План
Введение
Бюрократияв демократической системе
Основныечерты бюрократического управления
Сутьбюрократического управления
Бюрократическоеуправление кадрами
Заключение
Списоклитературы
Введение
Вождь маленькогопервобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своихруках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля являетсязаконом. Он и судья, он же исполнитель приговора.
Но ситуация изменяется,когда деспоту удается расширить сферу своего владычества. Поскольку он невездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчиненным. Вовверенных им областях они являются его представителями, действующими от егоимени и под его покровительством. На деле, они становятся местными деспотами,лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Ониправят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховныйвладыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу.Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, чтонекоторые критики — несправедливо -утверждают по отношению к представительнойдемократии, а именно, что народ обладает верховной властью только в деньвыборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотическойсистеме; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когдаон назначает нового правителя.
Чем положение такогонаместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловойфирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение вновьназначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием:«Получай прибыль». Этого распоряжения, выполнение которого постоянноконтролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того, чтобыподчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его управляющего тонаправление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но еслидеспот, для которого единственным принципом правления является его собственноепроизвольное решение, назначает правителя и говорит ему: «Будь моим представителемв этой провинции», — он делает его произвол высшим законом в этойпровинции. Он отказывается, по крайней мере, временно, от своей собственнойвласти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого,монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы иуказания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчиненным,что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода приниматьрешения теперь ограничена; их первоочередный долг теперь состоит в том, чтобысоблюдать предписания. Верно, что их произвол, в той мере, в какой должныдействовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весьхарактер управления. Они больше не стараются, как можно тщательнее рассмотретькаждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение длякаждой проблемы. Их главная забота — соблюдать правила и предписания,независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам,противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица- исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.
Бюрократия вдемократической системе
Часто утверждают, чтобюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Этозаблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В противном случаедолжностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи — непостоянными и капризными. Двумя основными опорами демократического правленияявляются главенство закона и бюджет. Это не определение демократическогоправления, а описание административных методов демократического правления.Определение демократического правления таково: это система правления, прикоторой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, иликосвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти иподбор высших должностных лиц.
Главенство законаозначает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет прававмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если толькодействующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий.Nulla poena sine lege — «никаких наказаний, кроме санкционированныхзаконом». Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому,что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом.Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менееудачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховногоправителя — народа; в таком качестве они обладают верховной властью иответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы,применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей,лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.
Аналогичным образомобстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только однаальтернатива — деспотическое правление своевольных чиновников или правлениенарода, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм — называтьправление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они самисочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния ипротивопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связаназаконом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательстввластей. Так называемое «государство благосостояния» в действительностиявляется тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдаватьсебе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись безпредписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться вхаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.)Целью конституционного государства также является общественное благосостояние.Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, азаконно избранные народные представители должны решать, что более всего полезнодля общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантируетего право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладаютверховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.
Исполнительная власть вдемократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетомДемократический контроль — это бюджетный контроль. Ключи от казначействанаходятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно бытьистрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства нацели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.
В условиях демократиибюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с закономи бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснениетого, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и какдолжны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти,народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армияи военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет.Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.
Большинство тиранов,деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, чтоих власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того,насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. Темне менее, их система -это не правление народа, не правление, осуществляемоенародом. Она не демократична, а авторитарна.
Основные чертыбюрократического управления
Юристы, философы иполитики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в настоящейкниге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том, чтобы ставитьпредел праву властей и судов в нанесении ущерба частному гражданину иограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в тюрьму идаже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это право. Впротивном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за своипоступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья имеетправо и обязан вынести приговор, а полицейский — применить оружие. Законзащищает людей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этойкниге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как принципомадминистративной техники и организации. Правила и предписания рассматриваютсяне просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских прав и свобод, нокак средства исполнения воли верховной власти. Необходимость ограничиватьсвободу действий подчиненных существует во всякой организации. Любаяорганизация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача состоит втом, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления, отличающиеего от коммерческого управления.
Бюрократическоеуправление — это управление, которое должно следовать детально разработаннымправилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанностьбюрократа -выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свободадействовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.
Коммерческимуправлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия — добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача вдостижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляетсявозможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя подугрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность можетбыть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненныхкакими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всейделовой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.
Цели государственногоуправления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверкеметодами бухгалтерского учета. Возьмите такую общенациональную полицейскуюсистему как ФБР [Федеральное бюро расследований — одно из ведомств Министерстваюстиции США, основанное в 1908 году для расследования нарушений федеральныхзаконов, в том числе преступлений, подлежащих наказанию по федеральнымзаконам]. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними затраты,сделанные каким-либо из его региональных или местных подразделений. Расходы полицейскогоучастка не возмещаются в результате успешного управления его деятельностью и неизменяются в зависимости от достигнутых успехов. Если глава всего Бюропредоставил бы руководителям подчиненных ему подразделений полную свободу вотношении денежных расходов, результатом стало бы крупное увеличение затрат,поскольку каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать работу своегоподразделения. Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы в рамках сумм,выделенных народными представителями, или вообще в каких-либо рамках. Вовсе непедантичность порождает административные предприятия, устанавливающие, сколькоименно каждое местное государственное учреждение может истратить на уборкупомещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках коммерческой фирмытакие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение управляющего, отвечающегоза местное отделение фирмы. Он не истратит больше, чем нужно, поскольку это,так сказать, его деньги; если он будет попусту тратить деньги фирмы, онпоставит под угрозу прибыль данного филиала и тем самым, косвенным образом,нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое дело — местный руководительгосударственного учреждения. Расходуя больше денег, он может, зачастую оченьчасто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным его можнозаставить только строгими предписаниями.
В сферегосударственного управления не существует связи между доходами и расходами.Государственные службы только расходуют деньги; незначительный доход,извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи печатнойпродукции государственной типографии), носит более или менее второстепенныйхарактер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и налогов, не«производится» административным аппаратом Его источником является закон,а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслугисборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа богачеи платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и усилия,нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами дохода, скоторым имеет дело государственная служба.
В сферегосударственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах.Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится использовать принципы,совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной наприбыль.
Теперь мы можем датьопределение бюрократического управления. Бюрократическое управление — этометод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых неимеют денежной ценности на рынке. Запомните: мы не говорим, что успешноеуправление государственными делами не имеет никакой ценности, мы говорим, чтооно не имеет цены на рынке, что его ценность не может быть выявлена путемопераций на рынке и, соответственно, не может быть выражена в деньгах.
Если мы сравнимположение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем привести немаловажных статистических показателей по каждой из них: размер территории ичисленность населения, уровень рождаемости и смертности, число неграмотных,количество совершенных преступлений и много других демографических данных. Мысможем определить сумму денежных доходов всех их жителей, денежную ценностьгодового общественного продукта, денежную ценность импортированных и экспортированныхтоваров и множество иных экономических показателей. Но мы не сможем придатьникакой количественной ценности правительственной и административной системе.Это не означает, что мы отрицаем роль или ценность хорошего правительства. Этоозначает только, что нет такой единицы, при помощи которой можно было бы ихизмерить. Они не поддаются выражению в цифрах.
Вполне возможно, что самоезамечательное в Атлантиде — это ее прекрасная система правления. Возможно, чтосвоим процветанием Атлантида обязана именно конституционным и административныминститутам. Но мы не можем сравнить их с институтами Туле подобно тому, каксравниваем, например, уровни заработной платы или цены на молоко.
Бюрократическоеуправление — это управление такими делами, которые невозможно контролироватьпри помощи экономических расчетов.
Суть бюрократическогоуправления
Простой гражданинсравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием болеезнакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, чтобюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопаетв бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяютсохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенныеметоды, используемые в частном бизнесе?
Такая критика, однако,неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления.Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением истремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами инедостатками управления административными учреждениями, является егонеобходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение — это не стремящееся кприбыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическимирасчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческимуправлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическоеуправление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкойсудить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатомдеятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.
В государственномуправлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиесяв глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бываетпросто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этихнедостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатомзаслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда ониоказываются результатом особых политических и институциональных условий илипопытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти болееудовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей можетубедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношенииполитических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемымобразом.
Тщетно пытатьсяреформировать бюрократическое управление путем назначения бизнесменов наруководящие должности в различные ведомства. Способность быть предпринимателемне является неотъемлемым свойством личности предпринимателя; она являетсянеотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структурерыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе государственногоучреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его задача уже неполучение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения онимеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторыеэлементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности учрежденияопределяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами егокомпетенции.
Широко распространенаиллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена припомощи специалистов по организации управления и разрабатываемых ими научныхметодов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают изпринципиального непонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники,техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой методсуществует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесьглавенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудностьбюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого методарасчетов.
В сфере предпринимательства,ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста поорганизации управления четко определена главенствующей ролью мотива полученияприбыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить издержки, не нанося ущербарыночной ценности производимого продукта, или сократить издержки в большейстепени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность продукта, илиповысить рыночную ценность продукта в большей степени, чем возрастуттребующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного управленияпроизведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.
Рассмотрим три примера:
Департамент полицииполучает задание — оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этоготридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советахэксперта по эффективности организации, чтобы выяснить, что он смог бысэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается вследующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска? На картупоставлены серьезные вещи: национальная оборона, моральное состояниевооруженных сил и гражданского населения, возможные последствия длямеждународных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещиневозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на Конгресс,делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной властиправительства. Они не могут уйти от нее, предоставляя право решения неотвечающему за свои советы консультанту.
Одной из задачНалогового управления является окончательное определение причитающейся суммыналогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это непросто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любойналогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководительНалогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получитьобратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть отспециалиста по организации производства с его системой нормативов времени натрудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебныхпомещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий,работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основнаяпроблема — в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состояниидолжным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзяизмерять и оценивать при помощи механических приспособлений.
Рассмотрим, наконец,пример, который не связан ни с проблемами «высокой» политики, ни спроблемами правильного применения законов. Одному из учреждений порученозакупать все необходимое для технического ведения канцелярской работы. Этосравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшимслужащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час.Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящихпринадлежностей по минимальным ценам.
Поэтому в той мере, вкакой это касается государственного управления, неправильно утверждать, чтохронометрирование, изучение трудовых движений и другие инструменты научнойорганизации управления «с достаточной точностью показывают, скольковремени и усилий требует каждый из имеющихся методов» и что поэтому они«могут показать, какие из возможных методов и технологий требуютнаименьшего количества времени и усилий». Все эти данные совершеннобесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной работы. Однатолько скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы не можете«измерить» врача временем, которое он затрачивает на рассмотрениеодного случая. И вы не можете «измерить» судью временем, котороетребуется ему для вынесения приговора по одному делу.
Если бизнесменизготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он стремитсясократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство различныхдеталей данного товара. Но лицензия, необходимая для отправки этого товара заграницу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию, государствоничего не вкладывает в производство, организацию сбыта и транспортировкутовара. Соответствующее государственное учреждение — это не цех, выпускающийодну из деталей, нужных для завершающей отделки товара. Ставя экспорт взависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить экспортнуюторговлю. Оно хочет сократить общий объем экспорта или ту его часть, котораявывозится нежелательными экспортерами или продается нежелательным покупателям.Выдача лицензий — не цель, а техническое средство ее достижения. С точки зрениягосударства, лицензии, в которых было отказано, или за которыми даже и необращались, имеют гораздо большее значение, чем те, которые были выданы. Былобы поэтому совершенно некстати использовать «общее количествочеловеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию», в качестве критерия дляоценки деятельности данного бюрократического учреждения. Было бы неуместновыполнять «операцию выдачи лицензий… на базе конвейера» .
Существуют и другиеразличия. Если в ходе производственного процесса изделие портится илипропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства.Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесенвесьма серьезный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать научреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральнаяобязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образомостается в любом случае.
Ведение государственныхдел так же отличается от промышленного производства, как обвинение и осуждениеубийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви. Эффективностьгосударственного управления и эффективность промышленности — это совершенноразные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве моделидепартамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не можетувеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые наавтомобилестроительном заводе.
Многое вгосударственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, всеобщественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимсяусловиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение внечто подобное частному предприятию. Правительство — это не предприятие,ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможноконтролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможнооценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотренияпроблем бюрократии.
Бюрократическоеуправление кадрами
Бюрократ отличается отнебюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческихусилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги насодержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы,на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Ното, что она получает в обмен на свои затраты — оказанные услуги — невозможнооценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот«продукт». Его оценка зависит от произвольного решения государства.
Это верно, что оценкаразличных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшей степенизависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решенийпотребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группусамых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят,кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаютсясвоей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам кактаковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь «продавец-покупатель»,так же как и взаимоотношение «работодатель-наемный работник» вбизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический ибезличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогаютдруг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической организации делообстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчиненным носит личныйхарактер. Подчиненный зависит от того, как начальник оценивает его самого, а неего работу. До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать наполучение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолькогнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современнаятенденция к общей бюрократизации меняет дело.
До последних летбюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в. Различныебюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости ониуправлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленногокласса людей, считающих работу в государственных учреждениях своимисключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами между государственнымии частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службегосударственная служба стала профессиональной карьерой. Назначение на должностьстало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политическойпринадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях напротяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, посколькувсегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальнойЕвропе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единуюгруппу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат кчастной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными сосвоими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека,который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли.Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Ихсудьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьихкапризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что ихчастная жизнь и даже занятия жен также должны соответствовать их положению и особому- неписанному — кодексу поведения, приличествующего Staatsbeamter илиfonctionnaire [Staatsbeamter (нем.), fonctionnaire (фр.) — государственныйслужащий]. Ожидалось, что они будут одобрять политическую линию того кабинетаминистров, который в этот момент окажется у власти. Как бы то ни было, ихвозможности поддерживать партию оппозиции были существенно ограничены.
Возникновениемногочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создалосерьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предпринятыпопытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Ноединственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплиныи все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.
В надлежащим образоморганизованной системе государственной гражданской службы получение болеевысоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководителигосударственных учреждений — это, в основном, пожилые люди, которые знают, чточерез несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни вположении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они избегаютнововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как нанарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет всепопытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. Наминистра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта.Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили:«Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются».
Заключение
Страны классическойбюрократии — Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединенных Штатах все ещесклонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такиеправила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определенного возраста,закончили определенные учебные заведения и сдали определенные экзамены. Дляполучения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течениеопределенного времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены.Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных.Нет необходимости указывать на то, что посещение определенных учебныхзаведений, экзамены и годы, проведенные на младших должностях, совершеннонеобязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях.Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентнымлюдям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека.Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботойслужащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, чтоих работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные имобязанности.
Многие государственныеслужащие написали превосходные труды по проблемам административного права истатистики. Некоторые из них были блестящими писателями или музыкантами. Другиевступали в сферу политики и становились выдающимися партийными деятелями. Всвоем большинстве бюрократы были, конечно, достаточно посредственными людьми.Но нет сомнений, что в рядах государственных служащих находилось немало людейодаренных.
Список литературы
1Вебер М. Избранные произведения. М., 2003. 245 с.
2Геллнер Э. Условия свободы: Гражданское общество и его исторические соперники.М., 2005. 342 с.
3Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительнаясоциология: Избранные переводы. М., 2005. 267с.
4Масловский М.В. Веберовская концепция патримониализма и ее современныеинтерпретации // Социологический журнал. 2006. N 2.
5Пономарев Л. Н., Шинкаренко В. В. Это вопрос целой эпохи: Демократия противбюрократии. — М., 2002. 346 с.