Финансовыйконтроль в условиях рыночной экономики
ПЛАН
ВВЕДЕНИЕ
Глава1. Общая характеристика системы государственного финансового контроля
1.1 Исторические аспекты формирования системы финансового контроля вусловиях рыночной экономики (сравнение с плановой экономикой)
1.2 Осуществлениегосударственного финансового контроля в условиях социального государства
1.3 Функциии методы финансового контроля, как инструмента реализации роли государства«ночного сторожа»
Глава2. Виды финансового контроля и финансовые органы
2.1 Виды государственногофинансового контроля
2.2 Эволюция системы органовосуществляющих государственный контроль
2.3 Органы государственного финансового контроля Российской Федерации
2.4 Проблемы взаимодействияосновных звеньев государственного финансового контроля
Главе3. Счетная палата как основной орган в системе государственного финансовогоконтроля
3.1 Историческиеаспекты возникновения Счетной палаты как органа финансового контроля
3.2 Нормативно правовоезакрепление деятельности Счетной палаты РФ в современныхусловиях и особенности осуществления функций в условиях рыночной экономики
3.3 Эффективность деятельностиСчетной палаты Российской Федерации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Коренныеперемены в социально-экономическом строе России и в методах управления экономикойсделали неизбежным радикальное преобразование одного из важнейших рычагов финансово-хозяйственногоуправления – финансового контроля.
Ликвидацияадминистративно-командной системы управления экономикой со всестороннейрегламентацией хозяйственной деятельности серьезно поколебала основы сложившейсяранее системы финансового контроля, который престал отвечать потребностямобщества, его социально-экономическом реалиям. Это не замедлило проявиться напрактике, вызвало ряд негативных последствий.
Как свидетельствуетмировой опыт, цивилизованное экономическое развитие возможно только присоблюдении установленных государством законов и норм и защите интересовграждан. Соблюдение экономическими субъектами действующего законодательства,эффективное распоряжение управляющими вверенной им собственностью необходимоконтролировать. Именно поэтому в развитых странах уделяется такое вниманиевопросам организации финансового контроля всех сторон экономической жизни иособенно сферы государственных финансов.
Для России ввысшей степени актуальна организация эффективной и всеобъемлющей системы финансовогоконтроля. Существовавшая ранее в стране система финансового контроля была ориентированана экономику, в которой основная роль принадлежала государственной собственности,управляемой административно-командными методами. Экономические преобразованиявызвали необходимость построения принципиально новой системы финансовогоконтроля – целостной, действующей на единых принципах, охватывающей все стороныэкономической жизни.
Актуальностьтемы финансовый контроль, вызванная объективными причинами социально-экономическогои политического положения в стране, обеспечила определенный интересученых-экономистов. Поэтому можно сказать, что данная тема широко освещена вучебной литературе. Современное состояние финансового контроля в России, егоразвитие и изменения в сфере финансового контроля в достаточной мере отражаютсяв периодических изданиях.
Цель даннойкурсовой работы – охарактеризовать и проанализировать основные аспекты функционированиясистемы государственного контроля в условиях рыночной экономики.
В соответствиис поставленной целью можно выделить следующие задачи работы:
· проанализироватьисторический процесс формирования системы государственного контроля;
· отразитьтеоретические аспекты финансового контроля;
· датьобщую характеристику финансовому контролю в России.
Объектом изученияработы является финансовый контроль.
Предмет изучения– сущность финансового контроля, его организация и функционирование.
При написаниикурсовой работы использовались такие методы, как анализ и синтез, которыеотносятся к общенаучным методам. Был проведен анализ учебной литературы, обработаныпериодические издания, подведены итоги проделанной работы.
Глава 1. Общая характеристика системыгосударственного финансового контроля
1.1 Исторические аспекты формирование системы финансового контроляв условиях рыночной экономики (сравнение с плановой экономикой)
Вопросы организацииконтроля за общественными финансами играют важную роль в жизни любогогосударства. А хорошо отлаженная система контроля является неотъемлемым атрибутомэффективно функционирующего демократического общества.
В настоящеевремя чрезвычайно интересно и важно рассмотреть российскую историю преобразований,происходящих в этой сфере, чтобы извлечь уроки, выявить тенденции и взаимосвязи,а также определить основные направления изменений в организации контроля,отвечающие принципам лучшей практики управления общественными финансами.
ВДревнерусском государстве специальные финансово-контрольные учрежденияотсутствовали; управление финансами, слабо развитое в то время, сосредоточилосьв учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно вБоярской Думе — постоянном Совете князя, стоявшем во главе управлениягосударством.
В XI—XIIIвеках контрольные функции за действиями властей осуществлялись народом черезвече, своего рода древний орган представительной власти в России. Ещё одниморганом, осуществлявшим функции контроля в эту эпоху закон устанавливал князя.
Народныевосстания в странах Западной Европы (в Англии, Франции и других странах) противабсолютизма и налогового гнета и буржуазные революции XVII века, возглавляемыепарламентами, добивавшиеся также установления контроля над государственными финансами,закончились поражением. Однако при этом проводимая в этих странах политикамеркантилизма стала осуществляться под определенным контролем (например, воФранции с 1665 по 1683 годы контроль над финансами осуществлял суперинтендант финансовШ.-Б. Кольбер). В конечном итоге установление парламентского контроля надгосударственными финансами преследовало политические цели и стремилось кпревращению контрольных органов в специальный инструмент политическоговоздействия на власть монарха.
Следующийэтап в развитии системы государственного контроля связывается с Петром I,который заботился об устройстве правильной «счетной и контрольной части».Учрежденный 22 февраля 1711 года Правительствующий сенат должен был, во-первых,собирать как можно больше денег, «понежели деньги суть артерии войны», аво-вторых — «смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасныеотставлять». Таким образом, обязанности Государственного контроля возлагаютсяна Сенат, при котором в качестве параллельных и отчасти подчинённых органовсостояли Ближняя канцелярия (до 1719 года) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720года), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших послепроверки их камер- и штатс-конторами.
При ЕкатеринеI (1725—1727) высшим учреждением в государстве, а, следовательно, и высшим финансовымучреждением, стал Верховный тайный совет. Он был учрежден 8 февраля 1726 года всоставе шести членов под председательством императрицы. В финансовом управленииСенат стал подчиняться Верховному тайному совету, который указом от 1 ноября1727 года был уполномочен рассматривать ведомости о приходе и расходе денежнойказны и провианта.[1]
В царствованиеАнны Иоанновны издается важный в истории финансового контроля правовой акт«Регламент или инструкция Ревизион-коллегии» (1733). Акт этот раскрывал тяжелоеположение с контрольным делом. Поэтому для облегчения работы Ревизион-коллегиибыло создано девять счетных комиссий, а также Генеральная счетная комиссия, накоторую была возложена ревизия запущенных счетов за прошлые годы.
Манифестамиот 25 июля 1810 года и 25 июня 1811 года управление государственными доходами ирасходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена министру финансов,вторая — государственному казначею, третья — государственному контролёру.Государственному контролёру были даны все права министра и поручено высшеенаблюдение за проверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам.Обычно государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большоезначение имело и то, что государственный контролёр получил правонепосредственного доклада императору. А это означало, что по сравнению сзаконодательствами Западной Европы, идея независимого Государственного контроляв России получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру направах отдельного министерства были даны полномочия не только следить за правильностьюоформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но ивменено в обязанность сообщать Государственному совету свои заключения по всемсметам, представляемым другими министерствами на утверждение Государственногосовета, а также представлять императорской власти отчёты, в которых произведенныерасходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственнойэффективности.
Эта реформане принесла положительных изменений, поскольку требования Государственногоконтроля о доставлении сведений присутственными местами практически не исполнялисьпо причине острого сопротивления приближенных императора, отстаивавших своичастные интересы, и отсутствия чиновников, знающих порядок составления отчетов.И опять контроль превратился в наблюдательный, а все учреждения проверяли самисебя и представляли свои отчеты по соответствующим департаментам министерств.
После смертиАлександра I на престол Российской Империи вступил Николай I (1825—1855).
Вслед заукреплением государственной власти началось укрепление органов государственногоконтроля России. В 1827 года при Министерстве императорского дворца былучрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля.
В итогеобсуждения проекта реформы на Государственном совете Главное управление ревизиигосударственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Наряду сэтим были установлены правила отчетности для министерств и главных управлений,а в 1836 году окончательно сформировалась так называемая «система генеральнойотчетности», которая просуществовала до первых лет царствования Александра II(1855—1881).[2]
В этом же1836 году было утверждено новое положение о Государственном контроле, которое изменилоего устройство и расширило права. Государственный контроль теперь состоял изСовета Государственного контроля, контрольных департаментов для ревизии счетовгражданского, военного и морского ведомств, канцелярии Государственногоконтроля, контрольного архива.
ПослеОктябрьской революции 1917 года государственному контролю уделялось видноеместо в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовыйконтроль не отделялся от учета. Однако нельзя сказать, что во всех случаяхгосударственный финансовый контроль был независим и проводился с соблюдением принципазаконности.
Первым шагомв реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 года пристаром Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначениеСоветом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара погосударственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные ВсероссийскимЦентральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК).
Решающимшагом в направлении слома старого аппарата государственного контроля послепобеды Революции был сделан 18 января 1918 года. В этот день Совет Народных Комиссаровиздал декрет «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольныхколлегиях и комиссиях». Этим декретом старые органы Государственного контролябыли отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая системаконтрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольнаяколлегия, созданная ВЦИК. Положение в значительной степени расширяло сферудеятельности контроля и компетенцию его органов. Впервые устанавливалось ихправо наблюдать не только за законностью и правильностью поступления средств и исполнениярасходов, но и за их целесообразностью. Одновременно органам государственногоконтроля предоставлялось право самостоятельно вводить предварительную и фактическуюревизию подотчетных учреждений.
В связи сначалом гражданской войны и исходя из новых задач государственного строительства,Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 года и Постановлением СНК от 11 мая 1918 годаГосударственный контроль был преобразован в Народный комиссариатгосударственного контроля во главе с Народным комиссаром и Коллегией. При этомпреобразование Государственного контроля было определено статьей 47 КонституцииРСФСР 1918 года, в которой определялось, что Народный комиссариатгосударственного контроля в лице своего Народного комиссара и Коллегии всецелобыл ответственен перед Советом Народных Комиссаров РСФСР и ВЦИК. В то времястрана остро нуждалась не только в системе финансового контроля, но и в сильномгосударственном административном контроле, в контроле за исполнением решенийгосударственной власти.[3]
30 апреля1923 года Постановлением Президиума ЦИК Наркомом Рабоче-крестьянской инспекции(РКИ) был назначен Валериан Владимирович Куйбышев (1923—1926; 1934—1935),который сразу же развернул работу по повышению эффективности деятельностигосударственного контроля. При этом одной из первых задач В. В. Куйбышева сталаразработка нового Положения о Народном Комиссариате РКИ с учетом опытапредшествующей работы.
В результатеэтого анализа было разработано и 12 ноября 1923 года утверждено Положение оНародном Комиссариате РКИ ЦИК СССР. Функция РКИ по совершенствованиюгосударственного аппарата стала основной. Но РКИ по-прежнему оставалась органомгосударственного финансового контроля. Так, в соответствии с Положением оНародном Комиссариате РКИ СССР на Рабкрин была возложена обязанность тщательно изучатьбюджет Союза и союзных республик и местные бюджеты, учитывать опыт их исполненияс точки зрения финансовой реальности и хозяйственной целесообразности, даватьзаключения по отчетам исполнения росписи государственных доходов и расходов,составляемых народными комиссариатами финансов СССР и союзных республик. На РКИвозлагалось также проведение обследований и изучение производственных планов и ихвыполнение хозяйственными организациями, а также выполнение плановых заданийадминистративными и культурно-просветительными органами.
В обязанностьРКИ входила проверка деятельности всех государственных и общественных предприятийи их объединений (в том числе кооперативных и профсоюзных, акционерных компаний,смешанных обществ, концессионных предприятий, субсидирующихся государством илиоперирующих при участии государственных средств) с точки зрения достигнутых наделе результатов и систематическое инспектирование их на основе материаловобследования и научных данных. РКИ была обязана осуществлять наблюдение запроведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти стем условием, что это наблюдение устанавливалось в первую очередь за исполнениемнорм, направленных на совершенствование государственного аппарата.
В феврале1956 года XX съезд КПСС подвел итоги пятой пятилетки. Наряду с вопросами развитиянародного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственногоконтроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Никита СергеевичХрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерствогосударственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директивпартии и правительства. В связи с критикой, которой подверглась деятельность Министерства,работа госконтроля стала перестраиваться и сосредотачиваться на фактическомконтроле за точным и безусловным выполнением решений партии и правительствавсеми звеньями государственного и хозяйственного аппарата. С тех пор значениеконтрольных органов в советском государстве неуклонно снижалась. Далее при Н.С.Хрущеве министерство превратили в комиссию, снизив его статус и полномочия.
1.2 Осуществление государственного финансовогоконтроля в условиях социального государства
Финансовыйконтроль обычно рассматривают в двух аспектах:
1) строгорегламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов засоблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономическихсубъектов;
2)неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнес целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.
Оба аспектаконтроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля.Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, тово втором — упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.
Контрольвыступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии,когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются стребованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклоненийустанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положениядел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль непоглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействиена эффективность их использования.
Назначение финансовогоконтроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политикигосударства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовыхресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Его роль при переходе крынку многократно возрастает.[4]
Финансовыйконтроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установлениястепени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферахпроизводства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики.Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общейструктуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшийсоставной элемент финансовой системы.
Государственныйфинансовый контроль — это установленная законодательством деятельность органовгосударственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению ипресечению:
· ошибоки злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальнымиресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности иотчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущихпрямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
· несоблюденияфинансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
· недостатковв организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственнойдеятельностью государственных органов, организаций с полным или частичнымгосударственным участием или особо с ним связанных.
В общем ицелом цель ГФК — обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности иэффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению — включаястадии планирования, формирования, распределения и использования —государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальнымиобъектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.
Поскольку финансовыйконтроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципыуправления, на которых базируется процесс государственного управления иуправления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлениемсодержания этих принципов применительно к функции контроля.
В этой связиможно выделить следующие принципы.
Принципплановости – он предопределяется природой организации управления и необходимостьюцелеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основегодовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.
Принцип системностиозначает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться всестороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонталиструктуры управления.
Принципнепрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежатпостоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительномуоперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходяиз условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянноенаблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировкедеятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).[5]
Принципзаконности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, чтогосударство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основезаконности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансовогоконтроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должнысоблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.[6]
Принципобъективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснениерезультатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов сзаконами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящихорганов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц приее выполнении.
Принцип независимостиустанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или моральноговоздействия на субъект контроля.
Принципгласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересахгосударства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чьядеятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимыхслучаях — до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятыхпо ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов иобеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает ихв духе соблюдения действующих законов и положений.
Принципэффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полнотевыявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативностив исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещениянанесенного материального ущерба.
Наличие терминологическогохаоса и неоднозначности использования в законодательстве того или иного понятияможно попытаться объяснить недостаточной теоретической проработанностью новыхдля российской правовой системы институтов. Система финансового контроля, сложившаясяеще в советское время, не могла органично воспринять постепенно претендовавшиена все более строго определенное место в ее структуре такие институты, какнезависимый государственный аудит и независимый негосударственный аудиторский финансовыйконтроль.
Рассмотримподробнее следующие понятия: «финансовый контроль»,«государственный финансовый контроль», «государственный аудит»,«негосударственный аудиторский финансовый контроль».
В системе финансовогоконтроля во многих странах наряду с государственным финансовым контролем (ГФК)существуют государственный аудит и негосударственный независимый финансовыйконтроль за финансово-хозяйственной и коммерческой деятельностью организаций,учреждений, осуществляемые аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами.При подготовке проекта закона об аудиторской деятельности российскиезаконодатели ориентировались на сложившуюся в Великобритании практикуосуществления аудиторских проверок. Такое внимание к родоначальникам аудитапредставляется оправданным, однако следует учитывать особенности российскойправовой системы, близость ее к романо-германской правовой семье, а такжефедеративное устройство России. Итак, исходным и в то же время наиболее широкимпонятием, но только в российской правовой действительности (в ФРГ, например,явления «финансовый контроль» и «аудит» исследуются вразных плоскостях, когда аудит или хозяйственный контроль, как правило, не изучаетсяв системе финансового контроля, под которой понимается осуществлениеконтрольных мероприятий органами публичной власти, является термин «финансовыйконтроль», который включает в себя не только подсистемы государственного финансовогоконтроля, государственного аудита, но и негосударственный независимый аудиторскийконтроль.
В определениифинансового контроля как деятельности специально уполномоченных на тогосударственных органов не отражается такой его немаловажный структурныйэлемент, как негосударственный аудиторский контроль, не подчеркивается его спецификакак системного явления, либо он зачастую сводится к проверке финансовойдокументации, соблюдения законов и иных нормативных актов.[7]
Поэтому финансовыйконтроль можно определить не только как составную часть единого механизмаконтроля, но и как экономико-правовое явление — реализацию контрольной функциифинансов, представляющее собой систему взаимосвязанных и взаимодействующихэлементов, которые являются по сути своей различными аспектами деятельности,направленной на достижение единой цели. Они разграничиваются как попоставленным перед ними задачам, так и по субъектному составу, объектувоздействия и сферам приложения усилий, приоритетности публичных или частных интересов.
Во-первых, ктаким составным частям-элементам относятся государственный финансовый контроль,государственный аудит и негосударственный независимый аудиторский финансовыйконтроль.
Во-вторых,говоря о субъектном составе, необходимо отметить, что финансовый контрольосуществляется в нашей стране не только государственными органами, представляющимиГФК и государственный аудит, но и аудиторскими организациями и индивидуальнымиаудиторами, т.е. разграничение по субъектному составу отражает и правовую природувида финансового контроля.
В-третьих, именнопри системном анализе финансового контроля выявляется такая специфика рассматриваемогоявления, которая позволяет утверждать, что его сущностная характеристика — тесная взаимосвязь и взаимопроникновение публичных и частных интересов, поэтомуразграничение внутри указанной системы может также осуществляться в зависимостиот их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной деятельности, например:
· ГФК игосударственный аудит — приоритет публичных интересов;
· негосударственныйаудиторский финансовый контроль — приоритет частных интересов хозяйствующихсубъектов.
Считается,что понятия «финансовый контроль» и «аудит» следует разграничитьтаким образом, чтобы исключить возможность выделения первого в качестве понятияболее общего по отношению ко второму, что приводит к сужению содержательнойсферы финансового контроля и нарушению системообразующих связей между входящимив него структурными элементами. Однако это неверно, также как и необоснованноеразграничение понятий «ГФК» и «государственный аудит» в зависимостиот некой принадлежности к той или иной ветви власти в свете теории разделениявластей, т.к., вводя конституционный орган, призванный осуществлятьгосударственный аудит, в систему государственных органов публичной власти,определяющим фактором правового статуса контрольного органа не считается егострогая привязка к парламентской форме контроля. В противном случаесуществующая во многих государствах, в том числе и в России, системаподотчетности в совокупности с законодательно установленным механизмом формированияможет плавно перерасти в отношения власти и подчинения (вертикальные, субординационныеотношения), что грозит полной потерей статуса независимого государственногооргана и исключает возможность эффективного осуществления контрольных мероприятий.Кроме того, вызывает некоторое сомнение одноаспектность применения понятий«внешний контроль» и «внутренний контроль». Ведь трудносогласиться с тем, что государственный финансовый контроль (его разновидность — налоговый контроль), осуществляемый в соответствии с нормами НК РФ налоговымиорганами, является внутренним по отношению к объекту контроля.[8]
Поэтомугосударственный финансовый контроль следует определить как структурный элементединой системы финансового контроля, представляющий собой подсистему взаимосвязанныхединством поставленных для решения задач и используемых методов контрольныхмероприятий, осуществляемых различными по своему правовому статусугосударственными органами (как общей, так и специальной компетенции) и ихподразделениями, наделенными при этом исполнительной властью.
При этомгосударственный аудит обособлен от подсистемы ГФК и не связан напрямую в организационно-правовом,финансовом и функциональном планах с негосударственным аудиторским финансовымконтролем. Это, вид финансового контроля, который представляет собой специфическоекомплексное явление, отвечающее в то же время всем принципам контрольнойдеятельности, которые присущи ГФК и негосударственному аудиторскому финансовомуконтролю (независимость, законность, объективность, эффективность, оперативность,гласность), и осуществляемое с использованием в ходе проводимых контрольныхмероприятий как методов и приемов ГФК, так и негосударственного аудиторского финансовогоконтроля. Государственный аудит наделен особым правовым статусом конституционными политически нейтральным органом государственной власти — Счетной палатой дляустановления соблюдения законности финансовых операций подконтрольнымисубъектами, их достоверности, выявления целесообразности и экономической эффективностиосуществляемой ими финансово-хозяйственной деятельности, определения потенциалаповышения результативности использования бюджетных средств, государственнойсобственности, анализа государственных инвестиционных проектов.
Такимобразом, с учетом приведенного определения государственного аудита должен бытьпересмотрен и усовершенствован правовой статус государственного органа, егоосуществляющего, определены механизмы повышения его авторитетности в системеорганов и организаций, проводящих финансовый контроль в Российской Федерации.
В пункте 1ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ «Об аудиторскойдеятельности» (с изм. и доп. от 14, 30 декабря 2001 г., 30 декабря 2004г., 2 февраля 2006 г.) закреплено легальное определение понятий аудиторскойдеятельности, аудита как «предпринимательской деятельности по независимойпроверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организацийи индивидуальных предпринимателей». Наиболее важным признаком аудиторскогоконтроля является его независимость, что повышает его эффективность и необходимостьдля хозяйствующих субъектов. К целям аудита п. 3 ст. 1 Закона об аудиторскойдеятельности относит выражение мнения о достоверности финансовой(бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведениябухгалтерского учета законодательству РФ. При этом данное положение существеннымобразом отличается от формулировки Временных правил об аудиторской деятельности(утратили силу), в которых закреплялось, что «основной целью аудиторскойдеятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой)отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых ихозяйственных операций нормативным актам, действующим в РФ.» Разграничиваявиды финансового контроля в зависимости от субъектного состава, т.е. субъектов,осуществляющих тот или иной вид финансового контроля, а также в зависимости отправовой природы этих субъектов, выделяем государственный аудит наряду с ГФКкак самостоятельный вид подсистемы государственного контроля, относя при этомнегосударственный аудиторский финансовый контроль, осуществляемый аудиторскимиорганизациями и индивидуальными аудиторами, к подсистеме контролянегосударственного. Положив в основу деления финансового контроля на виды критерийотношения субъекта, проводящего контрольные мероприятия, к объекту контроля,следует выделять внешний и внутренний финансовый контроль, определяя при этомгосударственный аудит как внешний финансовый контроль. Это, в свою очередь,позволяет четко отграничить его от ГФК и негосударственного аудиторского финансовогоконтроля, способных выступать по отношению в объекту контрольной деятельности ввиде внешнего или внутреннего контроля (в частности, вневедомственный и внутриведомственныйГФК)
Государственныйаудит представляется видом финансового контроля, развивающимся в руслестановления рыночной экономики в Российской Федерации в направлении достиженияединой цели осуществления финансового контроля и вобравшим в себя сущностныепроявления как государственного финансового контроля, так и нового для нашегогосударства независимого негосударственного аудиторского финансового контроля.На сегодняшний день мы имеем несовершенный понятийный аппарат, отсутствиедолжной теоретической базы осуществления финансового контроля в новых экономическихусловиях, недостаточную практическую деятельность по осуществлению контрольныхмероприятий, не реализованный объем полномочий, предоставленных Счетной палатекак органу, призванному проводить государственный аудит в России.[9]
1.3 Функции и методы финансового контроля,как инструмента реализации роли государства «ночного сторожа»
Государственныйфинансовый контроль предназначен для реализации финансовой политикигосударства, создания условий для финансовой стабилизации.
Можно выделитьосновные функции финансового контроля, которые четко определились в связи спереходом от командно-административной модели хозяйствования к рыночной экономике:
· организацияи осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходныхстатей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов пообъемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности ицелесообразности расходования государственных средств и использованияфедеральной собственности;
· оценкаобоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетовфедеральных внебюджетных фондов;
· финансоваяэкспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актовфедеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы,покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование иисполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
· анализвыявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета ибюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленныхна их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
· контрольза законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета исредств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках ииных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
· обеспечениепоступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных ипрочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственногобюджета;
· оценкаэффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средствгосударственного бюджета и внебюджетных средств;
· контрольза правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
· улучшениебюджетной и налоговой дисциплины;
· выявлениерезервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходнойчасти бюджета;
· контрольза реализацией механизма межбюджетных отношений;
· проверкаобращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитныхучреждениях;
· контрольза формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержкирегионов;
· пресечениенезаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот,государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориямплательщиков или регионам;
· выявлениефинансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;
· проведениепрофилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.
Большоезначение для развития государственного финансового контроля имеет Указ ПрезидентаРФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля1996 г.[10]
Данным Указомустановлено, что в РФ государственный контроль включает в себя контроль за исполнениемфедерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организациейденежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состояниемгосударственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов,предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно всоответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций иполномочий указываются конкретные субъекты государственного финансовогоконтроля: Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, Минфин РФ (Главное управлениефедерального Казначейства, Департамент страхового надзора, Контрольно-ревизионноеуправление), Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитетРФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иныеорганы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средствфедерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. [2]
Предметомгосударственного финансового контроля являются средства консолидированногогосударственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапахраспределения и использования.
Метод финансовогоконтроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучениезаконности, достоверности, целесообразности и экономической эффективностихозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использованияучетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации всочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.
Анализ литературыо сущности методов контроля позволяет выделить из них две группы: общенаучныеметоды и специфические контрольные методы.
Общенаучныеметодические приемы включают анализ и синтез, индукцию, дедукцию, аналогию имоделирование, абстрагирование и конкретизацию, системный анализ, функционально-стоимостныйанализ.
Собственныеметодические приемы государственного финансового контроля представляют собойспецифические приемы контроля, выработанные практикой. Формируются эти приемы взависимости от целевой функции контроля. Например, методические приемы финансовогоконтроля базируются на методиках бухгалтерского учета, статистики, экономическогоанализа и других экономических наук. Вместе с тем методические приемы финансовогоконтроля применяются в исследованиях других экономических наук (управление,планирование, финансирование, кредитование и т.п.). По информационномуобеспечению различают методы документального и фактического контроля.[11]
Документальныйконтроль заключается в установлении сущности и достоверности хозяйственнойоперации по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, вкоторых она нашла отражение, т.е. в бухгалтерском, оперативном и статистическомучете. Так, выполнение планов производства и реализации продукции, ее себестоимостии рентабельности на контролируемом предприятии определяется по данным, содержащимсяв первичной документации, учете и отчетности.
Фактическийконтроль состоит в определении действительного, реального состояния объектапроверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и другихметодов проверки. К объектам фактического контроля относятся: наличные деньги вкассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция,незавершенное производство.
Фактический идокументальный контроль выполняется во взаимной связи, так как только ихсовместное применение позволяет установить действительное состояние объектовпроверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихсянедостатков.
Основнымиметодами государственного финансового контроля являются:
· проверки;
· обследования;
· надзор;
· анализфинансового состояния;
· наблюдение(мониторинг);
· ревизии.
Проверки производятсяпо отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных,балансовых и расходных документов. В процессе проверки выявляются нарушения финансовойдисциплины и намечаются мероприятия по их устранению.
Объектамидокументальных проверок являются бухгалтерская, статистическая, операционно-техническаяотчетность, сметы расходов и расчеты к ним, расчеты по налогам и т.п.[12]
Обследованиев отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономическихпоказателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансовогосостояния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могутосуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива,энергии и т.д. Надзор производится контролирующими органами за экономическимисубъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, ипредполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушениекоторых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор состороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департаментастрахового надзора Минфина России — за страховыми фирмами.
Анализ финансовогосостояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучениепериодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общейоценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченностисобственным капиталом и эффективности его использования.
Наблюдение(мониторинг) — постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованиемвыданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использованиеполученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условийкредитования, требованию досрочного возврата ссуды.
Ревизия — наиболееглубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой взаимосвязанныйкомплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений иорганизаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического идокументального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности,обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций,проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерскогоучета и отчетности – для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемогообъекта.
Комплекснаяревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объектаконтроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии.Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровнейуправления: министерство — ведомство — предприятие (выборочно). Результатом ее являютсяне только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной,но и производственной деятельности объекта контроля.
Глава 2. Виды финансового контроля и финансовыеорганы
2.1 Виды государственного финансового контроля
По временипроведения различают предварительный, текущий и последующий контроль.
Предварительныйфинансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важноезначение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовойобоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективногорасходования средств. Примером такого контроля является процесс составления иутверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов наоснове прогноза макроэномических показателей развития экономики страны.Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительныйконтроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важныенормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономическихсубъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.
Текущий(оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежныхсделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т. д. Он предупреждаетвозможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствуетсоблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежныхрасчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного ибухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контрольпозволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации,предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисленияновых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивногохарактера.[13]
Последующий финансовыйконтроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой ибухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовойдеятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложеннойфинансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т. д.Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовойдеятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостаткипредварительного и текущего контроля.
2.2 Эволюция системы органов осуществляющихгосударственный контроль
В тридцатыегоды происходило дальнейшее повышение государственной дисциплины и уровняконтроля. Наряду с ЦКК-РКИ, начал действовать государственный административныйконтроль. Эту функцию стала выполнять образованная в декабре 1930 года Комиссияисполнения при Совнаркоме СССР, а с февраля 1931 года — аналогичные комиссиипри совнаркомах союзных и автономных республик. К комиссиям перешли ряд функцийЦКК-РКИ по контролю за исполнением правительственных решений.
В 1934 годуЦКК-РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦКВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках,краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Однако связьмежду этими органами сохраняется: в соответствии с Положением о Комиссиисоветского контроля, этот орган должен был проводить свою работу в тесномконтакте с Комиссией партийного контроля, согласуя мероприятия, касающиесясовместных постановлений СНК СССР и ЦК ВКП(б).
В целом впериод первых пятилетних планов Наркомат осуществлял свою деятельность вусловиях сталинского планирования, которое отличалось жестким контролем идетальной регламентацией деятельности предприятий и ведомств, высокой трудовойдисциплиной (с 1940 года действовали уголовные меры нарушения трудовойдисциплины), сдельно-премиальной оплаты труда, всемерно направленной на ростпроизводства.
В годыВеликой Отечественной войны работа государственного контроля была подчиненазадаче быстрейшего разгрома врага. Наркомат государственного контроляосуществлял систематический оперативный контроль за выполнением решенийГосударственного Комитета Обороны и Совнаркома СССР по обеспечению поставоксырья.
Завершениевойны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственнымуправлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи среорганизацией государственного управления в марте 1946 года Народныйкомиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерствогосударственного контроля СССР. Министром государственного контроля в этотпериод являлся Лев Захарович Мехлис (1940—1941, 1946—1950).
В новом«Положении о Министерстве государственного контроля СССР» были определенытребования к деятельности государственного контроля на современном этапе. Всоответствии с этим положением Министерство государственного контроля былопризвано осуществлять:
контроль запроизводственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных,кооперативных, общественных организаций и предприятий; строжайший контроль засостоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальныхценностей, находящихся в ведении этих организаций и предприятий;
· производитьпроверку выполнения постановлений и распоряжений правительства СССР;
· вноситьна рассмотрение правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственноезначение, вытекающие из материалов ревизий и проверок;
· даватьправительству заключения по исполнению государственного бюджета.
Задачи и всядеятельность Министерства государственного контроля СССР при этом связывалась сшироко развернувшимся движением за рост накоплений, за выявление ииспользование внутренних ресурсов и возможностей хозяйства.
В целяхосуществления возложенных на него задач Министерству государственного контролябыло предоставлено право:
· Производитьревизии и проверки производственно-хозяйственной и финансовой деятельности вовсех министерствах и ведомствах и их органах на местах.
· Даватьобязательные для всех министерств, ведомств, кооперативных и общественныхорганизаций, предприятий и учреждений указания о предоставлении объяснений,справок и копий плановых, отчетных и других документов, необходимых дляпроизводства ревизий и проверок и изучения отдельных вопросов деятельности этихорганизаций, предприятий и учреждений, а также обязательные указания обустранении вскрытых ревизией и проверкой нарушений, извещая о последнемруководителей соответствующих министерств и ведомств.
· Изыматьподлинные документы, связанные с подлогами и хищениями государственных денежныхсредств и материальных ценностей в тех случаях, когда сохранность этихдокументов не гарантируется на месте.
· Беспрепятственноосматривать производственно-складские служебные помещения, а также объектыстроительства и сооружений.
Должностныхлиц, виновных в невыполнении постановлений и распоряжений правительства, в запущенностиучета, бесхозяйственном хранении, расходовании и использовании материальныхценностей и денежных средств, а также в представлении органам государственногоконтроля неправильных сведений, правительство подвергает дисциплинарнымвзысканиям или отстраняет от занимаемой должности. В случае обнаружениязлоупотреблений и иных преступных действий виновные лица привлекаются черезорганы прокуратуры к судебной ответственности в установленном законом порядке.
В 1946 годудеятельность государственного контроля была направлена на усиление контроля вобласти финансов, на проверки себестоимости продукции, соблюдение плановой итехнологической дисциплины, на улучшение и удешевление государственногоаппарата, на контроль за исполнением государственного бюджета, на борьбу срасхищением, разбазариванием и порчей хлебопродуктов.
В феврале1956 года XX съезд КПСС подвел итоги пятой пятилетки. Наряду с вопросамиразвития народного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерствагосударственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПССНикита Сергеевич Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов иуказал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется сзадачей проверки исполнения директив партии и правительства. По мнению Н. С.Хрущева, настала необходимость коренным образом перестроить работу Министерствагосударственного контроля СССР с тем, чтобы оно глубже изучало вопросы работыгосударственного аппарата, его структуру, проверяло, как выполняют те или иныезвенья аппарата решения партии и правительства, ставило перед правительствомбольшие, принципиальные вопросы улучшения и рационализации государственногоуправления.
На съездезаместитель Председателя Совета Министров СССР Михаил Георгиевич Первухинотметил: «в министерстве укоренилась порочная практика погони за большимколичеством проверок. Это приводило к распылению контролерских сил, к снижениюдейственности контроля. Вместо того, чтобы всячески добиваться действенногоконтроля, умело и вовремя предупреждать и исправлять недостатки, добиваться,чтобы по результатам проверок соответствующими министерствами и предприятияминемедленно принимались меры к устранению вскрытых проверками недостатков,Министерство госконтроля ограничивалось посылкой в правительство объемистых докладных».В связи с критикой, которой подверглась деятельность Министерства, работагосконтроля стала перестраиваться и сосредотачиваться на фактическом контролеза точным и безусловным выполнением решений партии и правительства всемизвеньями государственного и хозяйственного аппарата. На первое местовыдвинулось изучение вопросов управления промышленностью, структуры и штатовгосударственного аппарата в целях его рационализации, упрощения и искорененияразличного рода излишеств, параллелизма в работе, борьба с бюрократизмом. Всвязи с новыми народнохозяйственными задачами и «необходимостью усиленияпроверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целяхукрепления государственной дисциплины», 22 июля 1961 года Комиссия советскогоконтроля Совета Министров СССР была преобразована в союзно-республиканскийорган СССР — Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР(Госконтроль СССР).
На этомпреобразования системы госконтроля не закончились. 27 ноября 1962 годасовместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и СоветаМинистров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственногоконтроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах.Система, порядок формирования и задачи вновь созданного Комитета сталиопределяться Положением о Комитете и соответствующих органах на местах,утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 декабря 1962года, а также Положением о группах и постах содействия комитетам партийно-государственногоконтроля, утвержденным общесоюзным Комитетом партийно-государственного контроля30 июня 1964 года.
КонституцияСССР 1977 года закрепила наличие системы органов народного контроля, внесяизменения в определение их места в государственном механизме. Все основныезвенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, вучреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов, то естьКонституция устанавливала единый порядок их образования. Было предусмотрено,что органы народного контроля функционировали в тесном взаимодействии иконтакте с органами государственной власти, прокуратуры, суда, внутренних дел,с различными контрольными инспекциями и общественными организациями.
Перестройкавосьмидесятых годов ставила трудные задачи перед народным контролем. Всложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранеепронизывающая все сферы общества, не могла быть достаточно эффективной, онаплохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями,которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991года система народного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.
Осознавая,что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и вконечном итоге на результатах хозяйствования, пятая сессия Верховного СоветаСССР 16 мая 1991 года в числе законов, связанных с переходом к рыночнойэкономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с даннымзаконом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным ипроизводительным использованием государственного бюджета во всех без исключенияорганах государственной власти и управления. Через контроль за финансамипредполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам,отвечающим за их принятие и исполнение.
2.3 Органы государственного финансовогоконтроля Российской Федерации
Принцип разделения властей придает важнуюроль финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороныорганов представительной власти и определяет его новое содержание. Основыконтроля закреплены в Конституции Российской Федерации, в конституцияхреспублик в составе федерации, а также в основных законах и правовых актахпредставительных органов местного самоуправления и органов исполнительнойвласти.
Так, для осуществления контроля заисполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Думаобразует Счетную палату. Ее деятельность будет рассмотрена далее.
В ведение Государственной Думы и СоветаФедерации передан контрольно-бюджетный комитет. В его компетенцию входят помимоэкспертно-аналитической работы по финансовым вопросам, связанным с доходами ирасходованием бюджетных средств, проведение также финансового контроля за: исполнениемфедерального бюджета; соблюдением законности и повышением эффективностигосударственных средств, выдаваемых на финансирование бюджетных организаций,сферы материального производства, обороны; формированием доходов и расходов отвнешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов. [14]
Контрольные функции в области финансовосуществляют также представительные органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии сфедеральными актами, и органы местного самоуправления.
В целях эффективности президентскогоконтроля в ведении Президента Российской Федерации создан специальный контрольныйорган — Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованноеиз Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации).
Контрольное управление имееттерриториальные подразделения. Все эти органы действуют как система обеспеченияконституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Ониосуществляют от имени и по поручению Президента Российской Федерации контрольза исполнением федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов федерации Конституции Российской Федерации,указов и распоряжений Президента. Управление подчиняется непосредственноПрезиденту Российской Федерации в качестве структурного подразделения егоадминистрации. Основными функциями Контрольного управления являются:
· анализдеятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органовисполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органовисполнительной власти субъектов Федерации;
· рассмотрениежалоб и обращений граждан, предприятий, учреждений.
Все они предполагают возможностьпроведения контроля, являющегося по своему содержанию финансовым.
Управление не наделено правом применениекаких-либо санкций, однако оно в праве направлять предписания об устранениявыявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти,главам исполнительной власти субъектов федерации. Эти предписания должны бытьрассмотрены соответствующими органами и должностными лицами в течение 10 дней.
Органы исполнительной власти направляютконтрольную деятельность подведомственных им органов государственногоуправления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляютфинансовый контроль. [15]
В пределах своих полномочий ПравительствоРоссийской Федерации контролирует составление и исполнение федеральногобюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики,осуществляет систематический контроль за исполнением законов РоссийскойФедерации и иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органамиисполнительной власти субъектов федерации, принимает меры по устранению ихнарушения.
В полномочия Правительства РоссийскойФедерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственныхему министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральнойслужбы финансовой сферы. При этом Правительство Российской Федерации вправеотменить акты указанных органов.
Направляя деятельность подведомственныхему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РоссийскойФедерации принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующиепорядок этой деятельности. Так, Правительством Российской Федерации утвержденыПоложение о Министерстве финансов Российской Федерации (Постановление от 19августа 1994 года), Положение о Федеральном казначействе Российской Федерации(Постановление от 27.08.93г.), о других службах, где закреплены функции пофинансовому контролю.
Важнейшее место в системе финансовогоконтроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не толькоразрабатывает финансовую политику страны, но и контролирует ее осуществление.
Прежде всего Минфин осуществляетфинансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролируетпоступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетныхфондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление ииспользование государственных инвестиций.
Следует при этом отметить, что контрольныеполномочия Минфина Российской Федерации распространяются на финансовые средстватолько федерального уровня. В тех случаях, когда проверяется деятельностьисполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции недолжны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципомсамостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.
Однако, принимая во внимание принятый в1998г. Бюджетный кодекс, можно отметить, что на Минфин возложено осуществлениефинансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской Федерации иместных бюджетов, если субъект Российской Федерации получает помощь в объемесвыше 50% расходов его консолидированного бюджета. Назначается ревизия иисполнение бюджета субъекта федерации переходит под контроль Минфина и вслучаях, когда субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своихдолговых обязательств.
Финансовый контроль осуществляют всеструктурные подразделения МФРФ соответственно их компетенции. Так, органыказначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику;управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этомжесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованиемгосударственных средств. [16]
В связи с повышением роли налогов вдоходах государства стало необходимо выделение органов налоговой службы вособую систему. Деятельность налоговой службы направлена на обеспечение единойсистемы контроля за соблюдением российского налогового законодательства,правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет ивнебюджетные фонды. Органы ГНС наделены широким кругом контрольных полномочий иправ по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налоговогозаконодательства. Одновременно, для обеспечения безопасности РФ и укреплениягосударственной дисциплины в области налогообложения были созданы федеральныеорганы налоговой полиции, которые включают в Федеральную службу налоговойполиции, территориальные и местные органы.
Функции органов Государственногострахового надзора также ограничены особой сферой — страховой деятельностью.Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательстваРФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участниковстраховых отношений. [17]
Перестройка банковской системы ивозникновение коммерческих банков в значительной мере изменили функции банков(кредитных органов) в области финансового контроля. Особая роль в егоосуществлении принадлежит Центральному Банку России. Он организует иконтролирует денежно-кредитные отношения в стране, осуществляет надзор задеятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальноеподразделение – Департамент банковского надзора. При этом ЦБР вправе применитьк банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности,принудительные меры воздействия в административном порядке. ЦБР осуществляетконтроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании.
Впервые в законодательном плане решенвопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Главнымраспорядителям и распорядителям бюджетных средств вменено в обязанностьосуществлять контроль за использованием этих средств.[18]
Наряду со всеми перечисленнымиструктурными подразделениями МФРФ существует специальное контрольноеподразделение, предназначенное именно для проведения финансового контроля – этоКонтрольно-ревизионное управление с его территориальными органами на местах.
2.4 Проблемы взаимодействия основныхзвеньев государственного финансового контроля
На сегодняшнийдень существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансовогоконтроля.
Наиболееостро стоит вопрос о законодательном регулировании государственного финансовогоконтроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и управляетзначительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете.Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспеченияцелевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроляза тем, как это делается.
Для созданияполноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контролятребуется законодательное определение понятия «государственный финансовыйконтроль». Такое определение пока не дано.
Незавершенностьв вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля иотсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующихорганов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственныхинтересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная компетенция, уЦентрального Банка – своя, у Госналогслужбы – своя. А на практике получается,что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская системастраны, начиная с Центрального Банка России. А также федеральные органы каксчетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и экспертногоконтроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольныефункции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии сзаконодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов,сбор налогов получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своейдеятельности. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаютсябюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, времяуходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, еслиречь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органовконтроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроляРоссийской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентныхорганов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовыхресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублированияпараллелизма.[19]
Так, рассматриваясистему органов бюджетно-финансового контроля в городе Москве, видим, что притаком количестве компетентных органов необходимо законодательно или нормативнымактом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний день этот вопрос нерешен.
Нельзясказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня принят ряд законов огосударственном финансовом контроле в Российской Федерации и об аудиторскойдеятельности в Российской Федерации. Так, в 1998 г. был принят бюджетныйКодекс, в котором получили правовую основу многие вопросы государственного имуниципального финансового контроля.
Впервые взаконодательной практике в документе такого уровня указано, какие организацииявляются органами государственного и муниципального контроля. Определеныосновные права органов, осуществляющих контроль и обязанности ведомственного иливнутреннего контроля.
Важнымновшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции МФРФ иФедерального казначейства.
Новыми и принципиальноважными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. Вчастности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случаеустановления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся взаключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемыхдолжностей.
Однако дляэффективности осуществления государственного финансового контроля требуется нетолько назвать контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи,права, сферу действия, статус и полномочия их работников.
Юридически неотрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров,прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызываетразличные затруднения при решении совместных задач. Нет сегодня ясности и вовзаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующеговне системы государственного финансового контроля.
Главе 3. Счетная палата как основной органв системе государственного финансового контроля
3.1 Исторические аспекты возникновенияСчетной палаты как органа финансового контроля
Необходимостьсоздания органов государственного контроля наиболее остро проявилась при первыхРомановых — царе Михаиле Федоровиче (1613—1645) и его сыне, Алексее Михайловиче(1645—1676). Тогда началась смена характера, содержания и стиля правления. Начиналсякачественно новый период в истории России, который характеризовался укреплениемгосударственности и централизацией власти. На этом историческом фоне в 1654 —1656 годы в структуре государственной власти России под кураторством царскойДумы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. Первоначально перед приказомставилась сравнительно узкая задача — проверить раздачу полкового жалованья вовремя войны с Польшей 1653—1654 годов, а затем обревизовать деятельность ПриказаБольшой казны за 50 лет. В дальнейшем Счетный приказ считал государственныедоходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений;в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлыхлет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались;обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных послам,полковым воеводам и другим должностным лицам; вызывал к отчету из городов земскихцеловальников с их приходно-расходными книгами. Таким образом, в одном органебыли совмещены функции учета прихода, расхода и остатков государственныхсредств с сопровождающей этот процесс функцией контроля.
Ближняяканцелярия (до 1719 года) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 года) Вобязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов ирасходов и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях по части собираниядоходов и использования расходов. После её подчинения Сенату, Коллегия получилаинструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематическогоизложения обязанностей государственного контроля. Во главу ревизионных требованийпо отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкцияставит принцип законности — соответствия операций законным основаниям для ихпроизводства.[20]
При ЕлизаветеПетровне Ревизион-коллегия вновь становится единственным для всех мест и лицРоссийской империи ревизионным учреждением. При этом весьма остро ставиласьзадача повышения эффективности ее работы. Например, в 1756 году Сенат обнаружил,что на содержание чиновников Ревизион-коллегии расходуются большие суммы и чтоэта Коллегия, обязанная представлять годовые генеральные табели о приходе,расходе и остатках денежных средств, а также месячные ведомости о ходе ревизий,«ни об одном годе вышеписанной табели и рапортов не подавала». В связи с этимСенат решил принять своеобразные меры: «той Ревизион-коллегии с конторою,членам, секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных посчетам начетных денег, а из Штатс-конторы более уже не производить». Однако этии другие попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины застояревизионного дела — неналаженности местного счетоводства и отчетности.
В соответствиис Манифестом от 7 ноября 1775 года для управления делами в Российской Империибыли учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: «для домостроительныхдел и управления казенных доходов Императорского Величества». Казенная палата,по выражению Екатерины II, «не что иное есть, как соединение Департамента Камер[„ведавшего надзиранием над всеми государственными окладными и неокладными доходами“]и Ревизион-коллегии, которой поручаются в смотрение домостроительные и казенныедела губернии». Из этого определения истекали все обязанности Казенной палаты.Она собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах,свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами,наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобызаконные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялиськуда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам ив Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. В свою очередь начался новыйэтап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. НовыйГосударственный контролер А.З. Хитрово (1827—1854) пытается в известной степениулучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки исоответствующие инструкции о проведении ревизии. В марте 1836 года онпредставляет императору проект некоторых преобразований государственного контроля.Проект предусматривал только внешнее упорядочение ревизионного дела, в основуего была положена «система генеральной отчетности». 5 декабря 1917 годадекретом был образован Народный комиссариат государственного контроля,осуществлявший проверку финансовой деятельности государственных учреждений. Вэтот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании КоллегииГосударственного контроля».
3.2 Нормативно правовое закреплениедеятельности Счетной палаты РФ в современных условиях и особенностиосуществления функций в условиях рыночной экономики
Правовойстатус счетной палаты Российской Федерации определен Конституцией РоссийскойФедерации, Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетнойпалате Российской Федерации» (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 июля,24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря2004 г.), другими законами РФ.
Согласно части5 статьи 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнениемфедерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетнуюпалату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Федеральныйзакон РФ «О Счетной палате Российской Федерации» состоит из четырех глав, имеющихследующее содержание: общие положения, состав и структура Счетной палаты,порядок деятельности счетной палаты, заключительные положения. Согласно ст. 1Федерального закона РФ О Счетной палате Российской Федерации” счетнаяпалата Российской Федерации (далее — Счетная палата) является постояннодействующим органом государственного финансового контроля, образуемымФедеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палатаявляется юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного гербаРоссийской Федерации и со своим наименованием. Содержание данного Федеральногозакона излагается в работе далее.[21]
Правовойстатус счетной палаты РФ определяется и другими законами. Например, согласно ч.5 ст. 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» (с изм. и доп. от 27 февраля2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля, 26, 31 декабря 2005 г., 5 января 2006 г.)Счетная палата РФ, наряду с уполномоченными федеральными органами исполнительнойвласти, осуществляет контроль за порядком и своевременностью перечисленияполученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральныйбюджет. На основании ч. 7 ст. 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации,осуществляемой в форме капитальных вложений» (с изм. и доп. от 2 января2000 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г.) контроль за целевым и эффективнымиспользованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения,в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют Счетнаяпалата Российской Федерации, а также уполномоченные на то федеральные органы исполнительнойвласти. Контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджетовсубъектов Российской Федерации осуществляют уполномоченные на то соответствующимисубъектами Российской Федерации органы. В Главе 3 (п. 3) Постановления СоветаФедерации Федерального Собрания РФ от 11 марта 2005 г. N 67-СФ «О докладеСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года „Осостоянии законодательства в Российской Федерации“ отмечено, что Счетнаяпалата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов наделены широкимиполномочиями по экспертизе и внешнему бюджетному контролю проектов бюджетныхзаконов. Следует отметить, что полномочия этих органов предусматривают всенеобходимые виды контроля: предварительный (при подготовке проекта бюджета),текущий (во время исполнения бюджета) и последующий (по завершении финансовогогода).[22]
ЗадачамиСчетной палаты являются:
· организацияи осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходныхстатей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов пообъемам, структуре и целевому назначению;
· определениеэффективности и целесообразности расходов государственных средств и использованияфедеральный собственности;
· оценкаобоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета ибюджетов федеральных внебюджетных фондов;
· финансоваяэкспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актовфедеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы,покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование иисполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
· анализвыявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета ибюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленныхна их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
· контрольза законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета исредств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации,уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
· регулярноепредставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполненияфедерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Счетнаяпалата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принциповзаконности, объективности, независимости и гласности.
В качестве примеровфинансовой экспертизы законопроектов и иных нормативный актов счетной палатойРФ можно привести Письмо Счетной палаты РФ от 16 сентября 2005 г. N01-1211/14-1 о заключениях на проекты федеральных законов „О бюджете Пенсионногофонда Российской Федерации на 2006 год“, „О бюджете Фонда социальногострахования Российской Федерации на 2006 год“, „О страховых тарифахна обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве ипрофессиональных заболеваний на 2006 год“; Письмо Счетной палаты РФ от 30декабря 2004 г. N 01-1781/15-10 о Заключении Счетной палаты РФ по отчету ПравительстваРФ об исполнении федерального бюджета за 2003 год, представленному в формепроекта федерального закона „Об исполнении федерального бюджета за 2003год“; Письмо Счетной Палаты РФ от 17 сентября 2004 г. N 01-1218/14-1 оЗаключении Счетной палаты РФ на проект федерального закона „О бюджете ПенсионногоРоссийской Федерации на 2005 год“; Письмо Счетной Палаты РФ от 17 сентября2004 г. N 01-1218/14-1 о Заключении Счетной палаты РФ на проект федеральногозакона „О страховых тарифах на обязательное социальное страхование отнесчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2005год“; Письмо Счетной Палаты РФ от 16 сентября 2004 г. N 14-154/14-1 оЗаключении Счетной палаты РФ на проект федерального закона „О бюджетеФонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год“; ПисьмоСчетной палаты РФ от 30 декабря 2003 г. N 01-1662/15-10 о Заключении Счетнойпалаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2002г., представленному в форме проекта федерального закона „Об исполнениифедерального бюджета за 2002 год“.
3.3 Эффективность деятельности Счетнойпалаты Российской Федерации
Основываясь на изложенных выше положениях,сформулируем критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.
Критерии, как было сказано выше, это:
· результативность;
· действенность;
· экономичность.
Каждый из названных критериев может бытьоценен количественно, и это весьма важно для оценки как эффективности работыСчетной палаты в целом, так и ее отдельных подразделений. В этой связи предлагаютсяследующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.
Критерий результативности включаетпоказатели:
· выявленныйобъем средств, использованных с нарушениями законодательства;
· выявленныйобъем неэффективно использованных средств;
· выявленныйобъем средств, использованных не по целевому назначению;
· количествоподготовленных представлений и предписаний.
В 2006 году Счетной палатой выявленонецелевое использование государственных средств в сумме 14026,9 млн. рублей,возмещение государственных средств осуществлено в объеме 2762,2 млн. рублей. В2005 году эти показатели составили 23,2 млрд. рублей и 4,6 млрд. рублейсоответственно. Снижение выявления нецелевого использования государственныхсредств в первую очередь связано с дальнейшим внедрением казначейскогоисполнения федерального бюджета, приведшим к существенному сокращению нарушенийбюджетного законодательства.
Выявленный ущерб федеральному бюджету ифедеральной собственности составил в 2006 году 241,3 млрд. рублей.
По результатам контрольных мероприятий в2001 году в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты органамгосударственной власти, предприятиям и организациям было направлено 451представление и 2 предписания. По выявленным фактам нарушения законодательства38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.Динамика соответствующих показателей по годам работы Счетной палатыпредставлена на графике:
/>
Рис. 3.1. Динамика представлений Счетнойпалаты в Генеральную прокуратуру
Критерий действенности включаетпоказатели:
· количествоисполненных представлений и предписаний;
· объемсредств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;
· количествоструктурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и напредприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палаты;
· увеличениедоходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениямСчетной палаты;
· количествопоправок в действующее законодательство;
· количествопостановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениямСчетной палаты;
· количестворешений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениямСчетной палаты;
· количествоуголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.
В 2001 годуГенеральной прокуратурой было возбуждено 49 уголовных дел по материаламконтрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой (с учетом возобновленныхуголовных дел). Количественные данные о рассмотрении и выполнении представленийСчетной палаты в 2006 году приведены в таблице.
Табл.3.1. Количественные данные о рассмотрении и выполнениив 2006 году представлений, направленных Счетной палатой Российской Федерации порезультатам контрольных мероприятийКому направлены представления Количество представлений Направлено В стадии рассмотрения (срок исполнения не истек) Не рассмотрено (ответ не получен, срок исполнения истек) Рассмотрено (получен ответ) Выполнено Выполнено в неполном объеме Не выполнено Всего: 451 38 35 378 261 114 3 Правительство Российской Федерации 59 3 7 49 32 17 – Минфин России 49 6 5 38 27 11 – Минэкономразвития России 5 2 1 2 2 – – МНС России 19 2 2 15 11 4 – Минимущество России 8 1 – 7 5 2 – Правоохранительные органы: Генпрокуратура России, МВД России 13 1 – 12 2 10 – Прочие федеральные органы исполнительной власти 132 16 5 111 73 38 –
Показателивыполнения представлений Счетной палаты, срок ответа по которым истек, в 2006году распределились следующим образом:
/>
Рис. 3.2. Выполнение представлений Счетнойпалаты, срок ответа по которым истек
В отчетном году Счетной палатой былиподготовлены и направлены в Государственную Думу заключения и предложения болеечем по 20 законопроектам. Аудиторы Счетной палаты и специалисты ее аппаратапривлекались комитетами палат Федерального Собрания к рассмотрению отдельныхвопросов, принимали участие в дискуссиях на заседаниях ряда комитетов, впарламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях.
Возмещение государственных средствсоставило 2762,2 млн. рублей. Процент возвращаемости средств остался надостаточно низком уровне и составил 1,14% от выявленного ущерба.
Критерий экономичности включает в себяпоказатели:
— объем средств, затраченных наосуществление финансового контроля;
— объем средств, затраченныхпроверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;
— уровень экономичности — отношениеполученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты кзатратам на содержание Счетной палаты.
В 2001 году финансовые средства насодержание Счетной палаты, предусмотренные Федеральным законом «О федеральномбюджете на 2006 год» в сумме 261,7 млн. рублей, были получены своевременно и вполном объеме. Кроме того, отдельным решением Правительства РоссийскойФедерации на содержание Счетной палаты были выделены 28,3 млн. рублей за счетдополнительных доходов федерального бюджета.
Общая сумма бюджетных средств,направленных в 2006 году на содержание Счетной палаты (290 млн. рублей),составила 2% от суммы выявленного в 2006 году нецелевого расходования бюджетныхсредств и 9,7% от суммы возвращенных государственных средств.
Кроме названных критериев и ихпоказателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля какдействия, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельностьСчетной палаты как контрольного органа.
Такими критериями являются:
Критерий интенсивности деятельности,включающий показатели:
— количество контрольных мероприятий(на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, Счетную палату);
— объем проверенных средств (одниминспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой);
— количество проверенных объектов(одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой).
В 2006 году Счетной палатой проведено 409контрольных мероприятий, в том числе 34 – по поручениям палат ФедеральногоСобрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатовГосударственной Думы и запросам органов государственной власти. Контрольнымимероприятиями было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных натерриториях 55 субъектов Российской Федерации. В динамике ситуация выглядитследующим образом:
/>
Рис. 3.3. Динамика контрольных мероприятий
Критерий динамичности деятельности,включающий показатели:
— уровень результативностиконтрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) кколичеству контрольных мероприятий:
451 / 409 = 1,103;
— уровень эффективности контрольногомероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующегозаконодательства, к общему объему проверенных средств;
— уровень жесткости контроля:отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не поцелевому назначению;
— уровень действенности представлений(предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) кобщему количеству направленных представлений (предписаний):
261 / 451 = 0,579;
— уровень эффективности представлений(предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетныесчета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению;отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов кколичеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям,нормативным актам;
— уровень макроэффективностиконтрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет(экономии) бюджетных средств к затратам на содержание Счетной палаты(контрольных служб):
2762,2 млн. / 290 млн. = 9,525.
В настоящее время работа органовгосударственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностьюи разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первуюочередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовымипотоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статуси полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты,зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующихфункций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается нанароднохозяйственном развитии.
В Российской Федерации до настоящеговремени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленнаяконцепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие иобсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются толькогосударственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.
Первый подход отражает позицию рядаавторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансовогоконтроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системнуювертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения — объединение всехконтролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федеральногоподчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетнойпалате или Генеральной прокуратуре РФ. [23]
Усиление роли Счетной палаты как органа,осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью иэффективностью расходования государственных средств и коммерческого применениягосударственной собственности является одним из основных постулатов этогоподхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуетсяпринять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.
По поводу построения системыгосударственного финансового контроля в России существует и другой подход,авторы которого активно выступают против создания жестко иерархическойсоподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственныморганом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», тоесть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, непозволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений.Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение междуэлементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечениекоординации деятельности контрольных органов в части научного и методическогопотенциала при сохранении их самостоятельного статуса.
В соответствии с рассматриваемой позициейструктурная основа государственной системы контроля должна складываться, содной стороны, из высших органов государственной власти и управления,наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в областигосударственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут статьспециальные органы государственного контроля как ныне действующие, например.Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновьсозданный — Комитет финансового мониторинга. Специальные органыгосударственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретныхобластях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительнойвласти, либо крупными специализированными подразделениями федеральныхминистерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальныхорганов, делегирование им своих прав и функций.[24]
Каждый из этих подходов имеет свои сильныеи слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организациигосударственной системы финансового контроля основное внимание уделяетсяпроблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностьюрасходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использованияобъектов государственной собственности.
Счетная палата Российской Федерации —единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне,статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом.Счетная палата Российской Федерации за весь период своей деятельности показаласебя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Ею было проведеноболее 1500 контрольных мероприятий, в том числе более 300 в соответствии всоответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской Федерации,запросам и обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.По результатам этих контрольных мероприятий было направлено 83 обращенияПрезиденту РФ, 2654 представления и 107 предписаний Правительству РФ и другимгосударственным органам. Убедительные цифры и большая работа, но обществостолкнулось с тем, что, зачастую, наказание за грубейшие нарушения, вскрытыеСчетной палатой РФ, не наступало.
В результате проверок Счетной палатойвыявляются множественные нарушения в бюджетной сфере. Однако, основнымследствием этой деятельности является только констатация фактов выявленныхнарушений. Происходящие в России коренные рыночные преобразования выводят напервые позиции судебно-правовые взаимоотношения, отводя ведущую рольправосудию. Поэтому, весьма актуальной. представляется постановка проблемыучастия Счетной палаты Российской Федерации (ее представителей) в гражданском иарбитражном судопроизводстве в интересах государства. [25]
Сегодня для повышения эффективности всейправоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятиекомплекса поправок к действующим федеральным законам. Российскими экономистамипредлагаются следующие меры:
· уточнениеответственности государственных должностных лиц за нарушения требований законапри исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также прираспоряжении государственной собственностью;
· конкретизациянаступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетнойпалаты и других контрольных органов;
· введениеподконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе вформировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов иформировании прибыли;
· принятиеформ финансовой отчетности всех органов государственной власти;
· наделениеСчетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защитуинтересов государства в случае установления фактов незаконных или притворныхсделок.
В последнее время нередко высказываетсяидея сосредоточения функций финансового контроля в стране исключительно в рукахСчетной палаты РФ. Вряд ли, однако, она справится с задачей всеобъемлющегоконтроля за всеми финансовыми потоками. Сегодня в России насчитывается более150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств толькофедерального бюджета. С учетом же получателей средств из бюджетов различныхуровней, а также хозяйствующих субъектов, использующих госимущество, суммарноеколичество соответствующих контрагентов достигает 3,5 млн.; экономическуюдеятельность с применением налоговых преференций ведут свыше 2,5 млн. значимыхналогоплательщиков юридических лиц. Разумеется, Палата не в состоянииконтролировать каждого получателя бюджетных средств и каждого конкретногоналогоплательщика. [26]
С учетом вышесказанного Счетную палату РФнекоторые экономисты предлагают превратить в компактный, мобильно реагирующийна изменения социально-экономических условий развития орган независимогоконтроля за эффективностью формирования государственных ресурсов, использованиябюджетных средств и распоряжения госсобственностью. Для этого Палата должнапрежде всего составлять и выполнять комплексные программы финансового контролястратегически важных государственных мероприятий и направленийнароднохозяйственного развития.
Также предлагается включить в Федеральный закон«О Счетной палате Российской Федерации» норму об обязательной координации с нейдеятельности контрольных органов всех ветвей власти в сфере финансов иуправления собственностью. Принятие этих решений в первую очередь позволило бы,думается, в значительной мере ликвидировать разобщенность, несогласованность идублирование в деятельности Главного контрольного управления Президента России,Контрольного управления Министерства финансов РФ и правоохранительных органов.Согласование при планировании проведения контрольных мероприятий помогло быизбежать неоправданного множества проверок одних и тех же объектов различнымиструктурами, значительно более эффективно использовать имеющиеся возможности иресурсы. И, что еще более важно, — повысить эффективность мер по устранениювыявленных нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств инезаконным распоряжением объектами федеральной собственности, а такжеобеспечить наказание виновных и возмещение ущерба государству в случаевыявления фактов и признаков хищения государственных средств и имущества.
Действующее законодательство необеспечивает адекватных действий Генеральной прокуратуры России в случаяхвыявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежныхили материальных средств и иных злоупотреблений. В этой связи целесообразноурегулировать в законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Палаты иГенеральной прокуратуры. В данном контексте заслуживает внимания опыт работывысшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений кпроверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было быпридать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последнейв контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений.Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждатьуголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактамнарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органовфинансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок зарациональным и целевым использованием государственных средств и материальныхценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовыйконтроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионныеуправления министерств и ведомств федерального уровня), как правило,пересекаются. Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеютдостаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четкоограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органывалютного контроля. Главное контрольное управление Президента РоссийскойФедерации в чистом виде можно достаточно условно отнести к органам финансовогоконтроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов,распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаютсяне только, и даже не столько, финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольныефункции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов.Основная проблема состоит главным образом в распределении контрольныхполномочий в организации последующего контроля между Счетной Палатой,контрольно-ревизионными органами Минфина, ревизионными аппаратами главныхраспорядителей бюджетных средств и в определенной степени — органамифедерального Казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиямипоследующего контроля. Представляется целесообразным строго определитьприоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органовКазначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетовглавных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейскихорганов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получитьполномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства напредмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретнымибюджетополучателями. [27]
Одновременно основной функцией этихорганов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованиемгосударственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этомследовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроляМинфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметырасходов Счетной Палаты РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Организация ифункционирование эффективной системы финансового контроля — обязательный инепременный элемент государственной финансовой политики. Государственный финансовыйконтроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства,одновременно может квалифицироваться как функция социального управления иправового регулирования.
Сегодняназрела необходимость должного правового регулирования организации идеятельности органов государственного контроля, так как контрольнаядеятельность в России пока малоэффективна.
В связи с этимнеобходимо дальнейшее совершенствование действующего законодательства, призванноеспособствовать развитию методологической базы, терминологического единообразия имеханизма формирования и функционирования системы финансового контроля. Важнымявляется устранение незавершенности в вопросах формирования правовой базыгосударственного контроля. Нужно законодательно закрепить задачи, права, сферудействия каждого органа финансового контроля.
Присовершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использованиезарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полнойапробации отдельных областей данной практики.
Принципиальнозначимым представляется достижение в деятельности органов муниципального финансовогоконтроля, региональных контрольно-счетных органов и Счетной палаты РоссийскойФедерации такой меры взаимосогласованности, которая исключала быобособленность, самозамкнутость финансового контроля на любом из уровней исполнительнойвласти. Лишь после решения соответствующих задач можно будет говорить обуспешном формировании целостной системы финансового контроля в России.
Совершенствованиегосударственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективноиспользовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовыхпотоков от отправителя к адресату. Снизится вероятность, что денежные средствабудут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, чтоданные денежные средства будут использованы по целевому назначению.Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушениюзаконности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению ираскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий,способствующих такого рода действиям.
Весьмасвоевременным является предоставление в законодательном порядке широкихполномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным инезависимым органом контроля за формированием и использованием государственныхсредств.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетныйкодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (состоянием на 6декабря 2007 г.)
2. Налоговыйкодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и частьвторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изменениями на 4 ноября 2005 г.)
3. Омерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ: Указ ПрезидентаРФ от 25.07.1996 // Российская газета. — 1996 — 6 ноября
4. ОСчетной палате РФ: Федеральный закон № 4-ФЗ от 14.01.1995 // Российская газета.— 1995 — 14 января
5. АкбароваЖ.Д. К вопросу о государственном финансовом контроле. // Материалы сайта«Современная Россия. Информационно-аналитический портал». —www.nasledie.ru/schetpal/
6. АндрюшинС.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственногоконтроля // Финансы. — 2002 — № 4
7. БрайчеваТ.В. Государственные финансы. – СПб: Питер, 2005. – 288 с. (Серия «Учебныепособия»).
8. Бюджетнаясистема России: Учебник для вузов – М., ИНФРА-М, 2005.
9. Бюджетноеправо Российской Федерации / Под ред. Боярницева Р.С. – М., 2005.
10. БренскийН.А. Бюджентная система в условиях реформирования отношений собственности //Российский экономический журнал. — 2007 —№12
11. БурцевВ.В. Система финансового контроля. // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитическийпортал».
12. ЕфимоваН. О двух подходах к реформированию государственного финансового контроля РФ //Российский экономический журнал. — 2003 —№ 11-12
13. КармоковX Экономическая политика и Счетная палата РФ // Российский экономическийжурнал. — 2003 — № 3
14. КочергинИ.С. Государственный финансовый контроль. – СПб., 2004.
15. КрикуновА.В. Аудит в современной России. // Бюджет. – 2004. — №1.
16. КрамцовМ.В. Органы Государственного финансового контроля и их взаимодействие // Российскийэкономический журнал. — 2005 —№ 10
17. ОпенышевС.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки эффективностигосударственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты РоссийскойФедерации. — 2001 — № 1
18. ПансковВ.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы.— 2002 — № 5
19. ПансковВ.Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задачагосударственного строительства // Российский экономический журнал. — 2002 — №5-6
20. РодионоваВ.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. –320 с.
21. СоколовВ., Бурков С. Госсобственность: вопросы усиления контроля за использованием ираспоряжением. // Российский экономический журнал. — 2004 — № 4
22. СтепашинС.В. Финансовый контроль. – М., ОЛМА, 2006.
23. Финансы,денежное обращение и кредит: Учебник. Краткий курс / Под ред. д. э. н., проф.Н.Э. Самсонова. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 302 с.
24. Финансы,денежное обращение и кредит: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. /В.К. Сенчагов, А.И.Архипов и др.; Под ред. В.К. Сенчагова, А.И.Архипова. –М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 720 с.
25. Финансы:Учебник / под ред. д-ра экон. наук, проф. С.И. Лушина, д-ра экон. наук,проф. В.А. Слепова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Экономистъ, 2005. –682 с. (Homo faber)
26. ШохинС.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации.— М.: Финансы и статистика, 2005