Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права

Європейський демократичний доробоку галузі виборчого праваМатеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄКиїв 2008 ББК 67.312.1 Є24Здійснено Інститутом виборчого права за підтримки Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська Комісія)Переклад з англійської Ольги РОССОХИ та Лілії КОЛІСЕЦЬКОЇ, експертів Інституту виборчого праваЗа редакцією Юрія Ключковського, народного депутата України, президента Інституту виборчого праваЄвропейський демократичний доробок у галузі виборчого права.: Є24 Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД, 2008. – 340 с.ISBN 978-966-8940-19-4.До матеріалів увійшли доповіді, висновки, резолюції, рекомендації авторитетних міжнародних організацій Ради Європи, у тому числі: Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська Комісія), Парламентської Асамблеї Ради Європи, Конгресу місцевих і регіональ­них влад, Організації з безпеки та співробітництва в Європі, Бюро демокра­тичних інституцій та прав людини. Матеріали стосуються галузі вибор­чого права та деяких суміжних питань. Розраховано на фахівців у галузі конституційного, зокрема вибор­чого, права – науковців, аспірантів та студентів юридичних та політо­логічних спеціальностей, політиків, експертів та фахівців-практиків з питань виборчого права та виборчого процесу.ББК 67.312.1ISBN 978-966-8940-19-4 © Інститут виборчого права, український переклад, 2008ЗМІСТДо українського читача. Дж. Букіккіо 5 Передмова. ^ Ю. Ключковський 7Документи Венеціанської КомісіїЄвропейський виборчий доробок. CDL (2002) 7 rev 12 Кодекс належної практики у виборчих справах. CDL-AD (2002) 23 rev 46 Інтерпретативна декларація про стабільність виборчого законодавства. DL-AD(2005)043 79 Декларація про участь жінок у виборах. CDL-AD(2006)020 80 Доповідь про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі. CDL-AD(2006)018 81 Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів України». CDL-AD(2006)002-rev 138 Спільний висновок щодо Закону України «Про Державний реєстр виборців». CDL-AD(2007)026 163 Висновок щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні. CDL-AD(2007)021 171 Висновок щодо запропонованих змін до Рекомендації R(99)15 про висвітлення засобами масової інформації передвиборної агітації. CDL-AD(2007)022 176 Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні. CDL-INF (2001)10 185 Кодекс належної практики щодо референдумів. CDL-AD(2007)008 191 Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства стосовно статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні. CDL-AD(2007)018 213 Висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Закону про статус народних депутатів України. CDL-AD(2007)031 219 Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій та подібних заходів. CDL-INF (2000) 1 222 Рекомендації та Доповідь щодо фінансування політичних партій. ^ CDL-INF (2001) 8 240 Керівні принципи та Пояснювальна доповідь щодо законодавства про політичні партії: Окремі аспекти. CDL-AD(2004)007rev 254 Доповідь про участь політичних партій у виборах. CDL-AD(2006)025 264 Спільний висновок щодо проекту Закону «Про мирні збори в Україні». CDL-AD(2006)033 276 Висновок щодо проекту Закону «Про парламентську опозицію в Україні». CDL-AD(2007)019 288^ Документ Парламентської Асамблеї Ради ЄвропиРезолюція 1549 від 19 квітня 2007 року «Про функціонування демократичних інституцій в Україні» 293Документи Конгресу регіональних і місцевих влад Ради ЄвропиРезолюція 216 (2006) від 1 червня 2006 року про місцеві і регіональні вибори в Україні 297 Рекомендація 192 (2006) від 1 червня 2006 року про місцеві і регіональні вибори в Україні 298^ Документи Організації з безпеки та співробітництва в ЄвропіПаризька хартія для нової Європи (Париж 1990) (витяги) 301 Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (Копенгаген 1990) (витяги) 302 Декларація саміту ОБСЄ (Лісабон 1996) (витяги) 304 Декларація саміту ОБСЄ (Стамбул 1999) (витяги) 304 Хартія європейської безпеки (Стамбул 1999) (витяги) 305 Заключний звіт місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами до Верховної Ради України 26 березня 2006 року 306^ ДО УКРАЇНСЬКОГО ЧИТАЧАЄвропейська Комісія за демократію через право, більш відома як Вене­ціанська Комісія, є дорадчим органом Ради Європи з конституційних справ. Заснована у 1990 році, Комісія відіграє провідну роль у прийнятті консти­туцій, які узгоджуються з європейським конституційним доробком. З часу свого утворення Венеціанська Комісія активно діяла у виборчій галузі, зокрема, ухвалюючи висновки щодо виборчих законопроектів. Комі­сія також брала участь у розробці законодавчих текстів у галузі виборів. У 2002 році спільно з Парламентською Асамблеєю та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи вона заснувала Раду за демократичні вибори, основне завдання якої якраз полягає у здійснення співробітництва у галузі виборів. Одним із перших документів, розроблених цією Радою, був Кодекс належної практики у виборчих справах, який звів разом і кодифікував основні європейські принципи організації вільних та демократичних виборів1. Ці нор­ми європейського виборчого доробку насамперед є стандартними конститу­ційними принципами виборчого права: загальне, рівне, вільне, таємне і пряме виборче право разом із регулярним проведенням виборів. Так викладені, ці принципи є значною мірою безсумнівними; проте це не так, коли йдеться про конкретне визначення їх суті. Кодекс належної практики у виборчих справах був схвалений у 2003 році Парламентською Асамблеєю Ради Європи та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи. У 2004 році Комітет Міністрів висловив йому підтримку у своїй декларації. Це схвалення статутними органами Ради Європи надає йому дуже важливого місця у списку європейських джерел права. У березні 2007 року Венеціанська Комісія ухвалила Кодекс належної практики щодо референдумів, який є аналогом Кодексу належної практики у виборчих справах. Серед держав, які регулярно співпрацюють з Комісією у виборчих справах, можна назвати такі країни, як Албанія, Вірменія, Азербайджан, Грузія та Україна. Комісія взаємодіяла на більш частковій основі з низкою інших держав, наприклад, з швейцарськими кантонами, Хорватією, Молдо­вою, Румунією та «Колишньою югославською республікою Македонією». Комісія тісно співпрацює з Бюро демократичних інституцій та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ). Більшість висновків стосовно виборчого законо­давства розроблені спільно цими двома організаціями. Україна співпрацює з Венеціанською Комісією, починаючи з 1992 року, щодо проблем від конституційної реформи взагалі до більш конкретних тем і фрагментів законодавства. Виборчі питання були важливою частиною цієї роботи. Серед інших документів можна згадати такі висновки, як Спільний висновок щодо Закону «Про Державний реєстр виборців України» Вене­ціанської Комісії та Бюро демократичних інституцій та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ), ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року), Висновок щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні, ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року) чи Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів України» Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, ухвалений Радою за демократичні вибори на її 15 засіданні (Венеція, 15 грудня 2005 року) та Венеціанською Комісією на її 65 пленарній сесії (Венеція, 16-17 грудня 2005 року). Ця публікація включає деякі з найважливіших праць Венеціанської Комісії та деяких інших інституцій як загального характеру, так і стосовно виборчого законодавства та практики виборів в Україні. Сподіваюся, що ці матеріали будуть корисними для усіх, хто цікавиться продовженням роботи над вдосконаленням виборчого законодавства України. Дж. БукіккіоГенеральний Секретар Венеціанської Комісії ПЕРЕДМОВАЦей збірник містить ряд документів авторитетних міжнародних інсти­туцій, членом яких є Україна, які стосуються основних питань виборчого права, європейських та міжнародних стандартів у цій галузі, а також їх реалізації як в українському законодавстві, так і на практиці. Основну частину складають документи Європейської Комісії за демок­ратію через право Ради Європи, відомої також (за місцем проведення своїх пленарних сесій) як Венеціанська Комісія. Створена спочатку як інструмент невідкладного конституційного бу­дівництва в умовах демократичних змін, Комісія поступово стала міжна­родно визнаним незалежним форумом з обміну ідеями у правовій сфері. Комісія сприяє розповсюдженню європейського конституційного доробку, заснованого на основних нормах Європейського континенту, і при цьому продовжує надавати окремим країнам «невідкладну юридичну допомогу». Окрім цього, Венеціанська комісія відіграє унікальну і важливу роль в уре­гулюванні і попередженні конфліктів через розробку норм і рекомендацій у конституційній сфері. Венеціанська Комісія складається з незалежних експертів, які отримали міжнародне визнання завдяки своєму досвіду роботи у демократичних інс­титутах або своєму внеску у розвиток права і політичних наук. Її членами є, зокрема, професори університетів, які викладають конституційне і міжна­родне право, судді верховних і конституційних судів, депутати національ­них парламентів, високі посадові особи держав. Вони призначаються держа­вами – членами Комісії на чотирирічний термін. Створена у 1990 році 18 державами-членами Ради Європи, у лютому 2002 року Комісія стала розширеною, що дозволило увійти до неї неєвро­пейським державам. До Венеціанської Комісії приєдналися усі держави-члени Ради Європи; у 2004 році до Комісії вступив Киргизстан, а у 2005 році – Чилі. Як асоційований член у її роботі бере участь Білорусь. Статус спо­стерігача при Венеціанській Комісії мають також Аргентина, Ізраїль, Казахстан, Канада, Республіка Корея, Мексика, Святий Престол (Ватикан), США, Уругвай та Японія. Південна Африка має спеціальний статус парт­нера із співпраці, який подібний до статусу спостерігача. У своїй роботі Європейська Комісія за демократію через право керу­ється трьома базовими принципами європейського конституційного дороб­ку, які лежать в основі діяльності Ради Європи, а саме: демократія, верхо­венство права та права людини. Ці три принципи реалізуються на практиці у чотирьох сферах діяльності: сприяння у галузі конституційного права; вибори та референдуми; співпраця з конституційними судами; дослід­ницька та аналітична діяльність. З перших днів свого існування Венеціанська Комісія активно працює у галузі виборчого права. Вона, зокрема, виносить висновки щодо проектів законів про вибори, а також (спільно з ОБСЄ/БДІПЛ) сумісні висновки щодо чинного національного виборчого законодавства. Неодноразово предметом дослідження Комісії були українські закони та законопроекти. Високопро­фесійна експертиза національного виборчого законодавства має величезне значення для молодої демократії в Україні. На жаль, більшість документів Венеціанської комісії не увійшли до широкого обігу в академічних колах чи у середовищі політиків (які часом посилаються на факт прийняття висновку Комісією, однак не на його зміст) та експертів у різних галузях консти­туційного, і зокрема виборчого права. До цього збірника включено цілий ряд документів Венеціанської комі­сії, які стосуються виборчого права та деяких суміжних питань. Їх можна розділити на декілька груп. До першої групи можна віднести дослідження та висновки Венеці­анської Комісії, безпосередньо пов’язані з проблемами виборів. Відкрива­ється збірник документом, який присвячений огляду здобутків Венеці­анської Комісії у галузі виборчого права протягом перших десяти років її діяльності. Сама назва цього документу – «Європейський виборчий доро­бок» (в англійському варіанті – «Europe’s Electoral Heritage») – показує, що однією з основних цілей Вене­ціанської Комісії є осмислення досвіду як усталених, так і нових демократії у Європі, вироблення основних принципів виборчого права, конкретизація їх змісту і вимог щодо їх реалізації у націо­нальних правових системах і практиках. Видатним здобутком у підсумку цієї діяльності можна вважати прийняття у 2002 році Кодексу належної прак­тики у виборчих справах (Code of good practice in electoral matters), згодом доповненого двома невеликими документами щодо розуміння вимоги ста­більності виборчого законодавства та щодо забезпечення ґендерної рівності у виборах. Широке порівняльне дослідження питань виборчого права дер­жав-членів Ради Європи знайшло свій підсумок у Доповіді про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі (2006 рік). До цієї ж групи слід віднести декілька висновків Венеціанської Комісії, прийнятих відносно виборчого законодавства України (щодо Законів «Про вибори народних депутатів України», «Про Державний реєстр виборців», а також стосовно законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні – документ, який засвідчив стурбованість європейської спільноти проблемами політичної кризи в Україні весною та влітку 2007 року), а також висновок стосовно змін до відомої Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи R(99)15 «Про висвітлення засобами масової інформації передвиборної агі­тації». Останній документ становить великий інтерес з огляду на глибоке бачення шляхів розв’язання проблеми поєднання принципів виборчого права (зокрема, принципу рівності) із засадою свободи преси як одного з аспектів прояву основної свободи вираження поглядів. Другу групу складають документи Венеціанської Комісії стосовно пра­вового регулювання референдумів – проблеми, близької до проблем вибор­чого права, проте з низкою принципових відмінностей. Сюди відносяться прийняті 2001 року (незадовго після сумнозвісного референдуму 2000 року в Україні) Керівні принципи для конституційних референдумів на націо­нальному рівні та Кодекс належної практики щодо референдумів (2007 рік), який став аналогом Кодексу належної практики у виборчих справах. Ряд принципів та рекомендацій, що містяться у цих документах, без сумніву, становлять великий інтерес для українського правового та політичного сере­довища, особливо з огляду на нагальну потребу перегляду анахронічного (прийнятого ще 1991 року) закону «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми». Наступна група документів стосується одного з найбільш спірних аспектів конституційного права України – проблеми так званого «імператив­ного мандата» депутатів. Венеціанська Комісія тричі зверталася до цієї проблеми протягом тривалого і суперечливого процесу «конституційної реформи», яка завершилася прийняттям 8 грудня 2004 року змін до Конституції України. До збірника увійшли два нові (2007 року) висновки Венеціанської Комісії щодо законодавчих актів, які запроваджують меха­нізми реалізації «імперативного мандата» народними депутатами України та депутатами місцевих рад. У четвертій групі – документи, присвячені складній і різносторонній проблемі правового регулювання політичних партій як одного з основних інструментів плюралістичної демократії та ключового учасника вільних та демократичних виборів. Свого часу Венеціанська Комісія ухвалила висновок щодо українського законодавства про політичні партії2. До цього збірника увійшли чотири порівняльні дослідження цієї проблеми та засновані на них узагальнення, які приймалися Комісією протягом тривалого часу, почи­наючи з 1999 року. Це Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій та подібних заходів (1999 рік), Рекомендації та допо­відь щодо фінансування політичних партій (2001 рік), Керівні принципи та поясню­вальна доповідь щодо законодавства про політичні партії: окремі аспекти (2004 рік) та, нарешті, документ, який поєднує питання політичних партій з проблемою виборчого права, – Доповідь про участь політичних партій у виборах (2006 рік). Нарешті, до останньої групи увійшли висновки Комісії щодо двох українських законопроектів, які стосуються важливих проблем конститу­ційного права – статусу парламентської опозиції та права на мирні збори. До збірника включені також окремі документи двох авторитетних між­народних організацій, членом яких є Україна, – Ради Європи та її інституцій – Парламентської Асамблеї і Конгресу регіональних та місцевих влад, а також Організації з безпеки та співробітництва в Європі. Гостра політична криза 2007 року знайшла своє відображення і у доку­ментах ^ Парламентської Асамблеї Ради Європи. Резолюція 1549 від 19 квіт­ня 2007 року «Про функціонування демократичних інституцій в Україні» відгукнулася на події в Україні рядом важливих положень, зокрема стосовно того, що «дострокові вибори є легітимним демократичним інструментом для обрання та контролю народом влади, що діє від його імені». Традиційно менша (порівняно з виборами Президента України чи народних депутатів) увага приділяється в Україні проблемам місцевих вибо­рів. Тим більш значною для нас є оцінка останніх місцевих виборів 2006 року та відповідні рекомендації, що містяться у Резолюції 216 (2006) та Реко­мендаціях 192 (2006) Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи. ^ Організація з безпеки та співробітництва в Європі приділяє значну увагу процесам зміцнення демократії у постсоціалістичних державах, розглядаючи цю проблему як складову загальної проблеми безпеки. Тут наводяться витяги з основних документів ОБСЄ, які визначають зобов’я­зання держав-членів щодо виборів, а також деяких суміжних питань, співзвучних документам, включеним до збірника. ^ Бюро з демократичних інституцій та прав людини – дочірня організація ОБСЄ – стала визнаним центром консолідації зусиль, пов’язаних із проведенням організованого і глибокого міжнародного спостереження за виборчими процесами у державах регіону ОБСЄ. Діяльність кожної місії спостереження завершується оприлюдненням ґрунтовного висновку, у яко­му аналізується як законодавча база виборів, так і практика її застосування, а також наводяться рекомендації щодо бажаних подальших кроків у досяг­ненні відповідності виборчої практики загальновизнаним міжнародним стандартам у галузі виборів. Тут публікується Висновок місії спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками парламентських виборів 2006 року в Україні; на жаль, у нашому розпорядженні на час підготовки цього збірника до друку не було офіційного висновку місії спостереження ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками позачергових виборів 2007 року. Усі згадані матеріали становлять великий інтерес для українських фахівців у галузі виборчого чи, ширше, конституційного права та орга­нізації виборів. Вони тим більше цінні, що перед українським законодавцем постало завдання продовжити уже тривалий процес вдосконалення вибор­чого законодавства України. У зв’язку з цим можна вказати на три найваж­ливіші проблеми, що вимагають оперативного розв’язання. По-перше, необхідно реалізувати на практиці ідею створення Дер­жавного реєстру виборців. Хоча відповідний Закон уже набув чинності у повному обсязі (з вдячністю згадаємо ту велику роль, яку відіграв у розробці і доопрацюванні цього закону Координатор проектів ОБСЄ в Україні), через відомі події майже жодних практичних кроків щодо його застосування ще не зроблено. Це питання потребує швидких та ефективних дій, насамперед з боку Кабінету Міністрів України та Центральної виборчої комісії. По-друге, перед українським суспільством знову постала проблема виборчої системи (як для парламентських, так і особливо гостро для міс­цевих виборів). Дискусії щодо зміни виборчої системи завжди мають гострий політичний характер. Однак сьогодні практично досягнуто суспільного консенсусу щодо того, що необхідно, зберігши позитивні риси чинної пропорційної системи, модифікувати її у напрямі підвищення рівня пер­соніфікації вибору, що позволить посилити зв’язок між виборцями та депутатами. Нарешті, по-третє, на нашу думку, український законодавець «дозрів» до розв’язання проблеми, яку неодноразово ставили у своїх висновках і рекомендаціях щодо українського виборчого законодавства і Венеціанська Комісія, і ОБСЄ/БДІПЛ, і Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи – кодифікації досі розрізненого виборчого законодавства в єдиний акт – Виборчий кодекс (а, можливо, Кодекс про вибори та референдуми). Зауважимо, що з кожної з цих проблем можна знайти цікаві і сти­мулюючі ідеї у документах, що увійшли до цього збірника матеріалів європейського конституційного та, зокрема, виборчого доробку. Інститут виборчого права висловлює щиру вдячність Європейській Комісії за демократію через право Ради Європи за підтримку у підготовці цього надзвичайно корисного видання, а також Координатору проектів ОБСЄ в Україні та Офісу Ради Європи в Україні за плідну співпрацю.Ю. Ключковський,народний депутат України,президент Інституту виборчого права^ ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇСтрасбург, 14 березня 2002 CDL (2002) 7 rev^ ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБОРЧИЙ ДОРОБОК Вступ Протягом більш як десяти років Європейська Комісія «За демократію через право», або Венеціанська Комісія, відіграє ключову роль у часто захоп­люючих конституційних змінах, які відбуваються у Європі. Застосовуючи порівняльний підхід, вона допомагає формувати різні аспекти європейсь­кого конституційного доробку. Динамізм є ознакою усієї роботи Комісії. Європейський конституцій­ний доробок не є застиглим і незмінним; як і сама демократія, він увесь час розвивається і поширюється. Він побудований на міжнародних стандартах, але також і на цінностях, які, будучи поширені по Європі, виражені у транс­національний спосіб («транс-конституціоналізм»). Завдання Комісії щодо консультування країн та допомоги їм у консо­лідації їх демократичних систем полягає у застосуванні європейського конс­титуційного доробку як складових їх конституцій та законів, які тоді самі входять у цей доробок. Разом із правами людини та верховенством права демократія є одною із трьох опор європейського конституційного доробку. А демократія без вибо­рів немислима. Тому не дивно, що з самого початку Комісія виявила активне зацікавлення виборчими справами, зокрема виборчим правом. Дійсно, по­ступово вона визначила один специфічний аспект європейського конститу­ційного доробку – європейський виборчий доробок, який обговорюється у цій статті. Сам текст поділяється на дві частини. Перша пояснює підхід Комісії до виборчих питань та роз’яснює її методи. Друга використовує напрацювання Комісії для визначення різних аспектів європейського виборчого доробку. I. Венеціанська Комісія та виборче право: прагматичний підхід Як і в інших сферах діяльності, підхід Комісії до виборчого права має два акценти: діяльність, спрямована на конкретні країни у конкретних ситу­аціях, та загальні, порівняльні дослідження1. Її діяльність щодо конкретних країн стосується імплементації європей­ського виборчого доробку. Подібно її діяльності в інших напрямах, вона є прагматичною, іншими словами, вона не намагається нав’язувати законо­давчу одноманітність. Навпаки, за винятком основних принципів, які ми більш детально розглянемо нижче, Комісія не робить жодних спроб напо­лягати на практичних розв’язках, а просто намагається показати усі «за» або «проти» різних можливих варіантів. Вона виходить із врахування пропо­зицій, зроблених національною владою чи іншими політичними акторами національного рівня. Вона також бере до уваги національну ситуацію, оскільки розв’язок, який працює в одній країні, не обов’язково працює в іншій. Наприклад, якщо в усталених демократіях проведення виборів можна безпечно залишити для адміністративних органів влади, починаючи від реєстрації виборців і закінчуючи оголошенням результатів, цього слід уни­кати у нових демократіях, де такі органи часто партизовані; складні системи голосування, які добре працюють в інших країнах, можуть через свою позірну складність викликати на початках підозру виборців; кваліфіка­ційного порога, який виглядає цілком розумним в одній країні, можливо, слід уникати в іншій, де важливо забезпечити представництво певної полі­тичної меншини, а не виключати її з парламенту; подібно, може бути бажа­ним в одній країні використовувати зарезервовані місця для залучення на політичну сцену національних меншин, тоді як подібна інтеграція в іншій країні досягається інших способом.^ Порівняльна робота Комісії набирає вигляду загальних оглядів або між­народних семінарів, організованих у рамках UniDem (Університети демокра­тії) або у співпраці з конституційними судами. Ці загальні дослідження та семінари є тематичними і засновані для визначення конституційного доробку, який поділяється Європою – у загальному чи, частіше, стосовно до теми – через вивчення національних норм і практики, а також міжнародного права. Це стосується як виборчих питань, так і предметів конституційного регу­лювання взагалі. Декілька наступних параграфів використовують приклади, щоб дати більш ясну картину цих двох підходів. Тоді увага зміщується до співпраці з іншими міжнародними організаціями, важливої, зокрема, у галузі виборів. Нарешті, окреслюються майбутні перспективи роботи Комісії у цій галузі.1. Діяльність щодо конкретних країн: виборча допомога Виборча допомога окремим країнам досі є предметом ключової уваги роботи Комісії щодо виборчих питань. Зокрема, багато нових демократій досить швидко після переходу до плюралістичної системи надавали свої виборчі закони на розгляд Комісії. Як і в інших сферах своєї діяльності, Комісія віддає перевагу раннім діям і залучається, коли готуються проекти виборчих законів, замість чекати, коли вони будуть прийняті. Такий метод найкращий, оскільки законо­проекти значно легше змінити, аніж закони, особливо коли вони ще не надійшли до Парламенту. Комісію часто просять надати коментарі щодо законопроектів. Менш часто вона допомагає урядам підготувати їх, чи навіть готує проекти безпо­середньо сама. В окремих випадках вона також надає ad hoc допомогу більш практичного або загального плану. Хоча Комісія найчастіше отримує запити про допомогу від урядів, важ­ливою є також співпраця з іншими міжнародними організаціями. Дійсно, ініціативи виходили від міжнародних органів, коли, як у Боснії та Герце­говині, Косово чи Албанії у 1997 році, вони були відповідальними за кризове управління. Нижче ми скажемо про це більше. Як правило, висновки Комісії стосуються законодавства про вибори на національному рівні, але часом до неї зверталися щодо розгляду також міс­цевих виборів, зокрема у Молдові і в Косово. Наведемо тепер приклади різних видів виборчої допомоги, які нада­вала Комісія. a. ^ Коментування законопроектів Дещо незвично для Комісії коментувати проект виборчого закону на основі тільки його тексту. Це сталося у випадку «колишньої югославської республіки Македонії»2, проте запит на коментарі звичайно є лише одним елементом ширшого процесу співпраці. Консультації можуть просто спричиняти контакти з посадовими осо­бами, які відповідають за виборчі справи на національному рівні, як у Латвії чи Молдові у 1993 році. Проте вони можуть приводити також до довго­термінової співпраці з конкретною країною. Комісія, наприклад, була залу­чена до галузі виборчого законодавства в Вірменії від 1997 року; у 1998 році вона надала своє бачення щодо двох конкурентних законопроектів щодо внесення змін до виборчого закону Вірменії3. В інших випадках, зокрема у кризових ситуаціях, її коментарі складали частину глобальної програми міжнародної допомоги. Наприклад, її комен­тарі щодо проекту виборчого закону Білорусі4 були просто одним елемен­том у процесі, розпочатому кількома міжнародними організаціями, спрямо­ваному на приведення виборчого законодавства цієї країни у рамки міжна­родних норм. Це ще більше застосовувалося, моли міжнародна спільнота була активно задіяна у законодавчий процес, як це має місце у Косово і в Боснії та Герцеговині. Робота над проектом нормативного акта щодо муні­ципальних виборів у Косово, до якої Комісія була залучена у кінці 1999 року, була частиною процесу тісної співпраці з іншими міжнародними організа­ціями щодо статусу Косово та законодавства, яке мало там застосовуватися. У випадку Боснії та Герцеговини Комісія спочатку підготувала проект виборчого закону на запит Офісу Високого Представника (OHR), а тоді надала коментарі двох послідовних версій проекту виборчого закону, підготованого пізніше ОБСЄ5. b. ^ Коментування прийнятого законодавства Не є незвичним для Комісії коментувати закони, які вже прийняті, навіть незважаючи на те, що внесення змін на цій стадії важче, аніж на стадії законопроекту. Коментування еx post factoжодним чином не означає, що Комісія не була задіяна раніше. Навпаки, це може відображати бажання пересвід­читися, наскільки принципи європейського виборчого доробку або її власні коментарі щодо інших позицій були впроваджені у кінцевій версії закону, який вона допомагала розробляти або коментувала у вигляді законопроекту. Це відбулося у 2000 році стосовно албанського і вірменського законодавства6. В інших випадках законодавство країни може оцінюватися у зв’язку із її вступом до Ради Європи. Це відбулося з Азербайджаном7 і меншою мірою з Вірменією. Більше того, після вступу обох цих країн відбувалася спеціальна процедура моніторингу, до якої була залучена Комісія і яка була зосере­джена inter aliaна виборчих питаннях. Слід зазначити, що моніторинг не стосується тільки законодавства, але й також – якщо не найбільше – практики8. Після приєднання до Ради Європи Україна зобов’язалася, як Вірменія та Азербайджан, здійснити певні зміни у її виборчому законодавстві. Саме тому, на запит властей України, Комісія вивчала новий закон про парла­ментські вибори9. Не будучи строго частиною процедури моніторингу, розгляд Комісією виборчого закону Хорватії, проведений у 1998–99 роках у співпраці з іншими міжнародними організаціями, зокрема з ОБСЄ/БДІПЛ, надав можливість зосередитися на вдосконаленнях, які Хорватія повинна була зробити після приєднання до Ради Європи, щоб повністю відповідати міжнародним стан­дартам. c. ^ Допомога у підготовці законопроектів Окрім коментування законопроектів і законів, Комісія часом брала більш безпосередню участь у розробці тексту. Доречним був випадок Алба­нії, коли експерти Комісії двічі виїжджали до Албанії для співпраці у роз­робці проекту нового виборчого закону. У 1997 році, коли ситуація була дуже напруженою, Комісія надала підтримку колишньому канцлеру Австрії Францу Враніцькому у його зусил­лях бути посередником та забезпечити компроміс між різними партіями у наближенні до червневих виборів. Це залучило її до розробки з експертами ОБСЄ переглянутої версії виборчого закону, основні положення якої були прийняті парламентом. У 2000 році проект виборчого кодексу, підготований урядом, який стосувався усіх виборів та референдумів, викликав гарячі протести опозиції. Муніципальні вибори були близькі, і кодекс був гостро необхідний. Експерти Венеціанської Комісії приєдналися до міжпартійних переговорів, організованих ОБСЄ/БДІПЛ. Знову ж, опротестовувані чи неясні положення (наприклад, щодо заміщення мандатів за пропорційною системою чи щодо спорів) мали бути переформульовані. Як складову згаданої вище процедури моніторингу щодо Вірменії та Азербайджану від Комісії також могли вимагати відіграти активну роль у розробці проектів законодавства.d. ^ Власне підготовка законопроектів Зрідка Комісію могли просити взяти на себе повну відповідальність за розробку проектів виборчого законодавства. Наприклад, у 1997 році Офіс Високого Представника (OHR) попросив її підготувати новий виборчий закон для Боснії та Герцеговини, застосовний для усіх виборів та заснований на тимчасовому нормативному регулювання, яке діяло у той час. Команда експертів Комісії виконали цю роботу і підготували текст, який послідовно пройшов через різні зміни і вдосконалення. Пізніше ОБСЄ перейняла на себе підготовку цього закону від OHR, базуючись у продовженні на під­сумках роботи Комісії. e. Інші форми допомоги Як ми бачили, робота Комісії з виборчих питань може набирати різних форм. Не обмежуючи себе описаними вище завданнями, Комісія присто­совувала свої дії до конкретних обставин кожної ситуації. Співпраця Комісії у виборчій галузі не завжди пов’язана із конкретним текстом, а може набирати форми більш загальних настанов і оцінок, які зали­шають відкритими різні можливості. Як один із прикладів, контакти, вста­новлені з властями Молдавії ще від 1993 року, охоплюють ряд висновків щодо виборчої реформи. Подібно у листопаді 1998 року Комісія спрямувала місію до Бєлграда і Пріштіни для вивчення можливості організувати вибори у Косово наступного року. Її висновок щодо реформи виборчого законо­давства у швейцарському кантоні Тічіно10 мав більш ясні цілі: запропо­нувати шляхи зміни закону, щоб запровадити перехід до мажоритарного голосування на виборах до Державної Ради і, можливо, Великої Ради, та, більш конкретно розглянути шляхи регулювання виборчої системи, щоб вона продукувала чітко окреслені більшості та полегшувала перехід полі­тичної влади із рук у руки від одної партії до іншої, водночас наголошуючи на голосуванні за іменованих кандидатів. Це відповідно стало причиною порівняльного дослідження взаємозв’язку між виборчими системами та полі­тичним життям у різних кантонах і країнах, а також аналіз результатів виборів в інших кантонах11. Комісія також скеровує своїх представників на семінари щодо реформи виборчого законодавства у конкретних країнах, наприклад, форум щодо вір­менського виборчого закону (квітень 1997 року), який проводив IFES (Міжна­родна фундація виборчих систем), та семінар Міжнародного інституту демократії на ту ж тему (Єреван, січень 1998 року), Стокгольмську кон­ференцію щодо виборчого закону Боснії та Герцеговини (січень 1996 року) та семінар ОБСЄ/OHR щодо шляхів пом’якшення етнічного протистояння на виборах (Сараєво, березень 1998 року). В Албанії Комісія взяла участь у міжпартійній зустрічі ще у 1991 році та у семінарі щодо виборчих спорів у квітні 2001 року. В інших випадках Комісія надавала допомогу у реальному виборчому процесі, співпрацюючи, наприклад, із центральними виборчими комісіями Албанії та Вірменії у 1997 та 1998 роках відповідно. Нарешті, у квітні 2001 року експерти Комісії організували курс щодо виборчих спорів для ряду албанських суддів, які у свою чергу повторили цей тренінг для інших своїх колег. Такий тренінг був потрібний, оскільки судді без досвіду у цій галузі вважали складним втілювати та тлумачити виборчий закон.2. Загальна діяльність Як і в інших галузях, загальна діяльність Комісії включає підготовку досліджень, а також організацію семінарів та участь у них. Її найбільш важливе дослідження у галузі виборчого права було при­свячене виборчому праву та національним меншинам12. Воно склало частину ширшої роботи Комісії над проблемою участі груп меншин у публічному житті і зокрема проблемою доступу до державної служби13. Вирішальним є представництво у виборних органах, особливо у парламенті, а тому Комісія зосередилася на цьому питанні. Представництво меншин у виборних органах рідко регулюється per se, а інші положення, покликані забезпечити, посилити чи, навпаки, послабити їх представництво, не легко ідентифікувати. Відповідно вказане дослідження не обмежув