бюджет.
Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (пункты 2 и 3 статьи 28) указанные средства перечисляются на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы и используются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы. При этом действие указанных положений приостановлено Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. № 314-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» только до 1 января 2011 года. В соответствии с Перечнем федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», представленным в составе документов и материалов к законопроекту, требуется принятие федерального закона «Об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», проект которого не содержит положений о приостановлении в 2011 году норм Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части перечисления средств заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Часть 1 статьи 13 законопроекта устанавливает, что в 2011 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются в сумме до 113 600 000,0 тыс. рублей на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. При этом бюджетные ассигнования для предоставления бюджетных кредитов по каждой из указанных целей не установлены. Вместе с тем в соответствии со статьей 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.
Часть 1 статьи 13 законопроекта предусматривает возможность предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации на срок до пяти лет на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в сумме до 36 000 000,0 тыс. рублей. Вместе с тем в соответствии со статьей 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет.
Действие указанной нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в части срока предоставления бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования было приостановлено Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. № 314-ФЗ только до 1 января
2011 года. В соответствии с Перечнем федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», представленным в составе документов и материалов к законопроекту, требуется принятие федерального закона «Об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период
2012 и 2013 годов», проект которого не содержит положений о приостановлении в 2011 году указанной нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению Счетной палаты, целесообразно привести указанное положение законопроекта и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствие друг с другом.
В Программе государственных внутренних заимствований на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, представленной в приложениях 34 и 35 к законопроекту и утвержденной статьей 15 законопроекта, не указан объем привлечения и объем средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. В соответствии со статьей 110 Бюджетного кодекса Российской Федерации Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Статьей 20 (часть 5) законопроекта устанавливаются объемы бюджетных ассигнований, направляемых в 2011 – 2013 годах лишь на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации и кредитов иностранных государств.
Часть 6 статьи 24 законопроекта предусматривает, что не использованные по состоянию на 1 января 2011 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субвенций (за исключением субвенций на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов), субсидий (за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности), иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение первых 15 рабочих дней 2011 года.
При этом в соответствии с частью 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств.
Часть 3 статьи 6 законопроекта предусматривает использование в 2011 году остатков средств федерального бюджета на 1 января 2011 года на счетах Федерального казначейства, образовавшихся в связи с неиспользованием по состоянию на 1 января 2011 года доходов федерального бюджета, полученных от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образовательным и архивным учреждениям, являющимся федеральными казенными или федеральными бюджетными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, в соответствии с пунктом 3 части 19 статьи 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ). Вместе с тем указанные положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ предусматривают использование доходов федерального бюджета, полученных от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, а не остатков этих средств.
В соответствии с частью 4 статьи 6 законопроекта остатки средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, на которых отражаются операции со средствами, полученными федеральными казенными учреждениями и федеральными бюджетными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, от приносящей доход деятельности, и средствами, поступающими во временное распоряжение указанных учреждений, перечисляются Федеральным казначейством в 2011 году с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет с их возвратом до 31 декабря 2011 года на счета, с которых они были ранее перечислены, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. Часть 5 статьи 6 законопроекта предусматривает установить такую норму также и для федеральных автономных учреждений и Государственной компании «Российские автомобильные дороги».
Вместе с тем Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (часть 23 статьи 30) возможность перечисления остатков средств с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет с возвратом до 31 декабря 2011 года на счета, с которых они были ранее перечислены, касается остатков средств только бюджетных учреждений.
В соответствии со статьей 11 законопроекта федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие функции управления в соответствующей сфере деятельности, направляют в 2011 году в установленном порядке в пределах предусмотренных им бюджетных ассигнований средства федерального бюджета в уставный капитал 84 открытых акционерных обществ в сумме 85,5 млрд. рублей. В 2010 году в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (с изменениями) предусмотрено направить средства федерального бюджета в уставный капитал 78 открытых акционерных обществ в сумме 104,3 млрд. рублей. Счетная палата неоднократно отмечала, что следует определить методику и критерии, в соответствии с которыми формируются перечень указанных юридических лиц и объемы планируемых к предоставлению им бюджетных инвестиций.
В соответствии с частью 4 статьи 22 законопроекта при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях счетов в валюте Российской Федерации по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов операции по ним подлежат приостановлению на основании направляемых в порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством и его территориальными органами, представлений о приостановлении операций.
Одновременно статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям только средств федерального бюджета в кредитных организациях. В то же время в соответствии со статьей 166 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 24 законопроекта основанием для внесения в 2011 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета является в том числе изменение порядка финансового обеспечения государственных академий наук, их региональных отделений и подведомственных им учреждений.
При этом часть 8 статьи 6 законопроекта предусматривает, что до внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 24 законопроекта на государственные академии наук, их региональные отделения и подведомственные им учреждения распространяются положения, установленные частью 19 статьи 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ для бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств (то есть на переходный период с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года). Согласно пункту 1 части 5 статьи 24 законопроекта после внесения указанных изменений в сводную бюджетную роспись операции со средствами, находящимися в распоряжении государственных академий наук, их региональных отделений и подведомственных им учреждений, осуществляются на счетах, открытых территориальному органу Федерального казначейства в учреждении Центрального банка Российской Федерации для учета операций со средствами юридических лиц (их обособленных подразделений), не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации получателями средств федерального бюджета.
Как следует из пояснительной записки к законопроекту, указанные нормы включены в законопроект, поскольку в связи с вступлением в силу с 1 января 2011 года отдельных норм Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «возникает неопределенность в порядке финансового обеспечения государственных академий наук».
Счетная палата отмечает, что аналогичные нормы содержались в Федеральном законе от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (пункт 10 части 2, часть 4 статьи 24). По нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности закрепления временных норм о порядке финансового обеспечения государственных академий наук, их региональных отделений и подведомственных им учреждений в федеральных законах о федеральном бюджете и установить указанный порядок в соответствующих законодательных актах Российской Федерации.
3.3.2. Отдельные нормы четырех статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.
Статья 5 законопроекта содержит положения об установлении порядка списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам.
Статья 8 законопроекта устанавливает, что финансовое обеспечение судов осуществляется исходя из штатной численности судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) и работников их аппаратов. Следует рассмотреть вопрос об установлении указанных норм специальным федеральным законом.
Статьи 9 и 17 законопроекта содержат нормы об установлении Правительством Российской Федерации порядка использования бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения, устанавливают порядок компенсационных выплат отдельным категориям граждан. Указанные нормы могут быть закреплены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.
3.3.3. В составе документов и материалов к законопроекту представлен проект федерального закона «Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», которым предлагается изменить сроки вступления в силу, а также приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2012 года действие отдельных положений шести законодательных актов Российской Федерации, не обеспеченных источниками финансирования в 2011 году. Это касается ежегодной индексации оплаты труда государственных служащих; передачи полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, оформлению и ведению спортивных паспортов органам государственной власти субъектов Российской Федерации; обеспечения расходов на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения в размере ста процентов; возложения на территориальные органы Федеральной миграционной службы полномочий по регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства; проведения независимыми аудиторами обязательного аудита государственных внебюджетных фондов и организаций, являющихся федеральными государственными учреждениями.
Ряд указанных положений был приостановлен на 2010 год Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».
Проект федерального закона «Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» подготовлен в соответствии с нормой пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.
3.3.4. Части 1 и 2 статьи 24 законопроекта устанавливают 44 основания для внесения в 2011 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Таким образом, с учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2011 году предусматривается около 50 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.
Такое количество оснований (в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (с изменениями) предусмотрено 50 оснований, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (с изменениями) – 45) для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения. В течение 2009 года по представлениям главных администраторов средств федерального бюджета общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись составил 5,7 трлн. рублей, или 58,9 % кассовых расходов федерального бюджета (на 39,8 % больше, чем в 2008 году). Счетная палата неоднократно обращала внимание на то, что Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами о федеральном бюджете устанавливаются основания для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета без введения ограничений по перемещению бюджетных ассигнований.
3.3.5. Счетная палата отмечает, что впервые в пояснительной записке к законопроекту представлено приложение № 1 с пояснениями к отдельным изменениям, включенным в текстовые статьи законопроекта относительно Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», в котором учтен ряд замечаний Счетной палаты.
3.3.6. Рассмотрение законопроекта осуществляется, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
Динамика подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете, приведена в следующей таблице.
Год
Кол-во нормативных правовых актов, которые необходимо принять в соответствии с графиками их подготовки
Количество принятых нормативных правовых актов
Количество непринятых нормативных правовых актов
всего
в т. ч. до начала года
всего
в т. ч. до начала года
%
%
2001
46
39
84,8
7
2002
56
46
82,2
10
2003
40
37
92,5
3
2004
48
41
85,4
7
2005
47
46
97,9
1
2006
54
48
88,9
6
2007
37
35
94,6
2
2008
107
92
104
97,2
58
63
3
2009
95
14
92
96,9
12
85,7
3
2010
106
93*
103*
97,2
92
98,9
3*
2011
122
104
*) По состоянию на 1 октября 2010 г.
Анализ приведенных в таблице данных показывает, что в последние годы наблюдается рост количества нормативных правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации для реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующие финансовый год и плановый период.
С 2008 года возросло количество нормативных правовых актов для реализации федерального закона о федеральном бюджете, принятых до начала финансового года. Вместе с тем по-прежнему имеет место нарушение сроков принятия, разработки и уточнения нормативных правовых актов, устанавливаемых графиком их подготовки.
По состоянию на 1 октября 2010 года Правительством Российской Федерации не принято три нормативных правовых акта (проекты двух нормативных правовых актов внесены в Правительство Российской Федерации), необходимых для реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».
Имеет место несвоевременная подготовка федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов. Так, например, приказ Минобрнауки России от 22 марта 2010 г. № 204 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета в 2010 году субсидий Министерством образования и науки Российской Федерации, Российским фондом фундаментальных исследований, Российским гуманитарным научным фондом» был утвержден с нарушением срока более чем на месяц.
Кроме того, отдельные субсидии и государственные гарантии юридическим лицам в
2010 году предоставляются в соответствии с правилами их предоставления в 2009 году без внесения соответствующих изменений. Так, не внесены изменения в приказ Минобрнауки России от 28 сентября 2009 г. № 352 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 2009 г. № 699».
В целях реализации отдельных норм девяти статей законопроекта в соответствии с проектом графика подготовки актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», рассмотренным на заседании Правительства Российской Федерации 23 сентября 2010 года (далее – проект графика), необходимо принять или уточнить 122 нормативных правовых акта Правительства Российской Федерации.
В октябре — декабре 2010 года согласно проекту графика необходимо принять 104 из 122 нормативных правовых актов (85 %). По мнению Счетной палаты, установление проектом графика срока разработки 18 нормативных правовых актов в первом полугодии
2011 года, то есть в ходе исполнения федерального бюджета на 2011 год, требует дополнительного рассмотрения и обоснования.
Проектом графика не предусмотрена подготовка нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления в 2011 году компенсационных выплат по вкладам (взносам) в соответствии с частью 7 статьи 17 законопроекта. Счетная палата полагает целесообразным включить в проект графика разработку нормативных правовых актов по данному вопросу.