–PAGE_BREAK–
Рис. 1. Динамика расходов федерального бюджета на общегосударственные вопросы за 2007-2010 гг.
Как видно из рисунка 1, расходы на общегосударственные вопросы федерального бюджета за 2007-2010 года имеют нестабильную динамику. Так, в 2008 году данные расходы увеличились на 23,1 млрд. руб. или 2,8% и составили 835,2 млрд. руб. В 2009 году расходы снизились по сравнению с 2008 годом на 5,8 млрд. руб. или на 0,7%. Данное снижение связано, на наш взгляд, с последствиями мирового финансово-экономического кризиса. В 2010 году планируются, что расходы увеличатся на 357,3 млрд. руб. или на 43% и составят 1186,7 млрд. руб.
Покажем значения расходов на общегосударственные вопросы в общей совокупности расходов федерального бюджета на рисунке 2.
Рис. 2. Доля расходов на общегосударственные вопросы в общей совокупности расходов федерального бюджета за 2007-2010 гг.
На рисунке 2 представлена доля расходов на общегосударственные вопросы федерального бюджета за 2007-2010 года. Удельный вес расходов на общегосударственные вопросы в 2007 году составили 13,6% от общей суммы расходов федерального бюджета. В 2008 году удельный вес расходов составил 11,0%. Расходы на общегосударственные вопросы в 2009 году, как и в абсолютном выражении, снизились и составили 8,6%. Планируется, что в 2010 году данные расходы составят 12,0%.
Динамику расходов бюджета Республики Татарстан за 2007-2010 года представим в таблице 2.
Таблица 2.
Расходы бюджета Республики Татарстан за 2007-2010 гг.
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн.
руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
Всего расходов
89110,5
100
119372,9
100
123255,5
100
78499,4
100
Расходы на общегосударственные вопросы
2321,0
2,6
3336,3
2,7
5118,0
4,2
5155,7
6,6
Источник: Законы Республики Татарстан «Об исполнении бюджета Республики Татарстан за 2007-2008 год», закон РТ № 124-ЗРТ «О бюджете Республики Татарстан на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».
Как видно из таблицы 2, расходы бюджета Республики Татарстан на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года имели положительную динамику.В 2008 году данные расходы бюджета увеличились на 1015,3 млн. руб. и составили 3336,3 млн. руб.В 2009 году расходы бюджета в целом увеличились на 3882,6 млн. руб. или на 3,3%. Расходы на общегосударственные вопросы увеличились на 1781,7 млн. руб. или на 53,4% по сравнению с предыдущим периодом. Планируется, что в 2010 году расходы на общегосударственные вопросы увеличатся на 37,7 млн. руб. и составят 5155,7 млн. руб. Увеличение расходов на общегосударственные вопросы бюджета Республики Татарстан произошло за счет значительного сокращения финансирования национальной экономики, а так же межбюджетных трансфертов.
Представим динамику расходов бюджета Республики Татарстан на общегосударственные вопросы на рисунке 3.
Рис. 3. Динамика расходов на общегосударственные вопросы за 2007-2010 гг.
Из рисунка 3 видно, что расходы на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года имеют стабильную динамику. Так, в 2008 году данные расходы увеличились на 1015,2 млн. руб. или на 43,7% и составили 3336,3 млн. руб. В 2009 году расходы выросли по сравнению с 2008 годом на 1781,4 млн. руб. или на 53,4%. В 2010 году планируются, что расходы увеличатся на 37,7 млн. руб. и составят 5155,7 млн. руб.
Значения расходов на общегосударственные вопросы в общей совокупности расходов бюджета Республики Татарстан покажем на рисунке 4.
Рис. 4. Доля расходов на общегосударственные вопросы в общей совокупности расходов бюджета РТ за 2007-2010 гг.
На рисунке 4 представлена доля расходов на общегосударственные вопросы в общей совокупности расходов бюджета Республики Татарстан за 2007-2010 года. Доля расходов на общегосударственные вопросы в 2007 году составили 2,6% от общей суммы расходов бюджета РТ. В 2008 году доля расходов на общегосударственные вопросы составил 2,7%. Расходы на общегосударственные вопросы в 2009 году составили 4,2%. Планируется, что в 2010 году доля данных расходов составят 6,6%.
Следует отметить, что за анализируемый период 2007-2010 года расходы бюджета Республики Татарстан на содержание органов государственной власти, как в удельном весе, так и в денежном выражении имели положительную динамику.
Наглядно представим соотношение расходов бюджетов Российской Федерации и Республики Татарстан на содержание органов государственной власти в общей доли расходов за ряд лет в таблице 3.
Таблица 3.
Соотношение расходов бюджетов РФ и РТ на общегосударственные вопросы за 2007-2010 гг., %
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
РФ
РТ
РФ
РТ
РФ
РТ
РФ
РТ
Всего расходов
100
100
100
100
100
100
100
100
Расходы на общегосударственные вопросы
13,6
2,6
11,0
2,7
8,6
4,2
12,0
6,6
Как видно из таблицы 3, расходы на общегосударственные вопросы в большей степени выделяются за счет средств федерального бюджета. В целом доля данных расходов имеют нестабильную динамику. На региональном уровне расходы на содержание органов государственной власти имеют незначительную долю, однако данные расходы увеличиваются с каждым годом. Увеличение доли расходов на общегосударственные вопросы бюджета Республики Татарстан за ряд лет произошло за счет значительного сокращения финансирования национальной экономики, а так же за счет межбюджетных трансфертов.
Таким образом, был проведен сравнительный анализ динамики расходов на содержание органов государственной власти и органов власти субъектов РФ за ряд лет. Расходы на общегосударственные вопросы федерального бюджета за 2007-2010 года имеют нестабильную динамику. На региональном же уровне совершенно другая ситуация, расходы на государственную власть увеличиваются, несмотря на последствия мирового финансово-экономического кризиса.
2.2 Анализ состава и структуры расходов на содержание органов государственной власти РФ и органов власти субъектов РФ
Рассмотрим анализ состава и структуры расходов на содержание органов государственной власти РФ и органов власти субъектов РФ за ряд лет.
Анализ состава и структуры расходов на содержание органов государственной власти Российской Федерации за 2007-2010 года представлен в таблице 4.
Таблица 4.
Расходы федерального бюджета на общегосударственные вопросы за 2007-2010 гг.
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
сумма,
млрд. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млрд. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млрд. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млрд. руб.
уд. вес,
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Функционирование Президента РФ
7,1
0,8
8,9
1,1
10,9
1,3
6,7
0,5
Функционирование законодательных (представительных) органов гос. власти и представительных органов муниципальных образований
5,3
0,6
6,4
0,8
6,7
0,8
7,2
0,6
Функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций
1,2
0,1
2,7
0,3
3,4
0,4
4,2
0,3
Судебная система
78,9
9,7
92,6
11,0
107,3
12,9
109,4
9,2
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора
182,6
22,5
205,4
24,6
201,5
24,2
202,6
17,3
Обеспечение проведения выборов и референдумов
11,2
1,4
4,3
0,5
3,1
0,4
3,1
0,2
Международные отношения и международное сотрудничество
70,2
8,6
66,8
8,0
88,8
11,0
153,0
12,8
Международная экономическая и гуманитарная помощь
0,9
0,1
–
–
–
–
–
–
Государственный материальный резерв
64,8
8,0
67,0
8,0
52,6
6,3
42,7
3,5
Фундаментальные исследования
54,6
6,7
69,7
8,3
83,2
10,0
79,1
6,6
Обслуживание государственного и муниципального долга
143,0
17,6
153,3
18,4
176,2
21,2
304,0
26,0
Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов
11,2
1,4
12,3
1,5
12,1
1,5
12,6
1,0
Другие общегосударственные вопросы
181,1
22,3
145,8
17,5
83,6
10,0
262,1
22,0
Итого общегосударственные вопросы
812,1
100
835,2
100
829,4
100
1186,7
100
Источник: федеральные законы об исполнении федерального бюджета за 2007-2008 гг., и о федеральном бюджете на 2009-2010 гг.
Как видно из таблицы 4, расходы федерального бюджета на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года имеют нестабильную динамику. Больше всего расходов на общегосударственные вопросы приходятся на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. В 2008 году данные расходы увеличились на 22,8 млрд. руб. или на 12,5%. Расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора в 2009 году уменьшились на 3,9 млрд. руб. и составили 201,5 млрд. руб. В 2010 году планируется увеличение данных расходов на 1,1 млрд. руб. или на 0,5%.
Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга в 2008 году на 10,3 млрд. руб. или на 7,2%. В 2009 году рост расходов произошел на 2,8 процентных пункта относительно 2008 года, что в денежном выражении составило 22,9 млрд. руб. В 2010 году планируется увеличение расходов на обслуживание государственного и муниципального долга на 127,8 млрд. руб. или на 72,5%.
В 2008 году расходы на судебную систему увеличились на 13,7 млрд. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Расходы на судебную систему в 2009 году увеличились на 14,7 млрд. руб. или на 15,9%. Планируется, что данные расходы в 2010 году увеличатся на 2,1 млрд. руб. или на 2,0% и составят 109,4 млрд. руб. Отметим, что в анализируемом периоде данные расходы имели ярко выраженную положительную динамику.
Так же одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на фундаментальные исследования. В 2008 году данные расходы увеличились на 15,1 млрд. руб. или на 27,7%. Расходы на фундаментальные исследования в 2009 году увеличились на 13,5 млрд. руб. или на 19,4%. Планируется, что в 2010 году данные расходы уменьшатся на 4,1 млрд. руб. и составят 79,1 млрд. руб.
Расходы на международные отношения и международное сотрудничество в 2008 году уменьшились на 3,4 млрд. руб. по сравнению с предыдущим периодом. В 2009 году данные расходы увеличились на 22,0 млрд. руб. или на 33%. Планируется, что расходы на международные отношения и международное сотрудничество в 2010 году увеличатся на 64,2 млрд. руб. или на 72% и составят 153,0 млрд. руб.
В 2008 году расходные обязательства Российской Федерации в сфере государственного материального резерва увеличились на 2,2 млрд. руб. и составили 67 млрд. руб. или на 3,4%. В 2009 году данные расходы уменьшились на 14,4 млрд. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Планируется, что в 2010 году расходные обязательства РФ в сфере государственного материального резерва уменьшатся на 9,9 млрд. руб. и составят 42,7 млрд. руб.
Расходы на функционирование Президента Российской Федерации в 2008 увеличились на 1,8 млрд. руб. или 25,3% и составили 8,9 млрд. руб. В 2009 году данные расходы увеличились на 2 млрд. руб. и составили 10,9 млрд. рублей. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование Президента Российской Федерации уменьшатся на 4,2 млрд. руб. и составят 6,7 млрд. руб.
Расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований в 2008 году увеличились на 1,1 млрд. руб. или на 21%. В 2009 году данные расходы по сравнению с 2008 годом увеличилась на 0,3 млрд. руб. и составили 6,7 млрд. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований увеличатся на 0,5 млрд. руб. и составят 7,2 млрд. руб.
Расходы на функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций в 2008 году увеличились на 1,5 млрд. руб. или на 2,2%. В 2009 году данные расходы увеличились на 0,7 млрд. руб. и составили 3,4 млрд. руб. В 2010 году планируется, что расходы на функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций увеличатся на 0,8 млрд. руб. составят 4,2 млрд. руб. В анализируемом периоде данные расходы имели стабильную динамику.
Расходы на обеспечение проведения выборов и референдумов имеют отрицательную динамику. В 2008 году данные расходы снизились на 6,9 млрд. руб. или на 72% и составили 4,3 млрд. руб. В 2009 году по сравнению с 2008 годом расходы снизились на 1,2 млрд. руб. и составили 3,1 млрд. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на обеспечение проведения выборов и референдумов составят 3,1 млрд. руб.
Расходы на прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов имеет положительную динамику. В 2008 году расходы увеличились на 1,1 млрд. руб. или на 9,8% и составили 12,3 млрд. руб. В 2009 году расходы уменьшились на 0,2 млрд. руб. Планируется, что расходы на прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов в 2010 году составят 12,6 млрд. руб.
Расходы на другие общегосударственные вопросы имеют не стабильную динамику. В 2008 году расходы снизились на 35,3 млрд. руб. или на 81% и составили 145,8 млрд. руб. В 2009 году данные расходы снизились на 62,2 млрд. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на другие общегосударственные вопросы увеличатся на 178,5 млрд. руб. и составят 262,1 млрд. руб.
Наглядно представим структуру расходов на содержание органов государственной власти Российской Федерации за 2009 год на рисунке 5.
продолжение
–PAGE_BREAK–
Рис. 5. Структура расходов на содержание органов государственной власти Российской Федерации за 2009 г.
Как видно из рисунка 5, наибольший удельный вес среди расходов на содержание органов государственной власти РФ занимают расходы, связанные с обеспечением деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора, которые составляют 24,2%. Так же одним из весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на обслуживание государственного и муниципального долга – 21,2%. Расходы, связанные на судебную систему в 2009 году составляют 12,9%. Отметим, что удельный вес расходов на международные отношения и международное сотрудничество в общей совокупности расходов составляют 11%. На остальные расходы приходится незначительная доля расходов на содержание органов государственной власти.
Структуру расходов на содержание органов государственной власти Республики Татарстан за 2007-2010 года представим в таблице 5.
Таблица 5.
Структура расходов бюджета по Республике Татарстан на общегосударственные вопросы за 2007-2010 гг.
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Функционирование Президента Республики Татарстан
166,0
7,1
178,7
5,3
125,3
2,4
118,3
2,2
Функционирование законодательных (представительных) органов гос. власти Республики Татарстан
216,4
9,3
250,5
7,5
195,7
3,8
183,3
3,6
Функционирование Правительства Республики Татарстан
160,4
6,9
177,0
5,3
112,6
2,3
108,7
2,2
Судебная система
141,8
6,4
192,7
5,7
193,7
3,7
193,3
3,7
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов финансового (финансово-бюджетного) и органов надзора
450,5
19,4
515,9
15,4
479,1
9,4
469,3
9,3
Обеспечение проведения выборов и референдумов
24,6
1,0
69,4
2,4
139,3
2,7
31,6
0,6
Фундаментальные исследования
170,9
7,3
232,6
6,9
276,6
5,5
253,3
4,9
Обслуживание государственного и муниципального долга
–
–
36,9
1,1
325,0
6,3
905,9
17,5
Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов
46,8
2,0
33,1
1,0
31,6
0,6
30,6
0,6
Резервные фонды
–
–
–
–
1684,2
33
1684,2
32,6
Другие общегосударственные вопросы
943,6
40,6
1649,5
49,4
1554,9
30,3
1177,2
22,8
Итого общегосударственные вопросы
2321,0
100
3336,3
100
5118,0
100
5155,7
100
Источник: Законы Республики Татарстан «Об исполнении бюджета Республики Татарстан за 2007-2008 год», закон РТ № 124-ЗРТ «О бюджете Республики Татарстан на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».
Как видно из таблицы 5, расходы бюджета Республики Татарстан на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года имели положительную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. В 2008 году данные расходы увеличились на 65,4 млн. руб. или на 14,5%. В 2009 году данные расходы уменьшились на 36,8 млн. руб. и составили 479,1 млн. руб. Планируется, что расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора в 2010 году уменьшатся на 9,8 млн. руб. или на 2%.
В 2008 году расходы на судебную систему увеличились на 50,9 млн. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Расходы на судебную систему в 2009 году увеличились на 1 млн. руб. или на 0,5%. Планируется, что данные расходы в 2010 году уменьшаться на 0,4 млн. руб. или на 0,2% и составят 193,3 млн. руб. Отметим, что в анализируемом периоде данные расходы имели ярко выраженную не стабильную динамику.
Расходы на фундаментальные исследования в 2008 году увеличились на 61,7 млн. руб. или на 36,1%. В 2009 году расходы на фундаментальные исследования увеличились на 44 млн. руб. или на 19,4%. Планируется, что в 2010 году данные расходы уменьшатся на 23,3 млн. руб. и составят 253,3 млн. руб.
Отметим, что расходы на обслуживание государственного и муниципального долга в 2008 году составили 36,9 млн. руб. В 2009 году данные расходы увеличились на 288,1 млн. руб. и составили 325,0 млн. руб. В 2010 году планируется увеличение расходов на обслуживание государственного и муниципального долга на 580,9 млн. руб.
Расходы на функционирование Президента Республики Татарстан в 2008 году увеличились на 12,7 млн. руб. или 7,6% и составили 178,7 млн. руб. В 2009 году данные расходы уменьшились на 53,4 млн. руб. и составили 125,3 млн. рублей. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование Президента Республики Татарстан уменьшатся на 7 млн. руб. и составят 118,3 млн. руб.
Расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти РТ в 2008 году увеличились на 34,1 млн. руб. или на 15,7%. В 2009 году данные расходы по сравнению с 2008 годом уменьшились на 54,8 млн. руб. или на 22% и составили 195,7 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти РТ уменьшатся на 12,4 млн. руб. и составят 183,3 млн. руб.
В 2008 году расходы на функционирование Правительства Республики Татарстан увеличились на 16,6 млн. руб. или на 10,3%. В 2009 году данные расходы уменьшились на 64,4 млн. руб. или на 36% и составили 112,6 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование Правительства Республики Татарстан уменьшатся на 3,9 млн. руб. составят 108,7 млн. руб.
Расходы на обеспечение проведения выборов и референдумов в 2008 году возросли на 44,8 млн. руб. и составили 69,4 млн. руб. В 2009 году по сравнению с 2008 годом расходы увеличились на 69,9 млн. руб. и составили 139,3 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на обеспечение проведения выборов и референдумов составят 31,6 млн. руб.
Отметим, что за период 2007-2008 года расходы на резервные фонды в структуре расходов на общегосударственные вопросы отсутствовали. Однако на период 2009-2010 гг. расходы на резервные фонды составят в размере 1684,2 млн. руб.
В 2008 году расходы на прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов уменьшились на 13,7 млн. руб. и составили 33,1 млн. руб. В 2009 году расходы уменьшились на 1,5 млн. руб. или на 5%. Планируется, что расходы на прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов в 2010 году уменьшатся на 1 млн. руб. и составят 30,6 млн. руб.
Расходы на другие общегосударственные вопросы в 2008 году увеличились на 705,9 млн. руб. или на 81% и составили 1649,5 млн. руб. В 2009 году данные расходы снизились на 94,6 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на другие общегосударственные вопросы уменьшатся на 377,7 млн. руб. и составят 1177,2 млн. руб.
Наглядно представим структуру расходов на содержание органов государственной власти Республики Татарстан за 2009 год на рисунке 6.
Как видно из рисунка 6, наибольший удельный вес среди расходов на содержание органов государственной власти РФ занимают расходы, на резервный фонд, которые составляют 33%. Отметим, что расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов финансового (финансово-бюджетного) и органов надзора составили 9,4%.
Рис. 6. Структура расходов на содержание органов государственной власти Республики Татарстан за 2009 г.
бюджетный расход государственный власть
Расходы, связанные на судебную систему в 2009 году составляют 3,7%. Отметим, что удельный вес расходов на обслуживание государственного и муниципального долга в общей совокупности расходов составляют 6,3%. На остальные расходы приходится незначительная доля расходов на содержание органов государственной власти.
Таким образом, расходы федерального бюджета на общегосударственные вопросы за ряд лет имеют нестабильную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. В целом, расходы на содержание органов государственной власти Республики Татарстан за период 2007-2010 года увеличиваются.
2.3 Оценка роли бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления (на примере бюджета Алексеевского муниципального района)
Представим структуру расходов бюджета Алексеевского муниципального района за 2007-2010 года в таблице 6.
Таблица 6.
Структура расходов бюджета Алексеевского муниципального района в 2007-2010 гг.
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
Общегосударственные вопросы
24,1
5,4
36,0
5,7
20,7
4,6
29,6
5,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
1,0
0,2
2,0
0,3
1,2
0,3
1,5
1,5
Национальная экономика
4,9
1,0
30,6
4,9
4,7
1,0
5,3
1,3
Жилищно-коммунальное хозяйство
33,5
7,6
60,7
9,7
36,2
8,0
40,1
7,7
Охрана окружающей среды
–
–
–
–
1,0
0,2
1,5
1,5
Образование
162,6
37,6
270,2
43,4
235,2
52,5
242,3
46,5
Культура, киномотография, средства массовой информации
10,2
2,2
17,0
2,7
13,0
3,0
18,0
1,5
Здравоохранение физическая культура и спорт
63,9
6,1
50,4
8,4
11,0
2,5
15
2,8
Социальная политика
54,7
12,5
61,0
9,8
13,4
3
16,5
3,1
Межбюджетные трансферты
75,5
17,4
94,3
15,1
111,5
24,9
150,3
28,8
Всего расходов
430,4
100
622,2
100
447,9
100
520,1
100
Источник: отчет об исполнении бюджета Алексеевского муниципального района Республики Татарстан за 2007-2010 гг.
Как видно из таблицы 6, расходы бюджета Алексеевского муниципального района на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года имеют нестабильную динамику. Больше всего расходов на общегосударственные вопросы приходятся на образование. В 2008 году данные расходы увеличились на 107,6 млн. руб. или на 66,1%. Расходы на образование в 2009 году уменьшились на 35 млн. руб. и составили 235,2 млн. руб. В 2010 году планируется увеличение данных расходов на 7,1 млн. руб. или на 3%.
Расходы на межбюджетные трансфертыв 2008 году увеличились на 18,8 млн. руб. или на 24,9%. В 2009 году рост расходов произошел на 22 процентных пункта относительно 2008 года, что в денежном выражении составило 111,5 млн. руб. В 2010 году планируется увеличение расходов на межбюджетные трансферты на 38,8 млн. руб. или на 34,7%.
Так же одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на социальную политику. В 2008 году расходы на социальную политикуувеличились на 6,3 млн. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Расходы на социальную политику в 2009 году уменьшились на 47,6 млн. руб. или на 21,9%. Планируется, что данные расходы в 2010 году увеличатся на 3,1 млн. руб. или на 23,1% и составят 16,5 млн. руб.
Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в 2008 году увеличились на 27,1 млн. руб. или на 81,1%. В 2009 году расходы на жилищно-коммунальное хозяйство уменьшились на 24,5 млн. руб. или на 59,6%. Планируется, что в 2010 году данные расходы уменьшатся на 3,9 млн. руб. и составят 40,1 млн. руб.
Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спортв 2008 году уменьшились на 9,9 млн. руб. по сравнению с предыдущим периодом. В 2009 году данные расходы уменьшились на 39,4 млн. руб. или на 21,8%. Планируется, что расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 2010 году увеличатся на 4 млн. руб. и составят 15 млн. руб.
В 2008 году расходные обязательства Алексеевского муниципального района в сфере общегосударственных вопросов увеличились на24,1 млн. руб. или на 49,3% и составили 36 млн. руб. В 2009 году данные расходы уменьшились на 15,3 млн. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Планируется, что в 2010 году расходные обязательства Алексеевского муниципального районав сфере государственного общегосударственных вопросов увеличатся на 8,9 млн. руб. и составят 29,6 млн. руб.
Расходы на национальную экономику в 2008 году увеличились на 25,7 млн. руб. и составили 30,6 млн. руб. В 2009 году данные расходы уменьшились на 25,9 млн. руб. и составили 4,7 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на национальную экономику увеличатся на 0,6 млн. руб. и составят 5,3 млн. руб.
Расходы на культуру, киномотографию, средства массовой информациив 2008 году увеличились на 6,8 млн. руб. или на 1,6%. В 2009 году данные расходы по сравнению с 2008 годом уменьшились на 4 млн. руб. и составили 13,0 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на культуру, киномотографию, средства массовой информации увеличатся на 5 млн. руб. и составят 18,0 млн. руб.
Расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельностьв 2008 году увеличились на 1 млн. руб. или на 2%. В 2009 году данные расходы уменьшились на 0,8 млн. руб. и составили 1,2 млн. руб. В 2010 году планируется, что расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность увеличатся на 0,3 млн. руб. и составят 1,5 млн. руб.
Расходы на охрану окружающей средыв 2008 году отсутствовали. Планируется, что в 2010 году расходы на охрану окружающей среды по сравнению с 2009 годом увеличатся и составят 1,5 млн. руб.
Представим структуру расходов бюджета на общегосударственные вопросы Алексеевского муниципального района за 2007-2010 года в таблице 7.
Таблица 7.
Расходы бюджета на общегосударственные Алексеевского муниципального района вопросы за 2007-2010 гг.
Наименование
2007г.
2008г.
2009г.
(прогноз)
2010г.
(план)
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
сумма,
млн. руб.
уд. вес,
%
Функционирование высшего должностного лица субъекта РФ муниципального образования
0,9
3,8
1,2
3,3
0,9
4,3
1,3
4,3
Функционирование законодательных (представительных) органов гос. власти и местного самоуправления
5,3
21,9
8,5
23,6
4,2
20,3
5,7
19,1
Функционирование Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъекта РФ, местных администраций
9,5
39,4
14,4
40
7,5
36,3
10,4
35,1
Судебная система
0,1
0,4
0,3
0,8
0,1
0,4
0,1
0,3
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового надзора
3,8
16
4,5
12,6
2,8
13,5
4,2
14,1
Обслуживание государственного и муниципального долга
0,1
0,4
–
–
–
–
–
–
Другие общегосударственные вопросы
4,4
18,1
7,1
19,7
5,2
25,2
7,9
27,1
Итого общегосударственные вопросы
24,1
100
36,0
100
20,7
100
29,6
100
Источник: отчет об исполнении бюджета Алексеевского муниципального района Республики Татарстан за 2007-2010 гг.
В таблице 7 представлены расходы бюджета Алексеевского муниципального района на общегосударственные вопросы за 2007-2010 года, которые имели не стабильную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на Функционирование Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъекта РФ, местных администраций. В 2008 году данные расходы увеличились на 4,9 млн. руб. или на 15,1%. В 2009 году расходы уменьшились на 6,9 млн. руб. и составили 7,5 млн. руб. Планируется, что данные расходы в 2010 году увеличатся на 2,9 млн. руб. или на 38,6% и составят 10,4 млн. руб.
В 2008 году расходы на Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления увеличились на 3,2 млн. руб. по сравнению с предыдущим периодом. Расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления в 2009 году уменьшилась на 4,3 млн. руб. или на 49,4%. Планируется, что данные расходы в 2010 году уменьшаться на 1,5 млн. руб. или на 35,7% и составят 5,7 млн. руб.
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) и надзора в 2008 году увеличились на 0,7 млн. руб. или на 18,4%. В 2009 году данные расходы по сравнению с 2008 годом уменьшились на 1,7 млн. руб. или на 62,2% и составили 2,8 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти РТ увеличатся и составят 4,2 млн. руб.
Функционирование высшего должностного лица субъекта РФ муниципального образования в 2008 году увеличились на 0,3 млн. руб. или на 33,3%. В 2009 году данные расходы по сравнению с 2008 годом уменьшились на 0,3 млн. руб. или на 75% и составили 0,9 млн. руб. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование высшего должностного лица субъекта РФ муниципального образования увеличатся на 0,4 млн. руб. и составят 1,3 млн. руб.
Расходы на судебную систему в 2008 увеличились на 0,2 млн. руб. и составили 1,3 млн. руб. В 2009 году данные расходы уменьшились на 0,2 млн. руб. и составили 0,1 млн. рублей. Планируется, что в 2010 году расходы на функционирование Президента РТ не изменяться.
Расходы на другие общегосударственные вопросы в 2008 году увеличились на 27 млн. руб. или на 61,3%. В 2009 году расходы на другие общегосударственные вопросы уменьшились на 1,9 млн. руб. или на 73,2%. Планируется, что в 2010 году данные расходы увеличится на 2,7 млн. руб. и составят 7,9 млн. руб.
Представим структуру расходов на содержание органов местного самоуправления за 2009 г. на рисунке 7.
продолжение
–PAGE_BREAK–
Рис. 7. Структура расходов на содержание органов местного самоуправления за 2009 г.
По данным рисунка 7 видно, что наибольший удельный вес среди расходов на содержание органов государственной власти РФ занимают расходы, на функционирование Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъекта РФ, местных администраций, которые составляют 36,3%. Отметим, что расходы на другие общегосударственные вопросы составили 25,2%. Расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления — 20,3% в общей структуре расходов. Расходы, связанные с обеспечением деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) и надзора в 2009 году составили 13,5%.
Таким образом, расходы на содержание органов местного самоуправления Алексеевского муниципального района за ряд лет имеют нестабильную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на функционирование исполнительных и законодательных органов, а так же расходы на другие общегосударственные вопросы.
Проанализировав формирование бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления можно отметить следующее. Расходы федерального бюджета на общегосударственные вопросы за ряд лет имеют нестабильную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. В целом, расходы на содержание органов государственной власти Республики Татарстан за период 2007-2010 года увеличиваются, несмотря на последствия мирового финансово-экономического кризиса.
Расходы на содержание органов местного самоуправления Алексеевского муниципального района за ряд лет имеют нестабильную динамику. Одним из наиболее весомых расходов на общегосударственные вопросы являются расходы на функционирование исполнительных и законодательных органов, а так же расходы на другие общегосударственные вопросы.
3. Пути совершенствования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления
3.1 Зарубежный опыт формирования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти в условиях реформирования бюджетного процесса
Современное состояние расходов бюджета на содержание органов государственной власти в условиях реформирования бюджетного процесса, их характеристика и структура, а также возможные пути решения существующих проблем обуславливает необходимость изучения зарубежного опыта в этой области. Рассмотрим зарубежный опыт расходов бюджета на содержание органов государственной власти на примере Италии, Австрии и США.
На систему организации и содержание расходной составляющей бюджетного процесса в Италии во многом оказывают существенное влияние как постоянно усиливающиеся тенденции, связанные с евроинтеграцией страны, так и необходимость решения внутренних политических и социально-экономических проблем.
В Италии законодательно установлены фискальные правила — ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления [30. С.16].
Несмотря на установленный Конституцией страны принцип независимости бюджетов всех уровней, составляющих в совокупности бюджет Италии, введен принцип трансфертного регулирования (с передачей соответствующих полномочий Министерству экономики и финансов) для контроля за соблюдением вышеуказанных бюджетных ограничений. В случае недостаточности этих мер регулирования, законодательство Италии позволяет судебное введение института внешнего бюджетного управления.
Для создания дополнительного механизма по противодействию наращивания государственного долга и дефицита бюджета вышеназванным Законом определена необходимость одновременной подготовки (на уровне центрального Правительства Италии) с последующим рассмотрением и утверждением проектов сразу двух законодательных актов на основе принципа «скользящей трехлетки»: «Закона о финансах» и «Закона о бюджете».
Первый из них устанавливает мероприятия для всех органов власти страны и местного самоуправления по обеспечению соблюдения бюджетных ограничений, экономии бюджетных средств и определяет параметры «Пакта о внутренней стабильности в Италии». Данным законодательным актом устанавливаются механизмы активного регулирования центральным Правительством соблюдения фискальных ограничений в процессе исполнения региональных, провинциальных и коммунальных бюджетов, например, путем изменения сумм трансфертных перечислений в их адрес [30. С.17].
Важно отметить, что устанавливаемые в «Законах о финансах» для органов власти и местного самоуправления принцип осуществления запрета на осуществление портфельных инвестиций в ценные бумаги субъектов сектора реальной экономики и перечни инструментов активного управления соответствующей бюджетной задолженностью (в наиболее общем виде — это: секьюритизация долгов, новация и дюрация ценных бумаг на срок до двадцати лет).
В «Законах о бюджете» существенный интерес представляет использование (начиная с 2007г.) программно-целевого метода формирования и исполнения бюджетов.
При этом для фиксации предельных объемов расходования средств по каждой решаемой ведомственной задаче в «Законе о бюджете» устанавливаются «потолки затрат» для соответствующей макрогруппы расходов (всего их выделено около 600).
При этом макрогруппы расходов формируются по каждой программе с точки зрения решения конкретных задач: проведение соответствующих расследований, устранение негативных последствий совершенных правонарушений, осуществление комплекса мер по их профилактике и др.
По каждой миссии Правительства формируется отдельный том, как раздел «Закона о бюджете» (в совокупности все подобные документы представляют собой так называемый «разрешительный» бюджет); в дальнейшем ассигнования «разрешительного» бюджета сводятся также и по главам отраслевой структуры Кабинета министров, что в совокупности представляет собой «управленческий» бюджет.
Правом законодательной инициативы в бюджетной сфере пользуется Правительство страны. Важно отметить, что голосование в обеих Палатах Парламента осуществляется раздельно по макрогруппам затрат бюджета с учетом выделения в их составе элементов экономической классификации расходов. При этом у отраслевых министров имеется высокая степень свободы в отношении перераспределения ассигнований внутри макрогрупп [30. С.17].
Крайне важным представляется тот факт, что в предложениях к «разрешительному» бюджету одновременно с ассигнованиями в разрезе миссий и ведомственных программ законодательно утверждаются количественные и качественные индикаторы, позволяющие отслеживать результативность исполнения мероприятий по каждой задаче.
При этом в структуре индикаторов выделяются как конечные общественно-значимые показатели результативности деятельности сектора государственного управления, например, средняя продолжительность жизни граждан, так и промежуточные количественные индикаторы к которым в сфере здравоохранения можно отнести, к примеру, оборот коечного фонда в медицинских стационарах.
Организацию и исполнение бюджета центрального Правительства Италии осуществляет Министерство экономики и финансов страны (МЭФ) через свои апартаменты: Казначейства (в основном концентрируется на операциях, связанных с государственным долгом и управлением государственным имуществом), Фискальной политики (формирует, реализует государственную политику в сфере бюджетных поступлений); генеральное управление по бухгалтерскому учету), которое в своей структуре имеет не только функциональные специализированные и отраслевые подразделения — инспектората, но и территориальные регионы в каждом из министерств, а также во всех регионaх страны для организации кассового обслуживания исполнения бюджетов центрального Правительства на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования.
Процесс исполнения бюджетов в Италии важно для применения в российской практике дальнейшее изучение опыта организации и проведения бюджетного процесса по следующим направлениям:
— введение и поддержка макроэкономических бюджетных ограничений;
— построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно- целевых методов.
Австрия — страна с хорошо развитой рыночной экономикой и высоким уровнем жизни, тесно связана с другими экономиками стран ЕС, особенно с Германией. Преимущества австрийской экономики заключены в сильных торговых отношениях, особенно в банковской и страховой сферах в странах Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. Отличительные черты экономики Австрии — большой сектор услуг, отзывчивость промышленного сектора и небольшой, но очень развитый сельскохозяйственный сектор. Членство Австрии в ЕС привлекло поток иностранных инвестиций, предоставляя доступ к единому европейскому рынку и к рынкам соседних стран. Правительство Австрии успешно проводит комплекс программ экономической реформы, направленных на упорядочение управления и создания более конкурентных условий для предпринимательской деятельности, дальнейшее укрепление положения Австрии в качестве привлекательного инвестиционного места.
Австрия имеет завидную, сильную экономику с ВВП на душу населения, равным четырем ведущим западноевропейским странам. Методы ведения бизнеса, высокий уровень потребительского доверия, высокие экспортные цены на сырье и сельскохозяйственные продукты являются топливом для развития экономики [30. С.18].
Разразившийся мировой финансовый кризис затронул экономику и Австрии. В этих условиях правительство Австрии приняло ряд мер, направленных на поддержание экономики страны. Приняты, в частности, пакеты мер по поддержке финансового и реального секторов экономики. Однако, уверенности в том, помогут ли оба пакета мер уберечь экономику страны от кризиса в правительстве Австрии пока нет, поскольку неизвестно, как будет развиваться кризис в дальнейшем. Если в течение ближайших месяцев этих мер поддержки окажется недостаточно, будут приняты дополнительные меры.
В качестве центрального вопроса своей внутри- и внешнеэкономической политики правительство Австрии по-прежнему рассматривает полно объемное участие страны в углублении интеграционных процессов в рамках ЕС и продолжает активно работать в этом направлении. Во внешне- и внутриэкономической политике правительство Австрии придерживается декларированных им вышеуказанных направлений своей деятельности, продолжая последовательно проводить приоритетную линию на всестороннее углубление интеграции в рамках ЕС.
Государственный бюджет США представляет собой сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня соответствует устройству государственной власти [12. С.35]:
1) федеральный бюджет;
2) бюджет штатов;
3) бюджет местных органов власти.
Общими недостатками бюджетной системы США считается усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.
Каждый из бюджетных уровней обеспечен собственными источниками поступлений, однако в разной степени. Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляет 60 — 63% против 37 — 40%. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Некоторые из них встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений — «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.
Важной отличительной чертой бюджетного механизма США является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета. Разработка бюджета осуществляется той частью исполнительного аппарата страны, которая обслуживает Президента в качестве главы государства. В 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов. Однако с момента создания оно подчинялось непосредственно президенту США. В 1970 г. Бюджетное управление было переименовано в Административно-бюджетное управление (АБУ). К его обязанностям была добавлена новая функция: через проектирование бюджета контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей и способов совершенствования системы. При разработке бюджетного проекта АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые ему представляет президент США со своими ведущими советниками — министром финансов и председателем Экономического совета при президенте [12. С.43].
Экономический совет создан по Закону о занятости 1946 г. в целях разработки общеэкономической политики федеральной администрации. Отдельные линии и детали экономической политики регулярно уточняются на совещаниях так называемой «тройки», в которую входят председатель Экономического совета (ЭС), директор АБУ и министр финансов. Иногда с целью координации экономической и денежно-кредитной политики к «тройке» присоединяется председатель совета управляющих ФРС — глава Центробанка США. Министерство финансов США, помимо участия в разработке бюджетной и финансовой политики, занимается исполнением федерального бюджета [12. С.45].
Полномочия, включая бюджетные, местные власти получают от штатов, в конституциях которых, гораздо более подробных по сравнению с федеральной, детализированы и бюджетное устройство, и бюджетные отношения штатов с местными самоуправлениями, права последних.
Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при Белом доме Административно-бюджетное управление, глава которого имеет статус министра и является членом кабинета министров. Роль конгресса США в процессе формирования и использования бюджета значительно больше, чем в других странах. В 1978 году конгрессом созданы ревизионные службы — службы внутреннего контроля в министерствах. Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров (по числу основных министерств и ведомств) назначаются президентом и утверждаются парламентом. Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и два раз в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства. При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса. Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика. По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента. Таким образом, президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента.
Резко отличается от федерального уровня и структура расходов региональных и местных бюджетов. Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях в совокупности идут на образование (до 35% общих расходов), на различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), систему общественной безопасности (8%). Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).
Таким образом, обобщая зарубежный опыт, следует отметить, что в каждой стране имеются свои особенности и недостатки при формировании бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления. Совершенствуя механизм бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса в России можно использовать опыт Италии, гдезаконодательно установлены фискальные правила — ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления.
3.2 Оптимизация расходов бюджета на содержание органов государственной власти в РФ
Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методик распределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или между получателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования — тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.
Для государственного или муниципального бюджета дефицит средств является естественным состоянием — потребности традиционно превышают возможности (ресурсы), имеющиеся в распоряжении правительств и администраций. В связи с чем поиск инструментов, позволяющих выявить в перечне расходов действительно необходимые и «в холостую», никогда не терял, да и не теряет своей актуальности. В условиях финансового кризиса решение данной задачи приобрело особое значение [15. С.9].
Последнее десятилетие для бюджетной системы страны ознаменовалось периодом роста бюджетов, ресурсов бюджетной системы, пик которого пришелся на 2007-2008 гг. И если 90-е годы и начало 2000-х проходило под девизом выявления и сокращения избыточных затрат (оптимизация сети учреждений, попытки обосновать и ограничить рост затрат путем установления государственных социальных стандартов, избавиться от не-финансируемых мандатов и т.д.), то с середины 2000-х годов акцент перемещается в сторону поиска способов наиболее эффективного израсходования тех дополнительных доходов, которые стали поступать в бюджетную систему страны. Именно с середины 2000-х годов на страницах соответствующей периодики, в выступлениях руководителей все чаще говорится о необходимости совершенствования методов и инструментов бюджетного планирования, т.е. распределения бюджетных ресурсов от сферы межбюджетных отношений до планирования затрат на уровне отдельных бюджетных учреждений.
Однако 2009 г. сформировал отличные от существовавших ранее условия распределения ресурсов бюджетной системы. В новых условиях субъектам бюджетного планирования приходится не распределять дополнительные доходы, а выбирать пути сокращения расходов. И, как показал опыт секвестров бюджетов в 2009г., методологически все уровни бюджетной системы оказались не вполне готовы к оптимизации расходов. Наработанный прежний опыт планово-нормативного бюджетирования, бюджетирования, ориентированного на результат, не мог быть применен в условиях сокращения бюджетных доходов [15. С.10].
Прогрессивные методы распределения дополнительных доходов нельзя было использовать для распределения бремени секвестра расходов: они оказались не в состоянии ответить на вопрос, почему именно эти дополнительные расходы надо произвести, а именно эти расходы надо сократить.
В настоящее время, на наш взгляд, наблюдаются процессы банальной экономии. Но для решения данной задачи программно-целевые методы управления бюджетными расходами не нужны. Едва ли кто-то из субъектов бюджетного планирования может заявить, что применяя метод (алгоритм или технологию) БОРа, они пришли к необходимости сократить затраты на ту или иную цель на столько-то процентов.
В самом общем виде БОР представляет собой систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и ожидаемыми результатами. Цель данного модели бюджетирования — привести в соответствие затраченные ресурсы и полученные результаты. Оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета [21. С.70].
Несмотря на преимущества метода БОР, практический переход к его использованию является длительным, трудоемким, а во многих вопросах неоднозначным. Из-за отсутствия достаточного опыта и необходимых нормативно-законодательных предпосылок полномасштабный переход к использованию новых механизмов в бюджетном процессе на региональном и, особенно, на муниципальном уровне представляется сложной задачей, требующей детальной проработки изменений, привносимых БОР в основные этапы бюджетного процесса.
Более того, анализируя расходы, которые стали объектом сокращения, а это инвестиционные расходы, затраты на реализацию целевых программ, предоставление субсидий регионам и муниципалитетам на развитие инфраструктуры, можно констатировать, что это именно те расходы, планирование которых предполагает применение программно-целевых методов бюджетного планирования.
Получается, что БОР и схожее с ним — это как дорогая игрушка: есть средства — приобретаем данный предмет роскоши, а снизились доходы — придется отказаться или повременить с покупкой [21. С.71].
Признать данный факт и согласиться с ним — две разные вещи. На наш взгляд, признать, что антикризисные меры в части расходов сводятся преимущественно к банальной экономии необходимо, но согласиться с тем, что только экономия и есть антикризисные меры по оптимизации расходов — нельзя. Даже при предоставлении субъектам РФ субсидий на организацию общественных работ условно можно признать это программно-целевым расходованием средств — у регионов срабатывает рефлекс схватывания легких денег.
Но, несмотря на сложившуюся практику, все же мы исходим из того, что применение программно-целевых методов бюджетного планирования полезно не только для распределения дополнительных ресурсов, но и при необходимости распределения бремени, возникающего вследствие сокращения доходов бюджета.
Стремление главных распорядителей минимизировать сокращение собственных бюджетных росписей естественно и предсказуемо, в связи с чем возникает необходимость разработки инструментария, позволяющего оценить обоснованность существующих расходов субъектов бюджетного планирования и потенциал их сокращения. В основу разработки инструментария может быть положена концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая распределение бюджетных ассигнований исходя из приоритетности целей, на достижение которых ориентировано бюджетное финансирование, а также приоритетности инструментов их достижения.
Выявление и ранжирование приоритетов расходов, на наш взгляд, возможно путем применения одного из следующих подходов: пропорциональное сокращение всех расходов; деление расходов на социально значимые и второстепенные; выявление приоритетных расходов исходя из готовности субъекта бюджетного планирования отказаться от затрат на реализацию иных собственных целей продолжение
–PAGE_BREAK–[15. С.11].
Подход, предполагающий пропорциональное сокращение расходов всех главных распорядителей основан на том, что все сферы бюджетного финансирования равноценны для общества, несмотря на различия в структуре затрат в различных сферах деятельности. Поэтому сокращению должны подвергаться ассигнования всех субъектов бюджетного планирования, вне зависимости от экономического содержания расходов, что является, пожалуй, самым жестким вариантом секвестра, поскольку в равные условия ставит и затраты капитального характера и выплату заработной платы работникам учреждений.
Определенные предпосылки для реализации данного подхода были заложены еще в 2007г. — создание автономных учреждений — альтернативный и достаточно достойный вариант традиционному решению поставленных задач путем формирования сектора бюджетных учреждений, набора штатов и т.д.
Однако, как показала практика, правовой формы бюджетных учреждений оказалось недостаточно. На наш взгляд, причина в том, что еще не выработан потенциал бюджетных учреждений. Преимущество бюджетного сектора — гарантия бюджета по обеспечению финансовыми ресурсами. Недостаток — действующий порядок финансирования, в условиях которого бюджетные учреждения заинтересованы тратить, а не экономить. Смета бюджетного учреждения даже в условиях трехлетнего бюджета все равно ограничивается одним годом, поскольку лимиты бюджетных обязательств утрачивают свое действие 31 декабря и на следующий год остаток неиспользованного лимита не переносится. Вот почему и возникает вопрос — есть ли смысл в экономии?
Фактором, усложняющим применение пропорционального сокращения, является и различная «пробивная способность» субъекта бюджетного планирования, в связи с чем к моменту секвестра главные распорядители выходят с различным запасом прочности, т.е. объемом ассигнований, сокращение которых не воспринимается болезненно для общества [15. С.10].
Вполне возможно, что в связи с этим и получила распространение практика дифференциации расходов на социально значимые и второстепенные, которые и подлежали первоочередному сокращению.
Под социально значимыми расходами традиционно понимается: заработная плата с начислениями работникам бюджетных учреждений, коммунальные услуги бюджетных учреждений, меры социальной поддержки населения, обслуживание государственного и муниципального долга и т.п.
Однако если посмотреть на них иначе — это не столько социально значимые расходы, сколько расходы, управление которыми допускает минимальный маневр для принятия управленческого решения. Как сократить расходы на зарплату? Можно сократить численность сотрудников (в том числе, не допуская заполнения вакансий) или снизить заработную плату работникам. Но как первая, так и вторая мера требуют времени и политической воли, иным способом ограничить расходы на выплату заработной платы в бюджетном секторе практически невозможно. Аналогичная ситуация возникает в отношении мер социальной поддержки населения. Поэтому эти расходы правильно было бы назвать не социально значимыми, поскольку социальная значимость работы бюджетного учреждения или дополнительной меры социальной поддержки должна быть еще обоснована, а неуправляемыми расходами, которые могут оказаться социально значимыми или, наоборот, не будут признаны таковыми.
На наш взгляд, социально значимыми расходами могут быть признаны расходы, исходя из их приоритетности и значимости для общества, оцениваемой непосредственно обществом. Наиболее подходящий инструмент для этого — социологические опросы населения с целью выявления как уровня удовлетворенности населения качеством бюджетных услуг, так и исходя из тех приоритетов, которые высказывает респондент [15. С.10].
Такой подход, в отличие от пропорционального сокращения, предполагает, что сферы бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, ЖКХ, культура, социальная поддержка и т.д.) для населения имеют неравнозначную ценность, и уровень удовлетворенности качеством оказываемых услуг неодинаков. Соответственно, чем выше приоритетность сферы, тем в меньшей степени расходы на данную сферу должны быть подвержены сокращению. Даже в отношении дополнительных мер социальной поддержки реакция населения может быть неоднозначной. Можно поднять людям зарплату — и они сами позаботятся о себе, своих детях и родителях без дополнительных мер поддержки. Нередко необходимость доказывать документально свое право на получение меры социальной поддержки воспринимается как признание собственной несостоятельности.
В целом же можно отметить, что построение бюджетного планирования — распределение бюджетных ресурсов исходя из приоритетов, выявленных по результатам социологических исследований, может и должно стать нормой.
Перспектива 2010 — 2012 гг. такова, что регионам и муниципалитетам по-прежнему предстоит выявлять и сокращать расходы, имеющие меньший приоритет в сравнении с другими затратами, в связи с чем применение технологий БОРа остается также актуальным. Наверное, не следует воспринимать финансовый кризис исключительно как негативное явление для бюджетной системы страны. Помимо сокращения доходной части бюджетов, сокращения ресурсов, которыми располагают публично-правовые образования для решения социально-экономических задач, финансовый кризис дал еще один импульс для переосмысления сложившихся приоритетов затрат. Причем этот импульс — более силен, поскольку требует пересматривать расходы в условиях неотвратимого их сокращения, нежели попытки внедрить прогрессивные методы бюджетного планирования в условиях ежегодного наращивания бюджетных ресурсов.
Таким образом, применяя пропорциональное сокращение бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, происходит формализация их приоритетов, выявляется иерархия затрат, установленная самим субъектом бюджетного планирования. Впоследствии эти приоритеты могут быть сопоставлены между собой и при необходимости внесены коррективы. Уровень сокращения расходов определяется возможностями бюджета.
3.3 Реформирование системы расходования средств местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления
Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в России, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловили необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано теперь с новой системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства РФ и ее субъектов [19. С.78].
Суть бюджетной реформы – переход от управления бюджетными расходами к управлению результатами, полученными после произведенных затрат. Получателями бюджетных средств являются бюджетные организации, и от их деятельности зависит эффективность использования бюджетных средств и в конечном итоге полученный социальный, экономический, политический результат.
Каждая статья расходов бюджетных средств должна прорабатываться на предмет эффективности в процессе бюджетного планирования. Планирование расходов в бюджетных организациях должно происходить по сметам, которые фактически являются простейшими финансовыми планами. Чтобы расходование средств региональных бюджетов было эффективным, необходимо соблюдать основные принципы сметного финансирования:
-строгий режим экономии в расходовании средств;
-отпуск средств не под план, а по мере выполнения запланированных работ с учетом фактического использования ранее отпущенных средств;
-целевое финансирование бюджетных учреждений с учетом установленных норм расходов;
-осуществление государственного финансового контроля за правильным составлением смет и эффективным использованием бюджетных средств учреждениями и организациями.
Если рассматривать проблему эффективности расходов в целом, то эффективность расходов бюджетных средств во многом определяется целевым расходованием средств бюджетополучателями. В то же время эффективность расходов непосредственно зависит от своевременности выделения бюджетных средств, от качества контроля за использованием средств по назначению. Так как от целевого расходования средств бюджетополучателями непосредственно зависит эффективность расходования бюджетных средств, правомерно осуществлять планирование расходов снизу, от бюджетополучателей, на основании установленных нормативов, индексов, по которым должны планироваться все статьи смет.
В целях эффективного использования средств бюджетов субъектов РФ, расширения возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов необходимо строго руководствоваться положениями Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который регламентирует порядок расходования бюджетных средств бюджетополучателями.
Децентрализованное планирование расходов бюджета субъектов РФ от бюджетополучателей позволит достичь оптимизации расходов этих бюджетов, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюджетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за органами государственного финансового контроля в регионе.
При выдаче органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления гарантий и поручительств необходимо учитывать следующие моменты: бюджетные средства предназначены для выполнения задач и функций государства, в том числе для обеспечения населения необходимыми услугами и социальными гарантиями; бюджетными средствами запрещено рисковать, и поэтому необходимо расходовать их только на общественные нужды, а не с коммерческой целью; бюджетные средства не должны препятствовать развитию конкуренции путем создания предпосылок для возникновения рыночных диспропорций, а потому должны осуществляться только на конкурсной основе, на условиях платности.
Таким образом, при формировании бюджетной политики в области расходов в субъектах Российской Федерации необходимо:
-отказаться от порочной практики отраслевого лоббирования и защиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития региона;
-продолжить упорядочение системы льгот, предоставляемых по региональному законодательству, адресными формами социальной поддержки населения;
-создать систему мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью количественных и качественных индикаторов, заложить в нее элементы стимулирования и заинтересованности руководителей – получателей бюджетных средств в повышении эффективности использования ресурсов;
-разработать основу для введения процедур ответственности руководителей за принятие решений или бездействие, влекущие неэффективное использование бюджетных средств.
Все это позволит сократить неэффективные государственные расходы, затраты и сконцентрировать бюджетные средства на приоритетных направлениях, вытекающих из бюджетной политики субъектов РФ.
Отметим, что реализация муниципальной реформы на начальной ее стадии выявила ряд проблем, по которым в обществе и в системах исполнительной и законодательной власти идет достаточно активный обмен мнениями. Плотные проекты по реализации этой реформы в двух субъектах РФ, а также предварительные результаты формирования бюджетов по всей территории России позволяют все мероприятия по совершенствованию реформы местного самоуправления условно сгруппировать в четыре основных проблемных блока: финансовое обеспечение муниципальных образований; вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; вопросы разграничения собственности на государственное и муниципальное имущество и повышение эффективности его использования, а также вопросы подготовки и переподготовки муниципальных кадров [19. С.79].
Следует отметить, что одной из идей реформы была идея укрепления и развития местного самоуправления, условием реализации которой должна стать финансовая стабильность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов. Однако, во-первых, и разработчики реформы, и чиновники, отвечающие за ее реализацию, и практические работники сходятся во мнении, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством РФ на уровне ниже их минимальных потребностей.
Во-вторых, закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных вопросов регионального и местного значения не сопровождался, как правило, передачей бюджетам соответствующих доходных источников. Это, к примеру, поддержка развития курортов местного значения, организация осуществления мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие достаточно затратные расходы бюджета. Кроме того, не предусмотрены средства на проведение мероприятий по описанию границ муниципальных образований в соответствии с требованием градостроительного и земельного законодательства, компенсацию затрат муниципальных образований, связанных с инвентаризацией, регистрацией земельных участков иного муниципального имущества, проведение мероприятий по организации обучения должностных лиц местного самоуправления, повышение заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций, разработку налоговой отчетности системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов, и другие затраты. Реализация данных вопросов местного значения требует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничения возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения [19. С.79].
Вопрос об уровне собственных (ранее — закрепленных) бюджетных доходов является одним из основных и при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Начиная с 2006 г. новой редакцией Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) изменено понятие «собственных доходов», которое теперь включает помимо налоговых платежей также отчисления от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на временной основе (на очередной финансовый год), и безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней, за исключением субвенций компенсационного характера. Подобная новация, думается, лишь «затушевывает» как проблемы зависимости муниципальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня, так и проблемы сокращения дотационности в каждом бюджете и количества дотационных бюджетов в целом. При таких условиях даже преобладание «собственных доходов», включающих финансовую помощь из вышестоящего бюджета (субвенции компенсационного характера к ней не относятся), не может характеризовать степени самостоятельности муниципальных бюджетов как достаточно высокой. Территории, которые были всегда потенциальными донорами, в соответствии с новым законодательством стали дотационными.
Дополнительной причиной такой ситуации стало сокращение количества местных налогов и сборов с 5 до 2 — земельного налога и налога на имущество физических лиц. За местными бюджетами поселений, муниципальных районов, городских округов доходы закреплены с учетом особенностей каждого из этих трех видов муниципальных бюджетов. Основу налоговой компоненты бюджетных доходов составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по утвержденным нормативам. Именно эти налоги составляют основу репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала соответствующих территорий. Эффективная мобилизация земельного и имущественного налогов на сегодняшний день связана с проблемой передачи прав собственности на землю и имущество: необходимо принимать меры по разграничению государственной собственности на землю с целью упорядочить регистрацию земельных отношений и передать их на муниципальный уровень; к тому же при регистрации меняются границы прав муниципальных образований для бюджетных учреждений и иных государственных учреждений и финансовых организаций, что в соответствии с современным порядком требует уплаты за эти действия государственной пошлины. Денежные средства на эти цели в муниципальных бюджетах не были предусмотрены. Аналогичная проблема складывается и у физических лиц: стоимость перерегистрации земельных участков и имущества иногда сопоставима со стоимостью всего имущественного комплекса, принадлежащего лицу. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается, а отсутствие документов о собственности на землю создает соответственно проблемы с собираемостью этого налога в бюджет. Кроме того, сохранившийся порядок установления федеральных налоговых льгот по земельному налогу сокращает размер его налогооблагаемой базы. Все чаще в этой связи высказываются предложения о предоставлении возможности установления льгот по земельному налогу только органам местного самоуправления в отношении части, зачисляемой в соответствующий муниципальный бюджет[19. С.80].
Таким образом, реформирование систем расходования средств местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления в современных условиях является актуальным. Реализация данного вопроса местного значения требует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничения возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.
В целях совершенствования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления, на наш взгляд, следует предпринять ряд направлений:
1. Более четко разграничить полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления для эффективного исполнения своих функций, в том числе и по финансированию социально-значимых направлений.
2. Совершенствовать законодательную базу, позволяющую повысить уровень эффективности использования бюджетных средств.
3. Выявлять резервы более рационального использования бюджетных средств на содержание органов государственной власти и местного самоуправления.
4. Сократить расходов на служебные командировки, на содержание административных зданий, в том числе путем выполнения программных мероприятий по снижению потребления энергоресурсов.
5. Постоянно проводить контроль (мониторинг) в сфере оптимизации структуры исполнительных органов государственной власти, предельной численности их работников и лимитов количества служебных автомобилей.
6. Проведение дальнейшей работы по проведению антикоррупционной политики органов государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотрев пути совершенствования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления можно отметить следующее.
Обобщая зарубежный опыт, следует отметить, что в каждой стране имеются свои особенности и недостатки при формировании бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления. Совершенствуя механизм бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса в России можно использовать опыт Италии, гдезаконодательно установлены фискальные правила — ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления.
В целях оптимизации применяя пропорциональное сокращение бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, тем самым формализуется их приоритеты, выявляется иерархия затрат, установленная самим субъектом бюджетного планирования. Впоследствии эти приоритеты могут быть сопоставлены между собой и при необходимости внесены коррективы.
Реформирование систем расходования средств местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления в современных условиях является актуальным. Реализация данного вопроса местного значения требует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничения возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.
Выводы предложения
Исследование роли расходов на содержание государственной власти и органов местного самоуправленияв расходах бюджетов различных уровней позволяет сделать следующие выводы.
Бюджет Российской Федерации является важнейшим звеном финансовой системы страны. Отражая содержание процессов производства и распределения общественного продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономическую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства. Федеральный бюджет должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики Правительства РФ.
Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий, отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет налоговую политику в России. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода, внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики. С помощью бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарат, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. выполнения государством возложенных на него функций. продолжение
–PAGE_BREAK–