–PAGE_BREAK–
5.МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ: ПОНЯТИЕ, ОБЪЕКТЫ, СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ.
Право муниципальной собственности на землю — правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право предоставлять земельные участки во временное и постоянное владение и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать иные сделки.
Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные- РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципальных образований, так и за их пределами.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. Передача земель в муниципальную собственность не влечет автоматического изменения границ муниципальных образований, за исключением случаев, когда это прямо не предусмотрено законами субъектов РФ. Это означает, что то или иное муниципальное образование может иметь в собственности земли на территории другого муниципального образования.
Особый порядок формирования муниципальной собственности установлен для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Право муниципальной собственности в этих городах возникает при передаче земельных участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов. Образование муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на землю не допускается.
В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.
Основное назначение муниципальных земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель поселений, за исключением земель, расположенных за их чертой. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.
Допускается приватизация муниципальных земель. Условия приватизации определяются местными органами самоуправления в порядке, установленном ЗК. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в поселениях.
6.ПРАВО ПОСТОЯННОГО БЕССРОЧНОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ.
В зависимости от срока, на который предоставляется земельный участок в пользование, различают право постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования.
Право постоянного (бессрочного) пользования означает право пользования земельным участком без заранее установленного срока либо отменяющих условий. Оно не является вечным или пожизненным, и собственник земельного участка не лишается возможности прекратить постоянное пользование при возникновении достаточных оснований. Право постоянного пользования прекращается в порядке отказа пользователя от права на земельный участок (ст. 53 ЗК) либо принудительно в порядке прекращения права землепользования за совершенное правонарушение по решению суда (ст. 54 ЗК). Примечательно, что ЗК и ГК не предусматривают возможность прекращения права постоянного пользования для государственных или муниципальных нужд.
На праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляются земельные участки, находящиеся только в государственной или муниципальной собственности. Право постоянного пользования может быть предоставлено только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Право постоянного пользования на земельные участки, предоставленное гражданам или юридическим лицам до введения в действие нового ЗК, сохраняется. При этом граждане имеют право по собственному усмотрению и в любое время однократно и бесплатно приобрести земельный участок в собственность. Юридические лица, не относящиеся к вышеперечисленным категориям, т.е. негосударственные и иные Коммерческие и некоммерческие организации, обязаны до 1 января 2004 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо приобрести земельные участки в собственность.
Законодательством установлены случаи, когда постоянное пользование не допускается. К примеру, невозможно постоянное пользование землями лесного фонда.
Пользователи не имеют право отчуждать находящиеся в их постоянном (бессрочном) пользовании земельные участки. Они также не могут передавать их в аренду либо безвозмездное срочное пользование, за исключением предоставления земельных участков в качестве служебных наделов государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления из числа принадлежащих им земельных участков. Право постоянного пользования возникает на основании решений государственных и муниципальных органов, уполномоченных предоставлять земельные участки, и оформляется свидетельством о регистрации права пользования, выдаваемым учреждениями юстиции.
7.ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ.
Статья 25 ЗК РФ предусматривает, что права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством. В связи с этим обратимся к положениям ГК РФ.
Перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей установлен п. 1 ст. 8 ГК РФ. Анализируя данный перечень, можно прийти к выводу, что основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться:
1) договор или иная сделка;
2) акт государственного органа или органа местного самоуправления;
3) судебное решение, установившее право на земельный участок;
4) приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом.
Рассмотрим подробнее данные основания.
В качестве примера договоров и иных сделок, служащих основанием возникновения прав на земельные участки, можно назвать, в частности, договоры купли-продажи, мены, дарения земельного участка, договор ренты или пожизненного содержания с иждивением, передачу земельного участка по наследству на основании завещания, любые другие сделки, предметом которых может быть земельный участок или право на земельный участок (например, передача, в том числе возмездная, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка).
Под актами государственных органов или органов местного самоуправления, на основании которых возникают права на земельные участки, следует подразумевать прежде всего принимаемые ими решения о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и т.д.
Однако не исключена возможность принятия государственными или муниципальными органами также и иных актов, обосновывающих возникновение прав на земельные участки. Например, в г. Москве широко распространена практика издания префектами административных округов распоряжений об установлении прав пользования земельными участками. В соответствии с Регламентом подготовки и оформления распоряжений префектов административных округов по установлению прав на землю в процессе регистрации землепользователей, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 25 января 1994 г. N 77, данные распоряжения направлены на обеспечение первичного учета землепользователей, выявленных в ходе инвентаризации земельных участков либо обратившихся с целью оформления документов, удостоверяющих права на земельные участки. Распоряжения префектов об установлении прав на земельные участки (издаваемые при выявлении соответствующих правовых оснований) по сути имеют то же значение, что и решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка, т.е. являются основанием для заключения соответствующего договора (аренды земельного участка и др.) либо для государственной регистрации вещного права.
Юридическим основанием возникновения права на земельный участок может являться решение суда, которым установлено право на земельный участок. Данное основание возникает, как правило, в результате спора о праве, передаваемого на разрешение в судебные органы, и отвечает требованиям ст. 59 ЗК РФ, согласно которой признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. Примером возникновения права на основании решения суда может служить также признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок (п. 2 ст. 226 ГК РФ, п. 2 ст. 53 ЗК РФ).
Решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда, вступившее в законную силу, является правовым основанием для государственной регистрации установленного судом права на земельный участок.
Что касается приобретения земельных участков по основаниям, допускаемых законом, то здесь в качестве примера можно привести приобретение права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ).
Следует отметить, что в ряде случаев для возникновения прав на земельные участки необходимо одновременно несколько оснований. Так, например, при предоставлении земельного участка в аренду государственным органом или органом местного самоуправления основаниями для возникновения права аренды будут, во-первых, акт соответствующего органа о предоставлении земельного участка, во-вторых, заключаемый на его основании договор аренды земельного участка. Аналогичная ситуация складывается при заключении на основании актов государственных или муниципальных органов договоров купли-продажи земельных участков или безвозмездного срочного пользования ими.
8.НАСЛЕДОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
Принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельный участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях. На принятие наследства, в состав которого входит земельный участок, специальное разрешение не требуется.
При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
Гражданский кодекс РФ предусматривает наследование по закону либо по завещанию. Земельные участки имеют различное целевое назначение, разрешенный режим использования и охраны, ограничения по предельному размеру. Особенности, связанные с целевым назначением, разрешенным режимом использования, должны учитываться. Например, когда земельный участок окажется в собственности иностранного гражданина или лица без гражданства, которым они не вправе обладать, то предусматривается соответствующий порядок отчуждения такого участка.
При этом предусматриваются особые правила наследования определенных земельных участков.
Законом « О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» установлено, что «садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, наследуются по закону». Следовательно, наследование таких земельных участков по завещанию запрещено.
Гражданским кодексом РФ предусмотрены особенности в отношении земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств. Так, в соответствии со ст.258 ГК РФ земельный участок крестьянского (фермерского) хозяйства разделу не подлежит, кроме случаев прекращения крестьянского хозяйства. Следовательно, если наследников права пожизненного наследуемого владения несколько, а участок разделу не подлежит, то решается вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения земельным участком к одному из наследников и выплате остальным компенсации их доли.
Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.
В случаях, когда право на участок принадлежит нескольким лицам, в качестве наследства будет выступать доля в праве общей собственности на земельный участок.
Основным принципом земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все подобные объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Также установлен запрет на отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий и сооружений в случае, если они принадлежат одному лицу. Когда право собственности на земельный участок и строение переходит к разным лицам, суд, разрешая спор между собственником недвижимости, расположенной на земельном участке, и собственником этого участка может признать за той или иной стороной право приобрести собственность другого участника спора или установит условия пользования земельным участком собственником недвижимости.
9.ФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА.
Для реализации купли-продажи, дарения, наследования, изменения площади, приватизации или любых других операций с земельными участками, связанных с регистрацией права собственности или внесением изменений в государственный реестр сведений о земельных участках, зачастую требуется проведение землеустроительных работ. Одним из основополагающих этапов любых таких работ является формирование земельного участка согласно установленным законодательством правилам и процедурам. Кроме того, формирование земельного участка является главным этапом в определении и регистрации права собственности на землю.
Формирование земельного участка предполагает проведение целого комплекса работ, включающих в себя подробное исследование правоустанавливающих документов на участок, сбор технических данных, необходимые измерения на местности, составление необходимых проектов по формированию земельного участка и их согласование со всеми заинтересованными лицами.
Кроме того, для создания пакета документов межевого дела, в котором будут собраны все сведения об участке, необходимо согласовать все проекты по созданию границ земельных участков с владельцами всех прилегающих участков.
Формирование земельного участка, таким образом, заключается в проведении следующего комплекса землеустроительных работ:
— изучение всех имеющихся исходных документов, таких, как свидетельства о правах собственности, геодезические карты местности, технические справки о состоянии инженерно-технических сетей;
— согласование проекта границ участка с владельцами соседних участков;
— замер и установка на территории участка межевых знаков, обозначающих границы участка;
— создание плана землеустройства данного участка с указанием всех границ;
— создание межевого дела участка.
В последствии, межевое дело должно пройти регистрацию в государственном кадастровом реестре с присвоением каждому участку соответствующего кадастрового номера, который является уникальным для каждого объекта недвижимого имущества. Таким образом, будет установлено право собственности определенного лица, физического или юридического, на земельный участок, что позволит осуществлять всевозможные операции с этим недвижимым имуществом. Установление права собственности с выдачей соответствующего свидетельства можно считать заключительным этапом формирования земельного участка.
Для соблюдения всех нормативных постановлений, формирование земельного участка должно проводиться в соответствии с Земельным и Градостроительным кодексом.
Основными нормативными документами, определяющими порядок проведения формирования земельного участка, являются федеральный закон «О землеустройстве», инструкция по межеванию земель и постановление правительства РФ «Об утверждении положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений».
10.ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ. ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
Общие основания прекращения прав на земельные участки определены Земельным кодексом РФ (гл. VII) и ГК РФ (гл. 17). Перечень оснований прекращения прав собственности и пользования содержится также в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Водном и Лесном кодексах применительно к землям водного и лесного фондов, в законах Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области», Саратовской области «О земле», Земельном кодексе Республики Коми применительно к землям соответствующих субъектов Федерации. В связи с принятием нового Земельного кодекса РФ положения законов субъектов РФ применяются в той мере, в какой они не противоречат Земельному кодексу РФ.
В обобщенном виде в число оснований прекращения прав на земельные участки входят добровольный отказ от земельного участка, отчуждение собственником своего земельного участка, использование земли не по целевому назначению, истечение срока пользования, ликвидация юридического лица, смерть гражданина-землепользователя (собственника, владельца), нерациональное использование земель, использование земель способами, приводящими к ухудшению их состояния, неуплата земельного налога, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в государственную или муниципальную собственность в порядке обязательного отчуждения (ст. 3—5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), прекращение трудовых отношений, когда объектом является служебный земельный надел, и некоторые другие.
Следует различать основания, в силу которых права собственности, владения, пользования прекращаются безусловно, независимо от воли участников правоотношений, и основания, при которых прекращение прав возможно, но зависит от взаимного или одностороннего волеизъявления участников.
Основанием безусловного, автоматического, не зависимого от волеизъявления сторон прекращения прав на земельный участок являются истечение срока пользования, смерть гражданина-землепользователя. Также безусловно прекращается право собственности на земельный участок либо земельную долю из земель сельскохозяйственного назначения при возникновении оснований для их обязательного отчуждения. Отказ от земельного участка не влечет безусловного прекращения права на данный земельный участок, потому что такой отказ нередко означает и прекращение обязанностей. Освобождение от обязанностей не может зависеть от собственного усмотрения землепользователя, а нуждается в согласии стороны, предоставившей земельный участок в пользование. Поэтому не просто отказ как одностороннее волеизъявление, а отказ, принятый другой стороной, может служить основанием прекращения права землепользования.
Нарушение правил пользования также не влечет безусловного прекращения права частной собственности, аренды, пользования и иных прав, ибо прекращение прав как мера ответственности может применяться только в случаях, прямо указанных в законе, при наличии к тому веских оснований и в большинстве случаев по решению суда. Подобная же ситуация возникает и при ликвидации предприятия. В этом случае от бывшего пользователя требуется выполнение всех возложенных на него обязанностей, в частности по приведению земельного участка в надлежащее состояние.
Предусматриваются и другие условия прекращения земельных правоотношений, которые появились в земельном законодательстве впервые. Так, право пользования участками лесного фонда, включая земли лесного фонда, может быть ограничено и приостановлено для защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан.
При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность, владение, пользование, аренду. Речь может идти о необходимости прокладки автомобильной дороги либо о возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с опасным загрязнением земель.
Для подобных случаев земельное и гражданское законодательство устанавливает способы, условия и процедуры изъятия земель. Изъятие земель означает полное прекращение одновременно всех правомочий граждан и организаций на земельный участок или его часть и передачу земельного участка государству либо местным органам самоуправления. В результате изъятия земель граждане и организации лишаются земельного участка юридически и физически.
Изъятие земель в этом смысле отличается от обременении и ограничения прав на земельный участок, при которых юридически частично сохраняется право на земельный участок, а физически весь земельный участок остается во владении собственника, владельца, пользователя. Примером может служить установление сервитутов. Соответственно процедуры изъятия земель не применяются в случаях частичного ограничения права на земельный участок.
Действуют несколько процедур изъятия земель. Они включают конфискацию, реквизицию и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.
Изъятие земель в порядке конфискации производится в случаях совершения земельных преступлений и применяется только к собственникам земельных участков в качестве санкции. При конфискации земли изымаются путем вынесения судебного решения, что выражается в принудительном (без согласия собственника) прекращении прав на земельный участок без компенсации его стоимости или понесенных убытков со стороны государства. Конфискованный земельный участок переходит в собственность государства (ст. 214 ГК).
Реквизиция означает временное изъятие у собственника земельного участка при возникновении эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных ситуаций и осуществляется в порядке вынесения административного решения государственным исполнительным органом без права собственника на его обжалование. В порядке реквизиции, т.е. в соответствии со ст. 51 ЗК, могут быть также изъяты земельные участки, находящиеся в пожизненном наследуемом владении либо постоянном пользовании. Реквизиции предшествует введение в установленном порядке чрезвычайных условий жизнедеятельности на той или иной территории в связи с вышеперечисленными обстоятельствами. Собственнику, владельцу, пользователю возмещаются причиненные реквизицией убытки и выдается документ о реквизиции. При прекращении чрезвычайных обстоятельств земельный участок возвращается собственнику, владельцу, пользователю, а при невозможности возврата собственнику компенсируется его рыночная стоимость либо предоставляется равноценный земельный участок.
Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд означает право государственных органов и органов местного самоуправления прекращать право на земельные участки граждан и организаций в случае необходимости для реализации проектов, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд.
Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд строго ограничено и допускается только в исключительных случаях, которые включают:
ü выполнение международных обязательств РФ;
ü размещение объектов государственного или муниципального. значения;
ü возникновение иных потребностей, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Обычно государственные или муниципальные нужды связаны с реализацией таких мероприятий, как размещение объектов общего пользования (дорог), государственных органов, организаций, предприятий и учреждений, местных органов самоуправления, социальных объектов, объектов культуры, создания особо охраняемых территорий. Примечательно, что при размещении объектов государственного или муниципального значения изъятие земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов производится только в крайнем случае, если нет иных вариантов размещения объекта, т.е. тех, которые не связаны с изъятием. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд в отдельных случаях ограничивается. К примеру, не могут изыматься особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья для нужд, не связанных с целями, для которых они были предоставлены; земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению. Изъятие земель поселений в целях застройки осуществляется только в соответствии с генеральными планами.
Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с процедурой, установленной земельным и гражданским законодательством.
Она включает следующие этапы:
ü принятие решения о реализации проекта государственным либо муниципальным органом;
ü принятие решения государственным либо муниципальным органом об изъятии земельного участка;
ü государственная регистрация решения;
ü письменное уведомление собственника, владельца, пользователя, арендатора о предстоящем изъятии не позднее чем за год до такого изъятия;
ü заключение соглашения о выкупе земельного участка (договора купли-продажи);
ü регистрация сделки.
Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе принципа возмездности, в соответствии с которым государственные либо муниципальные органы обязаны выкупить изымаемый земельный участок, если он изымается у собственника по выкупной цене, либо предоставить земельный участок равной стоимости (равноценный). Выкупная цена включает рыночную стоимость земельного участка и других объектов, убытки, в том числе упущенную выгоду.
Изъятие производится при условии добровольного согласия собственника, владельца, пользователя, арендатора, а в противном случае — принудительно по решению суда. Изъятый земельный участок переходит в собственность государства или местных органов самоуправления и закрепляется за соответствующими государственными или муниципальными органами, организациями, предприятиями на праве постоянного пользования.
продолжение
–PAGE_BREAK–
11.ЗАЩИТА И ГАРАНТИИ ПРАВ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ И АРЕНДАТОРОВ.
В Конституции Российской Федерации (ст. 8) предусмотрено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти конституционные гарантии прав собственников земли предусмотрены главой 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя. Они могут быть пересмотрены или изменены лишь в порядке, определенном самой Конституцией (ст. 135), что свидетельствует об их особой социальной значимости и стабильности.
О строгой защите прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов свидетельствует также положение, предусмотренное действующим земельным законодательством (ст. 54 ЗК РСФСР), о том, что вмешательство в деятельность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, связанную с использованием земли, со стороны государственных, хозяйственных и других органов запрещается, за исключением случаев нарушения земельного законодательства. Нарушенные земельные права подлежат восстановлению в установленном порядке. Убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, подлежат возмещению в полном объеме.
Изъятие или выкуп для государственных или общественных нужд земельных участков у граждан может производиться после выделения по их желанию равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду. Изъятие для государственных и общественных нужд земель сельскохозяйственных коммерческих организаций, сельскохозяйственных научно-исследовательских учреждений и учебных хозяйств, других государственных, кооперативных, общественных предприятий и организаций может производиться при условии строительства по их желанию жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.
12.ЗОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ. ВИДЫ ЗОНИРОВАНИЯ.
Повышенное внимание вопросам правового регулирования отношений, касающихся зонирования территорий, вызвано тем, что действующая на протяжении многих десятилетий система определения правового режима земель перестала отвечать современным требованиям.
До принятия ЗК РФ считалось, что для установления правового режима земель достаточно лишь провести по целевому назначению деление земель на определенные категории. Зонирование территорий рассматривалось как вспомогательный инструмент для уточнения правового режима отдельных территорий.
В настоящее время, если учитывать новые тенденции в развитии правового регулирования земельных отношений, совокупность норм о зонировании территорий целесообразно оценивать в качестве самостоятельного правового института. Правовой режим земель теперь должен определяться с учетом как деления земель на категории, так и зонирования территорий (подп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Из действующего законодательства следует, что сейчас должно проводиться:
· зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности;
· зонирование территорий поселений;
· зонирование отдельных территориальных зон.
Зонирование территорий представляет собой два взаимосвязанных процесса. Один из них состоит в делении территорий на зоны с установлением границ каждой зоны. Другой — в определении в пределах каждой из данных зон правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью. Соответствующие зоны в современном земельном законодательстве принято называть территориальными зонами.
В соответствии со ст. 1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» под территориальной зоной следует понимать часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Территориальная зона признается объектом землеустройства (ст. 1 ФЗ «О землеустройстве»). Сведения о территориальной зоне должны содержаться в государственном земельном кадастре (ст. 1 и 12 ФЗ «О государственном земельном кадастре»).
Зонирование территорий в РФ — дело специфическое и непростое. Формирование территориальных зон часто отличается особым своеобразием.
На решение проблем зонирования территорий в нашей стране негативно влияют два тесно связанных между собой фактора:
-отсутствие в теории и практике более или менее устоявшихся взглядов на зонирование территорий;
-отсутствие полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий.
Иногда создается впечатление, и небезосновательное, что зонирование территорий проводится бессистемно. На землях поселений предусматривается зонирование всей территории, а на землях других категорий территориальными зонами признаются лишь отдельные земельные массивы. Территориальная зона может включать в себя земельные массивы, относящиеся к разным категориям земель, либо территориальная зона может относиться сразу к землям 2 и более категорий. В некоторых случаях сама территориальная зона является территорией, подлежащей зонированию. Например, территория национального парка, будучи территориальной зоной, делится на функциональные зоны, которые сами признаются территориальными зонами.
Порой бывает затруднительно различить между собой нормы о категориях земель и нормы о зонировании территорий. Приходилось слышать о том, что нет необходимости вводить в РФ зонирование территорий, поскольку у нас уже давно осуществляется деление земель на категории. По существу, проводилась мысль, что деление земель на категории и есть зонирование территорий.
Нельзя не отметить, что единственной категорией земель, границы которой можно четко установить на основании закона, являются земли поселений. Вопрос о границах остальных категорий земель до сих пор остается открытым. Доказать принадлежность земельного участка к той или иной категории нередко бывает сложно. В таких условиях решающую роль приобретает позиция государственных и муниципальных структур, в зависимости от которой земельные участки признаются землями определенной категории. В условиях рыночной экономики подобного рода неясности не способствуют прозрачности государственного и муниципального управления земельными ресурсами.
ЗК РФ, провозглашая самостоятельное значение норм о зонировании территорий, в то же время пытается связать их реализацию с выполнением норм о составе земель каждой категории.
В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:
· земли промышленности;
· земли энергетики;
· земли транспорта;
· земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
· земли для обеспечения космической деятельности;
· земли обороны и безопасности;
· земли иного специального назначения.
Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон.
Понятия «зонирование территорий» и «территориальная зона» пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.
ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, а также водоохраные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ).
В ЗК РФ сочетаются два подхода к регулированию вопросов к зонированию территорий. С одной стороны, нормы о зонировании территорий рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться параллельно с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании рассматриваются как часть норм о категориях земель, определяющих их состав.
Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении норм о делении земель на категории и норм о зонировании территорий. Целесообразно специально остановиться на этом вопросе.
В ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14-16) предусматривается необходимость проведения территориального зонирования:
· земель поселений;
· земель межселенных территорий;
· земель городских округов.
В названном законе подчеркивается, что зонирование земель поселений, межселенных территорий и городских округов относится к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.
К сожалению, указанные положения законодательства о местном самоуправлении, явно основанные на опыте правового регулирования вопросов зонирования территорий в экономически развитых странах, пока не могут быть реализованы на практике. Земельное, градостроительное и иное специальное законодательство предусматривает возможность зонирования только территорий поселений. Зонирование территории иных муниципальных образований в таком законодательстве не предусматривается.
Виды зонирования территорий в России
Представляется целесообразным рассмотреть все существующие сейчас в России виды зонирования территорий. Зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ (ст. 37 и др.).
Данный вид зонирования проводится для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды, сохранения особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.
В указанных целях при градостроительном планировании осуществляется деление территорий на следующие территориальные зоны:
· зоны охраны памятников истории и культуры;
· зоны особо охраняемых природных территорий;
· санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
· водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
· зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;
· зоны залегания полезных ископаемых;
· территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
· зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
· зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
· иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Территориальные зоны, их границы и правовой режим определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том числе виды разрешенного использования и иные ограничения, включаются в правила застройки.
Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений являются единственными землями в РФ, состав которых устанавливается нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные зоны, на которые разбивается вся территория городских и сельских поселений.
В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может делиться на следующие территориальные зоны:
· жилые зоны;
· общественно-деловые зоны;
· производственные зоны;
· зоны инженерных и транспортных инфраструктур;
· рекреационные зоны;
· зоны особо охраняемых территорий;
· зоны сельскохозяйственного использования;
· зоны специального назначения;
· зоны военных объектов;
· иные территориальные зоны.
Каждая территориальная зона обладает специфическим правовым режимом, обусловленным ее назначением.
Границы и правовой режим территориальных зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ к документам зонирования относятся схемы зонирования (графический материал, определяющий границы территориальных зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).
Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.
Основным среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной зоны градостроительный регламент.
В градостроительных регламентах предусматриваются особенности использования и охраны находящихся в границах территориальных зон земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
В градостроительном регламенте территориальной зоны должны содержаться перечень видов разрешенного использования, параметры застройки и другие ограничения в использовании земельных участков и иных объектов недвижимости.
Зонирование отдельных территориальных зон.
Особенность этого вида зонирования территорий состоит в том, что выделяемые при его проведении зоны, их границы и правовой режим устанавливаются не только в соответствии с требованиями федеральных законов, но и с требованиями подзаконных актов, и даже с техническими требованиями.
Зонирование отдельных территориальных зон можно рассмотреть на примере зонирования территорий национальных парков и зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.
Зонирование территорий национальных парков осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и п. 6 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.08.93 № На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим их охраны, защиты и использования с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.
13.СОСТАВ СВЕДЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА.
Государственный земельный кадастр содержит сведения о:
-земельных участках;
-территориальных зонах;
-землях и границах территорий муниципальных образований;
-землях и границах субъектов Российской Федерации;
-землях и границах Российской Федерации.
Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами.
Объектом государственного кадастрового учета выступают все земельные участки в пределах территории РФ независимо от их целевого назначения и формы собственности. Учету подлежат земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, пожизненном наследуемом владении, пользовании, аренде. Учитываются также земли городских и сельских поселений, земли и границы субъектов РФ, муниципальных образований, территориальные зоны. Обязательным при ведении учета земель является выделение мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участков, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами. По результатам государственного кадастрового учета ведется Единый государственный реестр земель. В нем хранятся сведения не только о существующих, но и о прекративших существование земельных участках. Единый государственный реестр подлежит вечному хранению. Его уничтожение или изъятие не допускается.
Содержание государственного земельного кадастра составляют сведения о землях (земельных участках) в пределах территории РФ, занесенные в соответствующие документы государственного земельного кадастра.
Учету в государственном земельном кадастре подлежит также акватория внутренних вод и территориального моря.
Документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
К основным относятся документы, содержащие сведения о земельных участках:
ü Единый государственный реестр земель,
ü кадастровые дела,
ü дежурные кадастровые карты (планы).
Вспомогательные документы включают разнообразную учетную документацию, например книги учета документов, книги учета выданных сведений.
Результаты обобщения сведений основных документов содержатся в производных документах. Это — документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы.
Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином государственном реестре земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.
Кадастровые номера присваиваются каждому земельному участку, который учитывается как объект имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообладателя могут быть учтены как один объект недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера. Кадастровые номера присваиваются Росземкадастром после представления документов о межевании ранее учтенных земельных участков и проведения кадастровых работ (слияние, разделение, перераспределение) по формированию вновь образованных участков1.
Кадастровые номера присваиваются земельным участкам в порядке кадастрового деления территории РФ2. Единицами кадастрового деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. На территории РФ предусматривается создание 89 кадастровых округов, включающих территории субъектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этим территориям.
Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогообложения и определения других экономических характеристик земельных участков определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель Росземкадастром1.
Сведения государственного земельного кадастра о земельных участках и других объектах государственного кадастрового учета в графической форме с необходимыми текстовыми пояснениями воспроизводятся на кадастровых картах. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра, не установленных РФ. Дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ, могут быть включены в государственный земельный кадастр органами местного самоуправления.
14.ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ.
Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.
Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользования. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характера для третьих лиц, государства и общества.
Для предупреждения и преодоления негативных экологических, экономических и иных последствий землепользования разрабатываются и осуществляются меры, в том числе правового характера, по охране земель и защите прав на землю.
Поддержание благоприятного экологического состояния земель, охрана земель как объекта юридических прав граждан и организаций провозглашается в качестве принципиальной основы развития земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство основывается на принципах приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета сохранения особо Ценных земель и сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение,
пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. На основе этих принципов осуществляются различные организационные, экономические, агротехнические, воспитательные и иные мероприятия, которые, будучи закрепленными в нормах права, составляют содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю.
Правовая охрана земель и защита прав на землю — установленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель, а также защиту прав собственности и пользования граждан и организаций, включая государство, на землю.
Охрана земель и обеспечение рационального землепользования имеют высокий приоритет в российском законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Традиционно особое значение придается землям сельскохозяйственного назначения, охрана которых и их использование для сельскохозяйственного производства ставятся выше иных хозяйственных интересов. Действует общий принцип, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного качества используются прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 79 ЗК).
Теоретическую основу правового регулирования охраны земель составляет принцип устойчивого землепользования, вытекающий из общепризнанной международно-правовой концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого развития была сформулирована в международном докладе под названием «Наше общее будущее», представленном на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Такое развитие возможно, если природопользование, осуществляемое настоящими поколениями, учитывает не только собственные интересы и потребности, но также интересы и потребности будущих поколений. По сути, речь идет о справедливом распределении природных благ не только по горизонтали — между живущими людьми, но и по вертикали — между живущими людьми и поколениями, которые будут населять нашу планету в бесконечно длительной перспективе. Задача современного поколения в области обеспечения устойчивого землепользования заключается в передаче будущим поколениям земельных ресурсов, достаточных в количественном и качественном отношении для удовлетворения потребностей растущего населения планеты. Оно предполагает сохранение и увеличение площадей сельскохозяйственных угодий, предотвращение загрязнения земель, поддержание плодородия почв, рациональное размещение жилых, социальных и иных объектов на земельных участках, контроль за ростом городов, борьбу с опустыниванием. В продолжение концепции устойчивого развития в России разработана национальная политика в данной области, которая в концептуальном виде сформулирована в двух нормативных актах — «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации, по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
продолжение
–PAGE_BREAK–