МОНІТОРИНГВИКОНАННЯ ЦІЛЬОВИХ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ ЯК ОСНОВА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ МІСЦЕВИХБЮДЖЕТІВ
ПЛАН
Постановкапроблеми
Аналізостанніх досліджень і публікацій
Результатидослідження
Висновки
Списоквикористаних джерел інформації
Постановкапроблеми
На разі виникланеобхідність реформування підходу до процесу формування місцевих бюджетів, воснову якого має бути покладений програмно-цільовий метод (ПЦМ) та стратегічнепланування. Застосування саме цього методу визнано найбільш ефективним щодовикористання бюджетних коштів в країнах ЄС та США.
Основоюідеології програмно-цільового методу є відповідність здійснених бюджетнихвидатків досягнутим результатам. В основі такого підходу лежить механізмформування комплексу програм та підпрограм, на виконання кожної з якихвиділяються ресурси місцевого бюджету, необхідні для досягнення запланованихпрограмою результатів. Визначення ролі бюджетної програми, відповідності їїзавдань та заходів сприяє ефективному розподілу та використанню коштів, робитьбільш прозорою інформацію про бюджет.
Виконаннябюджету, складеного за програмно-цільовим методом передбачає здійснення низкизаходів, пов’язаних не тільки з фінансуванням програми, але й з управліннямвидатками, розподіленими за підпрограмами та завданнями програми. Будь-якерішення про внесення змін або корегувань в програму чи стратегію її виконання,про обсяги асигнувань або перерозподіл коштів між завданнями в межах програми,про продовження або припинення програми необхідно приймати базуючись насвоєчасно отриманій обґрунтованій аналітичній інформації. Інструментами, щозабезпечують отримання необхідних даних, є моніторинг та оцінка — невід’ємніелементи ефективного процесу управління програмами. Вони є спорідненими, алевідрізняються рівнем складності та методологічними підходами.
Моніторинг єбезперервним процесом збору даних про видатки та показники виконання програми,що досягаються в ході її реалізації. Мета моніторингу полягає в оперативномууправлінні бюджетною програмою в ході її реалізації. В бюджетному процесі,орієнтованому на результат, моніторинг використовується як інструментвідстеження процесу провадження програми, виявлення відхилень плановихпоказників від поточних показників виконання.
Таким чином,моніторинг концентрує увагу на існуючих та потенційних проблемах впровадженняпрограми, та, за необхідності, стимулює розробку заходів задля виправленняситуації.
Стан вивченняпроблеми. Окремі аспекти організації фінансового контролю знайшли відображенняв публікаціях І.Б. Стефанюка [10], Н.І. Рубана [9], К.В. Павлюк [7], іншихфахівців та науковців. Автори наполягають на необхідності впровадження потужноїі збалансованої системи фінансового контролю за європейською моделлю, що маєбазуватися на принципах незалежної, прозорої та публічної діяльності суб’єктівцієї системи для гарантування сумлінного та ефективного використаннянаціональних ресурсів. Так, з формуванням суспільної думки громадськість дедалібільше вимагає, щоб особи та інституції, наділені повноваженнями управлятипублічними фінансами, звітували про свою діяльність [2, с. 145].
Завдання іметодика досліджень. Моніторинг виконання програм пов’язаний з реалізацієютаких принципів, як забезпечення прозорості бюджетного процесу та посиленняпідзвітності органів влади громадськості. Як правило, моніторинг здійснюютьрозпорядники коштів — виконавці програм. Вони надають результати
В багатьохкраїнах в бюджеті програми передбачаються витрати для проведення моніторингу таоцінки (за даними різних міжнародних організацій, витрати на моніторинг іоцінку програм можуть складати від 2-3% до 6-8 % від загального бюджетупрограми). Інформацію про результативність та ефект від діяльності, з’ясуванняпричин досягнення або недосягнення певних результатів не завжди можливоотримати за допомогою моніторингу. У таких випадках приймається рішення пропроведення оцінки ефективності програми. При цьому дані, отримані за допомогоюмоніторингу (інформація про фінансування програми; про показники виконання), єосновою для оцінки ефективності та результативності бюджетної програми.
Жодна система неможе бути успішною, якщо вона не має дієвої системи контролю. В бюджетномупроцесі одним із видів моніторингу є фінансовий контроль за виконаннямпрограми. Цей інструмент забезпечує ефективне управління затратами та сприяєдосягненню визначених цілей. Основним принципом контролю є відповідальністьрозпорядників коштів за виконання програми та забезпечення належного йефективного використання своїх ресурсів.
Контроль — цеметоди і процедури дотримання визначеної мети програми, ефективності формуваннябюджету, розподілу і використання фінансових ресурсів у відповідності дозатвердженого бюджету та чинного законодавства. Не можна не зосередити уваги натій частині контролю, використання якої дасть змогу, навіть при обмеженійкількості фінансових ресурсів, що виділяються на реалізацію бюджетних програм,принести якнайбільше користі. Йдеться про аудит адміністративної діяльності, чиаудит ефективності, завданням якого є визначення рівня ефективності йрезультативності бюджетних програм, окупності значних обсягів бюджетних коштів,виділених на певні цілі.
Результатидосліджень. Аудит є сукупністю статистичних, ревізійних і аналітичних дій,спрямованих на визначення рівня ефективності бюджетних вкладів у процесіреалізації запланованих цілей, встановлення факторів, які перешкоджаютьдосягненню максимального результату при використанні визначеного обсягуфінансових ресурсів, та обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективностівикористання бюджетних ресурсів [10, с. 10].
Нагальністьзастосування адміністративного аудиту нині для суб’ єктів державної такомунальної форм власності підтверджується наступним. Якщо будь-який суб’єктгосподарювання недержавної форми власності, який створений з метою отриманняприбутку, у разі невмілого, тобто неефективного, використання власнихфінансових ресурсів, приречений на поступове чи навіть стрімке згортаннядіяльності, що врешті- решт, призведе до банкрутства, і навпаки, оптимальневикористання власних коштів та розпорядження ними веде до збільшення прибутківі можливості залучення інвестицій, то у структур, що ведуть свою діяльністьлише за допомогою бюджетного фінансування, ситуація інша. У разі невмілого(неефективного) управління отриманими бюджетними коштами вони знову отримаютьфінансування без жодних негативних наслідків для себе, але постраждалими будутьзвичайні платники податків — погіршиться їх майновий стан, вони недоотримають деякітовари, послуги.
Щоб унеможливитице, пропонується застосувати аналог ринкового механізму в бюджетній сфері.Оскільки щорічний приріст доходної частини бюджету занадто малий для того, щобекстенсивно, шляхом збільшення бюджетного фінансування бюджетних програм,особливо соціального спрямування, досягти суттєвого поліпшення кінцевогорезультату, цього можна досягти за умови використання розпорядником бюджетнихкоштів рекомендацій з усунення недосконалих методів у реалізації бюджетнихпрограм, підвищенні ефективності використання наданих ресурсів, щоміститимуться у висновках аудиту. Саме це і є головною метою аудиту [8, с. 131]
Припрограмно-цільовому бюджетуванні найбільшої актуальності набуває поточнийконтроль. Він, в першу чергу, передбачає своєчасне отримання інформації профінансовий аспект виконання програми, що дозволяє стежити за виконаннямпрограми, отримувати інформацію про стан фінансування програми; напрямки таобсяги видатків; відхилення фактичних асигнувань порівняно з планом.
Однак, слід зазначити,що в Україні відсутній орган з гармонізації фінансового управління і контролюта внутрішнього аудиту. Країни Західної Європи відрізняються рівнемцентралізації системи державного внутрішнього фінансового контролю — відцентралізованого попереднього контролю на рівні казначейства або окремогоконтролюючого органу в системі органів виконавчої влади до розподіленоївідповідальності за здійснення контролю між керівниками органів державногосектору з паралельним використанням підрозділів внутрішнього аудиту в кожному зцих органів. Сучасне державне управління у розвинених країнах удосконалюється внапрямі децентралізації систем контролю, інтегрованих з управлінням програмамита діяльністю.
В Україні, як ів окремих країнах Східної Європи, домінує централізована модель державноговнутрішнього фінансового контролю з елементами децентралізованої — в частиніздійснення попереднього контролю. Складовими системи державного внутрішньогофінансового контролю в Україні є внутрішній контроль, централізований внутрішнійаудит ефективності, централізоване, децентралізоване інспектування тагармонізація інспектування на центральному рівні.
Системадержавного внутрішнього фінансового контролю в Україні не має достатньогонаукового, інформаційно-технічного та кадрового забезпечення в частинівпровадження сучасного вітчизняного та зарубіжного досвіду роботи у сферіфінансового контролю та аудиту, розробки та реалізації новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів та підвищенні їхкваліфікації.
Першочерговимзавданням для розбудови ефективної системи фінансового контролю в Україні маєбути здійснення заходів щодо гармонізації нормативно- правового забезпечення зміжнародними та європейськими стандартами [5, с. 145].
Стандартамиаудиту INTOSAI обумовлено, що існування належної системи контролю дає змогумаксимально зменшити ризик помилок і порушень. Адже контроль є інструментомуправління, що дає можливість керівництву перевірити, наскільки досягнутопоставлених ним цілей. Система контролю має попереджувати зловживання танезадовільне управління, а також сприяти виконанню заходів найефективнішимспособом і забезпечувати своєчасне представлення достовірної фінансовоїінформації [2, с. 39].
Згідно зістаттею 7 Бюджетного кодексу України, одним із принципів побудови бюджетноїсистеми є ефективність, яка означає що при складанні та виконанні бюджетів всіучасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей призалученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимальногорезультату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів [9, с. 10].
Соціальнаефективність програм — це ефективність програм з точки зору досягненняпоставлених цілей, досягнення соціального ефекту від надання бюджетних послуг урозрахунку на одиницю витрат. Оцінка ефективності та результативності програмпередбачає аналіз взаємозв’ язку між ресурсами та отриманими результатами.Процес «ресурси-результати» у багатьох країнах, що застосовують елементипрограмно-цільової методології, називають «логікою програми» і представляють ввигляді схеми (рис.2).
ефективностівиконання програм передбачає вивчення можливостей та шляхів оптимізації тамінімізації витрат при збільшенні кількості показників продукту. Критерійсвоєчасності — це показник, який характеризує процес реалізації бюджетноїпрограми з урахуванням встановлених термінів виконання завдань. Тобтопорівнюються терміни, вказані в завданні, і фактичне використання часу напроведення робіт, пояснюються причини відхилень в часових рамках і проводитьсяаналіз по всіх показниках виконання.
Результативністьвиконання програм — це якість наданих послуг, їх вплив (короткостроковий абодовгостроковий) на споживачів послуг, користь і вигода, яку визнають споживачіпослуг тощо. Результативність та ефективність програми визначається задопомогою показників виконання програм. Взаємозв’язок між результативністю таефективністю відображений на рис. 3.
Узагальнюючивищевикладене, слід зазначити, що жодна система не може бути успішною, якщовона не має дієвої системи контролю. В бюджетному процесі, здійснюваному запрограмно-цільовим методом, такими формами контролю є моніторинг та оцінка.Посадовим особам органів влади інформація за результатами моніторингу та оцінкинадає основу для прийняття своєчасних управлінських рішень щодо перерозподілукоштів між завданнями або підпрограмами, а також зменшення або збільшенняобсягів асигнувань на виконання програми. Така гнучкість і мобільність вотриманні інформації та управлінні видатками дозволяє забезпечити досягненняпоставлених цілей програми.
Здійснений назасадах постійності та систематичності/періодичності контроль надає можливістьвідстежувати результативність та ефективність використання коштів та дозволитьпри необхідності корегувати обсяг ресурсів на виконання певної програми. Длязабезпечення побудови ефективної системи фінансового контролю, яка бвідповідала б стандартам передових демократичних країн, потрібна розробкаконцептуального документа. Це дасть можливість чітко розмежувати завдання іповноваження контрольних органів, усунути їх паралелізм та дублювання у їхроботі.
Висновки тапропозиції. На наш погляд, підвищення ефективності використання бюджетнихкоштів доцільно виділити як пріоритетний напрям бюджетної політики органівдержавної влади та органів місцевого самоврядування на найближчі роки. Принципефективності і економності використання бюджетних коштів, проголошений в Паж. 7Бюджетного кодексу України, означає, що при складанні і виконанні бюджетів усіучасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей призалучення мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимальногорезультату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів, на практицідостатньо важко реалізувати [1, Паж. 7].
Оскількипідвищення ефективності бюджетного програмування потребує забезпечення дієвогоконтролю за виконанням бюджетних програм, саме у цьому контексті особливогозначення набуває удосконалення інформаційно-аналітичних можливостей щодоздійснення моніторингу бюджетних програм, включаючи аналіз їх виконання законтрольними (результативними) показниками, представленими у паспорті бюджетноїпрограми [4, с. 34].
Вважаємо, щопідвищення ефективності бюджетної діяльності може бути досягнуто також зарахунок використання потенціалу довгострокового та середньостроковогобюджетного планування. При цьому особливого значення набуває розмежуваннястратегічних цілей та цілей робочих (або проміжних). Ключові результати значнобільше залежать від □ ажнихППнгуПніПі впливів, а тому їх деталізація убільшості випадків є недоцільною, хоча у той же час загальне, спрощеневизначення стратегічної мети діяльності позбавить процес управлінськоїдіяльності потрібного напряму руху.
Удосконаленнямеханізму застосування програмно-цільового підходу до складання і виконаннябюджету має здійснюватися також шляхом впорядкування та оптимізації мережібюджетних установ, реалізації принципу поетапного переходу від утриманнябюджетних установ до виділення їм коштів для надання соціальних послуг. Прицьому, в кінцевому рахунку, ефективність бюджетної діяльності в демократичній,соціальній та правовій державі пов’ язана передусім з підвищенням якості життялюдини, а не з економією бюджетних коштів [6, с. 59].
Можна виділитиосновні практичні кроки на шляху реалізації принципів ПЦМ в Україні.
По-перше, дляуспіху ПЦМ необхідна підтримка усіма зацікавленими сторонами. Загалом, процесреалізації всіх елементів програмно-цільового методу триває 4-8 років. З плиномчасу він скорочується шляхом застосування нових методів і технологій, якібазуються на практичному досвіді. Запорукою успіху такої діяльності на рівнімісцевого самоврядування в Україні є підтримка з боку органів місцевогосамоврядування.
По-друге, ПЦМмає розглядатися у стратегічному контексті: як план, а ще більше — як управління.Пріоритети повинні бути чітко визначені та відігравати провідну роль урозподілі ресурсів.
По-третє, приПЦМ звертається увага на непродуктивні й □ажнихППнгуПніПі програми, атому необхідна політична воля, щоб позбутися їх. Фінансові ресурси повинніпереноситися на більш пріоритетні та продуктивні цілі.
По-четверте, длядосягнення успіху ПЦМ треба поглиблювати адміністративні реформи. Щоб цей методпрацював повноцінно, постійна увага має приділятися структурі організацій та їхдіяльності. У випадку традиційної організаційної структури функція визначаєформу, при організаційній структурі із застосуванням ПЦМ форма обумовлюєфункцію.
Реалізаціяперерахованих заходів сприятиме впровадженню системи, що дозволяє аналізуватипоточний стан, а також відстежувати зміни у сфері надання бюджетних послуг,фінансування яких відбувається за рахунок коштів міського бюджету.
Перспективиподальших досліджень. В подальшому планується приділити увагу розробціпропозицій щодо впровадження програмно-цільової методології формування місцевихбюджетів та організації моніторингу їх виконання на регіональному рівні.
СПИСОКВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ІНФОРМАЦІЇ
1.ЗаконУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні» Паж 21.05.1997 р. № 280/97-ВР.
2.Керівніпринципи аудиту державних фінансів / Збірник базових документів INTOSAI. — проект ПРООН з врядування «Доброчесть на практиці». — К.: 2003.
3.Керівніпринципи аудиту державних фінансів / Збірник базових документів INTOSAI. ПроектПРООН з врядування «Доброчесть на практиці». -К.: 2003.
4.ЛевицькаЛ.О. Впровадження програмно-цільового методу формування бюджетів // ФінансиУкраїни. — 2004. — №6. — С. 33-37.
5.МалишевА.В. Шляхи європеїзації державного аудиту // Фінанси України. — 2004. — №8. — С. 144150.
6.ПавловД., Губенко А. Організаційно-правові проблеми забезпечення ефективноговикористання бюджетних коштів // Право України. — 2007. — №5. — С. 57-60.
7ПавлюкК.В., Ахмед Т.В. Багаторічне бюджетування в країнах ОЕСР та перспективирозвитку середньострокового бюджетного планування в Україні // Фінанси України.- 2006. — №8. — С. 8796.
8.РоманівЄ.М., Волянський І.Р. Аудит адміністративної діяльності в бюджетній сфері //Фінанси України. — 2003. — № 9. — С.128-132.
9.РубанН.І. Концептуальні засади контролю за виконанням бюджетної програми // ФінансиУкраїни. — 2006. — №8. — С. 7-12.
10.СтефанюкІ.Б. До нової якості бюджетного контролю через аудит ефективності // Фінансовийконтроль. — 2003. — №2(15). — С. 10.