–PAGE_BREAK–
2.2 Полномочия Президента России по воздействию на
исполнительную власть
Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти[22].
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.
Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.
Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства.
Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.
Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.
Сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 № 3-ФКЗ, от 02.03.2007 № 3-ФКЗ)[23] (далее — ФКЗ «О Правительстве») Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).
Вместе с тем п. «б» ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.
В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.
Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по «направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий».
С принятием новой редакции ФКЗ от 19 июня 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» эта статья претерпела следующие смысловые изменения:
1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;
3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;
4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность[24].
В редакции рассматриваемой статьи в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ данными органами был изложен как «непосредственно и через соответствующих федеральных министров». Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.
Исходя из сказанного, отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[25] (в ред. Указов Президента РФ от 11.10.2007 № 1359, от 06.12.2007 № 1643) Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.
В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).
Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.
Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.
Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.
Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.
То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия — лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.
Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.
В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:
1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;
2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.
Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.
Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.
Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.
Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).
Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.
Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ[26]. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов[27].
В то же время содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.
Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ — не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.
Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти России.
Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.
2.3 Правовые акты Президента России
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:
1) сама формула «не должны противоречить Конституции и федеральным законам» отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со ст. 115 постановления Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации»;
2) в отношении указов Президента в Конституции не предусмотрена их отмена[28]. Соответствие нормативных указов Конституции может быть установлено только Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания Судом Указа (или его отдельных положений), не соответствующим Конституции РФ, Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты Президента могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривавшем гражданские дела по первой инстанции;
3) указы Президента могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что: 1) отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; 2) такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам; 3) их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих актов законодателем. Данный вывод вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».
Примерами указов такого рода являются Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», который ограничен сроком действия до принятия Земельного кодекса; Указ «О тексте Государственного гимна»[29].
Издание указов и распоряжений — основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции указами Президента осуществляется включение в ст. 65 Конституции новых наименований субъектов Российской Федерации[30].
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или содержащих сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и Собрании актов Президента и Правительства РФ. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями.
Заключение
В заключение курсовой работы сформулирую выводы по теме исследования.
В данной курсовой работе была проанализирована компетенция Президента России как главы государства. Правовой статус Президента РФ закреплен в Конституции РФ 1993 г. Необходимо особо подчеркнуть, что компетенция Президента РФ в настоящее время чрезвычайно широка, его правовой статус как главы государства наделяет его обширными полномочиями.
Президент РФ как глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ; в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания; в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения; в работе согласительных комиссий с участием главы государства; в праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия.
Президент РФ обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации. Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ. Соответствие актов региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам России обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных органов при его Администрации и использования согласительных процедур между органами государственной власти различного уровня.
Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и фактическогоотсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления целесообразно отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента.
Таким образом, устройство президентской власти в России весьма специфично, отражает российские условия политической жизни. Необходимо отметить, что сегодня России необходим этот институт власти, поскольку на нынешнем этапе развития нашего государства общество требует серьезных реформаторских преобразований во всех сферах деятельности.
Вместе с тем следует отметить, что деятельность Президента РФ нуждается в тщательном контроле со стороны всех ветвей власти. К сожалению, прецеденты злоупотребления главой государства властными полномочиями в истории нашей страны имеют место быть, что требует совершенствования процедур конституционно-правовой ответственности главы государства.
Список использованных источников
1. Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.93г. (Статья 65 приводится с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 N 1-ФКЗ, от 14.10.2005 N 6-ФКЗ)//Российская газета. — 1993.- 25 декабря, Собрание законодательства РФ. — 17.10.2005. — N 42. — Ст. 4212.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 N 3-ФКЗ, от 19.06.2004 N 4-ФКЗ, от 03.11.2004 N 6-ФКЗ, от 01.06.2005 N 4-ФКЗ, от 30.01.2007 N 1-ФКЗ, от 02.03.2007 N 3-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.
3. Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» ( в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 12.07.2006 N 106-ФЗ, от 12.07.2006 N 107-ФЗ, от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 30.12.2006 N 274-ФЗ, от 26.04.2007 N 64-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ, от 24.07.2007 N 214-ФЗ)// Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 2. — Ст. 171,Собрание законодательства РФ. — 30.07.2007 – N 31. – ст. 4011.
4. Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 27.03.2006 № 261) // Собрание законодательства РФ. — 2004.- № 11. — Ст. 945.
5. Указ Президента РФ от 24.09.2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 11.10.2007 № 1359, от 06.12.2007 № 1643) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945.
6. Указ Президента РФ от 13.04.1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (в ред. Указов Президента РФ от 15.05.1997 № 483, от 07.11.2005 № 1277) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945.
2. Научная и учебная литература
7. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пос. / С.А. Авакьян. В 2 т. Т. 1. — М.: Юристъ, 2005. — 635 с.
8. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пос. / И.А.Алебастрова. — М.: Юрайт-М, 2002. — 657 с.
9. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. пос. / М.В.Баглай. — М.: Зерцало, 2006. — 652 с.
10. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: учеб. пос. / А.А.Безуглов, С.А.Солдатов; под общ. ред. А.А.Безуглова. — В 3 т. Т. 1. — М.: Профобразование, 2005. — 478 с.
11. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: учеб. пос. / Р.В.Енгибарян, Э.В.Тадевосян; под общ. ред. Р.В.Енгибаряна. — М.: Юристъ, 2005. — 495 с.
12. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: учеб. пос. / Д.Б.Катков, Е.В.Корчиго; под общ. ред. Д.Б.Каткова. — М.: Юриспруденция, 2005. — 514 с.
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. пос. / Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин; под общ. ред. О.Е.Кутафина. — М.: Юристъ, 2006. — 616 с.
14. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций / Е.М. Ковешников. — М.: Инфра-М, 2004. — 476 с.
15. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций / И.А. Конюхова. — М.: Городец, 2006. — 392 с.
16. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное право) России: курс лекций / Е.И. Колюшин. — М.: Изд-во МГУ, 2006. — 486 с.
17. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / В.В. Лазарев. — М.: Спарк, 2005. — 137 с.
18. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина. — М.: ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2005. — 194 с.
19. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.Д. Карповича. — М.: Юрайт-М, 2006. — 211 с.
20. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. — М.: БЕК, 2004. — 142 с.
21. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт: учеб. пос. / В.Е. Чиркин. — М.: Зерцало, 2007. — 466 с.
22. Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: учеб. пос. / В.Е. Чиркин. — М.: Манускрипт, 1998. — 554 с.
3. Периодические издания
23. Бобылева К.Н. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2007. — № 2. — С. 36-42.
24. Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 11. — С. 18-23.
25. Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2004. — № 4. — С. 38-40.
26. Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 5. — С. 38-44.
27. Окуньков Л.А. Правительство и Президент (Грани взаимодействия) // Журнал российского права. — 1998. — № 9. — С. 77-88.
28. Панов А.А. Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации: общие принципы формирования и наделения компетенцией, место в системе президентской власти // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 3. — С. 45-51.
4. Материалы судебной практики
29. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 г. № 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2000. — № 6.
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»// Вестник Конституционного Суда РФ. — 1996. — № 3.
Приложение
–PAGE_BREAK–