Федеральноеагентство по образованию
Государственноеобразовательное учреждение высшего профессионального образования
ГОСУДАРСТВЕННЫЙУНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
Институт Бизнес — Права
Кафедра “Правовогообеспечения управления ”
Курсовая работа
По дисциплине: “Парламентскоеправо ”
На тему: “КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙСТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ”
Выполнил студент
Очной формы обучения
Научный руководитель:
к.ю.н. Некрасов С.И.
Москва – 2008
Введение
В отличие от многих стран мира, где парламентскиетрадиции складывались веками, в России первое представительное учреждение (всовременном понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Онополучило название — Государственная Дума и просуществовало около 12 лет, вплотьдо падения самодержавия, имея четыре созыва.
С 1918 по 1993 гг. парламентаризма, в полном смысле этогослова, в нашем государстве не существовало.
Одной из незыблемых правовых основ стабильностиконституционного строя, закрепленной в ст. 10 Конституции России 1993 г.[1],является проведение в жизнь принципа осуществления государственной власти набазе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которыхсамостоятельны, равноправны, независимы. Данный принцип в советском государствереализован не был, и именно этим мы обязаны небогатому наследию в областипарламентской практики. Не умаляя значения исполнительной и судебной властей,следует признать, что «первой среди равных», несомненно, являетсязаконодательная власть. Ей, по Конституции, отведено особое место, поскольку вее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строитсяорганизация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правилаобязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционируетсудебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властейФедеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в ролиосновополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять накаждую из них.
Актуальность выбранной темы объясняется тем, что нынешняяпарламентская практика в нашем государстве относительно молода и находится встадии становления до сих пор.
Целью работы является детальное рассмотрение элементовконституционно-правового статуса нижней палаты нашего парламента, её структуры,порядка формирования, полномочий и роли в законодательном процессе.
Глава I. Структура Государственной Думы
Государственная Дума в Российской Федерации являетсяпалатой Федерального Собрания, органом законодательной власти. По КонституцииРоссийской Федерации 1993 г.[2]Государственная Дума формируется на основе прямых выборов и представляетнаселение страны в целом. В состав Государственной Думы входят 450 депутатов,избираемых по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательнойсистемы, по единому федеральному избирательному округу.
Внутренняя организация данной палаты ФедеральногоСобрания и порядок ее работы определяется Регламентом Государственной Думы,утвержденным постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД[3]. В Думе создаются партийныефракции, депутатские группы, образуются парламентские комитеты и комиссии.
Общее руководство Государственной Думой осуществляютизбираемый ею Председатель (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящей изПредседателя Думы и его заместителей. Руководители комитетов входят в Советпалаты только с правом совещательного голоса. Государственная Дума являетсяпостоянно действующим органом. Осенняя сессия Думы в соответствии со статьей 40ее Регламента продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя — с 12 январяпо 20 июня.
Председатель Государственной Думы и его заместителиизбираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принятьрешение и о проведении открытого голосования.
Кандидаты, давшие согласие выдвигаться на эту должность,обязаны выступить на заседании палаты и ответить на вопросы депутатовГосударственной Думы. Самоотвод принимается без голосования. Избранным наданную должность считается кандидат, за которого проголосовало более половиныот общего числа депутатов Государственной Думы.
Если на должность Председателя Государственной Думы быловыдвинуто более двух кандидатов и никто из них не набрал требуемого числаголосов, то проводится второй тур голосования, когда баллотируются двакандидата, получившие наибольшее число голосов. При этом каждый депутатГосударственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным поитогам второго тура считается кандидат, за которого также проголосовало болееполовины от общего числа депутатов. В противном случае Государственная Думапроводит повторные выборы Председателя либо принимает решение о выборах первогозаместителя и заместителей Председателя Государственной Думы, после чего сновавозвращается к изложенной процедуре. При этом допускается повторное выдвижениеранее выдвигавшихся кандидатов.
Выборы заместителей Председателя Государственной Думыпроводятся по аналогичной схеме, но Регламент предусматривает возможность прирешении данного вопроса проголосовать списком за предложенных кандидатов.
Председатель Государственной Думы выполняет следующиефункции:
— ведет заседания палаты;
— ведает вопросами внутреннего распорядка;
— организует работу Совета Государственной Думы;
— осуществляет общее руководство деятельностью АппаратаГосударственной Думы;
— назначает на должность и освобождает от должностиРуководителя Аппарата Думы с согласия Совета Государственной Думы и попредставлению Комитета Думы по Регламенту и организации работы ГосударственнойДумы;
— назначает на должность и освобождает от должностипервого заместителя Руководителя Аппарата -управляющего делами ГосударственнойДумы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению РуководителяАппарата Государственной Думы;
— представляет палату во взаимоотношениях с ПрезидентомРоссии, Советом Федерации, Правительством России, субъектами РоссийскойФедерации, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, ВысшимАрбитражным Судом России, Генеральным прокурором, Центральной избирательнойкомиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в РоссийскойФедерации, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другимиорганизациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранныхгосударств, высшими должностными лицами иностранных государств и международнымиорганизациями;
— участвует в согласительных процедурах, используемыхПрезидентом для разрешения разногласий между органами государственной властиФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже между органами государственной власти субъектов Федерации;
— направляет поступивший в Государственную Думузаконопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и вкомитет Думы в соответствии с вопросами его ведения;
— подписывает постановления Государственной Думы;
— направляет в Совет Федерации для рассмотренияодобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;
— направляет Президенту принятые федеральные законы;
— издает распоряжения и дает поручения по вопросам,отнесенным к его компетенции;
— представляет к назначению на должность и к освобождениюот должности постоянного представителя Государственной Думы в КонституционномСуде России.
Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с РегламентомГосударственной Думы палата вправе отменить любое распоряжение или поручениеПредседателя.
Заместители Председателя Государственной Думы замещаютПредседателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты,координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросывнутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределениемобязанностей.
В Государственной Думе для предварительной подготовки ирассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается СоветГосударственной Думы (ст. 13—15 Регламента Государственной Думы[4]).В его состав с правом решающего голоса входят Председатель Думы и егозаместители. Кроме этого, в работе Совета с правом совещательного голосаучаствуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправеприсутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядкаработы палаты.
Основные функции Совета Государственной Думы:
♦ формирование проекта примерной программызаконопроектной работы на текущую сессию;
♦ принятие решений о включении в эту программу тогоили иного законопроекта;
формирование календаря рассмотрения вопросов на очередноймесяц;
установление порядка работы палаты на очередное заседание;
созыв внеочередных заседаний палаты по предложениюПрезидента РФ или по требованию депутатского объединения, поддержанному неменее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,или по предложению ее Председателя;
назначение соответствующего комитета Государственной Думыответственным за подготовку законопроекта, внесенного субъектом правазаконодательной инициативы (если вопросы законопроекта относятся к ведению идругого комитета, то назначает его соисполнителем), направление его длярассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, а в случаенеобходимости — другим субъектам права законодательной инициативы и определениесрока подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;
направление законопроекта (вместе с материалами к нему),подготовленного ответственным комитетом палаты к рассмотрению ГосударственнойДумой, и материалов к нему Президенту Российской Федерации, субъекту правазаконодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект,в Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы;
принятие, по предложению комитетов Государственной Думы,решения о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативыпри отсутствии необходимых документов;
принятие решения о проведении парламентских слушаний;
принятие решения о награждении Почетной грамотойГосударственной Думы.
Необходимо отметить, что Дума вправе отменить решениеСовета.
Немаловажная роль в ее деятельности отводится депутатскимобъединениям (ст. 16—18 Регламента). По Регламенту все фракции обладают равнымиправами.
Следует сказать, что депутатское объединение,сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральномуизбирательному округу, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо отчисла ее членов.
Регистрацию фракций осуществляет Временная комиссияГосударственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы наосновании:
— сообщения Центральной избирательной комиссии орезультатах выборов;
— письменного уведомления руководителя фракции об ееобразовании;
— протокола организационного собрания фракции, которыйвключает решение о целях ее образования, официальном названии, списочномсоставе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции ипредставлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественныхобъединениях;
— письменных заявлений депутатов Государственной Думы овхождении во фракцию.
После прекращения полномочий Временной комиссиирегистрацию вновь образуемых депутатских групп, контроль за изменениями в составахдепутатских объединений, а также принятие решения о прекращении деятельностидепутатской группы осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту иорганизации работы Думы.
Депутат Государственной Думы вправе состоять только водном депутатском объединении.
В соответствии со статьей 101 Конституции РоссииГосударственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии.
Комитеты Государственной Думы, в рамках своейкомпетенции, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и ихподготовку к рассмотрению Государственной Думой, а также подготовку заключенийпо законопроектам и проектам постановлений.
В соответствии с решением палаты они подготавливаютзапросы в Конституционный Суд России, а в соответствии с решением Совета пли попоручению Председателя Думы осуществляют подготовку проектов постановлений онаправлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд.
Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключенияи вносят предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджетаи, наконец, организуют свою собственную деятельность.
Государственная Дума может создавать комиссии,деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретнойзадачей.
В соответствии со статьей 20 Регламента ГосударственнаяДума образует следующие комитеты:
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательствуи государственному строительству;
Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному,арбитражному и процессуальному законодательству;
Комитет Государственной Думы по труду, социальнойполитике и делам ветеранов;
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;
Комитет Государственной Думы по кредитным организациям ифинансовым рынкам;
Комитет Государственной Думы по экономической политике,предпринимательству и туризму;
Комитет Государственной Думы по собственности;
Комитет Государственной Думы по промышленности,строительству и наукоемким технологиям;
Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту исвязи;
Комитет Государственной Думы по обороне;
Комитет Государственной Думы по безопасности;
Комитет Государственной Думы по международным делам;
Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям ссоотечественниками;
Комитет Государственной Думы по делам Федерации ирегиональной политике;
Комитет Государственной Думы по вопросам местногосамоуправления;
Комитет Государственной Думы по Регламенту и организацииработы Государственной Думы;
Комитет Государственной Думы по информационной политике;
Комитет Государственной Думы по охране здоровья;
Комитет Государственной Думы по образованию и науке;
Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи имолодежи;
Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам иприродопользованию;
Комитет Государственной Думы по экологии;
Комитет Государственной Думы по делам общественныхобъединений и религиозных организаций;
Комитет Государственной Думы по делам национальностей;
Комитет Государственной Думы по культуре;
Комитет Государственной Думы по проблемам Севера иДальнего Востока;
Комитет Государственной Думы по физической культуре испорту.
Данный перечень не является исчерпывающим, и в случаенеобходимости палата может образовать и другие комитеты. Комитеты образуются насрок, не превышающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва.Каждый комитет имеет соответствующее положение о своей деятельности, котороеутверждается постановлением палаты.
Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основепринципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численныйсостав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не можетбыть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаютсяподкомитеты по основным направлениям деятельности.
Председатели комитетов, комиссий и их заместителиизбираются палатой большинством голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Ноголосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета, комиссииутверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числадепутатов.
Быть членом одного из комитетов (не более!) являетсяобязанностью каждого депутата Государственной Думы, за исключениемПредседателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседаниякомитета, комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета справом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие всостав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочныйпредставитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе,полномочный представитель федерального Правительства в Государственной Думе,представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которыхрассматриваются на заседании комитета, комиссии, а также статс-секретари —заместители (первые заместители) руководителей федеральных органовисполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, а такжепредставители заинтересованных государственных органов, общественныхобъединений и средств массовой информации.
Комитеты могут проводить совместные заседания, но решенияпринимаются ими раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различныхэкспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителейгосударственных органов и иных организаций.
Как уже упоминалось, кроме комитетов Государственная Думаобразует следующие комиссии:
— по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики;
— для проверки определенных данных о событиях идолжностных лицах;
— по вынесению заключения о выдвижении обвинения противПрезидента России; и т.д.
До января 2004 года существовали две постоянные комиссии:первая — по этике, вторая — мандатная.
Что касается мандатной комиссии, то в части обеспечениясвоей деятельности она имела статус комитета Государственной Думы и действовалав соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 января 2000 г., из которого следовало, что данная комиссия Государственной Думы образована дляпредварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению палатой некоторыхвопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы, в составе 21депутата, по принципу пропорционального представительства депутатскихобъединений. Численный и персональный составы Комиссии могли быть измененыпостановлением палаты.
Из числа своих членов Комиссия избирала заместителяпредседателя и секретаря Комиссии.
В нее не могли входить ни Председатель ГосударственнойДумы, ни его заместители.
Комиссия предварительно рассматривала и готовила крассмотрению Государственной Думой следующие вопросы:
— о досрочном прекращении полномочий депутатаГосударственной Думы;
— о разрешении на задержание, арест, личный досмотрдепутата Государственной Думы, а также на проведение у него обыска (попредставлению Генерального прокурора Российской Федерации);
— о разрешении на привлечение депутата ГосударственнойДумы к уголовной или административной ответственности в связи с передачей делав суд (по представлению Генерального прокурора Российской Федерации).
Кроме этого, в связи с обращениями депутатов Комиссия, попоручению палаты, рассматривала вопросы о нарушениях статуса депутата (заисключением вопросов, отнесенных к ведению Комиссии Государственной Думы поэтике).
Комиссия также готовила проекты соответствующихпостановлений Думы по указанным вопросам.
Заседания проводились по мере необходимости, но не режедвух раз в месяц, и являлись, как правило, открытыми, но по решению,принимаемому большинством голосов членов Комиссии, заседания могли бытьобъявлены закрытыми.
Решение Комиссии принималось большинством голосов отобщего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.
В обязанности Председателя Комиссии входило:
— организация работы Комиссии;
— созыв и проведение ее заседаний;
— представительство Комиссии в отношениях с органамигосударственной власти, организациями, комитетами и комиссиями ГосударственнойДумы, депутатскими объединениями в Государственной Думе, со средствами массовойинформации;
— выступление на заседаниях Государственной Думы ссообщениями о деятельности Комиссии;
— информирование Государственной Думы о замещениивакантных депутатских мандатов;
— внесение Руководителю Аппарата Государственной Думыпредставления о назначении на должность и об освобождении от должностиработников аппарата Комиссии, направление и координация деятельностируководителя аппарата Комиссии.
В отсутствие председателя Комиссии его функции выполнялего заместитель.
Член Комиссии не голосовал при рассмотрении Комиссиейвопроса, касающегося его лично, и мог отказаться от участия в рассмотрениикакого-либо вопроса, изложив председателю Комиссии мотивы своего отказа.
Информация, полученная Комиссией в ходе рассмотрениявопроса, могла быть использована только в порядке, предусмотренном Федеральнымзаконом «Об информации, информатизации и защите информации», и в соответствии сПоложением о мандатной комиссии.
С принятием изменений в ныне действующий РегламентГосударственной Думы представляется возможным и скорое появление Положения окомиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
Глава II. Порядок работы Государственной Думы
В соответствии со статьей 99 Конституции РФГосударственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день послесвоего избрания, но Президент России может созвать заседание ГосударственнойДумы и ранее этого срока.
Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат.В дальнейшем до избрания Председателя заседания палаты ведут представителидепутатских объединений поочередно.
На первом заседании открытым голосованием палатаизбирает:
— Счетную комиссию;
— Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту иорганизации работы Государственной Думы;
— Временный секретариат.
Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласнои освещаются в средствах массовой информации. На заседания палаты могут бытьприглашены эксперты, представители различных органов, объединений, научныхучреждений. Но вместе с тем Государственная Дума может принять и решение опроведении закрытого заседания, если данное предложение внесенопредседательствующим, Советом Государственной Думы, Президентом России,каким-либо комитетом или депутатским объединением, а также ПредседателемГосударственной Думы или Председателем российского Правительства.
В этом случае представители средств массовой информациина закрытые заседания палаты не допускаются. На заседаниях Государственной Думыведутся протоколы и стенограммы.
Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 40Регламента Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю — с 12 января по20 июня; осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря, во время которых проводятсязаседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов икомиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, вофракциях и в депутатских группах, а также с избирателями.
Рабочая неделя палаты в соответствии со статьями 40, 41,42 Регламента определена следующим образом: по средам и пятницам проходятпленарные заседания; по вторникам и четвергам — заседания СоветаГосударственной Думы; по понедельникам и четвергам — заседания комитетов икомиссий; по вторникам проводятся парламентские слушания, работа депутатов вкомитетах, комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.
Кроме этого, каждая последняя неделя месяца предназначенадля работы депутатов с избирателями.
Каждую пятницу на заседании Государственной Думы, какправило, проводится «правительственный час» — для ответов Председателя и членовПравительства, Генерального прокурора, Председателя Банка России, ПредседателяЦентральной избирательной комиссии, руководителей иных федеральных органовгосударственной власти и местного самоуправления. Приглашения указаннымдолжностным лицам направляются не позднее чем за пять дней до проведения«правительственного часа».
Кроме этого, по пятницам может проводиться так называемый«час заявлений» для выступления представителей депутатских объединений,комитетов, комиссий и депутатов.
Заседание Государственной Думы начинается с регистрацииприсутствующих на заседании депутатов и считается действительным, если на немприсутствует большинство депутатов.
О невозможности присутствовать на заседании палатыдепутат заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения либопредседателя комитета, комиссии, палаты.
Депутат, выступающий в Государственной Думе, не вправенарушать правила депутатской этики — употреблять в своей речи грубые,оскорбительные выражения, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес,использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям.
Государственная Дума может направить парламентский запросПредседателю Правительства, членам Правительства, Генеральному прокурору,Председателю Банка России, Председателю Центральной избирательной комиссии,председателям других избирательных комиссий, председателям комиссийреферендума, Председателю Счетной палаты России, руководителям органовгосударственной власти и местного самоуправления, а также Пенсионного фонда,Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинскогострахования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностныхлиц.
Но при этом следует учитывать, что не допускаетсявмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскнуюили уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, а такжевмешательство в судебную деятельность.
Регламент Государственной Думы предусматривает, чтодолжностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на негоответ в устной или письменной форме в течение 15 дней со дня получения данногозапроса или в иной, установленный палатой срок. Аналогичный порядокпредусматривается и для депутатского запроса. Отличие в данном случае состоитлишь в том, что запрос депутата направляется им самостоятельно и не требуетоглашения на заседании палаты.
Заседания Государственной Думы проводятся в соответствиис разработанной Советом палаты примерной программой законопроектной работы натекущую сессию. Законопроекты включаются в проект порядка работы палаты вследующей последовательности:
— рассматриваемые в третьем чтении;
— рассматриваемые во втором чтении;
— рассматриваемые в первом чтении.
Внеочередному рассмотрению на заседании ГосударственнойДумы подлежат:
— послания и обращения Президента Российской Федерации;
— законопроекты, срочно внесенные Президентом илиПравительством России;
— проекты федеральных законов о федеральном бюджете наочередной год и о бюджетной системе;
— федеральные конституционные законы и федеральныезаконы, возвращенные в Государственную Думу на повторное рассмотрение в случаеналожения «вето» Советом Федерации или Президентом;
— нормативные правовые акты Парламентского Собрания СоюзаБеларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза;
— проекты федеральных законов о ратификации международныхдоговоров Российской Федерации;
— проекты постановлений о направлении представителейГосударственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;
— проекты постановлений Государственной Думы по вопросам,отнесенным Конституцией России к ведению Государственной Думы;
— проекты Регламента и постановлений Государственной Думыо внесении в него изменений и дополнений.
На заседании Государственной Думы председательствующий невправе комментировать выступления депутатов Государственной Думы, давать иххарактеристику, высказывать собственное мнение по обсуждаемым вопросам. Длятого чтобы принять участие в обсуждении, ему необходимо записаться в общемпорядке для выступления и передать свои функции одному из заместителей допринятия соответствующего решения по данному вопросу. В случае открытогоголосования ему надлежит голосовать последним.
Заседания Государственной Думы проводятся в рабочие дни:утренние — с 10 до 14 час. (с перерывом с 12 до 12 час. 30 мин.); вечерние — с16 до 18 час.
В соответствии с частью 3 ст. 101 Конституции РФГосударственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентскиеслушания, на которых депутатами Государственной Думы и приглашенными могутобсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международныедоговоры, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета, отчет оего исполнении, а также направленные в Государственную Думу рекомендательныезаконодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств —участников СНГ и других межпарламентских организаций СНГ, включающих делегациюФедерального Собрания. Кроме этого, на парламентских слушаниях возможнообсуждение и других важнейших вопросов внутренней и внешней политики.
Комитеты и комиссии, организующие проведение данныхслушаний, определяют состав приглашенных лиц, информируют о теме слушаний,времени и месте их проведения, используя средства массовой информации в срок,который должен завершиться не позднее чем за десять дней до начала слушаний.
Парламентские слушания также могут проводить поинициативе Совета Государственной Думы и депутатских объединений. Как правило,парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации,общественных объединений и общественности, но Совет Государственной Думы попредложению организующего слушания комитета может принять решение о проведениизакрытых слушаний.
Президент Российской Федерации, его полномочныйпредставитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации и его члены,Председатель Правительства РФ и его члены, полномочный представительПравительства России в Государственной Думе, члены Конституционного,Верховного, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, ПредседательСчетной палаты России и его заместители, аудиторы Счетной палаты,Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурорРоссии, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе участвоватькак в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях.
Парламентским слушаниям посвящена глава 6 Регламента ГосударственнойДумы. Процедура данного мероприятия заключается в следующем. Слушанияначинаются кратким вступительным словом председательствующего, которыйинформирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведениязаседания, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово (до 20 минут)представителю ответственного комитета, после чего выступают участвующие впарламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные лица.
Как правило, парламентские слушания заканчиваютсяпринятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путемодобрения большинством участвующих в слушаниях депутатов. Рекомендации открытыхпарламентских слушаний могут публиковаться в печати, а материалы закрытыхслушаний предназначаются только для депутатов Государственной Думы, Президентаи Правительства Российской Федерации, а также государственных органов, чьипредставители принимали участие в этих слушаниях.
Кроме этого, в соответствии с Регламентом по инициативекомитета, комиссии либо депутатского объединения могут проводиться совещания,«круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные сзаконодательной деятельностью Государственной Думы.
Обеспечение деятельности Государственной Думы,депутатских объединений, Совета палаты, комитетов и комиссий ГосударственнойДумы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Деятельность АппаратаГосударственной Думы определяется действующим законодательством РФ и Положениемоб Аппарате Государственной Думы.
Структура, штаты, размер оплаты труда и условияматериально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы наего содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлениюРуководителя Аппарата.
Аппарат фракции формируется соответствующей фракцией.Депутатские объединения сами осуществляют подбор и расстановку кадров своихаппаратов, а также руководство и контроль за их деятельностью.
Расходы на содержание аппарата фракции определяются сучетом ее численности и предусматриваются в смете расходов на содержаниеГосударственной Думы.
Решения Государственной Думы принимаются на ее заседанияхоткрытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть также ипоименным.
Действующим Регламентом Думы (ст. 83) предусмотрено, чтоголосование с использованием электронной системы может быть:
количественным (выбор варианта ответа: «за», «против» или«воздержался»), когда подсчет голосов и предъявление результатов голосования вабсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию;
рейтинговым (ряд последовательных количественныхголосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждыйдепутат), когда предъявление результатов голосования в абсолютном и процентномвыражениях по каждому голосованию производится только по окончании голосованияпо всем вопросам;
альтернативным (только за один из вариантов вопроса,поставленного на голосование), когда подсчет голосов и предъявление результатовголосования в абсолютном и процентном выражении производятся одновременно повсем вариантам вопроса, поставленного на голосование;
качественным (альтернативное голосование с качественнойоценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов:«очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо»).
В соответствии с Регламентом депутат обязан обеспечитьнадлежащее хранение и использование карточки для голосования и личноосуществлять свое право на голосование. Кроме этого, Регламентом закрепленоположение о том, что отсутствовавший во время голосования депутат не вправеподать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.
При наличии более двух вариантов решения голосованиеможет быть проведено в два тура. В первом туре допускается голосование каждогодепутата за любое количество предложенных вариантов. Второй тур голосованияпроводится по двум вариантам, получившим наибольшее число голосов в первомтуре.
Глава III. Полномочия Государственной Думы
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральнымиконституционными законами и федеральными законами Государственная Думапринимает постановления:
— об одобрении проекта закона Российской Федерации опоправках к Конституции Российской Федерации, проекта федеральногоконституционного закона, о принятии федерального закона;
— о согласии Президента Российской Федерации наназначение Председателя Правительства Российской Федерации;
-о недоверии Правительству Российской Федерации;
— о доверии Правительству Российской Федерации;
— о назначении на должность и освобождении от должностиПредседателя Центрального банка Российской Федерации;
— о назначении на должность и освобождении от должностиПредседателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ееаудиторов;
— о назначении на должность и освобождении от должностиУполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
— об объявлении амнистии;
— о выдвижении обвинения против Президента РоссийскойФедерации;
— о запросе в Конституционный Суд Российской Федерации;
— о направлении представителей Государственной Думы вКонституционный Суд Российской Федерации;
— о парламентском запросе;
— по другим вопросам в рамках своей компетенции.
Проекты постановлений вместе с текстом заявления,обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы непозднее чем за три дня до заседания палаты.
Кроме этого, проект постановления может быть внесенПрезидентом России, Советом Федерации, его членами, депутатами ГосударственнойДумы, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы,федеральным Правительством, законодательными (представительными) органамисубъектов Российской Федерации, а также Конституционным, Верховным, ВысшимАрбитражным судами Российской Федерации по вопросам их ведения. Все проектыпостановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключенияПравового управления.
В Конституции Российской Федерации предусмотреныразличные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом илиже при участии других должностных лиц или органов, причем это участие можетбыть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства Россииназначается Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ).Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице ГосударственнойДумы (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Это полномочие Государственной Думысвязано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системойсдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно пункту «г» ст. 83Конституции РФ Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре,представленной Президентом России.
Реализация Государственной Думой рассматриваемогополномочия связана с соблюдением условий, установленных в статье 111Конституции РФ.
Первое условие ограничивает Думу по времени прирассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должностьПредседателя Правительства — в течение недели со дня внесения Президентомкандидатуры на должность Председателя Правительства.
Другим условием, в определенной степени сдерживающимсвободу Государственной Думы при определении своей позиции по кандидатуре надолжность Председателя Правительства, является положение части 4 ст. 111. ВКонституции России установлено, что в случае трехкратного принятия Думойрешения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должностьПредседателя Правительства Президент без предварительного согласияГосударственной Думы назначает Председателя Правительства, распускаетГосударственную Думу и назначает новые выборы.
Условия реализации Государственной Думой полномочий ввопросе назначения Председателя Правительства являются юридическими средствамисодействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции покандидатуре Председателя Правительства и элементом системы сдержек ипротивовесов.
Однако если при реализации конституционных условийназначения Председателя Правительства возникли разногласия между Президентом иГосударственной Думой, то согласно части 1 ст. 147 Регламента Думы (1998 г.) Президент вносит на согласование палаты «новую» кандидатуру.
Конституция не требует, чтобы при втором и третьемпредставлениях фигурировала «новая» кандидатура, но она и не исключает этого. Вчасти 4 ст. 111 Конституции РФ установлено: «После трехкратного отклоненияпредставленных кандидатур Председателя Правительства Российской ФедерацииГосударственной Думой Президент Российской Федерации назначает ПредседателяПравительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначаетновые выборы».
Президент вправе считать, что статья 111 Конституции РФне обязывает его непременно каждый раз предлагать новое лицо главыПравительства Думе. Новым является, по сути, следующее официальное внесениекандидатуры. Вместе с тем Президент может предпочесть в надежде на поддержкупредлагаемой им фигуры согласование позиций, дополнительные аргументы, работу сдепутатами, фракциями и депутатскими группами и т.д.
Конституционный Суд Российской Федерации поставил точку вспоре о том, вправе ли Президент России неоднократно предлагать одну и ту жекандидатуру на пост Председателя Правительства. В постановленииКонституционного Суда от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений Конституции Российской Федерации дано разъяснение части 4 ст. 111Конституции РФ. Государственная Дума в своем запросе в Конституционный Судисходила из того, что Президент России реализует свое право распустить Думу вслучае трехкратного отклонения предложенных им кандидатур на пост ПредседателяПравительства только в случае, если он предлагал Думе три разные кандидатуры ивсе они были отклонены. Конституционный Суд в своем толковании обозначил, что«Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложенийо кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерациивправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либопредставлять каждый раз нового кандидата». И все же, полагаем, абсолютнонелогичным является трехкратное предложение Президентом одной и той жекандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Несмотря на то чтоПрезидент вправе выбирать и представлять кандидатуры Председателя Правительстваизначально по своей инициативе и право выбора Государственной Думы ограниченопредставленными Президентом кандидатурами, нецелесообразно ставить под сомнениесамостоятельность Думы в решении этого вопроса. Она должна иметь реальнуювозможность выбирать из представленных кандидатур ту, которую считает наиболееприемлемой. Ситуация, при которой Президент трижды предлагает одну и ту жекандидатуру, очевидно, говорит о том, что Президент либо оказывает давление наДуму, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с даннойГосударственной Думой в существующем составе, сознательно идет на конфликт ипровоцирует ее роспуск. Это подтверждает пример с кандидатурой С.В. Кириенко,трижды внесенной Президентом для получения согласия Государственной Думы.Другой стороной конфликта 1998—1999 гг. являлась слишком частая смена ПредседателейПравительства. Только за полтора года сменилось шесть премьер-министров, причеммнение Государственной Думы при назначении многих из них просто не учитывалось.Естественно, это мешает согласованному функционированию и взаимодействию высшихорганов государственной власти.
Регламент Государственной Думы (ст. 144—148)предусматривает следующую процедуру согласования кандидатуры ПредседателяПравительства в Думе.
Президент РФ официально представляет в палату кандидатана должность, и палата в течение недели со дня внесения обязана рассмотретьданную кандидатуру.
В свою очередь, кандидат представляет ГосударственнойДуме программу основных направлений деятельности будущего Правительства иотвечает на вопросы депутатов.
По окончании этой процедуры представители фракций идепутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.Решение принимается по усмотрению палаты тайным или открытым голосованием.
Согласие считается полученным, если за предложеннуюкандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов ГосударственнойДумы.
В случае отклонения Государственной Думой даннойкандидатуры Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложениео новой кандидатуре. Процедура рассмотрения остается прежней. После трехкратногоотклонения Государственной Думой представленного Президентом кандидата надолжность Председателя Правительства Президент назначает ПредседателяПравительства России, распускает Думу и назначает новые выборы.
Итак, действующая российская Конституция закрепляетдостаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия наназначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в статье 117Конституции РФ возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверияПравительству есть проявление реального действия механизма сдержек ипротивовесов в системе разделения властей, что представляет собойстабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думыпри решении вопроса о судьбе Правительства.
Выражение недоверия (либо в других странах — резолюцияпорицания) Правительству России (в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ)— один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство.Данная процедура происходит в следующем порядке. Группа депутатов численностьюне менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы выноситмотивированное предложение о выражении недоверия Правительству, котороеподается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проектапостановления палаты и списка депутатов — инициаторов выражения недоверия.Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения. Входе обсуждения задаются вопросы Председателю Правительства и другим егочленам, депутаты высказываются за выражения недоверия или против него.Преимущественное право на выступление в этом случае принадлежит представителямдепутатских объединений. Последнее слово предоставляется ПредседателюПравительства.
Если в ходе обсуждения депутаты — инициаторы выражениянедоверия отзовут свои подписи и при этом численность депутатов, внесшихуказанное предложение, станет менее одной пятой от общего числа, то данныйвопрос снимается с обсуждения без дополнительного голосования.
Постановление о недоверии Правительству Российской Федерацииможет быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием.Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если ононе набрало большинства голосов депутатов.
После выражения Государственной Думой недоверияПравительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо несогласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Думаповторно выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев, Президент либообъявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.
Нужно сказать, что в соответствии с частью 4 ст. 117Конституции РФ Председатель Правительства может сам поставить передГосударственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае ГосударственнаяДума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке поранее описанной процедуре.
Рассматривая вопрос о вотуме недоверия, можно говорить обответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях,предусмотренных пунктами 3 и 4 ст. 117. По российской Конституции пределы этойответственности фактически определяются Президентом. При выражении недоверия(или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо оботставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий дляфедеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с темГосударственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания пооснованиям, упомянутым в статье 117, а также в период действия военного ичрезвычайного положения и в течение шести месяцев перед окончанием срокаполномочий Президента (ч. 3, 5 ст. 109 Конституции РФ). Следовательно, в этипериоды у Президента нет альтернативы — возможна только отставка Правительства.Однако в другие периоды досрочный роспуск может быть весьма реальным дляГосударственной Думы в случае неодобрения ею деятельности Правительства.
Итак, парламентские традиции формирования руководстваПравительства страны еще только складываются. Однако если возникнетправительственный кризис, то его преодоление должно осуществляться ПрезидентомРоссии с учетом мнений и рекомендаций Государственной Думы по кандидатурам напост главы Правительства. Конституция создала основу для взаимодействия всехветвей власти, но она определяет лишь юридические условия совместной работыПрезидента и Федерального Собрания. Необходимы также благожелательныйпсихологический климат взаимоотношений и высокая политическая культура. Вбудущем, вероятно, возникнет потребность во внесении определенных корректив впорядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом балансаполитических сил в парламенте и обществе в целом. Кроме этого, палатапроизводит назначение на должности:
— Уполномоченного по правам человека (предложения окандидатах могут вноситься Президентом России, Советом Федерации, депутатамиГосударственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе);
— Председателя Счетной палаты России и половины составаее аудиторов (кандидатура Председателя Счетной палаты представляется КомитетомГосударственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам). Процедураназначения определена статьями 159—164 Регламента Государственной Думы;
— Председателя Центрального банка России, членов Советадиректоров Банка России и представителей Государственной Думы в составНационального банковского совета (кандидатуру Председателя Банка Россиипредставляет Президент.
Следует отметить и такой аспект в деятельности ГосударственнойДумы, как участие в процедуре отрешения от должности Президента России.Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации может бытьотрешен от должности только верхней палатой парламента — Советом Федерации наосновании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной изменеили совершении иного тяжкого преступления
Процедуре выдвижения обвинения против российскогоПрезидента посвящена глава 22 Регламента Государственной Думы. ОтрешениеПрезидента от должности может быть начато при внесении соответствующегопредложения по инициативе не менее чем одной трети от общего числа депутатовГосударственной Думы.
Предложение должно содержать конкретные указания напризнаки преступления, которое вменяется в вину Президенту России и должно бытьнаправлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценкисоблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссияизбирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.
Данная комиссия призвана проверить обоснованностьвыдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, атакже соблюдение других процедурных правил до принятия палатой соответствующегорешения о выдвижении обвинения.
Комиссия на своих заседаниях заслушивает сообщениявыступающих об известных им фактах по существу данного вопроса и рассматриваетнеобходимые документы, заслушивает представителя Президента и выноситсоответствующее заключение, после чего вопрос подлежит рассмотрению назаседании Государственной Думы.
По итогам обсуждения палата двумя третями голосовпринимает постановление о выдвижении обвинения. Постановление принимаетсятайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срокнаправляется на заключение в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суды.При отсутствии поддержки большинства в две трети голосов палата оформляетпостановление об отказе в выдвижении обвинения. Данное постановление является окончательными подлежит официальному опубликованию.
Следующий вопрос, относящийся к компетенцииГосударственной Думы, — объявление амнистии (ст. 181 — 182 Регламента[5]). Амнистия — это актвысшего органа государственной власти, предусматривающий полное или частичноеосвобождение от уголовной ответственности или наказания, направленный нанеопределенный круг лиц. При этом следует отметить, что амнистия не являетсяреабилитацией не устраняет факта совершенного преступления, а следовательно, неисключает ответственности лица по гражданскому иску. Объявление амнистии всоответствии с частью 1 ст. 103 Конституции РФ осуществляется ГосударственнойДумой путем принятия соответствующего постановления о ее объявлении и о порядкеее применения.
Следующий аспект компетенции Государственной Думы — эторассмотрение внешнеполитических вопросов, которые палата может разрешать как пособственной инициативе, так и в связи с обращением Президента России, либо подокладам и сообщениям федерального Правительства и комитетов палаты (ст.186—188 Регламента).
При работе над проектом федерального закона оратификации, прекращении или приостановлении действия международного договораРоссийской Федерации Совет Государственной Думы, исходя из содержаниямеждународного договора, определяет ответственный комитет, куда и направляютсяна заключение все необходимые документы.
Ответственный комитет по данному вопросу может проводитьпарламентские слушания.
Подготовленное заключение должно содержать рекомендациипо ратификации или против ратификации международного договора, предложения онеобходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действияданного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыминормами международного права, а также рекомендациями, принимаемымиГосударственной Думой.
Кроме заключения, для обсуждения в палате ответственныйкомитет представляет Государственной Думе проект федерального закона оратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора идругие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке представляютсязаключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или)Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками.
Следует согласиться с мнением профессора В.Е. Чиркина[6], что контрольные функциироссийского парламента, в сравнении с парламентами других государств,ограничены. Так, в конституциях многих стран широко представлена такая функция,как парламентское расследование и возбуждение судебного преследования. Статья86 Конституции Греции устанавливает право парламента выдвигать противдействующих или бывших членов правительства обвинения в суде (в соответствии сзаконами об ответственности министров). Кроме этого, предусматривается, что толькопарламент имеет право приостановить данное уголовное преследование. В некоторыхстранах возможны интерпелляции в адрес Генерального прокурора, Председателягосударственного банка, министров и других должностных лиц, в результате чегопалата на пленарном заседании выносит решение о признании ответа заслушиваемоголица удовлетворительным или неудовлетворительным. В последнем случаедолжностное лицо подает в отставку, которая всегда удовлетворяется.
Глава IV. Роль Государственной Думы в законодательном процессе
4.1 Подготовка законопроекта к рассмотрению
Законопроект считается внесенным в Государственную Думусо дня его регистрации в Аппарате палаты.
Поступивший проект закона Председатель ГосударственнойДумы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитетГосударственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствиезаконопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрениеСовета палаты.
В свою очередь, Совет Государственной Думы назначаетответственный за законопроект комитет. Комитеты играют ведущую роль в созданиизаконопроектов, так как именно они решают, продолжит или прекратит своесуществование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляетсяв комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту России, в СоветФедерации, в федеральное Правительство, а также в Конституционный, Верховный иВысший Арбитражный суды России — по вопросам их ведения для подготовки ипредставления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов в соответствии со статьей 109 Регламента ГосударственнойДумы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются СоветомГосударственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовкипредложений и замечаний.
При внесении в Государственную Думу до рассмотрения впервом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладываетрассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитетуподготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативныезаконопроекты.
При работе над законопроектом ответственным комитетомможет быть создана рабочая группа из членов ответственного комитета, депутатовГосударственной Думы, представителей соответствующего субъекта правазаконодательной инициативы, а также представителей органов государственнойвласти, различных организаций, экспертов и специалистов.
Кроме этого, в соответствии со статьей 112вышеупомянутого Регламента Правовое управление Аппарата Государственной Думы попоручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую илингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение последующим вопросам:
— соответствует ли законопроект действующему федеральномузаконодательству;
— нет ли противоречий между статьями и частямизаконопроекта;
— полностью ли приведен перечень актов, подлежащихпризнанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению.
Подготовленный к рассмотрению в первом чтениизаконопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в СоветГосударственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.
Дополнительно к указанным ранее материалам ответственныйкомитет в соответствии со статьей 114 Регламента Государственной Думыпредставляет:
— проект постановления Государственной Думы о принятиизаконопроекта в первом чтении;
— заключение комитета с мотивированным обоснованиемнеобходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;
— заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованиемнеобходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;
— заключение Правового управления АппаратаГосударственной Думы;
— проект решения Совета Государственной Думы с указаниемдаты рассмотрения на заседании палаты.
Необходимо отметить, что Аппарат Государственной Думыобязан ежеквартально информировать всех субъектов права законодательнойинициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатахрассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации,Президентом РФ, что способствует координации деятельности всех субъектов,обладающих правом законодательной инициативы.
Хотя рассмотрение законопроектов осуществляетсяГосударственной Думой в трех чтениях, но согласно статье 196 Бюджетного кодексаРФ проект закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.
4.2 Первое чтение
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первомчтении, и все материалы к нему направляются Аппаратом Государственной Думы:
— Президенту Российской Федерации;
— в Совет Федерации;
— депутатам Государственной Думы;
— в Правительство Российской Федерации;
— субъекту права законодательной инициативы, внесшемузаконопроект.
При рассмотрении законопроекта в первом чтенииобсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическаязначимость законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательнойинициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятиязакона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемыеза счет федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключениеПравительства России.
Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно изследующих решений:
— принять законопроект в первом чтении и продолжитьработу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
— отклонить законопроект;
— принять закон.
При внесении альтернативных законопроектовГосударственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтинговогоголосования. Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательныхколичественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принятьучастие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования вабсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится толькопосле окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтинговогоголосования не сколько законопроектов набрали достаточное для их принятия числоголосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравшийнаибольшее число голосов. Если по итогам данного голосования ни один иззаконопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то наокончательное голосование ставится законопроект, по лучивший наибольшее числоголосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательномголосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.Рейтинговое голосование можно было наблюдать в феврале 2001 года при обсуждениипроекта закона о политических партиях, когда большинство голосов депутатовГосударственной Думы было отдано президентскому варианту.
При принятии законопроекта в первом чтенииГосударственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, какправило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметамсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней.
В случае принятия законопроекта в первом чтении и приналичии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий можетпоставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона,исключая процедуры второго и третьего чтений.
Все субъекты права законодательной инициативы вправевносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственныйкомитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу.Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.
При изменении названия законопроекта он вносится нарассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводитсяниже в скобках.
Все поправки группируются по статьям законопроекта ирассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласииответственного комитета с поправками он может включить их в текст ирекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок.
Правовое управление Аппарата Государственной Думыосуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта иготовит заключение.
Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается воценке соответствия представленного текста нормам современного русскоголитературного языка.
На основании статьи 122 Регламента Государственной Думыответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующегорассмотрения в палате следующие документы:
— проект постановления по законопроекту;
— таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;
— таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;
— таблицу поправок, по которым комитетом не было приняторешений;
— текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых кпринятию;
— заключение Правового управления АппаратаГосударственной Думы на законопроект.
Далее законопроект вместе с указанными материалами до егорассмотрения во втором чтении рассылается Президенту России, в Совет Федерации,в федеральное Правительство, субъекту права законодательной инициативы,внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимоотметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрениеГосударственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятияв первом чтении (если палата не установит иной срок).
4.3 Второе чтение
Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет,что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета обитогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затемвыступают полномочный представитель Президента России в Государственной Думе,представители субъекта, внесшего законопроект, полномочный представительПравительства Российской Федерации в Государственной Думе. Если возраженийпротив поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, онипринимаются в целом.
Если при обсуждении в палате возникают возражения противкаких либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопросо принятии поправок, против которых не имеется возражений, а затем отдельнокаждую поправку, по которым имеются возражения.
Поправки к проекту федерального закона принимаютсябольшинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федеральногоконституционного закона принимаются не менее чем двумя третями голосов отобщего числа депутатов.
По окончании голосования по поправкампредседательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроектаво втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набралонеобходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку вответственный комитет. Если по итогам повторного голосования такое предложениене набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным иснимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думызаконопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.
Нужно отметить, что в соответствии со статьей 123Регламента по предложению депутатов Государственной Думы, при условии, что проведеныправовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно уже принятиезакона в целом в день прохождения второго чтения.
После второго чтения законопроект, как правило,направляется в ответственный комитет и Правовое управление АппаратаГосударственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий.
4.4Третье чтение
В процессе этого рассмотрения уже не допускаются нивнесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так иего отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта втретьем чтении ведет к дальнейшему прекращению рассмотрения. Но висключительных случаях, и только лишь по требованию депутатских объединений,представляющих большинство депутатов Государственной Думы, статья 125Регламента Думы закрепляет за председательствующим обязанность поставить наголосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Как было изложено выше, федеральный закон считаетсяпринятым Государственной Думой, если за него проголосовало большинство отобщего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считаетсяодобренным, если за его одобрение проголосовало не менее чем две трети отобщего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционныйзакон не распространяется положение части 1 ст. 105 Конституции РФ о том, чтофедеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерациипередается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проектфедерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе опоправках к Конституции РФ).
Заключение
Одним из едва ли не важнейших шагов на пути формированияпарламентских традиций является окончательное определение избирательнойсистемы, посредством которой будет формироваться Государственная Дума.
Государственная Дума, как известно, избирается на основепропорциональной избирательной системы. Новый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7] установил 7%-ныйзаградительный барьер для прохождения кандидатов от той или иной партии в Думу(то есть набравших указанный процент голосов от числа проголосовавшихизбирателей) (раньше действовал 5%-ный, а в некоторых субъектах РоссийскойФедерации, например в Москве в 2005 г., на выборах законодательного органаэтого субъекта Федерации — 10%-й): За рубежом установлены разные правила иусловия: более благоприятные (в Израиле — 1,5%) и менее (8% — в Египте, 10% — вТурции). При распределении мандатов между партиями, прошедшими заградительныйбарьер, используется принцип естественной квоты (в российском законодательствеон называется первое и второе избирательное частное).
Переход к выборам Государственной Думы по принципупропорциональной избирательной системы (ранее действовала смешанная система —мажоритарно-пропорциональная) — факт положительный. Она более демократична,дает возможность структурированного представительства в парламенте различныхсоциально-политических сил.
Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы вчистом виде обладают определенными как преимуществами, так и недостатками.
Основным преимуществом мажоритарной системы считаетсянепосредственное взаимодействие всех кандидатов в депутаты с избирателями впроцессе избирательной кампании. Это заставляет кандидатов в большей степениучитывать мнение и интересы избирателей и создает для избирателей потенциальныевозможности лично оценить кандидатов и их предвыборные программы.
К основным ее недостаткам относят тот факт, чтомажоритарная система не учитывает голоса избирателей, которые были поданы запроигравших кандидатов. Кроме того, при этой системе создаются определенныевозможности для административных методов манипулятивного воздействия на избирательныйпроцесс. В частности, использование для поддержки или противодействияконкретным кандидатам в депутаты «нарезки» избирательных округов и«административного ресурса», т.е. объективно существующих возможностей влиянияместной и центральной администрации на избирателей. При этом считается, чтомажоритарная система способствует формированию крупных политических партий и всвою очередь повышению стабильности функционирования политической системы вцелом.
Однако именно мажоритарная система порождает такназываемых «независимых» депутатов, т.е. изначально, по способу их выдвижения,не принадлежащих ни к одному политическому объединению. При достаточномколичестве таких депутатов они способны сделать превалирующим в политическойструктуре парламента «парламентское болото», склонное к принятию в первуюочередь популистских законов, законодательное поведение которого наименеестабильно и наиболее подвержено административным и лоббистским воздействиям.
Пропорциональная система в большей степени способствуетформированию многопартийности и представляет потенциальные возможности для ееразвития в направлении адаптации политических порядков к изменениям целей иориентиров общественного развития. В то время как мажоритарная система вбольшей мере способствует формированию двухпартийной, а также консервациисуществующей партийной системы и политических порядков.
Предпочтение той или иной избирательной системе зависитот исторических условий и уровня развития политической системы государства, атакже стоящих перед ним задач общественного развития. Для переходных стран, ккоторым относится и Россия, использование смешанной,пропорционально-мажоритарной избирательной системы представляется наиболеецелесообразным. Недостатки, присущие мажоритарной и пропорциональной избирательнымсистемам, могут быть существенно сглажены, преимущества усилены, а сами системыдостаточно сближены. Вплоть до их конвергенции за счет установлениязаконодательных норм, соответствующим образом определяющих субъектов прававыдвижения кандидатов в депутаты, порядок такого выдвижения и распределениядепутатских мандатов.
В настоящей курсовой работе было детально рассмотрено конституционно-правовоеположение нижней палаты нашего парламента, дана характеристика её структуры,порядка формирования, полномочий и роли в законодательном процессе, а такжебыли определены достоинства и недостатки того или иного вида избирательнойсистемы.