Основные теории государственного управления

ПЛАН
Введение
1.    Понятие государственного управления
2.    Воздействие государственногоуправления:
2.1. Сознательное воздействие
2.2. Целенаправленное воздействие
3.    Функции государственного управления
3.1.  Целеполагание
3.2. Прогнозирование
3.3. Информирование
3.4. Функция организации
3.5. Функции координации ирегулирования
3.6. Функция активизацииуправляемых
3.7. Функция контроля и надзора
4.    Управленческая деятельность
4.1. Политическое руководство
4.2. Административное управленческая
5.    Государственное управление — часть социального
5.1. Тра­диционное
5.2. Эмпирическое
5.3. Научное
6.    Объективная необходимостьгосударственного управления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
Государство по природе своей естьорганизация политической власти и управления. Власть и управление – две основные,неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних группобщества навязывать свою волю всему обществу существовала и существуетпостольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политическогогосподства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностнойфункции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае,когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректнымопределение государства в собственном, узком смысле понятия как основногоинститута политической системы классового общества, осуществляющего управлениеобществом, охрану его экономической и социальной структуры.
Анализ государственного управления состоит впризнании его как объективно необходимой функции государства, как рациональнойдеятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политическойформой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ                  
Государственное управление —это сознательное воздействие государственных институтов надеятельность общества,его отдельных групп, в котором реализуются об­щественныепотребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
В содержании сформулированного определенияпонятия зафик­сировано единство общего, свойственного социальномууправле­нию— сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления:особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект управляю­щего воздействия. Субъект управления —государственные ин­ституты —организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно­мочиями идействующих от имени общества и каждого граждани­на на основе установленных правовых норм. Объект государствен­ного управления — общество в целом или егоотдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные ипрочие организации, их деятельность.
ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Управляющеевоздействиегосударственных институтов — это целенаправленноевоздействиена естественное состояние обще­ства в интересах классов и других большихсоциальных групп, стремление придать ему организованноефункционированиев соответствии с установленныминормами, обеспечить его адап­тациюкизменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствованиеи развитие.
Сознательное воздействие на общество и егогруппы, на отдель­ных граждан с целью направления их поведенияи деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельностьлю­дей в целях ее упорядочения, сохранения илипреобразования, опирающиеся на властную силу. Рядавторов определяют понятие «го­сударственное управление» какпрактическую организующую деятельность государства на основе и воисполнение законов, со­стоящую в осуществленииисполнительно-распорядительных фун­кций непрерывно действующимаппаратом управления, дру­гие — как организующую,исполнительно-распорядительную дея­тельность, осуществляемую на основе и воисполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводитгосударственное управ­ление кисполнительно-распорядительной деятельности.
Государственное управление — специфи­ческий тип социального, которое представляет собой воздействие наобщество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.
В определении понятиягосударственногоуправления должно быть теоретически выражено общее испецифическое, характер­ное для его сущности какполитико-административного воздей­ствия государственныхвластных институтов на общество. В со­ответствии с этим подходомможно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление—это сознательное воздействие государственных институтов надеятельность общества,его отдельных групп, в котором реализуются об­щественныепотребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
Единство общего, свойственного социальномууправле­нию— сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления:особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект управляю­щего воздействия. Субъект управления —государственные ин­ституты —организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно­мочиями идействующих от имени общества и каждого граждани­на на основе установленных правовых норм. Объект государствен­ного управления — общество в целом или егоотдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные ипрочие организации, их деятельность.
Управляющеевоздействиегосударственных институтов — это целенаправленноевоздействиена естественное состояние обще­ства в интересах классов и других большихсоциальных групп, стремление придать ему организованноефункционированиев соответствии с установленныминормами, обеспечить его адап­тациюкизменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствованиеи развитие.
Понятие «управление» обозначаетпреимущественно внеш­нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие насис­тему, воздействие, являющееся фактором сохранения истимули­рования определенной направленности саморазвития системы.Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действиявнутренних закономерностей и механизмов системы.Например, для предупреждения конфликтов или при­мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств,а также раз­работку технологийдействия государственных институтов для достижения планируемых результатов(изменения системы, уре­гулирования иразрешения конфликтов и пр.).
Теория социального управления выявила иописала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование.Сознательное регу­лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп­равление. Суть стихийного механизма в спонтанном,самопроиз­вольном (автоматическом)регулировании процессов поведения и деятельностисоциальных субъектов, не требующем вмешатель­ства государственных иликаких-либо других управляющих сил. Таковымвыступает, например, так называемый свободный ры­нок с его регулирующим механизмом конкуренции.  «Так называемый» потому, что в реальности нынерынок в раз­витых странах в основном управляемый.
Государственное управление слагается изсовокупности взаи­мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ­ленческогопроцесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей;прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельностипо осуществлению выбранных целей, намеченнойстратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули­рование); регулирование; контроль; обобщеннаяоценка резуль­татов управления. Указанные виды деятельности называют фун­кциями управления, совокупность которых составляетего содер­жание.
ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
Функцииуправления — этоосновные виды управленчес­кой деятельности, порождаемые разделением труда впроцессе управления. То есть те, которые в обязательном порядкенеобходимо производить в ходе принятия и исполнения управ­ленческогорешения. В зависимости от последовательности реа­лизации функцийуправленческий процесс разделяется на этапы (фазы).
Функции государственного управления,понимаемого как про­цесс целенаправленного воздействия государственных органовна общественные объекты, характеризуются общими и специфичес­кимипризнаками. В основном совпадает с социальным управле­нием набор функций, их последовательностьв управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни­ваемыхинститутов. Специфика функций государственного управ­ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре­деленной мере, и объектом управления. Государствокак выде­ленный из общества аппаратуправления, обладающий публич­нойвластью, во-первых, придает функциям управления полити­ческий аспект(ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъектфункций — офи­циальная общественноорганизованная группа (государственный орган,институт).
Характеризуя общие функции государственногои муниципаль­ного управления, среди них следует прежде всего выделить,на наш взгляд, следующие.
Целеполагание, выработка и принятиенормативных право­вых актов — определяющая функция управления. Вструктуре государственного управления она приобретает специфическиепри­знаки. Цель — это идеальный образ будущего результата дея­тельности.Ее формирование предполагает наличие знания тен­денций общественногоразвития, общественных потребностей и интересов социальных групп играждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов.Важно, что субъект не сможет сформули­ровать и достичь реальныхцелей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, вкоторой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторесоци­ального пространства (территории страны). Поэтому целеполаганиепредваряет конкретный анализ конкретной ситуации— комплексаусловий, складывающихся в данный момент времени.
Он позволяет выявить происходящие изменениясоциальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противо­речияи конфликты в обществе и на этой основе точнее опреде­литьприоритетные потребности и интересы управляемых.
Знание ситуации необходимо также дляэффективной реализа­ции не только правотворческих, но и правоприменительных фун­кцийи для прогнозирования, что составляет существенную сто­рону научной базыцелеполагания.
Правоприменительные функции — обеспечениестрогого соблю­дения действующего законодательства,нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.
Прогнозирование(отгреческогоprognosis — предвидение, пред­-сказание)— это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы,политических институтов в определенных границах социального времени ипространства. Социальный (и политический) прогноз — результатпрогностической деятельно­сти есть вероятностное суждение обудущем состоянии данной социальной системы, ее государственнойорганизации с указани­ем определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование венчаетразработка госу­дарственной стратегии: определение и официальноеутвержде­ние приоритетных целей, а также «древа» других главных целей иосновных путей их достижения. Прогнозирование и разрабо­таннаяна основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования — неотъемлемой функциигосударственного управ­ления.
В процедуре планирования намеченные целиприобретают прак­тическую форму: они конкретизируются взадачах. Последние представляют собой вполне определенноевыражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конк­ретных условиях.
Информирование— одна из ведущих функций в государствен­ном управлении. Информация как форма сообщенияопределен­ных сведений (знаний) обобщественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе— одна из основ управле­ния. Управляющийсубъект не может обойтись без информирова­ния объекта о содержании целей, стратегии, намеченной про­граммы действий. Ведь в качестве объекта выступаютчеловечес­кие коллективы и личности,их совместная деятельность. Управ­лениеими предполагает воздействие на сознание людей, форми­рование рационального понимания ими общихинтересов и об­щих целей и трансформацию в мотивацию собственнойактивнос­ти. В механизме политического,правового, морального воздей­ствия науправляемых ведущее место занимают средства инфор­мационные, ценностно-ориентационные,символические: идеи, призывы,лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, — орудие уп­равления. Такие политические символы, какгосударственный герб, знамя, гимн,номинации, государственные награды, поли­тическая терминология, — неотъемлемый элемент управленчес­кого процесса.
Функция организации— совокупностьдействий по налажива­нию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совмест­ной реализации целей и программ управляющегосубъекта. Это — способ упорядочениядействий групп и индивидов на основе общепринятыхнорм и ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных идр. Организация есть процесс, обес­печивающийуправление, это также и форма бытия управляю­щих и управляемых.
Функции координации и регулирования-логическое про­должение организующей деятельности. Координация — действие, направленное на согласование разнообразных форм ивидов ак­тивности общественных субъектов. Регулирование — способ осу­ществления необходимой организованности людей;форма воздей­ствия на сферу интересовсоциальных групп и индивидов, согла­сованиеэтих интересов между собой и с общими, государственны­ми интересами, смягчение и разрешение противоречийи конф­ликтов в обществе.Мотивирующее, принудительное, организую­щее и воспитательное воздействие наповедение людей норм пра­ва, других социальных норм — средство регулированиясоциаль­ной деятельности иобщественных отношений всех видов.
Функция активизацииуправляемыхобеспечивается в общем плане всеми другими функциями, нопреимущественно специфи­ческими средствами влияния на развитиеобщественно-деятель­ной активности: материальными и духовными,экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами,совокупностью ценностных мотиваций деятельности.
Функция контроля и надзоразаисполнением управленческих решений, принятых нормативных правовыхактов, правил пове­дения, регламентов предполагает широкоеиспользование эффек­тивного учета и отчетностикак средствконтроля, обобщенияи оценкирезультатов управления, обеспечениясвязи управляю­щего действия с ответственностьюучастниковэтой важнейшей сферы деятельности государства.
Государственное управление по природе своейполитическое. Егосубъектом являются государственные институты — основной элемент политической системы общества, а главное орудие — государственная власть. Политический характергосударственно­го управления присущ любому современному сообществу, любой стране.
УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ                             
Государственными органами осу­ществляетсямножество управленческих действий, принимают­ся сотни и тысячирешений по самым различным вопросам жиз­недеятельности людей. Одни изних — по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы большихсоциальных групп, другие — по вопросам организационного характера, от­носящимсяк компетенции отдельных административных, хо­зяйственных и прочихструктур. Первая группа решений отно­сится к политическим, авторая — к административно-управ­ленческим,хозяйственно-организаторским и прочим.
Управленческая деятельность, связаннаянепосредственно с решением проблем политического характера,обозначается поня­тием «политическое руководство». Этонаиболее высокий уровень государственного управления обществом вцелом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные,больших социальных групп (классов и др.). Политическое руко­водство— это руководство объединенной деятельностью значи­тельнойчасти членов общества по осуществлению интересов и целейгосударственного масштаба.
Политическое руководство должно быть направ­ленона урегулирование и разрешение общественных противоре­чий иконфликтов и обеспечение единства общества и целост­ностигосударства.Направляющий фактор в политическом ру­ководстве —концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной формеотражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающаяего коренные интересы. Разра­ботка этой идеи, конкретизация ее впрограмме деятельности го­сударства составляют сущностьрациональности политического руководства.
Политическое руководство не функционирует внеисполнитель­ных органов власти, а реализуется посредством ихдеятельности, иначе говоря, через административное управление. Это— ни­жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уро­веньуправления. Его непосредственным субъектом являются ис­полнительно-распорядительныеорганы (аппараты) государствен­ной власти и управления (так называемыесиловые, администра­тивно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом — конкретныеколлективы людей, занятых в различныхсферах экономической, социально-политической,культурной, военной и пр. деятельностях.
Содержание административного управлениясоставляет орга­низационно-исполнительская деятельность по реализации функ­цийгосударства, включающая организационно-регламентирующую,организационно-хозяйственную, организационно-социальную,организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности.Организационная, распорядительная и контроли­рующая деятельности органов исполнительнойвласти, подчинен­ные решению конкретныхпроблем в различных областях обще­ственной жизни населения, и образуютадминистративное госу­дарственноеуправление. Действие субъекта административного управления служит осуществлениюгосударственной политики в отдельныхобластях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влияниемлишь оп­ределенную частьжизнедеятельности общества, а не целое. В от­личие от политическогоруководства, административное управле­ниевсецело регламентируется правовыми нормами. Его норма­тивная база — административное право.
В административном управлении имеетсущественное значение технологический аспект. А многие виды административнойдея­тельности являются технологическим управлением (в смыслене­политического).Например, кадровая работа внутри государствен­ныхпредприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальныхресурсов и пр.
Полной противоположности политическогоруководства и ад­министративного управления в реальной жизнинет, поскольку это два уровня одного и того жегосударственного управления. Политические решения для своейреализации требуют действия аппаратов административного управления. В своюочередь дея­тельность последних осуществляется на основе принципов и врамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главныеорганы государственной власти выполняют функции по­литические, совмещая их снекоторыми наиболее важными функ­циями административного управления.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ – ЧАСТЬ СОЦИАЛЬНОГО
Государственное управление — частьсоциального. Поэтому, как и социальное управление, оно, взависимости от основы фор­мирования целей и программ, может бытьподразделено на тра­диционное, эмпирическое и научное.
Традиционное управление — основанноепреимущественно на политических традициях и обычаях, включалорелигиозные ве­рования.
Таково, например, монархическое правление.
Эмпирическое управление — базирующееся наиспользовании в основном текущего практического опыта и учете повседневныхпотребностей и интересов общества, а также обосновании управ­ленческихрешений здравым смыслом (стихийно складывающи­мися взглядами). Действие по методу проб иошибок — типичная модель эмпирическогоуправления.
Научное государственное управление — осуществляемое в со­ответствиис познанными объективными социально-экономическимии политическими закономерностями. Такой тип управле­ния декларировался советскими политическимиинститутами, хотя практически он былреализован лишь частично.
Научное управление — идеал современнойпрактики управ­ленческой деятельности любого цивилизованного государства, высшийуровень рациональности. Но и традиционный и эмпири­ческийвиды управления также в определенных границах полез­ны ипрактически используются правящими субъектами. В ре­альнойполитической жизни функционируют сочетания различ­ных видов управления. Чемвыше уровень развития политичес­кой и общественной систем, тем значительнее местонаучного уп­равления.
ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
УПРАВЛЕНИЯ
Объективная необходимость государственногоуправления об­ществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими,так и специфическим для конкретного общества факторами. Перваягруппа факторов связана с природой государ­ства, его объективнымпредназначением.
Первичное государствовозникает, чтобы органи­зационно обеспечить функционированиепроизводящей экономи­ки, новые формы трудовой деятельности, которыестали услови­ем выживания людских сообществ. Отсюда и управленческаяфункция, включившая первоначально информационное обслужива­ниеобщества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из обществавыделился слой людей, основным занятием которого стали государственноеуправление, организационная деятельность. Появилось множествоуправленческих должностей: руководите­ли работ, военачальники, учетчики и др.Этот слой составлял аппарат государства — раннюю бюрократию. Происходившее расслоениеоб­щества на классовые группы приводило кзахвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своиминтере­сам.
Социальное расслоение общества на группы ислои со свой­ственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениямипородило потребность в политической функции государства —регулировании обществен­ных отношений и социальных противоречий.Поскольку же госу­дарственный аппарат был захваченпривилегированными классо­выми группами, функция социальногорегулирования в основном обеспечивала господство этих групп надостальным населением.
Задачей государства с ранних времен его су­ществованияи развития была задача установления и поддержки некоторых единыхправил поведения членов сообщества, а также организация и регулированиежизненно необходимых видов про­дуктивной деятельности (производственной,торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функциязащиты, жизнен­ного пространства (территории) данногосообщества.
Государственное управление стало возможнымблагодаря цен­трализованной власти, воплощавшей общую волюобъединивших­ся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителямивласти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъектыуправления), которые избирались народом или власть наследовали.
Современные революции в области науки и техники,систем информации выдвинули на первый план про­блему безопасностичеловека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, посравнению с прошлыми эпо­хами, производственно-технический иэкономический базис об­щества обусловил качественное изменениесоциальной структу­ры, характер общественного разделения труда итрадиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типыобщения между людьми; породил новые про­тиворечияи конфликты. Вторая половина XX в.— это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократи­ческихрежимов, когда государства решают проблемы защиты прави свобод человека.
Для каждой страны отмеченные и другиепроблемы, решае­мые государством, приобретают свою специфику,связанную с ее конкретными особенностями и характеромпереживаемого исто­рического этапа. Управление обществом не будетотвечать сто­ящим перед ним объективно обусловленным задачам, еслиправя­щие силы не проявят способность руководствоваться в своей дея­тельностизнаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития,традиции народа, которым они уп­равляют, его духа иожидания.
Объективно необходимая роль рациональной системы государ­ственного управления проявляется особенно отчетливов пере­ходный период, когда стараяполитическая система сменяется новой. Стабильность в обществеобеспечивается при условии про­думаннойстратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной заменыих структу­рами более совершенными.
В постсоветский период в правительственныхкругах господствовала стратегическая установка на спонтаннуюрыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризиснаяситуация объективно потребо­вала усиления роли государства.Рыночнаяэкономика порождает стихийные, зачастую разру­шительные, процессы, предупредитьили смягчить негативное влияние которых может только государство. Вусловиях господ­ства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государ­ственноерегулирование прежде всего экономики; важно ограни­чениенегативных последствий действий так называемых есте­ственныхмонополий (энергетических и др.). Следует учитывать иопасность для общества возрастающего влияния экономичес­койвласти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальныйантагонизм. В новой социально-эко­номическойобстановке на первый план выдвигается роль госу­дарственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс,упреждающий формирование социальныхконфликтов.
Современная мировая практика накопиламножество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественныеорганизации, наконец, любые организованные со­общества не являютсятолько объектами воздействия на них ес­тественных законов.Напротив, объективные законы, будь то эко­номические или политические, — этозаконы общественных дей­ствий людей. Экономический или политическийпроцесс во всех случаях — результат такой деятельности.Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная,рациональная она или стихийная, т.е. основанная наиррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований истереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение вдеятельности государ­ства и других общественных сил.
Признание объективной необходимостирационального управ­ления обществом не противоречит естественнойограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом,никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекаю­щихиз реальных или возможных проблемных ситуаций, заклю­ченных в бытии той илииной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремитсярасширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле длядействия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется инеобходимость для использования в государ­ственной деятельности механизмовспонтанной регуляции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 Итак, государственное управление — этообъективно необхо­димая, обусловленная природой государства испецификой чело­веческого общества как единого организма,целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества.Она не исключает стихийную саморегуляцию обществен­ногоорганизма. Последняя в жизнедеятельности политической системыне играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу ра­циональноговоздействия на общественные процессы.