План
Введение
Глава I. Местничество и система кормлений
Глава II. Коррупция как явление общественной жизни
Глава III. Проблема коррупции: пути решения
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Явление коррупции хорошоизвестно с древнейших времен, оно было присуще государствам в любые периоды ихразвития.
Точную дату зарождения,расцвета этого явления дать невозможно, потому что это можно сравнить, сжертвоприношением. Когда люди приносили в «жертву» животных, продукты, ценныеметаллы, драгоценные камни богу, идолу или царю, вождю, чтобы жизнь их сталалегче, чтобы урожай был больше. Явление носило значение задабривания. Обществоразвивается, и запросы, потребности его становятся более индивидуальны:«задобрить» кого-либо во благо себе, близкому себе человеку.
Корыстные злоупотребленияпо службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей, которыедолжны были воздействовать на их объективность и добросовестность при решенииспорных вопросов.
Уже «Повесть временныхлет» рисует Владимира Святославича типичным князем-кормильцем: он устраивалвоскресные пиры для дружинников, кормил их ежедневно и раздавал съестноенуждающимся. Во время полюдья князь и его дружина кормились за счет населения.Однако, сообщая об этом, источники употребляют двусмысленное выражение «землякормила князя» в обмен на услуги. Конечно, имеется в виду население, но вдревности и для земли, и для населения употребляли одно слово. Вначале князь непретендовал на большее, но со временем он начал доверять административные и судебныезадачи своим слугам, наместникам и волостелям. Эти представители княжескойвласти получали от князя право кормиться за счет населения. При вступлении вдолжность им полагался въезжий корм и корм на праздники. Судебные и другиепошлинные сборы дополняли их доходы. Эта практика исполнения княжеской властиполучила у историков название системы кормлений [12; 45]. В глазах своих слугкнязь утверждал образ власти, которая кормит.
Томас Гоббс пишет в«Левиафане»: «люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления внадежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпированиягосударственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формывознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественныхродственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию»,которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давлениена власть, исполняющую закон. Коррупция по Гоббсу «есть корень, из которого вытекаетво все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам» [4; 229].
Вывод, сделанный всередине XVII века оказался актуален и в начале XXI.
Проблема коррупции ивзяточничества в России встала так угрожающе остро, что мотивы и актуальностьвыбранной темы просто очевидны. Покупается и продается все: от оценок в школедо принятия закона в Госдуме. Если в период правления команды Б.Н. Ельцина, вцелом по России в 1995 году зарегистрировано свыше 14,2 тысячи должностныхпреступлений, то уже в 1997 году было выявлено свыше 16 тысяч преступленийпротив государственной власти, интересов государственной службы и службы ворганах местного самоуправления. В то же время, по данным ученых испециалистов, значительное число фактов взяточничества (90 %) остаетсянераскрытым [1; 7 — 9].
Массовый характерприобрели факты незаконного выделения, получения и использования льготныхкредитов, перелива капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмыванияденег, полученных преступным путем. Эти действия неизбежно сопровождаютсяразного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями, значительнымисуммами взяток.
Целью моей работыявляется анализ исторических взаимосвязей местничества и проблемы коррупции ивыявление путей решения указанной проблемы. Задачи, вытекающие из цели,сводятся к следующим.
Во-первых, раскрытьсущность феномена местничества и системы кормлений.
Во-вторых, изучитьпонятие, признаки и особенности коррупции на современном этапе.
И, в-третьих,охарактеризовать пути решения проблемы коррупции.
Цель и задачи определилиструктуру работы.
Глава I. Местничество и система кормлений
Местничество. Это словопрочно вошло в наш разговорный язык. Местничать — значит противопоставитьчастные интересы государственным. Местничество регулировало служебные отношениямежду членами служилых фамилий при дворе, на военной и административной службе,было чертой политической организации русского общества.
Само название этопроизошло от обычая считаться «местами» на службе и за столом, а «место»зависело от «отечества», «отеческой чести», слагавшейся из двух элементов —родословной (то есть происхождения) и служебной карьеры самого служилогочеловека и его предков и родственников. [18; 319]
Сложилось местничествопри дворе великого князя Московского на рубеже XV-XVI вв., как следствиецентрализации государства и ликвидации удельной системы. Место боярина вслужебно-иерархической лестнице чинов определялось с учетом службы предков придворе великого князя. В соответствии с этим порядком назначения на военные игосударственные должности определялись не пригодностью или способностью человека,а его «отчеством» (знатностью) и положением родни (отца, деда). Получалось, еслиотцы двух служилых людей находились на совместной службе так, что один из нихподчинялся другому, то их дети и внуки должны были находиться в тех жевзаимоотношениях. Человек не мог принять «невместное» (недостаточно почетное)назначение, так как причинил бы этим урон всему своему роду. Местничество былоособенно выгодно нетитулованному старомосковскому боярству, которое гордилосьне просто знатностью, а заслугами на службе московским князьям. Однакоместничество препятствовало продвижению способных, но незнатных людей. Особенноопасными оказывались местнические споры во время военных походов. Местничествоотражало могущество аристократических родов. Однако назначение на службу становилосьсложной и запутанной процедурой, сопровождавшейся т.н. «местническими спорами»,длительными тяжбами, судебными разбирательствами, что составляло значительноенеудобство уже в середине XVIвека.
Местничество, с однойстороны, разобщало знать на соперничающие кланы, а с другой — консолидировало,закрепляя за узким кругом знатных фамилий исключительное право на замещениевысших постов.
Местничество являлосьодним из тех институтов феодального государства, которые обеспечивалимонопольное право на руководящую роль в важнейших органах государствапредставителям феодальной знати. Сущность местничества состояла в том, чтовозможность занятия тем или иным лицом какого-либо поста в административныхорганах или в армии предопределялась местническими счетами, то есть взаимнымисоотношениями между отдельными феодальными — княжескими или боярскими — фамилиями,а внутри этих фамилий — взаимными соотношениями между отдельными членами этихфамилий. При этом исключалась возможность изменения этих соотношений, так какэто означало бы изменение порядка мест в служебной, придворной или военнойиерархии. Это приводило к тому, что для занятия каким-либо лицом того или иногопоста нужно было, чтобы положение данного лица в местнической иерархиисоответствовало тому положению, какое занимал в этой иерархии тот пост, азанятие которого претендовало данное лицо [16; 591].
К первой половине XVIвека взаимоотношение знатных фамилий было строго установлено, и московскоеправительство при всех своих служебных назначениях тщательно соблюдает правиламестнического распорядка. Официальная родословная книга – «Государевродословец», содержавшая в себе поимённые росписи важнейших служилых родов в порядкепоколений, была составлена в начале царствования Грозного. Фамилии, помещённыев государевом родословце, назывались родословными. По родословцу определялистаршинство лиц одной фамилии, когда им приходилось отбывать службу по одномунаряду.
Для определенияслужебного старшинства лиц разных фамилий в 1556 году составлена была книга –«Государев разряд», где были записаны росписи назначений знатных лиц на высшиедолжности придворные, по центральному и областному управлению, начальникамиприказов, наместниками и воеводами городов, полковыми походными воеводами ит.п. Государев разряд составился из обычных погодных росписях служб за 80 летназад, т.е. начиная с 1475 года.
Определяемое погосудареву родословцу служебное отношение знатного человека к его родичам иустанавливаемое Государевым разрядом его отношение к чужеродцам называлось его«местническим отечеством»; утвержденное записью в разряде положение его родасреди других знатных родов составляло «родовую честь», выяснявшую служебноедостоинство знатного человека.
Местничествоустанавливало, следовательно, не наследственность служебных должностей, анаследственность служебных отношений между отдельными знатными родами.«Отечество» приобреталось рождением, происхождением, принадлежностью к знатномуроду. Но эту унаследованную отеческую честь поддерживала служба,соответственная родовому отечеству. Вольное или невольное уклонение знатногочеловека от службы вело к «закоснению» всего его рода. Человеку, выросшему взакоснении, трудно было выдвинуться на высокое место.[21; 172 — 173]
Основными органом властиобщегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума, состоявшаяиз светских и духовных феодалов, действующая постоянно на основе принципаместничества и опиравшаяся на профессиональную (дворянскую) бюрократию. Это быларистократический совещательный орган. Царь совмещал в одном лицезаконодательную, исполнительную и судебную власть одновременно.
Отраслевыми органамицентрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойничий,Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции и состоявшиеиз боярина (глава приказа), приказных дьяков и писцов. При Иване IIIзарождаются органы аппарата управления.
На местах находилисьспециальные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже сталивозникать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов. [8; 165]
Закладываются основыместного управления. Основу местного управления составляла система кормлений.Страна делилась на уезды, уезды на волости. Взамен выселенных князей, Иван IIIначинает посылать наместников. Это были приближенные Ивана III, которым зазаслуги отдавали земли в управление. Наместники и волостели (в уездах иволостях) назначенные великим князем и в своей деятельности опирались на штатчиновников (праведчиков, доводчиков и др.). Они ведали административными,финансовыми и судебными органами, не получали жалования из казны, а«кормились» за счет населения вверенной им территории отчисляя частьсборов с местного населения себе. Два-три раза в год население обязано былопоставлять основной «корм» в форме различных продуктов. Дополнительнымисточником доходов для наместника был суд и известная часть пошлин с торгов илавок. Взимаемые с населения корма не регламентировались. Срок пребывания вдолжности не был ограничен.
Деятельность наместникови штата чиновников была лишь дополнением к главному — к праву получать«кормление», т.е. собирать в свою пользу часть налогов и судебные пошлины –«присуд».
Кормление давалось внаграду за прежнюю службу. Вначале система кормлений способствовала объединениюРусского государства. Московские служилые люди были заинтересованы в расширениивладений Москвы, так как при этом возрастало число кормлений. Но системакормлений обладала большими недостатками. Управление оказывалось для кормленщиковтолько обременительным придатком к получению «корма». Поэтому своиобязанности они исполняли плохо, нередко передоверяли их тиунам. К тому же вполучении кормлений не было порядка. Такая система местного управления несоответствовала задачам централизации. В распределении должностей возникаетновый принцип, который называется местничеством. [7; 187]
Московские великие князья(а затем цари) вели упорную борьбу против местничества, так как местничествосвязывало их и ставило их действия под контроль феодальной знати. Феодальнаязнать, в свою очередь, упорно боролась за сохранение местнических привилегий.
Первые шаги в областиограничения наместничьего управления были сделаны Иваном III путем введения в практику выдачи наместа специальных уставных грамот, регламентировавших права и обязанности наместникови волостелей. Наиболее ранней из известных грамот этого времени являетсяБелозерская уставная грамота 1488 года. Основное внимание в ней уделенорегламентации деятельности органов административного управления, соотношенияфункций местных властей и великокняжеских наместников, а так же разделениююрисдикции между местным наместничьим судом и центральным великокняжеским.Белозерскую уставную грамоту считают предшественницей Судебника 1497года [9].
По Судебнику 1497годасокращены были сроки деятельности наместников (от одного до трех лет),подвергались сокращению «доходные статьи» кормлений, которые теперь уже обычнопереводятся на деньги.
Корм состоял из «въезжегокорма» (при въезде наместника на кормление), периодических поборов два-три разав год (натуральных или денежных), пошлин торговых (с иногородних купцов),судебных, брачных («выводной куницы»). За превышение таксы корма наместникуугрожает наказание. Состав подчиненных органов наместничьего управления такженосит частно-государственный характер; суд отправляет через холопов-тиунов (2помощников) и доводчивов (вызов в суд около десяти человек), между которымиделит станы и деревни уезда, но ответственность за их деяния падает на негосамого.
В ноябре 1549 года былиздан приговор о местничестве. В «Вопросах» Ивана IV Стоглавому соборуобстоятельства и мотивы издания приговора о местничестве изложены следующимобразом: «Отец мой, Макарий митрополит, и архиепископы, и епископы, и князи, ибояре. Нарежался есми х Казани со всем хрисолюбивым воинством и положил есмисовет своими боляры в пречистой и соборной перед тобою, отцем своим, о местех ввоеводах и в сяких посылах в всяком разряде не местничатися, кого с кем куды нипошлют, чтобы воиньскому делу в том порухи не было; и всем бояром тот былприговор люб». Таким образом, целью издания приговора «О местах» было создатьусловия, позволяющие не допустить «порухи» «воинскому делу» во время похода,проистекавшие от местничества в «посылках» и в «разряде» [17].
Приговор о местничествеот ноября 1549 года состоит из двух частей. Первая часть приговора посвященавоеводам основных пяти полков, на которые делилась армия: Большого, Правойруки, Левой руки, Передового и Сторожевого. Во второй части речь идет обостальных служилых людях — невоеводах.
По своему содержаниюприговор 1549 года формально представляет собой акт, определяющий местническиесоотношения между отдельными воеводскими должностями. В рамках признанияправомерности местничества находится и другая группа норм, формулируемыхприговором: о порядке регулирования тех случаев, когда служебные отношениямежду теми или иными служилыми людьми не соответствуют местническим счетаммежду ними. Однако существо приговора 1549 года о местничестве заключалось не впростой регламентации местнических счетов в полках, а в борьбе противместничества.
Для пониманияполитической направленности приговора о местничестве очень много дает тотолкование, которое было дано этому приговору во время похода 1549-1550 гг.после приезда во Владимир митрополита Макария, когда вопрос о местничествеявлялся предметом обсуждения царя, митрополита и бояр, и только что принятыйприговор о местничестве был вновь подтвержден. Опираясь на это подтверждение,Макарий в своем обращении к служилым людям следующим образом сформулировал тотпорядок, которым должна была определяться служба всех категорий служилых людейво время похода: «А лучитца каково дело, кого с ким царь и великий князь насвое дело пошлет, а хотя будет кому с кем и не пригож быти своего дляотечества, и бояре б, и воеводы, и князи, и дети боярские для земского дела всеходили без мест. А кому будет каково дело о счете, и как, оже даст бог, ссвоего дла и с земского придет, и государь им счет тогды даст».[5]
Речь Макария, внесенная втекст официальной Разрядной книги, может рассматриваться как своего родаофициальный комментарий к тексту приговора о местничестве. Совершенно так жеизлагается существо приговора 1549 года и в «Царских вопросах» Стоглавомусобору, где приговор о местничестве характеризуется как закон, устанавливающийпринцип: «О местех в воеводах и в всяких посылках в всяком разряде неместничатися, кого с кем куды ни пошлют» [5].
Таким образом, как посвидетельству Макария, так и по заявлению самого Ивана IV, смысл приговора оместничестве заключался в установлении службы в полках «без мест» и в запрете«местничаться» во время похода.
Будучи одной из наиболееранних по времени политических реформ 40-50 годов, приговор о местничествеотразил в себе общий характер политики правительства и продемонстрировал формыи пути реализации этой политики.
В 1556 году былареформирована система кормлений и наместнического управления. В уездах сбольшей долей частного феодального землевладения власть переходила в рукигубных старост, избираемых из дворянской среды данного уезда. А в местностях с черносошнымнаселением выбирались земские старосты.
Прежние поборы в пользукормленщика были заменены специальным фиксированным налогом – «кормленнымоткупом», шедшим в казну. Из этих доходов стала выплачиваться денежная«подмога» служилым людям для выхода на военную службу.
В историографиисуществует общепринятое мнение о том, что система кормлений была ликвидированав ходе реформ Ивана IV в 1555—1556 годы, и будто бы это было важным шагом напути строительства государства. Такое мнение предполагает, что «приговор» царябыл исполнен неукоснительно, и что власть перестала выполнять своюкормленческую функцию. Однако это далеко не так. Исполнение древней функцииразличимо без труда в новых формах, которые она приняла.
Во-первых, наделяя своихслуг поместьями, царь увеличивал число кормленщиков. Во-вторых, оплачиваяслужбу в основном натурой, царь утверждал себя в качестве кормильца. Высшиечины получали дворцовый корм (мясо, рыбу, вино, хмель, сено, солод), низшие —другие продукты (зерно, муку, соль, овес). Служилым людям все-таки платилиденьгами, хотя частично и нерегулярно. Однако выражение «денежный корм»,употребляемое для обозначения такого вида оплаты, выдавало кормленческуюфункцию власти.
Поскольку денежные окладыбыли ненадежны, а платежи натурой недостаточны, приказные и служилые людиприбегали к практике «кормления от дел». Почести и поминки (деньгами илинатурой), подносимые им с целью ускорить решение дела, считались законнойстатьей их дохода. Правительство грозило карой только за посулы, но на практикеих было трудно отличить от почестей и поминок.
Первые ограниченияиспользования власти устанавливались обычаем, уставными правилами, нормамиРусской Правды и представляли определение размеров и порядка взимания поборов снаселения. Злоупотребления выражались, главным образом, в излишних поборах. Вуставных грамотах наместничьего управления, в вечевых грамотах такжепроводилась граница между дозволенным и недозволенным, выделялись посулы разрешенныеи «тайные», запрещалось нарушение пределов ведомства. [6]
Разрушение спаянностичастных интересов с государственными начинается с XIV века, когда в договорахмежду княжескими родами и семьями впервые появляется понятие княжеской службы.Публично-правовой элемент проникает в служебные отношения с укреплениемгосударственного строя, который был напрямую связан с усилением внимания кнадлежащему выполнению своих функций должностными лицами. Весьма негативнуюроль на развитие служебных отношений сыграло существование кормления — должностные злоупотребления в тот период носили характер бытового явления.
В СудебникеВеликокняжеском (1497г.) появилось понятие о взяточничестве как деяниизапрещенном. В целом запрет нарушения некоторых форм служебной дисциплины былсвязан с деятельностью суда. Судебнику 1550 г. известно наказуемое принятие посулов, неумышленное и умышленное неправосудие, выражавшееся в вынесениинеправильного решения по делу под влиянием полученного вознаграждения,казнокрадство.
В Судебнике 1550 годазаконодателем произведено разграничение между двумя формами проявлениякоррупции: лихоимством и мздоимством. В соответствии со ст. 3, 4 и 5 Судебникапод мздоимством подразумевалось выполнение действий по службе должностнымлицом, участником судебного разбирательства, при рассмотрении дела или жалобы всуде, которое оно выполнило вопреки интересам правосудия за вознаграждение. Подлихоимством понималось получение должностным лицом судебных органов разрешенныхзаконом пошлин свыше нормы, установленной в законе.
К 1556 году в России былаотменена система содержания аппарата управления за счет натуральных и денежныхсборов и заменена земским управлением с установлением оплаты труда [17].
Царем Иваном Грозным в1561 году введена была Судная грамота, которая устанавливала санкции заполучение взятки судебными чиновниками местного земского управления.
Соборным Уложением 1649 г. представлены уже группировки таких преступлений; общие и специальные, совершенныедолжностными лицами. Осуществление правосудия составляло задачу почти каждогоадминистративного органа, что открывало широкие возможности для злоупотреблений,поэтому первое место занимало неправосудие: умышленное, вызванное корыстнымиили личными мотивами, и неумышленное.
16 августа 1760 года, императрица Елизавета, дочь ПетраПервого, издала указ, запрещавший рассматривать государственные должности как«кормление» для чиновников. Согласно указу, чиновник не «становился накормление», как было с древних времен, а прежде всего обязывался «старательнослужбу исправлять» — в противном случае его можно было понизить в должности иливообще удалить в отставку. На сегодняшнем языке Елизавета запретила «ходить вовласть за деньгами», то есть открыла борьбу с коррупцией [9].
Но и в конце XVII века,150 лет спустя после отмены, система кормлений оставалась вполне действенной.Если она как бы маскировалась под новые виды практики, то подача, вошедшая вобиход в это же время, наоборот, сохраняла на виду и даже подчеркивалакормленческую функцию верховной царской и патриаршей власти. Подача сталасредством установления и поддержания местничества, то есть иерархии знати.Подачу, этот знак близости к царю или, вернее, магической связи с ним илипатриархом, несомненно, следует рассматривать как элемент харизмы русскихправителей [21; 178].
Глава II. Коррупция как явление общественнойжизни
Коррупция- не только результат старой традиции «кормления от дел», это прежде всего,слияния власти и людей власти, т. е. господства власти над законом, отсутствия развитых элементов гражданского общества с егоответственностью, разделением властей и подчинением власти закону.
Первое упоминание окоррупции в системе государственной службы, нашедшее отражение в древнейшем изизвестных человечеству памятнике государственности — архивах Древнего Вавилона,относится ко второй половине XXIV века до н. э. [6].
Современное понятиекоррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образованияцентрализованных государств и ныне существующих правовых систем.
Одно из самых короткихопределений принадлежит Джозефу Сентурия: Коррупция — это злоупотреблениепубличной властью ради частной выгоды.
При этом действие,определяемое как коррупционное, может относиться к разряду законных илипротивозаконных. Оно может задевать общественное мнение, подрывая чувствосправедливости. Его следствием может быть вполне измеримый материальный(например, в случае казнокрадства) или нематериальный (утрата доверия)результат.
Причины коррупции могутбыть политическими, экономическими, идеологическими, управленческими,социокультурными и социально-психологическими. Г.А. Сатаров и его коллегивыделили из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции всовременной России, помимо дисфункций государственной машины и некоторыхисторических и культурных традиций, стремительный переход к новой экономическойсистеме, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой,отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующихкультурных традиций, а также распад партийной системы контроля.[15]
В.М. Полтеровичпредлагает различать среди факторов, порождающих коррупцию, фундаментальные,коренящиеся в несовершенстве экономических институтов и экономической политики,организационные — «слабость государства» и социетальные, зависящие отпредыстории и связанные с массовой культурой, особенно с нормамибюрократического поведения. [13; 30 — 39]
Современная Россияунаследовала во многом архаичную институциональную структуру,характеризовавшуюся, в первую очередь, зачаточной формой частной собственности,свободной цены и других экономических институтов, господством внеэкономическихформ принуждения, что проявлялось в нормах законодательства (формальныхправилах поведения), повседневной практике, поведении граждан на основеусвоенных формальных и неформальных правил, в определенных культурных традицияхи ценностях, разделяемых основной частью населения [10; 25 — 32].
Наличие, отсутствие илистепень коррупции в государстве зависит, прежде всего, и главным образом, отзаконодателя, определяющего и закрепляющего в законах политику государства, втом числе политику, характеризующую отношение государства к коррупции.
Слово «коррупция» прочновошло в русский лексикон. О том, что это явление в наше время стало одной из наиболеесерьезных угроз национальной безопасности страны, говорится с самых высокихтрибун, обеспокоенность его распространением высказывают зарубежныенаблюдатели. Например, член Еврокомиссии Пьер Дибман не так давно заявил, чтожертвами злоупотреблений со стороны чиновничества сегодня являются все без исключенияграждане России.
Бюрократические услугисоставляют непосредственный элемент российских рынков. Действия представителейвласти структурируют рыночные взаимодействия и связаны с воспроизводством асимметричныхотношений неэкономического контроля и принуждения, сохранение же множества бюрократическихбарьеров выступает способом сохранения всеобщей зависимости от чиновников.Коррупция укоренена в хозяйственной жизни страны. Банальное взяточничество выступаетвсего лишь начальной формой взаимоотношений предпринимателя и чиновника.
Взяточничество неискоренено, как бы с ним не боролись. Словно метастазы, оно пронизывает всесферы жизни нашего общества. Неоднократно на страницах средств массовойинформации можно прочитать заметки или статьи о таких преступлениях. Пугает то,что взятки берут в большинстве случаев государственные служащие, и что особеннопечально, служащие правоохранительных органов, которые согласно УголовномуКодексу, обязаны охранять право и правопорядок. Среди коррупционныхпреступлений этого уровня держат приоритет преступления, квалифицирующиеся какиспользование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересамслужбы
С ростом масштабовбизнеса и укреплением взаимного доверия складывается система обмена услугами инеформальные контракт — отношения, утверждаются новые социальные нормы. Не всепредприниматели следуют именно этим правилам. Имеет место дифференциация предпринимателейпо характеру взаимоотношений с властными институтами [20; 56 — 59].
РодоначальникомБюрократии в России часто считают Петра I, а ее утвердителем и окончательныморганизатором — гр. Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русскойземли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизацияпорождает, бюрократию. Только исторические основы русской Бюрократии — иные всравнении с бюрократиями Западноевропейскими. На Западе (за исключением Англиии Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило водних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностейи государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своевремя союз с королевскою властью для низложения феодализма. Французский легистбыл человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальнойаристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: нашедворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характеруправления возможно лишь при изложении истории местного управления в Poccии.
Доктор юридических наук И.Л. Трунов в статье «Закон о борьбе с коррупцией или концепция административнойреформы» отмечает: Существуют три наиболее известные концепцииадминистрирования бюрократии: имперско-азиатская, веберовская и современная[19; 8]. Современная концепция, господствующая в разных формах в странахразвитой демократии основана на веберовской с учетом достижений социологии,психологии, информационных технологий.
Веберовская концепция:
— иерархия структуры набазе должностной субординации;
— деятельность строгодокументирована;
— юрисдикциярегламентирована;
— наличие знания вобласти администрирования;
— требование служитьэффективно при любой политической ситуации.
Коррупция являетсяследствием, но в то же время и причиной слабости государства. В ходе реформ встране создана политическая система, в которой понятия правового государства иобщественного блага являются вторичными по отношению к стремлению удержатьвласть и распоряжаться государственным богатством.
Ослабление или отсутствиесоциального контроля деятельности государственных должностных лиц ведет ккриминализации органов государственной власти, что разрушает государственнуюсистему изнутри, подрывает правосознание граждан, их доверие к власти,провоцирует общий рост преступности, в том числе организованной. Криминальноемышление в сферах государственной власти становится обыденностью.
Коммерциализацияисполнения должностных обязанностей, трансформация групповой морали российскойбюрократии в сторону развития группового эгоизма «наложилась» на традициимздоимства и лихоимства, чиновного взяточничества. В массовом сознании чиновникне отделим от взятки, всевозможных поборов. Мелкая коррупция, так называемыеподарки и подношения, вообще часто не замечаются обществом, рассматриваются какнечто традиционное, привычное в некоторых сферах [14].
Итак, в современныхобществах, включая российское, коррупция представляет собой социальныйинститут, элемент системы управления. Это сложный социальный феномен. В то жевремя, это социальная конструкция, ибо общество определяет, что именно и прикаких условиях рассматривается как коррупция. Проблема коррупции не столькоправовая, сколько социально-политическая. С этой позиции надо рассматривать иосновные антикоррупционные меры, среди которых, прежде всего, те, чтонаправлены на ограничение власти и произвола бюрократии, повышениенезависимости бизнеса и граждан.
Глава III. Проблема коррупции: пути решения
На всем протяжении вековвелась борьба с этим явлением. Еще в XVII веке на Руси скоморохи вели«агитационную» борьбу с «московской волокитой», которые старались выжатьпобольше доходов из обнищавшего населения. После революции с приходом к властибольшевиков советская власть решительно боролась с коррупцией, в связи с чем,ее масштабы сократились. Затем в 70-80 годы с ростом благосостояния людейуровень коррупции стал повышаться. В 90-х годах после распада СССР коррупциявышла на ускоренный темп развития.
/>Наличиекоррупции в любом обществе и во все времена свидетельствует о еефункциональности, обусловленной неформальными отношениями между представителямигосударственного аппарата в лице представляющих их должностных лиц с частнымиструктурами, группами и иными лицами.
С юридической точкизрения коррупция — не только уголовно наказуемое деяние, но и то, чтозапрещается кодексом профессиональной этики, то есть морально-этическимиориентирами.
Насколько может бытьэффективной прямая борьба с проявлениями коррупции методом законодательногорегламентирования, в основном уголовно-правового характера, ввиду сложившейся вобществе точки зрения на понятие и содержание коррупции как подкупа служащихгосударственного аппарата? Периодически возникают кампании по борьбе скоррупцией, в основном во времена ротации кадров высшего управленческого звена.Бессистемная работа, направленная на борьбу с последствиями, либо кадровая чехардане приносят никакого положительного эффекта. Происходит борьба скоррупционером, а не с коррупцией.
Нынешняя организацияработы госаппарата способствует коррупции, не всегда эффективно и результативновыполняет свои экономические функции. Антикоррупционная стратегия должнастроиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе [19; 6].
В Российской Федерациивыделены три основные направления:
— модернизация системыисполнительной власти в целом. Прямая обязанность государства — создаватьусловия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры,предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлятьгосударственной собственностью;
— эффективная и четкаятехнология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядокориентирован не столько на содержание, сколько на форму;
— проведение анализареализуемых государственных функций с сохранением только необходимых.
Время от временипроисходят вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, которые носятуголовно-правовой характер. Цель — поймать и наказать, причем жесточайшимобразом, хотя за этими девизами просматривается странная тенденция: ловятвсегда не тех, если ловят вообще. А ведь доказано, что развитие чувства вины иисправление ситуации сильнее всего тормозится именно суровостью наказания.
Центральным объектомвоздействия должны быть правила принятия решений, а без глубокого анализа врядли можно понять суть проблемы и сделать нужные выводы, результатом которых былобы улучшение благосостояния всего общества, в том числе и чиновника.
Выход из сложившейся вРоссии ситуации в адаптации и развитии современных концепций реформы бюрократииесть основной резерв совершенствования и реорганизации государственныхинститутов. При этом ключевыми принципами являются:
— продолжениеприватизации, уменьшение роли государства и увеличение частного сектора вуправлении и владении собственностью;
— сокращение, удешевлениеадминистрации и развитие человеческих ресурсов;
— изменение ценностныхориентиров, сложившихся в госаппарате, в центр деятельности государства должнобыть поставлено обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан;
— достаточнаяпрозрачность и общественный контроль, то есть подконтрольная гражданамгосударственная служба с возможностью знакомиться с широким кругомгосударственных документов, присутствие на заседаниях органов управления;
— прекращение миграциипрофессионалов между государственной службой и бизнесом, необходимозаконодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки безразрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан послужбе [19; 7].
Для предупреждения ипресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны, необходимопроводить антикоррупционные реформы — комплекс мер, осуществляемых государствоми закрепленных законодательно, направленных на изменение условий, в которыхвозникает коррупция, и ограничение действия факторов, способствующих появлениюи распространению различных форм коррупции. Решать задачи организацииотправления властных и управленческих функций, более адекватной потребностямобщества в данный период развития.
В России до настоящеговремени нет документа, который можно было бы расценивать как объявление оначале антикоррупционных реформ в нашем понимании. Хотя можно назвать ряддокументов, указов, законов, в которых затрагиваются вопросы противодействиякоррупции. Среди них — ряд документов, определяющих административную реформу иреформу государственной службы. Из последних документов — Федеральный закон осистеме государственной службы РФ и Федеральный закон о государственной гражданскойслужбе РФ, принятые соответственно в 2003 и 2004 гг.
Борьба с коррупциейтребует комплексного системного подхода.
Поскольку наибольшуютревогу вызывает коррупция органов государственной и местной власти,оказывающая разрушительное влияние на общественную нравственность, иперерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные«сообщества», в которых публично-правовые отношения подменяютсялично-корыстными, необходимо антикоррупционное воспитание и образованиегосударственных служащих. Оно может быть системой, включающей специальныедисциплины и технологии. В частности, необходимо введение институтапоручительства и присяги, выработка морального кодекса чиновника и т. д.
Необходимо провестиревизию действующего законодательства с целью внесения в него норм,противодействующих коррупции; ввести постоянную практику экспертизы проектов иуже принятых законов и подзаконных актов на коррупциогенность.
Для эффективной борьбы скоррупцией наряду с другими средствами борьбы необходим комплекс мероприятийправопросветительского характера, чтобы изменить отношение людей к праву, атакже создать оптимальные правовые механизмы осуществления прав личности, ихзащиты и гарантий со стороны государства по соблюдению правовой формы.
Доступ к информации —важнейший антикоррупционный фактор. В систему действий по снижениюкоррупциогенных факторов должны быть включены открытие доступа к вакансиям вовластных структурах для всех желающих и гласность условий конкурса, ротациякадров, развитие самоуправления и другие меры, способные обеспечить не толькоконтроль, но и участие во власти представителей гражданского общества. Великароль СМИ, несмотря на все трудности их функционирования в условиях авторитарныхрежимов.
Необходимо поставитьзаслон на пути дальнейшего разложения государственных и иных служащих,выработать систему мер, направленных на усиление социального контролявыполнения ими служебных обязанностей, финансовой деятельностью и поведением внеслужебной сфере [3; 12 — 13].
Российские власти в разноевремя применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятияс должностей до вечной ссылки и отнятием «всего имения» или смертной казнипутем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу XX векакоррупция по-прежнему процветала, т. е. ориентация преимущественно нарепрессивные меры не принесла успеха [22; 58 — 59].
Причины живучестивзяточничества исследователь начала прошлого века П. Берлин объясняет тем, чтов России «взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем иукладом политической жизни». Продолжавшаяся на протяжении веков практикапараллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а сдругой, развращения высших слоев чиновничества путем щедрой раздачи даров«прислужившимся», способствовала закладыванию психологических основ длявзяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, неимея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству поотношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадствас политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступлениявласть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность,как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являласьсвоеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться «если нефактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь «милостивого»,сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений». Таким образом,взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства. Несовершенствозаконодательства и в настоящее время рассматривается как один из мощныхфакторов роста коррупции, и задача его улучшения в значительной мере может бытьрешена. Но двойственное отношение власти к коррупции, видимо, преодолеть неудастся.
Институт кормления,начало которого относят к самым ранним периодам русской государственности, исвязанные с ним мздоимство, лихоимство, посулы и прочее — «следы» всего этогопрослеживаются в психологии и населения и элиты. «Психология кормления» удобнадля участников коррупционных отношений, поскольку отрицает криминальностьвзятки, рождает иллюзию ее соответствия общепринятым правилам [2; 67 — 71].
По всей видимости,следует согласиться с мнением И. Мени: никакие наказания не могут решитьпроблему коррупции, если она не воспринимается обществом как нарушениеобщественной морали [11; 7 — 20].
Заключение
Подводя итоги работыможно сделать выводы, что коррупция становится нормой, а не исключением, в томчисле и среди политической, правящей и экономической элиты. Правоохранительныеорганы, сами отчасти пораженные коррупцией, не имеют достаточных возможностей инеобходимой реальной независимости для борьбы с институциональной коррупцией.
Конгломерат(коррумпированная бюрократия — криминальный бизнес — организованнаяпреступность), получивший название «железный треугольник», живет только посвоим законам. В преступных группах есть лидеры, которые организуютпреступления, дают взятки чиновникам. Они сами не совершают преступлений,поэтому и остаются безнаказанными. В настоящее время без взятки нельзя решитьни одного вопроса.
На современном этапекоррупция в криминологическом значении — это антисоциальное, общественноопасное, угрожающее экономической и политической безопасности РоссийскойФедерации явление, пронизавшее ветви власти, составляющее совокупностьпреступлений, совершаемых должностными лицами в целях личного обогащения засчет государства, коммерческих и иных организаций и граждан. Достигается этопутем получения с использованием должностных полномочий материальных и иныхблаг в ущерб интересам государства.
Чтобы коррупции не было,я думаю, нужно время, за которое сменится сегодняшняя власть и придут другиелюди, которые будут заинтересованы в отсутствии коррупции. За это время надоизменить Уголовный кодекс, в котором наказание за всякого рода коррупционныедеяния не позволили бы ей, коррупцией, заниматься. Пока мы не осознаем, чтовзяточничество наносит ущерб нашей стране, взяточничество не искоренить — какаябы у государства не была антикоррупционная политика.
Если я буду губернатором,каждую неделю в газетах будет публиковаться полный отчёт о расходованиибюджетных средств: сколько, кому и на какие цели пошло. Все финансовыедокументы, до банковских платежек о переводе каждой копейки, — в Интернет,чтобы КАЖДЫЙ проверить мог.
Бюджет должен бытьпрозрачным, доступным для проверки каждого гражданина, ведь бюджет состоит изсредств граждан, из их налогов. Так почему он сейчас тайна за семью печатями? Апотому, что так выгоднее тем, кто запускает в бюджет руки. Ни копейки из этихденег налево, все расходы печатать в прессе.
Кроме явной коррупции,которая по-русски называется воровством, — есть скрытая коррупция: пристроитьсвоего человечка к сытному и доходному местечку, а уж он там сам прокормится.Не знаю, как, каким органом так быстро размножаются в крае чиновники — но нынчев управлении края их стало в несколько раз больше, чем в советские годы. Притом, что предприятия теперь частные.
Аппарат «белого дома»должен быть сокращен в несколько раз. Бюрократ сам создаёт проблему, сам еёраздувает, а потом — её героически преодолевает. Причём совсем не безвозмездно.
В советские временаговорили, что единственным привилегированным классом в нашей стране являютсядети — теперь это место занял чиновник.
Наиболее эффективныеспособы борьбы с коррупцией — это публичное осуждение и юридическое наказание.
В первую очередь нужнообеспечить независимость суда и правоохранительных органов от любого крупногочиновника. Любой гражданин должен иметь право получить защиту в суде, если тотдействует незаконно.
Списокисточников и литературы
I. Источники
1. Уголовный Кодекс РоссийскойФедерации (принят Государственной Думой 24 мая 1996 г.).
2. Указ Президента Российской Федерации № 361 от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системегосударственной службы».
3. Указ Президента Российской Федерации № 567от 18 апреля 1996 г.и Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе спреступностью».
4. Указ Президента РоссийскойФедерации от 15 мая 1997 г. «О предоставлении лицами, замещающимигосударственные должности Российской Федерации, и лицами,замещающими государственные должности государственной службы и должности ворганах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».
5. Указ Президента РоссийскойФедерации №1384 от 24 ноября 2003 г. «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе скоррупцией».
6. Приказ ГосударственногоТаможенного Комитета Российской Федерации от 26 апреля 1995 г. № 287 «О состоянии работы поборьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасноститаможенных органов Российской Федерации».
7. «Федеральная целеваяпрограмма по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг.».
8. «Концепция национальнойбезопасности Российской Федерации» (утверждена УказомПрезидента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300).
II. Литература
1. Богданов И.Я., Калинин А.П.Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. – М., 2001.
2. Бровкин В.Н. Коррупция вРоссии: исторические причины возникновения и современное состояние.Социально-правовой альманах. Вып. 1. Вашингтон; Москва; Санкт-Петербург;Екатеринбург; Иркутск; Владивосток: 2000.
3. Власов В.С. О сущностнойсвязи преступности и государственной власти. — М., Российская Криминологическая Ассоциация, 2000.
4. Гоббс Т. Левиафан илиматерия, форма и власть государства церковного и гражданского. — М.,1936.
5. Греков Б.Д., Судебник 1497 г. М.-Л., АН СССР, 1952.
6. Гуревич А.Я. Проблемыгенезиса феодализма в Западной Европе. — М., 1970.
7. Зимин А.А. Реформы ИванаГрозного. — М., 1960 г.
8. Карамзин Н.М. Историягосударства российского. — М., 1989. Т. 1.
9. КостомаровН.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. — М., Мысль, 1993.
10. Куликов А., Иванов Е.Коррупция как угроза национальной безопасности России. //Обозреватель. 1999. № 4.
11. Мени И. Коррупция на рубежевеков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях. // Международныйжурнал социальных наук. 1997. № 16.
12. Носов Н.Е. Очерки поистории местного управления Русского государства первой половины XVI в.- М.; Л., 1957.
13. Полтерович В.М. Факторыкоррупции. // Экономика и математические методы. 1998. Т. 34. Вып.3.
14. Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроляи деловая этика. — М. Центр политических технологий, 1998.
15. Сатаров Г.А., Левин М.И.,Цирик М.Л. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета, 1998.19 февраля. № 32-33.
16. СоловьевА. История России с древнейших времен. — М., 1963.
17. СудебникиXV-XVI вв. / под ред. Б. Д. Грекова. — М.-Л., АН СССР, 1952.
18. Толковый словарь В. Даля. — М: Мысль, 1980.
19. Трунов И.Л. Закон о борьбес коррупцией или концепция административной реформы. // ЖурналЮрист. №3. 2003.
20. Швыркин А.А. Сб. материаловнаучно-практической конференции. Ч. 1. Красноярск: Сибирский юридическийинститут МВД России, 2000.
21. Шмидт C.О. Местничество иабсолютизм. — М., 1964.
22. Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии. // Российская юстиция.2001. № 7.