Содержание
Введение
Глава 1 Теория государственного управления
1.1 Разделение властей
Глава 2 Государственное управление в США
2.1 Исполнительная власть
2.2 Законодательная власть
2.3 Судебная власть
Глава 3 Государственное управление в России
3.1 Законодательная власть
3.2 Исполнительная власть
3.3 Судебная власть
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Государственноеуправление – это практическое, организующее и регулирующее воздействиегосударства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,сохранения или преобразования.
Процессы модернизации всовременных России и США привели к переходу общественного развития впостиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе рольгосударственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретаетпринципиально обновленное понимание — его социальной обусловленности,масштабности и эффективности.
ПолитологамРоссии и США важно изучать современные политические процессы в соседнихстранах, что позволяет находить правильные пути развития и совершенствованиядобрососедского сотрудничества.
США сегодня активносотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разныхобластях. Не смотря на то, что перед Россией и Америкой стоят разныеполитические цели, но пути их достижения и тактические приемы на путисовершенствования государственной политики и управления во многом совпадают,что обусловлено влиянием информационной революции, глобализацией и развитиемновых технологий управления. Все это делает современный сравнительный анализадминистративных реформ в России и Америкой актуальным и необходимым.Актуальность исследования так же заключается в возможности заимствования опытаАмерики для реформирования государственного управления в России.
Важнейшей цельюисследования является проведение сравнительного анализа государственногоуправления в России и США, выявление сходств и отличий.
Данная цель определилапостановку следующих задач:
· Создать матрицусравнения на основе изучения теоретических аспектов государственногоуправления;
· Исследоватьсистему государственного управления в России;
· Исследоватьсистему государственного управления в США;
· Наметитьнаправления реформирования государственного управления в России и США.
Исследование основываетсяна массиве источников и литературы.
Во время поискаинформации для написания курсовой работы проблемы отсутствия достаточногоколичества как источников, так и литературы не возникло.
Для написания курсовойработы на тему “Государственное управление России и США: сравнительный анализ”необходимо проанализировать источники, с помощью которых будет глубже раскрытаданная тема.
По данной работе можнонайти много различных источников, это в первую очередь и конституции США иРоссии, и другие правовые акты такие как указы президента, федеральные законы идругие.
Для наиболеепродуктивного анализа источников необходимо их классифицировать. В результатеклассификации источников на тему курсовой работы получились следующие группыисточников:
· Нормативно — правовые акты
· Интернет- источники (сайты, форумы, презентации и др.)
1)Нормативно-правовые акты позволят рассмотреть особенности государственногоуправления в России и США. По ним можно объективно судить о созданной системеуправления. Они имеют большое значение при решении исследовательских задач.
Уставы, приказы,конституция, статьи, выступления содержат официальную информацию. В частностимною были использованы Указы президента, которые отражают основную концепциюруководства странной в сфере государственного управления, конституция РФ и США,различные Федеральные Законы и т.д..
Данные источники являютсянепременно очень важными при раскрытии темы курсовой, так как являютсяобязательными для исполнения. Проанализировав их, мы сможем сделать вывод, вкаком состоянии государственное управление в России и США, его структуру, общееи отличное. Но недостатком данных источников то, что реальное положение делможет не соответствовать заявленным в документе нормам.
Заявленнаяв документе информация является достоверной, но выполнение данных нормативныхактов мы можем проследить, используя такие источники, как интернет — источники.При написании курсовой работы были использованы следующиенормативно правовые акты: Конституция РФ с изменениями, Конституция США,Федеральный закон “О системе государственной службы в РФ” от 27.05.2003 N58-ФЗ, Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправленияв РФ ” от 06.10.2003 N 131-ФЗ, указ Президента РФ от 19 ноября2002 г. N 1336 “О федеральной программе “Реформированиегосударственной службы Российской Федерации(2003 – 2005)”.
2) При написании работы яиспользовала сайты, публикующие информацию о государственном управление США,России или уже сравнительную характеристику государственного управления обеихстран.
Информация,представленная в таких источниках, не соответствует критериям веденияинформационной политики.
Россия задействовалаограниченный круг каналов распространение информации.
Данная тема не в полноймере освещена в интернете, так как найти информацию о государственномуправлении в США иногда затруднительно.
Информацияносит общий характер, кроме того, информация часто повторяется.
Один из сайтов, который япосетила, был сайт правительства РФ. Там я узнала о ФЗ и федеральныхпрограммах, которые принимались в области государственного управления. Такиекак Федеральная программа «Реформирование государственной службы РоссийскойФедерации (2003-2005 гг.)» от 19 ноября 2002 г. N 1336.
Сайт правительства СШАтакже был посещен мной, но использование его при написании курсовой работыслишком затруднительно, большой объем информации, зачастую весьма сложный дляперевода. Поэтому данный сайт не был изучен мной в полной мере. Также всеновости в интернете связанные с США не носят политического характера и несвязаны с тематикой моей работы. Однако в сети интернет я без проблем нашлаконституцию США, переведенную на русский язык, что весьма облегчило моеисследование.
В данной группеисточников мною были проанализированы также периодические издания, такжепубликуемых в сети Интернет. Чаще всего я использовала российские иамериканские интернет – газеты и журналы на русском и английском языке. Эти журналыпригодились мне при рассмотрении устройства страны изнутри. Если бы я изучалагосударственное устройство США только из официальных источников, то у меня быполучился неполный анализ, потому что подчас описание в официальных источникахне соответствует обстоятельству дел в реальной жизни. В этих журналахрассказывается о жизни общества, а оно неразрывно связанно с государственнымуправлением страны. И при прочтении этих газет начинаешь лучше понимать внешнююи внутреннюю политику страны, государственное устройство и т.д. Однако одним изсущественных недостатков публицистических источников является субъективизм,которые может иметь место у автора той или иной статьи. Но мой анализ в первуюочередь состоит из официальных документов, а уж потом из публицистики.
Однако одной из важнейшихпроблем данной группы источников стало то, что сегодня найти Американскиегазеты на русском языке фактически невозможно, приходилось переводить их припомощи словарей и переводчиков.
Итак, при написаниикурсовой работы, из раздела интернет источников были использованы следующие:Интернет газеты “Русская Америка”, “Российская газета” – издание правительстваРФ, Русский портал США “RusUSA.com”, “The New York Times”, “USA today”, “The Washington Post”.
Мы проанализировали всеисточники, использованные в курсовой работе. Можно сделать вывод, что всегруппы источников позволяют взглянуть на проблему с определённой стороны.Поэтому каждая группа источников одинаково важна при проведении анализа врамках курсовой работы. Все группы источников в совокупности отражают наиболеечеткие критерии для сравнения государственного управления в России и США ипозволяют сделать какие-либо объективные выводы. Все виды источников, которые явыбрала для написания своей работы помогают мне в проведение исследования,потому что они являются полными и могут дополнять друг друга в процессеисследования и решения поставленных задач. После тщательного изучения ипроведения аналитики источников можно делать обоснованные выводы о достижениицели курсовой работы.
Объем источников, которыйсейчас имеется вполне достаточен для исследования и решения исследовательскихзадач. Написано множество книг как о государственном управлении России так и огосударственном управлении США. И т.к. США сегодня активно сотрудничает сРоссией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях, то ядумаю количество таких книг будет только увеличиваться.
Среди современныхисследователей, развивающих концептуальные основыадминистративно-государственного управления можно назвать российских иамериканских ученых: Графский В.Г., Марченко М.Н., Баглай М.В., Мухаева Р.Т.,Атаманчука Г.В., Василенко И.А..
В основе методологииисследования лежит компаративный метод, позволяющий выделить общее и особенноев процессе административных реформ в Российской Федерации и Соединенных ШтатовАмерики. Помимо этого использовалась совокупность общенаучных и специальныхполитологических методов, среди которых системный анализ, институциональныйподход, конкретно-исторический подход, социокультурный метод, ситуационныйанализ.
Системный анализ позволилпредставить процесс административных реформ в России и США в виде системнойцелостности, социокультурный метод дал возможность проследить культурныеразличия между странами, а институциональный подход позволил рассмотретьпроцесс реформ сквозь призму организации ведущих институтов власти.
Глава 1Теория государственного управления
Первоначально необходимодать определение понятию государственное управление, это практическое,организующее и регулирующее воздействие государства на общественнуюжизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования,опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности,то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственногоуправления выступает социальность — наполненность государственного управленияобщественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Таким образом, придальнейшем изучении моей проблематики мы будем сталкиваться с определеннымобразом сформированной системой государственного управления, характерной длярассматриваемых мной стран США и России, каким образом они упорядочивают,сохраняют или преобразовывают жизнь людей.
Определение теориигосударственного управления как науки политической или политико-юридическойбыло бы неполным, если не учесть ее социальный аспект. Ведь государственноеуправление воплощает в себе воздействие государства как ядра политическойсистемы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его сразличными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление посвоему определению — это деятельность и отношения политико-правовые исоциальные. Соответственно и теория государственного управления — этополитико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственныхпонятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетенывоедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, восновополагающей категории “государство”. Последнее представляет собой нетолько институт публичной (политической) власти, но также и обозначаетобщественный институт, а конкретнее, — высшую форму организации современногообщества.[1]Понятие “политическое управление” (руководство) также означает действие ивзаимодействие, связанные с использованием государственной власти и властиобщественной (в частности институтов гражданского общества).
Определение теориигосударственного управления как науки политико-правовой и социальной исоответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых,на понимание государственного управления как стороны и формы проявлениясаморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подходк данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся набазе политических, правовых и социальных областей научных знаний.
Таким образом, предметнаяобласть теории государственного управления слагается из совокупностиполитико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферувзаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления исамоуправления.[2]
Теория государственногоуправления — комплексная наука. Ученые различных областейсоциально-политического знания расчленяют политико-социальную действительностьна разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решаетзадачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительносамостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с нейсистемы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно —относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую системумногогранной властной и организующей деятельности государства, всейполитической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляциисоциума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей всебя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическаясоциология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теориисоциального управления, раскрывающей общие закономерности управлениясоциальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.
В теории государственногоуправления существуют три основных подхода к формулированию основных принциповгосударственного управления:
1. Правовой подход;
2. Политический подход;
3. Менеджеристский(управленческий) подход.
Согласно правовомуподходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценностиверховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён нестолько своему руководству, сколько требованиям правового государства иКонституции.
Согласно политическомуподходу, основной задачей государственного управления является максимальнолучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политическиответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того,чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительнойбюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны бытьсоциальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуацииоблегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут сниженывозможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджеристскомуподходу, основными ценностями государственного управления должны бытьэффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности,в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится вэтом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшимизатратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданныхзатратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия«государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию«государственное управления».[3]
Общей для всех трёхподходов является проблема соответствия действий государственных служащихсформулированным заранее принципам:
* следования принципуверховенству права (правовой подход);
* следования воле народа(политический подход);
* следования целиполучения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).
1.1 Разделение властей
Разделение властиисторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства ивылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой ранообнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или водном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюдаи два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьбаза власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны истремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество отстолкновений между ними с другой.
Первое крупное разделениевласти развело политическую и религиозную власти, власть государства и церкви.Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, преобладаниесветской власти над религиозной, или господство церкви в светской жизниобщества. Соперничество между ними продолжалось многие столетия, всё средневековьеи начало Нового времени как в России, так и на Западе. Оно далеко не завершенодля многих государств и обществ и поныне, при этом исход его далеко неоднозначен в разных регионах мира.
Конечно же, теорияразделения властей возникла не на пустом месте, она явилась логическимпродолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии иФранции, теория разделения властей стала частью начинавшей формироваться теорииправового государства.
Просвещение во Франциихарактеризуют как эпоху безграничной веры в человеческий разум, в возможность перестройкиобщества на разумных основаниях, как эру крушения теологического догматизма, торжестванауки над средневековой схоластикой и церковным мракобесием. Просвещение (17 — 18 век) тесно связано с Возрождением (13 — 15) и унаследовало от Ренессансагуманистические идеалы, преклонение перед античностью, исторический оптимизм,свободомыслие. Однако, идеология Просвещения возникла на более зрелой стадии формированиякапиталистического уклада и антифеодальной борьбы. Поэтому просветительская критикафеодализма была острее и глубже ренессансной, затрагивала всю структуру обществаи государства. Идеологи Просвещения поставили вопрос о практическом устройстве будущегообщества, считая краеугольным его камнем политическую свободу гражданское равенство,поэтому их критика была направлена не только против деспотизма церкви, но ипротив деспотизма абсолютной монархии. Они выступили против всего феодального строяс его системой сословных привилегий.
Во Франции в то время происходилиогромные экономические, идейные и политические сдвиги, существенно изменившиееё лицо ещё в конце 17 — начале 18 столетия. Шёл процесс постепенногоразложения феодально-крепостнических отношений, процесс зарождения и развитиябуржуазной экономики внутри феодализма, отягощённого абсолютистскиммонархическим строем государства, под жёсткой духовной властью католической церкви.
В то время во Франции ужедействовали крупные мануфактурные предприятия, усиленно развивалась внутренняя ивнешняя торговля, растущая экономическая мощь буржуазии вступала в противоречиес господствующей политической системой. Феодально-абсолюстская власть вмешиваласьв производство и торговлю, душила свободную конкуренцию, налагала на буржуазию высокиеналоги.
Свободные крестьяне продолжалиплатить оброки сеньорам, оплачивали судебные функции феодалов, вносили специальныйсбор за дороги и мосты. Закон обязывал крестьян везти зерно на мельницы,принадлежащие сеньорам, и печь хлеб в помещичьих пекарнях, за что такжевзималась высокая плата
В 17 и 18 столетиях во Франциисистематически происходят массовые восстания в деревнях и городах. Если крестьянеи ремесленники выступали против феодально-крепостнического режима при помощи методовнепосредственной расправы с привилегированными сословиями дворянством идуховенством, то буржуазия была неоднородна и её наиболее зажиточная торгово-промышленнаяи финансовая верхушка, связанная экономически с абсолютистским государством, предпочиталаумеренную оппозиционную деятельность.[4]
В предреволюционныйпериод буржуазные идеологи, действительно враждебные феодальному строю, придавалиособое значение идейной борьбе умов.
Рассматривая истокитеории разделения властей, равно как и процесс ее становления и развития, вюридической литературе совершенно справедливо указывается на то, что, несмотряна общность многих положений, высказанных Монтескье в отношении рассматриваемойтеории, учение Монтескье о разделении властей «обладало значительной новизнойпо сравнению с предшествующими концепциями».
В чем это проявлялось?Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеейконституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывалпросветитель, «устанавливается только законами и даже законамиосновными». А во-вторых, в том, что он более определенно высказался завключение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Системагосударственного управления, построенная на основе принципа разграничениявластей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополняласьу Монтескье принципом независимости судей.[5]
Рассмотренная им триада ввиде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем сталаклассической формулой теории конституционализма.
Существует три родавласти: законодательная, исполнительная и судебная, которые должны бытьраспределены между разными государственными органами. Если же в руках одногооргана сконцентрируется власть, различная по своему содержанию, то появитсявозможность для злоупотребления этой властью, а следовательно, свободы гражданбудут нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществленияопределенных функций государства. Основное назначение законодательной власти — «выявить право и сформулировать его в виде положительных законов,обязательных для всех граждан…». «Исполнительная власть в свободномгосударстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемыхзаконодательной властью». «Задача судей в том, чтобы решения иприговоры» всегда были лишь точным применением закона. Судебная властькарает преступления и разрешает столкновения частных лиц. «Однако,»хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютномобособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременномтесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах ихполномочий”.
Должна действоватьсистема сдержек и противовесов, дабы власти контролировали действия друг друга.«Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей гарантируетреальность права, которое в конечном счете отражает компромисс сталкивающихсяволь и интересов различных социальных слоев и сил… За нарушение законовминистры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. Всвою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произволазаконодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решениязаконодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускаетсобрание…». Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразныйи эффективный механизм «сдержек и противовесов», чем тот, который мывидим в трудах Ш. Монтескье, однако уже в его работах были заложены основныепринципы и институты, посредством которых взаимодействуют органыгосударственной власти.[6]Монтескье писал, «законодательная власть ограничивается референдумом,президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничениемявляется двухпалатное построение Парламента». «Исполнительная властьограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характеромиздаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняяразделённость между Президентом и Правительством, федеральной и региональнойвластью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннееразделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всейсудебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системыспециальных судов, мировых судей».[7]
Однако, вконституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесиявластей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль, исполнительнуювласть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную — вообщеполу властью. Думается, все это было не столь актуально во времена Монтескье,сколь актуально было следующее положение теории разделения властей:определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальнойгруппы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная — монарха,верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционнымпроектом Монтескье) — аристократии, нижняя палата собрания — интересы народа.Таким образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (слившейсятогда с народом) и приверженцев абсолютизма.
Позднее теория разделениявластей получила сильное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего,следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, чтозаконодательная, исполнительная и судебная власти — особые проявления единой властинарода. После этого «тезис о единстве власти использовался разными силами.При этом следует отметить, что речь идет не только о власти определеннойсоциальной общности, даже если это компромисс различных классов, совместноосуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом, нои об известной степени организационного единства: все органы государствапроводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую носителемреальной власти, и как правило, строятся по вертикали». Точка зрения Руссоотвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Францииконца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывалнеобходимость борьбы с феодализмом.
По мнению Руссо,суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует идеюразделения властей Монтескье, а также тех политиков, которые «разделяютсуверенитет в его проявлениях». Они, как отмечает Руссо, разделяют его насилу и на волю, на власть законодательную и на власть исполнительную; на правооблагать налогами, отправлять правосудие, вести войну, на управлениевнутренними делами и на полномочия вести внешние сношения; они то смешивают всеэти части, то отделяют их друг от друга; они делают из суверена какое-тофантастическое существо, сложенное из частей, взятых с разных мест.
С точки зрения Руссо, теправа, которые нередко принимают за части суверена, на самом деле все емуподчинены и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховнойвласти, которую нельзя разделить, не уничтожив. «Если вся властьоказывается в руках одного человека — тогда частная воля и воля корпоративнаяполностью соединены и, следовательно, последняя достигает той наивысшей степенисилы, какую она только может иметь. Наиболее активным из Правительств являетсяправление единоличное».
В идее Монтескье овзаимном сдерживании обособленных и противопоставленных друг другу властейРуссо видел нежелательные крайности, которые ведут к их враждебным отношениям,дают силу частным влияниям или ведут даже к раздроблению государства. Отвергаяидею разделения властей в трактовке Монтескье, автор «Общественногодоговора» вместе с тем признает необходимость разделения государственныхфункций и разграничения органов, представляющих в пределах своей компетенциигосударственную власть.
Законодательная власть унего тесно связана с суверенитетом. Это – воля всего суверенного народа ипотому должна регулировать вопросы общего характера, касающиеся всех. Народ,повинующийся законом становиться их творцом. Но «как может слепая толпа,которая часто не знает, чего она хочет, ибо редко знает, что ей на пользу, самасовершить столь великое и столь трудное дело, как создание системызаконов?». Для того, чтобы законы согласовывали в себе волю и разум, былимудрыми, нужен «поводырь», т.е. законодатель, являющийся лишь агентомволи и придающий ей законченную юридическую силу. «Законодатель – во всехотношениях человек необыкновенный в государстве… Это – не магистратура; это не– суверенитет… Это – должность особая и высшая, не имеющая ничего общего свластью человеческой. Ибо если тот, кто повелевает людьми, не долженвластвовать над законами, то и тот, кто властвует над законами, также не долженповиливать людьми. Иначе его законы орудия его страстей, часто лишь увеличивалибы совершенные им несправедливости; он никогда не мог бы избежать того, чтобычастные интересы не искажали святости его сознания». Руссо признает, чтотот, кто формулирует закон, знает лучше всех, как этот закон должен приводитьсяв исполнение и истолковываться. Казалось бы, поэтому не может быть лучшегогосударственного устройства, чем то, в котором власть исполнительная соединенас законодательной. Тем не менее, автор делает вывод, что во избежание влияниячастных интересов на общественные дела необходимо, чтобы превращением закона,как общего правила, в акты индивидуального характера занималась особаяправительственная (или исполнительная) власть.
Исполнительная власть«как сила политического организма» устанавливается решениемсуверенного народа, а потому выступает только в качестве его доверенного слуги.Народ поручает осуществление этой власти конкретным уполномоченным лицам,которые должны действовать в строгих рамках закона и подлежат неусыпномуконтролю со стороны верховной законодательной власти. Более того, полномочияисполнительной власти исчезают сами собой, как только народ на законномосновании собрался в качестве суверена для ведения своих дел.
Отсюда видно, что,проводя различие между законодательной и исполнительной властью, Руссо ни в коемслучае не допускает независимость правительства от народа-законодателя.
Что касается судебнойвласти, то Руссо уделяет ей значительно меньше внимания, но подчеркиваетнеукоснительную связанность ее законами, в то же время подчеркивая еенеобходимую организационную самостоятельность по отношению, как к законодателю,так и к правительству.
Руссо исходит из того,что равновесие сфер власти в государстве, их согласованная деятельность должныобеспечиваться не обособлением или противопоставлением их друг другу, не спомощью взаимных сдержек и противовесов, как это предлагал Монтескье, аблагодаря преобладанию верховной законодательной власти, воплощающейсуверенитет народа.
Любая власть, любаясистема законов должна обеспечивать гражданам максимум свободы и равноправия.«К свободе, – поскольку всякая зависимость от частного лица настолько жеуменьшает силу Государства; к равенству, потому что свобода не можетсуществовать без него».
Руссо не настаивает натой или иной форме государственного правления. Он считает, например:республиканско-демократическое устройство годным исключительно для маленькихнациональных территорий, вроде его родной Женевы; для средних по величинегосударств он предпочитает аристократическую республику, а для государствбольших и могущественных – монархию. Во всех этих случаях для Руссо важна неформа, а существо власти, ее природа и характер ее отношений с населением.
Глава 2Государственное управление в США
2.1 Исполнительнаявласть
Согласно Конституции(разд. 1 ст. II) исполнительная властьпредоставляется Президенту США. Этим указанием, основанным на принциперазделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительнойветви власти, то есть всего огромного федерального аппарата управления страной.Со временем эта роль возросла до признания Президента главой государства ивысшим должностным лицом страны.
Исполнительная властьпредоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится окаком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органовисполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу,неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого онполучил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, нобез строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическомувозрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личнуюдиктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиямиКонгресса и Верховного суда.[8]
Современные американскиеисследователи отмечают ведущую роль Президента в системе органов государства;по своему влиянию на государственные дела он безусловно доминирует по отношениюк Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основномформируется и осуществляется властью Президента. Но многое в реальном влияниипрезидента зависит от расклада политических сил. В тех случаях когда Президенти большинство Конгресса относятся к одной политической партии, Президентсравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку онявляется неформальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда жепартийная принадлежность Президента и большинства в Конгрессе не совпадает, товозникают острые противоречия, иногда доходящие до угрозы импичмента. Тут всеглавным образом зависит от конституционного баланса трех властей приопределенных политических условиях.[9]
Основные полномочияПрезидента перечислены в Конституции (раздел 2 ст. II). Однако со временем было сформулировано такое понятие как“подразумеваемых” или “скрытых” полномочий, благодаря которому конституционныхправа и обязанности Президента существенно расширились. Кроме того, главаисполнительной власти систематически наделяется Конгрессом различными“делегированными правами”.[10]
Конституционныеполномочия Президента могут быть систематизированы по следующим основнымгруппам.
1. Представительскиефункции. В качестве главы исполнительной власти Президент осуществляет высшеепредставительство США внутри страны и в международных отношениях. Емупринадлежит право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступленияпротив Соединенных Штатов, за исключением дел по импичменту. Он же объявляетамнистию. Как “лидер нации” Президент возглавляет разного рода церемонии,участвует в торжествах и празднествах. Он награждает высшими военными и другиминаградами, что, вправе делать также и Конгресс.
2. Участие взаконодательном процессе. Формально не пользуясь правом законодательнойинициативы и не участвуя в заседаниях палат при принятии законов, Президент темне менее оказывает огромное влияние на законодательный процесс.
Президент имеет правовето, то есть право в течение 10 дней не подписывать билли, принятыеКонгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками;вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством в⅔ голосов обеих палат. Ежегодно Президент направляет в Конгресс посланиео положении дел в Союзе, то есть о внутреннем и международном положении страны;с этим посланием он лично, чаще всего в январе, выступает перед объединеннымзаседанием двух палат. Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядкенаправляет в Конгресс экономический доклад и проект федерального бюджета, атакже специальные послания по конкретным вопросам.
Президент не вправесозывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах можетсозвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводусрока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным.Президент не обязан являться по вызову Конгресса. Он имеет право на такназываемые “привилегии исполнительной власти”, под которыми понимают право наконфиденциальность, то есть на отказ Конгрессу в требовании информации повнутренним вопросам деятельности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом –каждодневная работа Президента, которую он осуществляет через специальнуюСлужбу по связям с Конгрессом.
3. Военныеполномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армиии флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправеобъявлять войну, но может направлять войска за границу для “защиты американскихинтересов”, в миротворческих целях и др.
Глава государстваприсуждает высшие воинские звания, как уже было сказано, проводит назначениявоеначальников, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск(генеральный штаб), назначает министра обороны.
4. Внешнеполитическиеполномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам иличерез своих представителей международные переговоры и прочее. Им подписываютсяс совета и согласия Сената международные договоры; Президент их ратифицируетпосле одобрения Сенатом (⅔ голосов сенаторов). Наряду с этим главаисполнительной власти вправе заключать с другими государствами так называемыйисполнительные соглашения, которые не требуют одобрения Сенатом; такихисполнительных соглашений Президентом подписывается огромное множество.
Президент с одобренияСената назначает послов, консулов и представителей в международные организации,именно ему принадлежит руководство внешнеполитической деятельностьюгосударства. Нередко президентами выдвигаются различные внешнеполитическиедоктрины, имеющие стратегическое значение. Конгресс лишь изредка в резолюцияхпалат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики имеждународного положения США, но позиция Конгресса Президента практически ничемне связывает. В обязанность Президента входит аккредитация и прием пословиностранных государств.
5. Назначения высшихдолжностных лиц. Это одно из важнейших управленческих полномочий Президента.Все высшие должностные лица (их около 300) назначаются главой исполнительнойвласти по совету и согласия Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда идругих федеральных судов, руководители ведомств, послы и другие лица. Однако впрактике существует множество случаев, когда Сенат отказывал Президенту вназначении предложенных им кандидатов, в том числе и на должности министров.Отстранение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом пособственному усмотрению. Назначение и смещение должностных лиц более низкогоуровня регламентируется законами и ведомственными инструкциями.
6. Чрезвычайноеположение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение — как внациональном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента обобъявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конгресс ипубликуется в официальном издании “Федерал реджистер”. Национальноечрезвычайное положение может быть прекращено совпадающей резолюцией Конгресса,изданием акта Президента или по истечении срока. При объявлении национальногочрезвычайного положения за Президентом сохраняются только те права иполномочия, которые основываются на законах.
Вице-президент — этовторое лицо в государстве, избираемое вместе с Президентом. Его конституционнаяобязанность состоит в том, что он председательствует в Сенате и замещаетПрезидента, когда эта должность оказывается вакантной. Если должностьВице-президента становится вакантной, то Президент назначает Вице-президента,который вступает на должность по утверждении большинством голосов обеих палатКонгресса.
Вице-президент работаетпод непосредственным руководством Президента, получая от него различныепоручения, обычно связанные с председательством в различного рода комиссиях.
2.2 Законодательнаявласть
Конституция наделяетзаконодательной властью двухпалатный Конгресс, состоящий из сената и палатыпредставителей. Основные его полномочия включают налогообложение, регулированиеторговли с зарубежными странами и между штатами, право объявления войны,формирование вооруженных сил и выделение средств на их содержание. Конгрессутакже предоставляются полномочия, позволяющие принимать «необходимые иуместные» законы для эффективного функционирования государственного механизма.
Конгресс, состоящий изСената и Палаты представителей, является органом народного представительства.Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямогоизбирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересывсего американского народа и в то же время – интересы штатов, объединенных вфедеративное государство. Как организация, так и деятельность этого органавыражают идеи народовластия и представительной демократии.
В соответствии с принципомразделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы,исполнение и применение которых обязательно на всей территории США. В Конгрессепредставлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находитсяв оппозиции к Президенту и его администрации, осуществляя критику внутренней ивнешней политики. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнительнойвластью, то есть отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательныеуказания и т.д., но он все же оказывает заметное влияние на практическуюдеятельность администрации. Конгресс оказывает сдерживающие воздействие наПрезидента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействиезаконодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственнойвласти.[11]
Деятельность Конгрессатесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этогооргана часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и международныхпроблем.
Конгресс строится надвухпалатной основе, это так называемый бикамерализм. Такая структура типичнадля демократических парламентов, нуждающихся в создании гарантий от возможныхошибок в законодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает излишниеполитические порывы другой и способна их поправить.[12]
Платы американскогоКонгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенциюи по-разному представляет население страны (Палата представителей –пропорционально численности населения штатов, а Сенат – на основе равенстваправительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства,одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильныйхарактер: срок полномочий сенаторов – шесть лет, в то время как Президента США– четыре года, а палаты представителей – два года. ПО стабильности срока своихполномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхнейпалаты подчеркивается более высокими требованиями к избранию его членов (повозрасту и стажу гражданства).
Конституция неограничивает права сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться нановые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по несколькудесятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов былустановлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд СШАпосчитал, что без конституционной поправки вводить такое ограничение нельзя.
Сенат, верхняя палатаКонгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо отчисленности их населения, избирается по два сенатора. В него, кроме того,входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателемСената. Все сенаторы избираются сроком на шесть лет, но полного обновлениясостава Сената никогда не происходит: через каждые два года обновляется только ⅓.Такой порядок избрания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости.Принято считать сенаторов своеобразными послами своих штатов, хотя никакойответственности перед органами власти штатов они не несут.
Сенатором может бытьизбран любой гражданин США со стажем гражданства не менее десяти лет, достигший30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.
В случае, еслиВице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избираетсявременный председатель, так называемый pro tempore. В партийном отношении это всегда представительпартии большинства, в то время как конституционный представитель Сената – Вицепрезидент США может представлять партию меньшинства. Председательствуя вСенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной иисполнительной властей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты,подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосует только в техслучаях, если мнения сенаторов разделились поровну.
Палата представителей,нижняя палата Конгресса, избирается населением штатов в составе 435 человексроком на два года, кроме того, от федерального округа Колумбия и отПуэрто-Рико избираются резиденты, которые участвуют в дискуссиях, но не имеютправо голоса. Закон запрещает увеличивать число мест в палате, не смотря нарост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии сданными переписи населения производится перераспределение мест между штатами стем, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее времяодин конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательныхокругов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.[13]
Членом Палатыпредставителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства неменее семи лет, достигший 25-летнего возраста и проживающий в том же штате, откоторого он баллотируется, как правило, он должен проживать и в соответствующемизбирательном округе.[14]
Палату представителейвозглавляет Спикер, избираемый самой Палатой (фактически её партийнымбольшинством). Это третье лицо в государстве после Президента иВице-президента. Он наделен широкими полномочиями: ведет заседания, направляетзаконопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентоми прочее.[15]
Партийные комитеты играютглавную роль в организации каждой палаты. Они действуют самостоятельно и неподчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.
Члены каждой партии вкаждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции, это такназываемый кокус,, избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палатепредставителей это могут быть представители разных партий, фактически руководятсвоими палатами, в то время как лидеры меньшинства организую оппозицию. Подруководством лидеров работают партийные “кнуты” и их помощники, которыеобеспечивают дисциплину во фракциях, а главное – нужное голосование. Наконференции фракции избирается “рулевой комитет”, в который входят партийныеруководители; этот комитет обеспечивает единство партийной политики, улаживаетразногласия внутри фракции и т.д.
В каждой палате действуетбольшое число постоянных и временных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесьцентр обсуждения законопроектов, расследовательской деятельности. Особенноважную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 – в Сенатеи 22 – в Палате представителей, по номенклатуре вопросов они в основномсовпадают. Комитеты строятся в соответствии с законном по всем направлениямгосударственного управления. Предметная компетенция каждого комитета раскрыта врегламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иностранным делам, транспорту идр.). Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и впалатах. Председателем постоянного комитета (эта должность считается в странеочень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно снаибольшим стажем пребывания в палате.
Сенат и Палатапредставителей создают объединенные комитеты; они разрабатывают проектызаконов, проводят совместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоленияразногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует ещёакая форма деятельности палат, как “комитет всей палаты” (в Палатепредставителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате – международныхдоговоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применятьупрощенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанностиболее сложный регламент палаты.
Конституция закрепиластрого определенный объем полномочий законодательного органа (раздел 8 и 9 ст. I), то есть предметы ведения, покоторым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе.
Конгресс вправе приниматьзаконы и резолюции по следующим основным вопросам.
1. Финансы и бюджет.Сюда относится право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов,которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы,регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, иправительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии сассигнованиями, установленными законом.
2. Регулированиеэкономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о“регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельнымиштатами”. Конгрессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйственнойдеятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудовых отношений и др.
3. Оборона и внешниесношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мираотносится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и содержанияармии и флота, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами,объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.
4. Внутренняя жизнь,Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховномусуду, регулируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки идр. Эта сфера регулирования практически также намного шире её конституционныхпределов.
5. Импичмент. Такназывается процедура отрешения от должности федеральных должностных лицисполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершениегосударственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочиеКонгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так. Правовыдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палатепредставителей, а право судить и выносить решение – Сенату. При этом еслиподсудимым является Президент США, то председательствует Главный судья. НИ однолицо не может быть осуждено без согласия ⅔ сенаторов. Импичмент означаеттолько отстранение от должности и лишение права занимать какую-либогосударственную должность, что не исключает последующего обычного судебногоразбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.
6. ИзбраниеПрезидента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, еслини один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосоввыборщиков. Тогда согласно XIIпоправке к Конституции право избирать Президента предоставляется Палатепредставителей, а Вице-президента – Сенату.
Специальные полномочияособенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентомвысших должностных лиц судебной и исполнительной власти: судей Верховного судаСША, министров, послов и др. – всего около 300 должностей. Во-вторых, Сенатобладает правом большинством в ⅔ голосов одобрять международные договорыдля их последующей ратификации Президентом.
К специальному полномочиюПалаты представителей относится исключительное право вносить в Конгрессфинансовые билли, то есть те законопроекты, которые связаны с выделением накакие-то цели государственных ассигнований.
2.3 Судебная власть
В Конституции неопределяется структура судебной власти, а предусматривается лишь созданиеВерховного суда, члены которого назначаются президентом при одобрении сената инаходятся на своих постах до конца жизни при условии «безупречной службы».Учреждение же остальных судов поручается Конгрессу.
В системе государственнойвласти, опирающейся на разделение властей и господство права, судебные органывыступают как самостоятельные и независимые носители широких властныхполномочий. Судебная власть выполняет функцию противовеса возможнымнеконституционным актам и действиям законодательных и исполнительных органов.Одновременно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан.Суды не только применяют законы и правовые акты, но и фактически занимаютсянормотворчеством.
Специфика американскогогражданского общества, основанного на свободе, предопределила важную рольсудебных органов во всех сферах как отношений граждан с государством, так иотношений граждан между собой. С самого начала при создании США суды былинаделены широчайшей, практически неограниченной компетенцией, позволяющей имрассматривать самые разнообразные иски и споры в экономической, гражданской идругих сферах жизни общества. В США насчитывается самое большое число судей исудебных адвокатов, сложилась развитая, хотя и очень сложная судебная система свысоким уровнем демократических процессуальных гарантий; страну иногда называют“государством судей”, отмечая тем самым не только полновластие американскихсудов, но и доверие населения к этим органам государственной власти.[16]
Авторитет судов опираетсяна безоговорочное исполнение судебных решений гражданами и государственнымиорганами, в том числе по вопросам, связанным с признанием Верховным судомнеконституционности законов и административных актов, что немедленно исключаетих из действующего права. Любое вступившее в законную силу решение Верховногосуда носит общеобязательный характер судебных решений, хотя по своему значениюдействующие прецеденты постепенно уступают место статутному праву, то естьписанным законам. В то же время суды не вправе вмешиваться в прерогативызаконодательной и исполнительной власти.
В соответствии сКонституцией, общенациональная судебная власть ограничена. Федеральные судыразбирают все дела, возникающие в связи с толкованием Конституции,законодательством и международными договорами страны; дела, касающиесяиностранных дипломатов, аккредитованных в США; дела, связанные с морскимправом; все споры, в которых одной из сторон являются США; все споры междудвумя или более штатами, между гражданами различных штатов, между штатом илиего гражданами и иностранными государствами или гражданами. 11-я поправка кКонституции, принятая в 1795, исключила из юрисдикции федеральных судов делапротив штатов, возбужденные гражданами других штатов или иностранныхгосударств. Судебная власть распространяется лишь на рассмотрение дел и споров;суды не вправе инициировать дела и оказывать консультации.
Верховный суд. состоит изпредседателя и восьми членов суда (такой состав был узаконен еще в 1869).Конгресс утверждает кандидатуры судей, которые назначаются президентом с согласиясената и могут быть смещены лишь через процедуру импичмента. Судья может уйти вотставку в возрасте 70 лет после 10 лет работы в суде или в 65 лет после 15 летработы в суде. Пенсия назначается в размере полного годового оклада (в 1998председатель имел годовую заработную плату 175,4 тыс. долл., члены суда – по167,9 тыс. долл.). Верховный суд заседает с октября по июнь.[17]
Согласно Конституции,Верховный суд изначально вел все дела, касающиеся иностранных дипломатов,аккредитованных в США, а также дела, в которых одной из сторон выступает штат.Верховный суд выступает как апелляционная инстанция при ведении всех прочих делна федеральном уровне. Большинство рассматриваемых им дел поступает в порядкеапелляции из судов низших инстанций. Конгресс при этом может приниматьнормативные акты, относящиеся к юрисдикции Верховного суда как апелляционнойинстанции.
Творцы Конституциинадеялись, что Верховный суд в ходе рассмотрения конкретных дел будетопределять конституционность действий властей как на федеральном уровне, так ина уровне штатов. При принятии решений судьи обладают значительнойнезависимостью благодаря конституционным гарантиям их неприкосновенности, включаяпожизненное нахождение в должности и запрет на снижение заработной платы. Темне менее судьи не могут полностью игнорировать общественное мнение, и наВерховный суд может оказываться давление как со стороны Конгресса, так и состороны президента. Конгресс, например, определяет апелляционную юрисдикциюсуда, а президент правомочен назначать новых судей.
Верховный суд, какправило, рассматривает дела государственного значения. По закону осудоустройстве 1925, он вправе по своему усмотрению выбирать дела, относящиесяк его апелляционной юрисдикции. В случае решения принять дело к производствуВерховный суд направляет запрос в суд низшей инстанции. Если Верховный суд ненамерен принимать дело к производству, то в таком случае решение нижестоящейапелляционной инстанции считается окончательным. В небольшом числе особыхслучаев, преимущественно уголовных, закон предусматривает право на апелляцию вВерховный суд. Решения Верховного суда оформляются письменно, с изложением какмнения большинства, так и особых мнений членов суда.
Прочие суды. ПомимоВерховного суда, федеральная судебная система включает 12 окружныхапелляционных судов, 89 районных судов в 50 штатах (от одного до четырех вкаждом), а также районные суды в федеральном округе Колумбия, в Пуэрто-Рико, наГуаме, Виргинских и Марианских о-вах. Члены всех этих судов назначаютсяпрезидентом. Районные суды являются судами первой инстанции. Апелляционные судырассматривают апелляции по делам, прошедшим через районные суды. Ониосуществляют также контроль за деятельностью федеральных ведомств. Вбольшинстве случаев апелляционные суды являются последней инстанцией. Кромеэтих трех уровней судов общей юрисдикции, существуют также специальные суды,включающие Апелляционный суд США по федеральному округу, Федеральныйпретензионный суд, Суд США по делам внешней торговли, Военно-апелляционный судСША.
Гражданские и уголовныедела. Суды принимают к производству гражданские и уголовные дела. Гражданскиеиски, занимающие более всего времени в работе судебной системы, обычновозникают в результате споров между гражданами и в качестве наказанияпредусматривают компенсацию причиненного ущерба. Уголовные дела возбуждаютсяпри возникновении угрозы обществу и в ряде случаев предусматривают суровыенаказания, включая пожизненное заключение и смертную казнь. Поэтому при веденииуголовных дел предусматриваются строжайшие гарантии соблюдения процедуры.Гражданские иски допускают менее жесткие процедурные нормы и нередкоразрешаются без суда.
Власть в штатах и наместах. Федеральная система распределяет власть по нескольким уровням.Некоторые полномочия вверены исключительно федеральному правительству, другие –находятся в исключительном ведении штатов. Есть и т.н. совпадающие полномочия,осуществляемые как федеральными органами, так и властями штатов. В случаевозникновения разногласий федеральные суды – в последней инстанции Верховныйсуд – обязаны разграничить сферы полномочий и защитить приоритет федеральнойвласти в случае совпадения этих сфер.
Власть в штатах. Как ифедеральная власть, власть в штатах распадается на три ветви. Законодательныесобрания (легислатуры) штатов, как и Конгресс, состоят из двух палат, заисключением Небраски, где действует однопалатное законодательное собрание.Численность легислатур, как и заработная плата законодателей, значительноварьирует. Примерно половина легислатур, в том числе законодатели самыхгустонаселенных штатов, собирается на ежегодные сессии, остальные – раз в двагода. Члены законодательных собраний избираются по округам с примерно одинаковойчисленностью населения, причем процедура выборов была отработана после рядасудебных решений (начиная с дела Бейкер против Карра в 1962, когда Верховныйсуд установил принцип «один человек – один голос» для законодательных округовштатов).
Исполнительная ветвьвласти в каждом штате возглавляется губернатором. Во многих штатах властьгубернатора несколько ограничена ввиду существования независимых ведомств, чьядеятельность ему (полностью или частично) не подконтрольна. Большинствогубернаторов избирается сроком на четыре года.
Судебная система штатовобычно включает один или два типа судов первой инстанции, промежуточныеапелляционные суды и суды последней инстанции (обычно их называют верховнымисудами штатов). Большинство судей штата избираются, а не назначаются главойисполнительной власти. Сроки их полномочий сильно варьируют. Так, членыверховных судов могут избираться на два года, как в Вермонте, или пожизненно,как в Массачусетсе или Род-Айленде.
Глава 3Государственное управление в России
Закрепление системыфедеральных органов, осуществляющих государственную власть в РФ, являетсясоставной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органовявляется исчерпывающим, то есть не допускается создание каких-либо другихорганов власти без изменения главы 1 Конституции РФ. Это особенно важно дляфедеративного государства с большим числом субъектов и сложной системойразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Федерации и её субъектов.
Согласно Конституциифедеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
1. Президент РФ;
2. ФедеральноеСобрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
3. Правительство РФ;
4. суды РФ.
Необходимо отметить, чтоэтот перечень соответствует определенным главам Конституции, в которыхконкретно определяются порядок формирования и полномочия каждого из этихорганов.[18]
Сопоставление статьи 10 и11 Конституции, в первой из них государственная власть определена в трех форах,а во второй – в четырех, можно сделать вывод что президентская власть обладаетопределенными чертами государственной власти, отличными от трех других. Статья11 не раскрывает роль и полномочия главы государства – это отражено в главе 4.
Государственную власть всубъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.В статье 77 говорится, что система органов государственной власти субъектовФедерации устанавливается ими самостоятельно. Эта сторона уже усвоенасубъектами Федерации, в результате чего возникли самые разнообразные системыгосударственной власти – в одних республиках есть президенты, а в других нет,серьезно отличаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительнойвластей. Относительно единообразные системы могут возникнуть при реализации вполном объеме ч. 1 статьи 77, в которой требуется соответствие систем органовгосударственной власти субъектов Федерации двум положениям:
1) основамконституционного строя Российской Федерации;
2) общим принципаморганизации представительных и исполнительных органов государственной власти,установленных федеральным законом.
Роль системыустанавливающей основные общие принципы системы органов государственной властив субъектах РФ выполняет Федеральный закон “Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации”.
В федеративномгосударстве принцип единства государственной власти предполагает четкоераспределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией иеё субъектами. Все федеративные государства придают этому принципупервостепенное значение. Хотелось бы отметить, что в ходе обсуждения проектаКонституции России данный вопрос приобрел особую важность, так как к этомувремени между Российской Федерацией и её субъектами уже существовалФедеративный договор в виде трех отдельных договоров, определившийразграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти её субъектов.
В Конституции РФ косновам конституционного строя отнесено не только признание необходимоститакого разграничения, но и указание оснований для него: настоящая Конституция,а также Федеративный и иные договоры по этому вопросу. Конституция отвелавопросу о предметах ведения значительное место, статьи 71-73, установивпредметы ведения РФ и предметы совместного ведения Российской Федерации и ейсубъектов, а также определив полноту государственной власти субъектов Федерациивне этих предметов. Этим данный вопрос полностью себя исчерпывает. Так как посвоей юридической силе Конституция выше Федеративного договора.
3.1 Законодательнаявласть
Законодательная власть –представительная. На основании выборов народ передает власть своимпредставителям и таким образом уполномочивает представительные органыосуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичностипредставительных органов в механизме государственной власти, их приоритете иверховенстве. Как отмечал Дж. Локк «законодательная власть по необходимостидолжна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов иличастей общества проистекают из нее и подчинены ей».
Верховенство – и этоочень важно – не должно означать полновластия законодательных органов. Имеютсясущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностныепроистекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотойгосударственной власти), определяются принципиальной зависимостью от волиизбирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон,дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическими юридическим реалиям, а также фундаментальному праву – конституции, иначе органыконституционного надзора могут признать его недействительным.[19]
Законодательная власть –это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошоустроенных государствах, где принимается во благо целого, законодательнаявласть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом,обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название даннойветви «законодательная власть» не означает, что кроме законодательнойдеятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менеесущественной функцией является финансовая, реализующаяся в праве ежегодноутверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные распорядительныефункции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов.Немаловажную роль играет и осуществляемый ими контроль за работой правительстваи иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной,законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или инымпредставителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их кответственности.
Таким образом,законодательная власть – это делегированная народом своим представителямгосударственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательныхактов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти,главным образом в финансовой сфере.[20]
Законодательная властьреализуется избираемым парламентом – высшим представительным органомгосударства.
Парламент включает в себядве палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура предохраняет парламент отпоспешных решений нижней палаты. Срок полномочий верхней палаты более длителен,чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она режеобновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. Парламент икаждая палата на весь срок своих полномочий образует комиссии (постоянные,временные и смешанные). Наиболее распространенной комиссией являетсясогласительная, ее задача – выработка согласованных решений палат. Основноеназначение комиссии состоит в предварительном рассмотрении законопроектов.Комиссии могут обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительствоми аппаратом государственного управления.
Порядок работы парламентаопределяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадиизаконодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждениезаконопроектов на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение,опубликование.
3.2 Исполнительнаявласть
В отличие отзаконодательной, исполнительная власть носит по сути вторичный (производный)характер. Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и актысоответствующих органов основаны на законе, не должны ему противоречить,направлены на исполнение закона.
Существенные признакиисполнительной власти – это ее универсальный и предметный характер. Первыйпризнак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуютнепрерывно и везде, на всей территории государства. Этим она отличается и отзаконодательных и от судебных органов. Другой признак означает, чтоисполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другоесодержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и другиересурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. Вруках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников,армии, администрации, судей, органов безопасности, милиции.
Указанные признаки,особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти,составляет объективную основу для возможной узурпации всей полнотыгосударственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важныдейственные механизмы «сдержек и противовесов», эффективные рычагиполитической ответственности как со стороны законодательной, так и со сторонысудебной власти.
Таким образом,исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти,имеющая универсальный, предметный, организующий характер и направленная наобеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.
Исполнительная власть реализуетсячерез Правительство (Президента) РФ и его органы на местах. Правительство (Президент)осуществляет верховное политическое руководство и общее управление деламиобщества. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичногопорядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических,социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство(Президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведениинаходится административный аппарат.
Наиболее значимыерешения, порождающие юридические последствия и ответственность за ихисполнение, Правительство издает в форме регламентарных актов.
За проводимый курс иосуществляемую управленческую деятельность Правительство несет солидарнуюполитическую ответственность, отказ Правительству в доверии выражается встрогой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотумнедоверия приводит к отставке правительства и к замене его новым.[21]
Принципы построениясистемы органов исполнительной власти:
1.Принцип федерализма.
Принцип федерализмаобусловлен государственным устройством Российской Федерации. Согласно ст. 77КРФ структура органов государственной власти будет следующей:
— федеральные органыисполнительной власти РФ;
— органы исполнительнойвласти субъектов РФ – республик, краев, областей, автономных округов,автономных областей, городов федерального значения.
В юридическом аспектепринцип федерализма проявляется в том, что:
1) компетенция органовисполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативно-правовыхактов, закрепляющих предметы ведения и полномочия между РФ и ее субъектами;
2) КРФ регламентируетсоотношение правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. Вглавном концепция сводится к тому, что акты федеральных органов исполнительнойвласти обязательны для аналогичных органов субъектов РФ; акты органовисполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органамиисполнительной власти;
3) одной из правовых формрегулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной властии органами исполнительной власти субъектов РФ становится административныйдоговор. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органамиисполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление частисвоих полномочий, если это не противоречит КРФ и федеральным законам, инаоборот.[22]
2. Принцип сочетанияцентрализации и децентрализации.
Этот принцип оказываетбольшое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти.Централизациявытекает из единства этой системы, обусловленной наличием предметов иполномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти иих совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованноеосуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральныхорганов и субъектов РФ в пределах, определенных законодательством. Вобщегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется попредметам ведения РФ, она несколько ослаблена в отношении предметов совместноговедения. За пределами этих видов ведения субъекты РФ обладают всей полнотойгосударственной власти.[23]В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществленииисполнительной власти определяется самими субъектами РФ.
Децентрализация означаетзакрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иныморганом (видом органов), которые он должен осуществлять самостоятельно, без вмешательствасо стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует расщепление предметовведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. Придецентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретаютвысокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органовисполнительной власти.
Особой разновидностьюдецентрализации является делегирование органом исполнительной власти частисвоих полномочий подчиненному органу в целях удобства управления на основе приближенностиего к объектам; например федеральными органами исполнительной властисоздаваемым ими территориальным органам.
Сочетание централизации идецентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовыватьее единство в многообразии.
3. Принцип законности.
Этот принцип проявляетсяв том, что органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдатьКРФ и иные законы. Данные требования распространяются и на субъекты РФ.
Одним из важнейшихаспектов является вопрос о соотношении актов органов государственной власти РФи ее субъектов. В частности законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФне могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с КРФ. Вслучае противоречия между Федеральным законом и нормативно-правовых актов,созданных в РФ, действует Федеральный закон. В случае противоречия Федеральногозакона и нормативно-правовых актов, созданных вне пределов ведения РФ, и еесовместном ведении с субъектами РФ, действуют нормативно-правовые акты субъектаРФ.[24]
Исполнительная власть наместах осуществляется посредством либо назначения центром местных органовисполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления.Руководство местными делами поручается назначенному представителю центральнойвласти – губернатору. Он возглавляет аппарат местного управления, которыйсоставляет часть аппарата государственного управления. В случае, когдауправление реализуется выборными органами, они имеют определеннуюсамостоятельность по отношению к центральному органу исполнительной власти.
Система органов местногосамоуправления включает в себя как выборные органы самоуправления, так иадминистративные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуюткоммунальную (муниципальную), администрацию, содержание которой обеспечиваетсяиз местного бюджета.
3.3 Судебная власть
Особая роль судаопределяется тем, что он арбитр в спорах о праве. Только судебная власть иникакая другая отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, иправ и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не толькореализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступаеткак своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советскоевремя). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» поотношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенноепреимущество по сравнению с законодательством в оперативности приведенияправопорядка в соответствии с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованиюконституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой,но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет, прежде всего, обэкстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающихтакое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые, в конечномсчете, гарантировали бы господство права и справедливости в обществе. [25]
Существенная особенностьсудебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особойпроцедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы разобрать права итребования каждой стороны и окончательно поставить свой приговор. Отсюда такиепризнаки судебной власти, как гласность, состязательность независимость,коллегиальность.
Таким образом, судебнаявласть – это независимая специфическая ветвь государственной власти, осуществляемаяпутем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения иразрешения в судебных заседаниях спора о праве.
Роль судебной власти вмеханизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамкахконституционной законности и права, прежде всего, путем осуществленияконституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Системуорганов судебной власти могут составлять судебные органы, действующие в сфереконституционной, общей, хозяйственной, административной и другой юрисдикции.
Судебнаявласть осуществляется «посредством конституционного, гражданского,административного и уголовного судопроизводства»[26]. Всистеме государственных органов, осуществляющих судебную власть вконституционном порядке, выделяются следующие:
a)Конституционный Суд РФ, выступающий как судебный орган конституционногоконтроля;
b) Верховный Суд РФ, являющийся высшим судебным органом по гражданским,административным, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции;
c) Высший АрбитражныйСуд РФ – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел,рассматриваемых арбитражными судами.
Заключение
Итак, подведем итоги попроделанной работе. Целью нашего исследования было провести сравнительныйанализ государственного управления в России и США, который был проведен напротяжении трех глав.
При написании первойглавы, теоретических основ государственного управления, я определила основнуюматрицу для дальнейшего исследования, для проведения собственно сравнительногоанализа.
Вторая глава содержит всебе основные элементы для сравнительного анализа, то есть подразделена наисполнительную, законодательную и судебную власть в США, как основных элементовгосударственного управления.
В третьей главе мырассмотрели также основные элементы государственного устройства России. Что ужепозволило провести сравнение непосредственно с государственным управлением вСША.
Безусловно, хотелось быотметить что такие два великие державы как Российская Федерация и СоединенныеШтаты Америки не могут не содержать общих черт, так как зачастую историческиесобытия сталкивали их пути, как в позитивных ситуациях, так и в негативных. Также, исследуя их современное государственное устройство можно сказать что вомногом они весьма схожи. Так например, в обоих державах исполнительная властьконституционно закреплена за Президентом, в обоих государствах отмечаетсясоединение функции главы государства и главы исполнительной власти.
Поставленная перед намицель была безусловно достигнута, используя очень четко поставленную матрицу,легко можно выделить и сравнить необходимые аспекты.
Списокисточников и литературы
IИсточники
1. www.rusamny.com/r01.htm — Интернет газета “РусскаяАмерика”;
2. www.goldenglish.ru/newspaper.php — Сайтамериканских газет на английском языке“Gold”;
3. www.rg.ru/ — Интернет газета “Российская газета”;
4. www.rususa.com/index.asp-lang-rus — Русский информационный интернет портал в США RusUSA.com;
5. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002г. N 1336 “О федеральной программе “Реформированиегосударственной службы Российской Федерации(2003 – 2005)”;
6.www.eurosmi.ru — информационно-аналитическая газета “ЕВРОСМИ”;
7. Федеральный Закон “Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ ” от 06.10.2003 N 131-ФЗ;
8. Федеральный закон “О системе государственной службы в РФ”от 27.05.2003 N 58-ФЗ;
9. Черный Л. “На раскачку нет времени”,Комсомольская правда, 19 ноября 1998 г;
10. Конституция США, “Конституция изаконодательные акты”, Москва, «Прогресс», 1993 г.
IIЛитература
1. Графский В.Г. “Всеобщая историяправа и государства”, 2ое издание, “Норма”, Москва, 2006 г;
2. Марченко М.Н. “Разделениевластей”, 2ое издание, “Юрайт”, Москва, 2004 г;
3. Баглай М.В. “Конституционное правоРФ”, 6ое издание, “Норма”, Москва, 2007 г;
4. Баглай М.В. “Конституционное правозарубежных стран”, 2ое издание, “Норма”, Москва, 2005 г;
5. Мухаев Р.Т. «Государственноеи муниципальное управление», “ЮНИТИ-ДАНА”, Москва, 2007г;
6. Атаманчук Г.В.”Теориягосударственного управления”, “Омега-Л”, Москва, 2004 г;
7. Василенко И.А. “Государственное имуниципальное управление”, 2ое издание, “Логос”, Москва, 2001 г;
8. Маклаков В.В. “Современныезарубежные конституции”, Москва, 1996 г;
9. Чиркин В.Е. «Элементысравнительного государствоведения»,
Москва, 1994 г;
10. Румянцев О.Г. «Основыконституционного строя России», «Юрист», Москва, 1994 г:
11. Чиркин В.Е. «Разделениевластей: социальные и юридические аспекты», “Советское государство иправо”, Москва, 1990 г;
12. Азаркин Н.М.«Монтескье», “Юридическая литература”, Москва, 1988 г;
13. Аверьянов В.Б. «Содержаниедеятельности аппарата государственного правления и его организационные формы», “Советское государство и право”, Москва, 1988 г;
14. Тихомиров Ю.А. «Власть вобществе: единство и разделение»,
«Советское государство и право», Москва, 1990 г;
15. Шварценберг Р. Ж. “Политическаясоциология”, Часть I, Mосква, 1993 г.