Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Российской Федерации

Содержание
Введение
Глава 1 Правоохранительная система какструктурно-функциональный элемент государственногомеханизма
§ 1. Понятие правоохранительных (полицейских) органовРоссийской Федерации
§ 2. Основные функции(направления) правоохранительной деятельности
§ 3. Общая характеристика правоохранительных органов. Круггосударственных и негосударственных органов, выполняющихправоохранительные функции
Глава 2. Нормативно-правовые, теоретико-правовые аспектыдеятельности ОВД
§ 1. Нормативные и организационно-правовые основанияправоохранительной деятельности ОВД
§ 2. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия ОВД сгосударственными и негосударственными структурами, в контексте структурности ифункционирования правоохранительной системы современной России
Глава 3. Место и роль органов внутренних дел в системеправоохранительных (полицейских) органов РФ
§ 1. Особенности становления и развития органов внутреннихдел в системе правоохранительных (полицейских) органов РФ
§ 2. Современная система органов внутренних дел
§ 3. Пути совершенствования системы органов внутренних делРоссии в условиях формирования правового государства
Заключение
Список использованной литературы
Введение
С конца XX в. Россия встала на путь коренных изменений вовсех областях общественной жизни, построения демократического, правовогогосударства и формирования гражданского общества. Происходящие изменениязатронули все институты российского государства. Меняется жизнедеятельностьобщества, изменяются функции государства, а, следовательно, изменяются ифункции органов внутренних дел в целом.
На органы внутренних дел, как одну из важнейших составляющихмеханизма государства, возлагается выполнение многих функций, в том числе иобеспечение прав, свобод и законных интересов граждан; охрана общественногопорядка и борьба с преступностью.
Роль органов внутренних дел различна в государствахтоталитарных и государствах правовых, демократических. В тоталитарномгосударстве задачи полиции сводятся, прежде всего, к использованию репрессивныхформ деятельности во взаимоотношениях с населением при реализациигосударственной воли. В правовом, демократическом государстве органы внутреннихдел выступают в другом качестве. Репрессивные и карательные функции, вбольшинстве своем, отходят на второй план, уступая место задачам обеспеченияправопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля надпреступностью.
Перед органами внутренних дел встают важнейшие задачиповышения уровня политического правосознания, общей и профессиональной культурысвоих сотрудников.
В последние годы происходят существенные структурныеизменения во всей системе правоохранительных органов в целом, в системе органоввнутренних дел в частности. Поэтому, актуальность темы исследования обусловленакак научно-теоретической, так и практической значимостью вопросов, связанных сформированием в России действенного механизма обеспечения общественногоправопорядка. Актуальность темы, кроме того обусловлена теоретической ипрактической значимостью вопросов, связанных с определением места и ролиорганов внутренних дел в государственном механизме современной России. К числунаиболее дискуссионных проблем в этой области следует отнести комплексвопросов, касающихся определения понятия феномена «правоохранительныеорганы», а также выяснения структурно-функциональных особенностейправоохранительной системы и ее составляющих. В современной теоретико-правовойнауке вплоть до настоящего времени отсутствует, единый взгляд на указанные вышекатегории, как в отношении понимания сущности данных явлений, так иотносительно их структурных составляющих.
Объектом исследования является содержание испецифические особенности общественных отношений, обуславливающие правовойстатус правоохранительных органов и отражающие их современное состояние.
Предметом исследования служат правовые нормы,регулирующие исследуемую область отношений, определяющие статусправоохранительных органов, а также системные свойства последних, которыедолжны найти закрепление в конституционном праве.
Исследованию вопросов связанных с механизмом государствапосвящена достаточно обширная юридическая литература. В дореволюционный периодо механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий,П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советский и современный периоды отдельные вопросы,связанные с механизмом государства рассматривали в своих работах С.С. Алексеев,В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов,Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Копейчиков,СВ. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М. Павличенко, З.М. Ретизни,В.Е. Чиркин и др. Проблемы, связанные с механизмом государства, исследователизарубежные авторы: Е. Грессман, Б. Сиган, С. Хендель, X. Фишер, Е. Эллиотт, Г. Фиджеральд,Э. Лэдд, К. Страус и другие.
Деятельность же органов внутренних дел в механизмегосударства в современной отечественной литературе исследуется, как правило, вадминистративно-правовом аспекте (А.В. Быков, А.В. Губанов, А.Н. Костин, С.Н. Шишкарев).Общетеоретические работы, а их немного в основном базируются на примереисследования конкретного государства.
Целью исследования являетсяструктурно-функциональный анализ социально-политических иорганизационно-правовых проблем формирования и функционирования системы органоввнутренних дел в механизме современного российского государства и разработка наэтой основе предложений, направленных на совершенствование правовогорегулирования их деятельности, а также обеспечение и повышение ее эффективности.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующиезадачи:
исследовать правоохранительную систему какструктурно-функциональный элемент государственного механизма;
изучить нормативно-правовые, теоретико-правовые аспектыдеятельности ОВД;
изучить место и роль органов внутренних дел в системеправоохранительных (полицейских) органов РФ;
обобщить и критически осмыслить современное состояниеправового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел вконтексте процессов укрепления вертикали исполнительной власти в РоссийскойФедерации;
обосновать перспективы организационно-правовогосовершенствования органов внутренних дел в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составилиобщенаучные и специальные приемы и принципы познания. Конструктивно критическиоценивая теорию и практику организационно-правового строительства органоввнутренних дел, были использованы методы системного, структурного ифункционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительногоисследования. В ходе работы использовались методы теоретического моделирования,построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, атакже методы конкретных социологических исследований.
Современная система органов внутренних дел — это целостное,сложное структурное образование, элементы которой находятся во взаимосвязи ивзаимозависимости. Элементный состав, тенденции развития и особенности органоввнутренних дел находятся в непосредственной зависимости от их системных качестви свойств, обуславливающих их функциональную направленность.
Проблемы совершенствования органов внутренних дел следуетрассматривать сквозь призму их социально-правового статуса, объема и дифференциацииполномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Таким образом, все это обуславливает необходимостьобщетеоретического исследования роли органов внутренних дел в современномроссийском государстве и обществе
Глава 1 Правоохранительная система какструктурно-функциональный элемент государственного механизма§ 1. Понятие правоохранительных (полицейских) органовРоссийской Федерации
Деятельность государственных органов в целом охватывает различныесферы жизни общества. К ним, в частности, непосредственно или опосредованноотносится решение вопросов государственной внутренней и внешней политики,развития экономики, благосостояния населения, создания условий для поддержанияобороноспособности, развития науки, культуры, образования, обеспеченияправопорядка, выполнения других важных функций, особенно по обеспечениюбезопасности.
В соответствии с редакцией ст.1 Закона “О безопасности”под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересовличности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненноважными интересами является совокупность потребностей, удовлетворение которыхнадежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развитияличности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность- ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство- его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Основнымсубъектом обеспечения безопасности, согласно ст.2 этого Закона, являетсягосударство, осуществляющее функции в этой области через органызаконодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствиис действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина натерритории России. Кроме того, государством гарантируется защита ипокровительство гражданам РФ, находящимся за ее пределами.
Диапазон деятельности большинства госорганов неограничивается решением задач по осуществлению правоохранительной деятельности,т.е. непосредственной охраной законности и правопорядка, государственнойбезопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы спреступлениями и иными правонарушениями. Некоторые функции по охране законностии правопорядка они выполняют сопряжено с основными функциями. Центральное местов осуществлении правоохранительной деятельности отведено правоохранительныморганам, которые специально занимаются решением таких вопросов. Это те органы,которые существуют в основном или главным образом — для осуществленияправоохранительной деятельности.
В Конституции Российской Федерации понятия «правоохранительныеорганы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. Вст.72 отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации находятся (п. «л») кадры судебных иправоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. [1]
К правоохранительным органам без каких-либо поясненийотнесены законодателем налоговая полиция и таможенные органы. Нет исчерпывающейформулировки понятия «правоохранительная деятельность» и «правоохранительныеорганы» и в указах Президента РФ. Словосочетания «правоохранительнаядеятельность» и «правоохранительные органы» можно встретить вразличных документах ненормативного характера. Например, в федеральных целевыхпрограммах по усилению борьбы с преступностью говорится о правоохранительнойдеятельности, о правоохранительной системе, о «взаимодействииправоохранительных органов». Эти понятия применяются и в других документахдля обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность,главным образом, осуществления правоохранительной деятельности.
Так же статья 317 Уголовного кодекса Российской Федерациипредусматривает уголовную ответственность граждан за посягательство на жизньсотрудника правоохранительного органа. Перечня органов, относящихся кправоохранительным, либо толкования понятия «правоохранительный орган»УК не дает.
Таким образом, термин, «правоохранительные органы»трактуется в узком и широком смыслах. В первом критерием выступает охрана законностии правопорядка, борьба с преступностью, причем данная функция у перечисленныхорганов должна быть основной. Во втором случае к государственным органамприсоединяются государственно-общественные органы, у которых, по-видимому,также основной функцией, используя терминологию законодателя, должны бытьохрана законности и правопорядка, борьба с преступностью. [2]
Само по себе понятие, выраженное в словосочетании «правоохранительнаядеятельность», еще, можно сказать, «не устоялось”. Вокруг негопродолжаются разные обсуждения. Как отмечалось, не способствует конкретизацииданного понятия отсутствие четких установок в действующем законодательстве.
Как известно, среди различных ученых существуют различныеопределения понятия правоохранительной деятельности. Привычное и частовстречающееся — это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры,направленная на поддержание законности и порядка и, в первую очередь, на борьбус преступностью. Названная деятельность регулирует поведение людей и организаций.В целом правоохранительная деятельность многоаспектна. Она включает в себяохрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественныхорганизаций во всех сферах жизни общества.
Характеризуя понятие „правоохранительная деятельность“,важно иметь в виду, что в него нередко вкладывается различное содержание. Исполнениеобязанностей в виде пресечения правонарушений считается, по мнению Бекетова О.И.,Опарина В.Н., важнейшим критерием выделения правоохранительных органов всистеме исполнительной власти. Подтверждением правильности приведенногорассуждения является нормативное определение правоохранительной службы, данноев законодательных актах самого последнего времени. Так, в статье 7 Федеральногозакона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ „О системе государственной службыРоссийской Федерации“ говорится: „Правоохранительная служба — видфедеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебнуюдеятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственныхорганах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечениюбезопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защитеправ и свобод человека и гражданина“. [3]
Некоторые авторы правоохранительную деятельность сводят к»правопринудительной”. Так, Петрухин И.Л., Ардашкин В.Д. полагают,что анализ правового положения государственных органов позволяет сделать вывод,что своим объединением под таким наименованием они обязаны имеющейся у нихвозможности действовать методом принуждения. Это — органы принудительногоподдержания правопорядка. Принуждение ими понимается широко, как использованиебезоговорочных односторонних предписаний, включающее в себя не только прямые (физические),но и опосредованные его формы, в том числе различные проверки, предписания,запреты, ограничения, взыскания и т.д. [4]
Вместе с тем, синонимом правоохранительной деятельности,осуществляемой исполнительной властью, В.М. Гессен считал полицейскуюдеятельность. Так, в 1907 г. он отмечал: «В настоящее время мы понимаем нетолько в России, но и в Германии под полицейской деятельностью неадминистративную деятельность вообще, а только определенный вид, определенныйрод государственной деятельности — деятельность, направленную на поддержаниебезопасности и порядка, связанную с применением принудительной власти». Идалее: «Поскольку правительственная власть вообще, — писал В.М. Гессен, — осуществляетисполнительную функцию, постольку она является принудительной властью». Поего мнению, в случаях, когда закон “предполагает и требует определенныхдействий или воздержания от определенных действий со стороны граждан… исполнительнаяфункция администрации выражается в принуждении граждан к исполнению закона”.[5]
Э.П. Григонис предлагает именовать органы исполнительнойвласти, осуществляющие правоохранительную деятельность в качестве основной (главной)«полицией».Таможенные органы — таможенная полиция, пограничной службы — пограничнаяполиция, ОВД — полиция в собственном широком смысле, внутренние войска, войскапограничной службы — военная полиция, органы безопасности — тайная илигосударственная, или политическая полиция. [6]
Другие авторы полагают, что к правоохранительнойдеятельности следует относить такую государственную деятельность, котораяосуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путемприменения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и принеуклонном соблюдении установленного им порядка. [7]
К признакам правоохранительной деятельностиможно отнести следующие: правоохранительная деятельность может осуществлятьсятолько на основе закона и в соответствии с его нормами, а при необходимости — ив процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении можетоказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную,дисциплинарную ответственность; в основе проведения правоохранительнойдеятельности органами исполнительной власти в каждом случае ее осуществлениядолжен находиться конкретный факт, повод, основание, например, сообщение осовершенном (допущенном) правонарушении либо о необходимости его предупреждения(именно данное основание предоставляет возможность правоохранительным органамвмешиваться в жизнь, работу как отдельных граждан, различных государственныхорганов, так и различных общественных, творческих объединений, союзов,организаций; правоохранительную деятельность в органах исполнительной властиосуществляют органы военизированные и вооруженные, относящиеся кгосударственным военизированным формированиям (военизированность ивооруженность предполагают правовое обеспечение, наличие и возможностьприменения физической силы, специальных средств и оружия); правоохранительнуюдеятельность в органах исполнительной власти могут осуществлять только лица,состоящие на службе в соответствующих правоохранительных органах, имеющиевоенное или специальное звание и образование, а также навыки в данной работе; длясотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность,установлен особый порядок прохождения службы, основанный на единоначалии истрогой субординации; принятые законные решения при осуществленииправоохранительной деятельности органами исполнительной власти: являются мерамиюридического воздействия, основанными на законе, в связи с нарушением которогоимело место вмешательство соответствующих органов (нарушение этого требованиявлечет отмену принятого решения) и подлежат обязательному исполнению всемидолжностными лицами и гражданами (различными органами и организациями); связанныес правонарушениями, которые ограничивают права и свободы граждан либозатрагивают интересы государства, государственных, общественных или частныхорганизаций, могут быть обжалованы. [8]
По своему содержанию правоохранительная деятельность неявляется односложной. Ее многоплановость проявляется в относительномразнообразии выполняемых социальных функций, содержание которыхпредопределяется основными направлениями данного вида государственнойдеятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить: конституционныйконтроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорскийнадзор; выявление и расследование преступлений; оказание юридической помощи изащита по уголовным делам.
Прямого закрепления в законодательстве какого-либо перечняобщих принципов правоохранительной деятельности не существует. Их совокупностьвыводится на основе научного обобщения и анализа законодательства,регулирующего деятельность правоохранительных органов.
Проведенный анализ позволяет сформулировать общиепринципы правоохранительной деятельности: Осуществлениеправоохранительной деятельности исключительно в порядке и в пределах, установленныхзаконом. Законность, объективность и справедливость в осуществленииправоохранительной деятельности. Осуществление правоохранительной деятельностина основе равенства всех перед законом и судом. Соблюдение прав, свобод изаконных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществленияправоохранительной деятельности. Осуществление правоохранительной деятельностис участием заинтересованных лиц — физических и юридических (формы и порядок ихучастия определяются соответствующим отраслевым законодательством). Верховенствосудебной власти в осуществлении правоохранительной деятельности; осуществлениеправосудия как высшей формы правоохранительной деятельности только судом. Самостоятельностьи независимость судей и подчинение их только закону. Гласное осуществлениеправосудия, сочетание гласных и негласных методов при осуществлении иных формправоохранительной деятельности. Обязательность вступивших в законную силурешений судов для граждан, организаций, должностных лиц и органов государства. Презумпцияневиновности лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении правонарушения,до установления виновности в законном порядке; лицо, подозреваемое илиобвиняемое в совершении правонарушения, не обязано доказывать свою невиновность;неустранимые сомнения толкуются в пользу подозреваемого или обвиняемого лица. Свободаобжалования действий и решений органов, организаций и лиц, осуществляющихправоохранительную деятельность, в том числе — обжалования в суд.
Система общих принципов правоохранительной деятельностипредполагает установление и реализацию отраслевых, специфичных принципов в техили иных сферах правоохранительной деятельности, что и осуществлено вдействующем законодательстве. [9]
Российское законодательство оперирует разными терминами — «правоохранительные органы», «спецслужбы», «контролирующиеорганы», «органы государственной охраны». Однако при этом нетчетких критериев отнесения того или иного органа к соответствующей группе. Ичто особенно важно, законодательно пока четко не определено, какие структурыотносятся к собственно полицейским (правоохранительным).
Слово «полиция» происходит от греческого «politeia»(полития), что означает управление делами государства или просто управление. Помере усложнения государственных функций понятие «полиция» сузилось истало означать систему особых органов, обеспечивающих правопорядок и внутреннююбезопасность государства путем надзора и принуждения, а также, в некоторыхгосударствах, разновидность внутренних войск. Если опираться на этоопределение, в РФ существует порядка двадцати ведомств, которые отвечаютназванным признакам, поскольку вправе (некоторые полностью, некоторые частично):ограничить личную свободу гражданина (задержание, арест); нарушитьнеприкосновенность жилища и собственности (обыск, выемка, арест илииспользование транспортных средств и т.п.); нарушить неприкосновенность частнойжизни (перлюстрация корреспонденции, прослушивание); нанести вред здоровью илилишить жизни человека (применение физической силы, в т. ч. с помощьюогнестрельного оружия).
Полицейская деятельность является частью правоохранительной.В свою очередь, полицейская деятельность включает в себя деятельностьспециальных служб (ФСБ, ФСО и т.д.).
Понятие «правоохранительная деятельность» охватываетпонятие «полицейская деятельность». Эти понятия весьма схожи, но нетождественны. Не все правоохранительные органы можно назвать полицейскими. Воснове выделения полицейских органов из правоохранительных лежат два критерия,которые отличают их от суда, прокуратуры, нотариата и т.п. Во-первых, полиция (органыМВД, ФСБ, ФСО) является частью исполнительной власти. Если суд, охраняяобщественный порядок, личную безопасность, собственность, осуществляет правосудиепутем назначения наказания за совершенное преступление, то полиция привыполнении этих же задач осуществляет административную, исполнительнуюдеятельность, но путем использования специфических методов. Во-вторых, суд,прокуратура, нотариат не применяют непосредственно административногопринуждения, а только принимают государственно-властные решения. Напротив,полиция не только может применять непосредственное принуждение, но может приопределенных предусмотренных законом ситуациях применять оружие. Полиция невыносит решений, предваряющих применение силы, она просто это принуждениенепосредственно осуществляет. Признак принудительности, как сущностный признакполицейских органов, дополняется признаком «вооруженности». Предоставленноеполиции как подсистеме исполнительной власти право применять силу длядостижения законных целей — ее главная отличительная особенность, позволяющаяданной структуре занять особое место в системе правоохранительных органов. [10]В-третьих, еще одной отличительной особенностью полиции, не менее важной, а можетбыть, по словам М.И. Еропкина[11],более важной, чем прямое принуждение, является административно-надзорнаядеятельность полиции, как гласная, так и негласная, предупреждающаяправонарушения. Статья 5 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «Оборганах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» гласит,что деятельность органов ФСБ осуществляется на основе принципа конспирации,сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности[12].Таким образом, полицейская деятельность, как деятельность правоохранительная,объединяется с деятельностью, осуществляемой судом, прокуратурой, нотариатом; сдругой стороны, используя специфические способы правоохраны, она отличается отдругих видов правоохранительной деятельности.
Полицейскую деятельность осуществляют органы, образующиесистему, которая складывается их трех подсистем: общей полиции (органывнутренних дел); специализированной полиции (таможенные органы, судебныеприставы, санэпидемнадзор); специальных служб (ФСБ, ФСО, внешняя разведка).
Спецслужбы также осуществляют полицейскую деятельность, таккак применяют при выполнении поставленных перед ними задач методы полицейскойдеятельности (административный надзор, административное принуждение, сборполицейской информации и т.д.). Такая же позиция проводится в Декларации ополиции, где говорится, что положение этого документа распространяется «навсех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы,военная полиция, вооруженные силы или милиция, выполняющие полицейские функции,которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследованиеправонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности»[13].
Несмотря на сходство форм и методов осуществленияполицейской деятельности, подсистема, охватывающая спецслужбы, имеет своиособенности и, в свою очередь, может быть выделена из системы органов полиции.
Прежде всего спецслужбы отличают от всех других полицейскихорганов не столько применяемые ими средства и методы деятельности, сколькоохраняемые ими объекты и угрозы государственной безопасности, устранениекоторых входит в компетенцию спецслужб. Назначение спецслужб состоит в обеспеченииодного из важнейших видов национальной безопасности — государственнойбезопасности, а это предполагает охрану объектов особой важности. К такимобъектам относятся: суверенитет государства, конституционный строй,территориальная целостность, жизнь и здоровье государственных и общественныхдеятелей, объекты оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики и т.д.К угрозам государственной безопасности относятся, как правило, угрозы, имеющиеэкстраординарный характер: государственная измена, шпионаж, насильственныйзахват власти, вооруженный мятеж и т.д.
Правом осуществлять оперативно-розыскные действиярасполагают не все органы полиции, а лишь те, которые указаны в ст.13Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»[14].Однако все спецслужбы наделены таким правом, и это их отличает от другихорганов полиции. В частности, органы ФСБ организуют и осуществляютоперативно-розыскные действия по делам о преступлениях, отнесенных федеральнымзаконодательством к подследственности этих органов (посягательство на жизньгосударственного или общественного деятеля (ст.277 УК РФ), проявленияорганизованной преступности (ст.210 УК РФ), коррупция и незаконный обороторужия и наркотических средств.
Отличительной чертой спецслужб является в определеннойстепени закрытый характер их деятельности, вследствие чего в некоторых странахони именуются секретными службами. Объясняется это тем, что разведывательная ииная деятельность спецслужб носит специфический характер и включает в себядобывание и оценку информации об осуществляемых иностранными государствамиполитических, военных, экономических акциях, создающих потенциальную и реальнуюугрозу стране, а поэтому эта деятельность не может быть до конца прозрачной, ипосвященным в нее может быть узкий круг специалистов и политическихруководителей. Спецслужбы, осуществляя разведывательную деятельность, проводяттакие операции, которые не могут проводить другие полицейские структуры (органывнутренних дел, таможенные органы и др.). К таким операциям относится, вчастности, внедрение агента в другом государстве на интересующий объект.
Сторонники правоохранительного характера частной детективнойи охранной деятельности рассматривают ее субъекты как «негосударственныеправоохранительные службы»[15],«правоохранительный институт»[16].По их мнению, «государство, по необходимости, должно частично делегироватьсвою правоохранительную функцию в сферу негосударственных структур, готовыхзаниматься правоохранительной деятельностью»[17],из-за «неспособности государства и правоохранительных органов обеспечитьбезопасность коммерческой деятельности, личную безопасность граждан и др.»[18]
Правоохранительным характером частной охранной деятельностиобосновывается необходимость равноправия ее субъектов и государственных органовв применении оружия[19]и выведение этого «достаточно автономного вида правоохранительнойдеятельности» из-под «ведомственного влияния» МВД РФ. [20]
Эту позицию критикуют противники отнесения субъектовохранно-детективного предпринимательства к правоохранительным органам: «Внекоторых изданиях, не только в учебных, но и претендующих на „нечтовысоконаучное“, среди правоохранительных органов упоминаются даже частныеохранные фирмы… ». Они рассматривают правоохранительную деятельность каквид государственной деятельности, «которая осуществляется с целью охраныправа специально уполномоченными органами путем применения юридических мервоздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюденииустановленного им порядка». [21]
Взгляды противников правоохранительного характера этого видапредпринимательской деятельности согласуются с теорией права, относящейправоохранительную деятельность к основным правовым формам реализации функцийгосударства.
Употребление в законодательстве специально-юридическихтерминов «правоохранительная деятельность» и «правоохранительныеорганы» характеризуется соблюдением единства терминологии, стабильностью,их смысл не изменяется с течением времени. Отсутствие определений терминов внормативных актах говорит о рассмотрении этих терминов законодателем в качествеобщепризнанных. Понятие «правоохранительные органы» соответствуеттребованию доступности, предъявляемому к юридической терминологии. Оно вошло вКонституцию Российской Федерации. Действующие нормативные акты не позволяютусмотреть в них намерение законодателя рассматривать частную детективную иохранную деятельность как правоохранительную.
Сторонники правоохранительного характера детективной иохранной деятельности не указывают ни цель ее классифицирования, ни то, решениюкаких теоретических и практических задач она должна способствовать. Тезис оправоохранительной сущности этого вида предпринимательства обоснован общностьюзадач, характера, форм и методов их деятельности, однако общность содержаниядеятельности частных охранно-детективных структур и правоохранительных органовусловна и основана на больших допущениях. Очевидны отличительные признакиправоохранительных органов как органов исполнительной власти и признакисубъектов предпринимательства.
Детективные и охранные организации, в отличие от создаваемыхпо решению государства правоохранительных органов, могут быть учреждены илиликвидированы только при наличии свободного волеизъявления учредителей — физическихи (или) юридических лиц. Невозможно существование правоохранительных органов иосуществление ими правоохранительной деятельности, являющейся функциейгосударства, в зависимости от желания учредителей создать предпринимательскуюструктуру для оказания услуг в охранной или детективной сфере или прекратить еедеятельность.
Спорным представляется мнение о наделении частных детективови охранников компетенцией в части осуществления функций внешневластногохарактера по применению мер административного пресечения от имени государства[22].Должностные лица правоохранительных органов являются представителямигосударственной власти. Для решения законодательно определенных задач и врамках установленной компетенции они наделены государственно-властнымиполномочиями и используют правовые средства, в частности меры правового принуждения.Так, ст.14 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» предусматривает,что «сотрудник налоговой полиции при исполнении служебных обязанностейявляется представителем государственной власти». Только государственныеправоохранительные органы вправе применять к виновному лицу юридическиесанкции, профилактические и превентивные меры государственного принуждения (штрафные,карательные санкции), привлечь его к уголовной или административнойответственности.
Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельностив Российской Федерации» содержит указание, что «на граждан,осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов,закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, нераспространяется». В нем также установлены запреты детективам и охранникам«выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов» (п.2 ст.7 ист.12)«осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенныезаконом к исключительной компетенции органов дознания» (ст.1). Цель этихнормативных положений состоит в предотвращении заблуждения у лиц, которыевступают в отношения с частными детективами и охранниками, относительно ихправового статуса и обязательности выполнения требований.
Такой подход существует не только в российскомзаконодательстве. В ФРГ частному охраннику вручают инструкцию, содержащуюуказание, что «охранник не имеет полномочий полицейского, т.к он неявляется государственным служащим… и, следовательно, не может их иметь»,а также требование заметных отличий формы служебного удостоверения охранника отудостоверения государственного образца. [23]
Важной организационной характеристикой является единствоправоохранительных органов, имеющих общий предмет ведения и наделенныхсоответствующей компетенцией. Принцип единства установлен, например, п.1 ст.4Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[24]:«Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованнуюсистему органов». Свойство системности правоохранительных органов отмеченов Концепции национальной безопасности Российской Федерации. [25]
Сторонники правоохранительного характера деятельностиохранно-детективных структур полагают, что им присуще свойство системности[26].
Рассмотрение правоохранительной деятельности иохранно-детективного предпринимательства выявляет больше различий в объекте испособах воздействия, чем общих черт. В Законе РФ «О частной детективной иохранной деятельности в Российской Федерации» достаточно последовательно произведенодифференцирование государственных правоохранительных органов и субъектовохранно-детективного предпринимательства.
Проблема разграничения охранно-детективногопредпринимательства и правоохранительной деятельности актуальна также дляобеспечения четкого дифференцированного регулирования общественных отношений. Смешениеэтих двух правовых категорий приводит к выходу за допустимые пределыгосударственного регулирования и нарушению конституционных прав граждан. Вчастности, некоторые авторы рекомендуют предусмотреть в Законе РФ «Очастной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» «обязанностичастных детективов и охранников по предоставлению отчетов о своей работеорганам внутренних дел»[27].
От признания правоохранительного или предпринимательскогохарактера охранно-детективной деятельности всецело зависит содержаниезаконодательного регулирования частной детективной и охранной деятельности вновом законе об этом виде предпринимательства.
Таким образом, с учетом сказанного выше можно дать понятиеправоохранительной деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительнойвласти. Это государственная деятельность, осуществляемая специальноуполномоченными государственными правоохранительными органами для охраны права,установленного законами правопорядка с использованием соответствующихюридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом исоблюдением определенных законом правил (процедур).§ 2. Основные функции (направления) правоохранительнойдеятельности
Деятельность правоохранительных органов, очевидно, немыслимабез принуждения либо реальной возможности такого принуждения для достиженияопределенных целей (сточки зрения права — исполнения обязанностей), главной изкоторых, является пресечение правонарушений. Принуждение, безусловно,присутствует в природе полномочий правоохранительных органов, но характеризуетоно прежде всего их права. Правами же данные органы наделяются в целяхвыполнения обязанностей, которые первичны. Государственное принуждениеприменяют многие государственные органы, оно разнообразно по формам и методамосуществления, однако непосредственное (т.е. прямое, не опосредованноекаким-либо управленческим или процессуальным решением) принуждение доступнотолько правоохранительным органам. [28]
В возможности применения мер непосредственного принуждения,которое не требует издания актов (постановлений, определений, поручений, протоколови т.п.), предваряющих их употребление, и осуществляется непосредственнодолжностными лицами, и состоит одно из отличий правоохранительных органов отдругих органов государства.
Как справедливо отмечает Ю.П. Соловей[29],полиция действует путем непосредственного принуждения. Она не выносит решений,предваряющих применение силы, каких-либо постановлений о применении насилия. Онапросто его осуществляет. В праве применять в целях пресечения правонарушений непосредственноепринуждение, силу, причем в широком смысле — от простого прикосновения донасильственного лишения жизниобнаруживается социальная и правоваясущность, назначение всех правоохранительных органов. В то же время,полемизируя с Ю.П. Соловьем,
Как представляется, должностные лица органов, относящихся кчислу правоохранительных (полицейских), должны обладать, как минимум,следующими правами, позволяющими им исполнять возложенные на них государствомобязанности по пресечению правонарушений: доставлять, задерживать граждан, производитьдосмотр (осмотр), изъятие; осуществлять производство по делам обадминистративных правонарушениях дознание; применять полицейскую силу (или — чтоодно и то же — меры непосредственного принуждения — физическую силу, специальныесредства, огнестрельное оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику). Причемправа доставления, задержания в совокупности с правом применения полицейскойсилы, играют главенствующую роль в обеспечении выполнения возложенных на правоохранительныеорганы обязанностей. [30]
По своему содержанию правоохранительная деятельность неявляется односложной. Ее многоплановость проявляется в относительномразнообразии выполняемых социальных функций, содержание которыхпредопределяется основными направлениями данного вида государственнойдеятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить: конституционныйконтроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорскийнадзор; выявление и расследование преступлений; оказание юридической помощи изащита по уголовным делам.
Каждое из этих направлений нацелено на достижениеконкретных, “своих” результатов: устранение нарушений предписаний КонституцииРФ; справедливое разбирательство и разрешение гражданских и уголовных дел; созданиеусловий для нормальной деятельности судов; выявление и устранение нарушенийзакона с помощью средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений иизобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов длярассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо,квалифицированной юридической помощи, особенно тем лицам, которые привлекаютсяк уголовной ответственности. Достижение этих результатов в конечном счетеобеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности,несмотря на своеобразие и специфичность методов, используемых в процессереализации конкретных функций (направлений). [31]
Существенным является и то, что все названные функции (направления)взаимосвязаны и дополняют друг друга. Здесь необходимо особо отметить, чтосреди них важное место занимают первые две — конституционный контроль иправосудие. Их реализация по своей сути означает претворение в жизнь взначительной мере того, что в наши дни принято именовать судебной властью. Какизвестно, эта ветвь государственной власти должна стать главным атрибутомправового государства, продвижение к которому объявлено одной из основных целейпереустройства российской государственности в ближайшем будущем. Такоегосударство немыслимо без эффективного конституционного контроля и уважаемоговсеми правосудия. От их развития и расширения влияния в обществе игосударственном механизме зависит многое.
Правосудие — такая функция правоохранительной деятельности,которая имеет прямое отношение к осуществлению наиболее значительных прав изаконных интересов человека и гражданина, государственных и негосударственныхорганизаций, должностных лиц. Его задачам подчинено выполнение практически всехдругих правоохранительных функций. Например, правосудие по уголовному делу неможет быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо, если это дело небудет предварительно расследовано компетентными органами всесторонне и полно,если не будут выявлены ими все необходимые доказательства. Поэтому о правосудиивполне можно говорить как о сердцевине правоохранительной деятельности в целом.
Для выполнения названных функций правоохранительнойдеятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуютсяправоохранительными. В наши дни вопрос о круге такого рода органов решаетсяпо-разному: одни относят к ним большее количество, а другие — меньшее. [32]
В совокупности эти функции характеризуют распределениекомпетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на ихструктуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсутствиесоответствующего правоохранительного органа.
Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемыепо уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения ипрокурорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретномууголовному делу могут следовать одна за другой, могут реализовыватьсяодновременно. Последовательное осуществление характерно, например, длярасследования и правосудия, одновременное — для обвинения, защиты и правосудия.Необходимо также отметить, что некоторые функции могут осуществляться и неправоохранительными органами, а другими участниками судопроизводства поуголовному делу. Например, потерпевший может выполнять функцию обвинения, самподсудимый — выполняет функцию защиты.
Некоторые одноименные функции выполняются различными правоохранительнымиорганами при разграничении их подведомственности, подследственности илиподсудности: функцию оперативно-розыскной деятельности выполняют органывнутренних дел, органы безопасности, налоговой полиции и др.; функциюрасследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговойполиции, пожарной охраны и т.д.; функцию расследования при производствепредварительного следствия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел,безопасности, налоговой полиции; функцию правосудия выполняют суды общейюрисдикции по гражданским и уголовным дедам, военные суды по уголовным делам, атакже арбитражные суды.
Функция предупреждения преступлений и иных правонарушенийзанимает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, который былбы специально создан для ее реализации. Данную функцию обязаны выполнять посуществу все без исключения правоохранительные органы. Депо в том, чтоосуществление любой другой функции так или иначе в конечном счете служитпредупреждению преступлений и иных правонарушений. Но это не исключает анаоборот, предполагает целенаправленные действия правоохранительных органов дляреализации этой функции наряду с той функцией, которая является основной. Такаяобязанность прямо записана, например, для органов, осуществляющих функцииоперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.
Отправление правосудия имеет приоритетное значение средидругих функций. Оно состоит в том, что суды при отправлении правосудия являютсяединственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отнесенным к ихподведомственности или подсудности, после соответствующих процедур обжалованияпринимают окончательное решение. Такое высокое и независимое положение судов,которое теперь, по общему правилу, не является пустой декларацией, дало поводдля предложений не относить суды к правоохранительным органам. Сторонникитакого подхода упускают из вида по крайней мере два существенных обстоятельства.Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных не означаетни лишения его независимости, ни подчинения другим правоохранительным органам. Кпримеру, отнесение органов юстиции к правоохранительным органам не должно вестии не ведет к их зависимости от органов внутренних дел и прокуратуры. Во-вторых,исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет котрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсемлишено логики и прямо противоречит Конституции РФ. Суд был и остается органом,олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей мере, чем другиеветви государственной власти, должна и может охранять право. Принадлежностьсудов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматриватькак обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иныхорганов, стоящих на страже права. [33]
От функций необходимо отличать основные направлениядеятельности правоохранительных органов. Эти категории находятся в разныхплоскостях и взаимно дополняют общую характеристику организации и деятельностиправоохранительных органов. Если функции связаны с задачами, которые решаютправоохранительные органы в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями,то основные направления определяют цели деятельности правоохранительныхорганов, которые вытекают из правовой политики государства.
Правоохранительные органы должны находится вне политикиразличных партий и остальных политических групп. Но это вовсе не означает, чтоони не должны принимать участие в осуществлении правовой политики государства,которая в настоящее время определяется Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, другими законами и иными нормативными актами, принятымив установленном порядке, в целях создания правового государства и гражданскогообщества в России (перспективная цель), сокращения преступности и всехправонарушений (ближайшая цель) путем: принятия новых федеральных законов,других законов и иных правовых актов, направленных против преступности и всехправонарушений; совершенствования системы и деятельности правоохранительныхорганов, обязанных противодействовать преступности и всем правонарушениям, сразграничением их полномочий и компетенции; установления принципиальных,исходных положений устройства, организации и деятельности правоохранительныхорганов, направленных на сокращение преступности и всех правонарушений; взаимодействияправоохранительных органов при выполнении возложенных на них функций; определенияновых юридических и научно-технических средств, методов и приемовпротиводействия преступности и всем правонарушениям; возложения обязанностиоказывать содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью ивсеми правонарушениями на другие государственные органы, государственные,общественные и частные организации, а также население с установлением пределових участия в этой деятельности; развития финансовой и инойматериально-технической базы для деятельности правоохранительных органов припротиводействии преступности и всем правонарушениям.
Таковы основные направления организации и деятельностиправоохранительных органов, которые детализируются в различных системахправовой политики государства (гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой,процессуальной и др.). [34]
Существенным является и то, что все названные функции (направления)взаимосвязаны и дополняют друг друга. Среди них важное место занимают первыедве — конституционный контроль и правосудие. Их реализация по своей сутиозначает претворение в жизнь в значительной мере того, что в наши дни принятоименовать судебной властью. Как известно, эта ветвь государственной властидолжна стать главным атрибутом правового государства, продвижение к которомуобъявлено одной из основных целей переустройства российской государственности вближайшем будущем. Такое государство немыслимо без эффективногоконституционного контроля и уважаемого всеми правосудия. От их развития ирасширения влияния в обществе и государственном механизме зависит многое. Нодело не только в этом.
Правосудие — такая функция правоохранительной деятельности,которая имеет прямое отношение к осуществлению наиболее значительных прав изаконных интересов человека и гражданина, государственных и негосударственныхорганизаций, должностных лиц. Его задачам подчинено выполнение практически всехдругих правоохранительных функций. Например, правосудие по уголовному делу неможет быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо, если это дело небудет предварительно расследовано компетентными органами всесторонне и полно,если не будут выявлены ими все необходимые доказательства и т.д. Поэтому оправосудии вполне можно говорить как о сердцевине правоохранительнойдеятельности в целом.
От функций необходимо отличать основные направлениядеятельности правоохранительных органов. Эти категории находятся в разных плоскостяхи взаимно дополняют общую характеристику организации и деятельностиправоохранительных органов. Если функции связаны с задачами, которые решаютправоохранительные органы в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями,то основные направления определяют цели деятельности правоохранительныхорганов, которые вытекают из правовой политики государства.
Таким образом, основными функциями (направлениями) правоохранительнойдеятельности являются: конституционный контроль, правосудие; организационное обеспечениедеятельности судов; прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры;выявление и расследование преступлений: предварительное следствие, дознание, оперативно-розыскнаядеятельность; уголовно-исполнительная деятельность; нотариальные действия; юридическаяпомощь и защита по уголовным делам. В литературе упоминается и об иныхнаправлениях правоохранительной деятельности: судопроизводство (уголовныйпроцесс); обеспечение безопасности; охрана общественного порядка. [35]
Основные направления правоохранительной деятельности взаимосвязаныдруг с другом. Так, разновидностью правосудия является правосудие,осуществляемое в рамках конституционного производства. Конституционное жепроизводство — это основной вид конституционного контроля. Правосудию поуголовным делам предшествуют выявление и расследование преступлений содновременным осуществлением защиты (юридической помощи) и прокурорскогонадзора, после же свершения акта правосудия по уголовному делу, осуществляетсяуголовно-исполнительная деятельность. Аналогичным образом взаимосвязанынаправления правоохранительной деятельности, реализуемые вне деятельности,обусловленной выявлением признаков преступления. [36]§ 3. Общая характеристика правоохранительныхорганов. Круг государственных и негосударственных органов, выполняющихправоохранительные функции
Государство, будучи создателем права (законов) одновременноявляется и первым заинтересованным субъектом в его исполнении. Для этогогосударством создаются специальные органы, которые будут охранять право отпосягательства, нарушений, злоупотреблений. Основная задача этих органов — правоохрана, охрана права, закона, норм многообразной и разносторонней жизниобщества, соответственно и наименование этих органов — правоохранительныеорганы.
Надо заметить, что существует различный подход к понятиютермина «правоохранительные органы», так Галустьян дает следующееопределение: «под правоохраной следует понимать урегулированную правомдеятельность управомоченных органов государства по принудительному обеспечениюправового порядка на основе соблюдения баланса интересов личности, общества игосударства»[37].При этом «правоохрана» вполне может пониматься как «правозащита».
Из данного определения можно выделить два ключевых признакаправоохраны, а равно и правоохранительных органов: во-первых, осуществлениеправоохраны исключительно государственными органами и, во-вторых, возможностьпринудительного (силового) осуществления законности.
Определения правоохранительных органов в законодательных ииных актах нет, несмотря на то, что само понятие употребляется во многих нормативныхактах (как на федеральном, так и региональном уровнях), международныхсоглашениях.
Как верно отмечает Фокин В.М., термин «правоохранительныеорганы» является собирательным. Им объединяются несколько группгосударственных органов, которые по характеру установленных законом полномочийв осуществлении правоохранительной деятельности являются специализированными поохране прав и законных интересов личности, общества, государства либо выполняютправоохранительную функцию наряду с другими функциями[38].
Правоохранительные органы составляют определенным образомобособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группуорганов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят:либо в восстановлении нарушенного права, например в области гражданскихправоотношений; либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенноеправо невозможно (при совершении некоторых преступлений, например при убийстве);либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когдавозможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушительзаслуживает еще и наказания[39].
Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь,здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства,государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и егоинституты, природу, животный мир и т.д.
Итак, в общем представлении правоохранительные органыможно определить как государственные органы, специальной функцией которыхявляется противодействие правонарушениям и обеспечение законности. Болееразвернутое определение дается Галустьяном: под правоохранительным органомследует понимать орган государства, наделенный правами и обязанностями поосуществлению правоохраны путем специфических действий принудительногохарактера, проводимых в определенной процессуальной форме[40].
Существенными признаками данного определения являются: праваи обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права; каждыйправоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведенияспецифических действий; принудительный характер специфических действийправоохранительного органа; определенная процессуальная форма осуществленияспецифических действий. Только при наличии всех четырех признаков можноотносить тот или иной государственный орган к правоохранительному.
Не следует смешивать понятия «правоохранительные органы»и «органы охраны общественного порядка (правопорядка)». Последние — этоте органы, которые призваны охранять обусловленный экономическими исоциальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами,Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядокжизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц,проживающих в России. Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Не все органыохраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохранительными. Равнымобразом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должнызаниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смыслеэтого слова[41].
Говоря о структуре правоохранительных органов, следуетотметить, что признавая за правоохранительными органами право применения мергосударственного принуждения, В.И. Гойман и В.В. Лазарев предлагают следующую ихструктуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутреннихдел, Комитет государственной безопасности. Т.М. Шамба, выделяя в качестве одногоиз критериев возможность принудительного воздействия на правонарушителя, не доконца последователен, включая в перечень правоохранительных органов нотариат,органы юстиции, народного контроля, товарищеские суды, не обладающие (необладавшие) соответствующими полномочиями. Иной критерий отнесения какого-либооргана к числу правоохранительных можно найти у О.Е. Зверева и В.Г. Храбскова,которые, анализируя юридическую суть таможенных органов, отмечают, что”… столь сильный крен в сторону признания таможни правоохранительным органомвызван тем, что по новому законодательству одной из функций таможни стали еедействия как органа дознания, что действительно сближает ее с чисто правоохранительнымиорганами в традиционном понимании этого слова”. Таким образом,существующая доктринальная трактовка правовой природы правоохранительныхорганов, не, предлагая сколько-нибудь обоснованной и строгой системы критериев,позволяет относить к числу последних исключительно широкий и аморфный спектргосударственных и негосударственных структур. [42]
Исходя из законодательства Российской Федерации, можноутверждать, что в существующую в настоящее время в стране системуправоохранительных (полицейских) органов входят:
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России).Данный орган исполнительной власти является полифункциональным, и в егоструктуре имеется ряд относительно самостоятельных органов, которые относятся кчислу правоохранительных. Полицейскими полномочиями здесь обладают милиция ивнутренние войска.
Федеральная таможенная служба (ФТС России). Анализ ееполномочий позволяет отнести данный государственный орган к правоохранительным(ст.408 ТК РФ). Об обязанности пресекать преступления и административныеправонарушения сказано в ст. ст.403, 408-410 и др. Уголовно-процессуальныйкодекс РФ относит таможенные органы к органам дознания.
Федеральная служба Российской Федерации по контролю заоборотом наркотиков (ФСКН России) также имеет правовой статусправоохранительного органа. В частности, одной из основных задач ФСКН Россииявляется выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительноерасследование преступлений, а также осуществление производства по делам обадминистративных правонарушениях, которые отнесены законодательством РоссийскойФедерации соответственно к подследственности либо к компетенции органов поконтролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБРоссии). Данный орган государства наделен полицейскими полномочиями в соответствиис Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральнойслужбы безопасности в Российской Федерации». Статья 12 обязываетсотрудников ФСБ пресекать правонарушения и преступную деятельность (вчастности, шпионаж, акты терроризма и др.), проводить дознание по делам,отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению, а ст. ст.13 и14 предоставляют им право производить задержание, досмотр и изъятие, а такжеприменять оружие, специальные средства и физическую силу. Интересно, что вслучае направления в зарубежные горячие точки в соответствии с решениеммеждународных организаций сотрудники пограничных органов России, как исотрудники органов внутренних дел, приобретают статус международногополицейского персонала.
Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России).
Федеральная служба судебных приставов (ФССП России).
Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России).
Природоохранные органы — органы, уполномоченные в областиохраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира,отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; органы рыбоохраны; органыохраны территории государственных природных заповедников и национальных парков;органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда идр. — являются субъектами административной юрисдикции.
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФСРоссии)
Как видно из приведенного перечня правоохранительных (полицейских)органов, все они входят в структуру федеральных органов исполнительнойвласти, утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросыструктуры Федеральных органов исполнительной власти». Это не статическаясистема, она будет постоянно развиваться. Возможно, в дальнейшем возрастет ихкруг, появятся, например, военная, санитарная, торговая, финансовая полиции. Происходитстановление муниципальных органов и общественных объединений, участвующих вохране общественного порядка. В соответствии со ст.132 Конституции РФ иФедеральным законом от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст.15,16)в России будет организована муниципальная милиция. [43]
Не относятся к государственным органам исполнительнойвласти, осуществляющим правоохранительную деятельность, частные детективные иохранные службы, что явствует из самого их названия «частные». Обэтом, например, свидетельствуют нормы Закона РФ «О частной детективной иохранной деятельности в РФ». В ст.1 указанного Закона установлено, что награждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действиязаконов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, нераспространяется. Кроме того, в ст.3 сформулировано: «предприятиям,осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляетсяправо содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в т.ч. на договорной основе. В ст.7 этого Закона отмечаются ограничения, касающиесясферы деятельности частного детектива. Частным детективам запрещается,например, скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными фактыготовящихся или совершенных преступлений и выдавать себя за сотрудниковправоохранительных органов. [44]
Таким образом, правоохранительным органом являетсяучреждение, а в некоторых случаях должностное или иное лицо (к примеру, судья,следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно законуобязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических)лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства вцелом и (или) обеспечивать законность и правопорядок.
К числу правоохранительных органов принято относить: КонституционныйСуд РФ; Конституционные, Уставные суды субъектов Российской Федерации; судыобщей юрисдикции (Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, окружные,областные, городские (в городах Москва, Санкт-Петербург) суды, суды автономныхокругов и автономной области, районные и городские суды, мировые судьи; арбитражныесуды (Высший арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, (арбитражныекассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектовРоссийской Федерации); органы прокуратуры (Генеральная прокуратура РФ,прокуратуры субъектов Российской Федерации, районные, городские прокуратуры,военные прокуратуры, прокуратуры на железнодорожном, водном и воздушномтранспорте, иные специализированные прокуратуры); Международный коммерческийарбитражный суд; Морскую арбитражную комиссию при Торгово-промышленной палатеРоссийской Федерации; Третейские суды для разрешения экономических споров; Министерствоюстиции РФ; Судебный департамент при Верховном суде РФ; органы предварительногоследствия (следователей органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности,прокуратуры и федеральных органов налоговой полиции); начальников следственныхотделов (органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, прокуратуры иорганов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ); органыдознания (органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности,пограничные органы федеральной службы безопасности, федеральные органыгосударственной охраны, органы по контролю за оборотом наркотических средств ипсихотропных веществ, таможенных органы РФ, органы Службы внешней разведки РФ,органы Министерства юстиции РФ, органы Государственной противопожарной службы,Главный судебный пристав РФ; главный военный судебный пристав; главные судебныеприставы субъектов Российской Федерации, их заместители; старшие судебныеприставы; старшие военные судебные приставы; старшие судебные приставыКонституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; командирывоинских частей, соединений; начальники военных учреждений или гарнизонов; капитаныморских судов; руководители геологоразведочных партий и зимовок; главыдипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации);нотариат; адвокатуру (Федеральная палата адвокатов РФ, адвокатские палаты,адвокатские образования первого звена).
Глава 2. Нормативно-правовые, теоретико-правовыеаспекты деятельности ОВД§ 1. Нормативные и организационно-правовыеоснования правоохранительной деятельности ОВД
Правоохранительные органы и учреждения в своей деятельности руководствуютсяКонституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами,законами РФ, РСФСР и действующими законами СССР, нормативными актами ПрезидентаРФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; постановлениями (определениями)Конституционного Суда РФ, постановлениями Пленумов (Президиумов) ВерховногоСуда РФ (СССР), Высшего Арбитражного Суда РФ, распоряжениями ПредседателяВерховного Суда РФ, Приказами Министра юстиции РФ, приказами, указаниями,распоряжениями Генерального прокурора РФ иными ведомственными нормативнымиактами, конституциями республик, уставов, а также законами и иными нормативнымиактами субъектов Российской Федерации, решениями органов судейского сообщества,принятыми в пределах их полномочий и другими
нормативными актами.
Среди элементов механизма ведомственного правовогорегулирования деятельности органов внутренних дел наиболее важны нормативныеакты. Это акты реализации юридических прав и обязанностей. Они представляютсобой юридически значимые действия субъектов по осуществлению прав иобязанностей, вытекающих из конкретных правовых отношений. Ведомственныеправовые акты играют роль средства, при котором уполномоченные субъекты системыорганов внутренних дел внешне выражают свою волю. При этом во всех случаях ихглавная цель — это упорядочение отношений в сфере охраны общественного порядкаи борьбы с преступностью.
Наибольший вес в механизме ведомственного правовогорегулирования имеют индивидуальные правовые акты. Эти акты существеннодополняют нормативное регулирование деятельности органов внутренних дел, как быпродолжают его и являются формой так называемого поднормативногорегламентирования служебной деятельности органов и их работников, то есть выполняютсвою функцию в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейсяобстановке.
В индивидуальных актах выражается воля управомоченныхдолжностных лиц, направленная на возникновение, изменение или прекращениеконкретных служебных правоотношений. В форме таких правоотношений вдеятельности управляемых объектов реализуется регулирующее воздействиеведомственного субъекта управления.
Индивидуальным правовым актам органов внутренних дел присущряд специфических признаков. Они регламентируют единичные и вполне определённыеотношения и применяются по строго индивидуализированному случаю. Им свойственразовый характер, то есть они действуют однократно. Правовые акты этого видаобращены, как правило, к конкретным лицам либо группам лиц, выделенным по какому-либопризнаку.
Индивидуальные правовые акты имеют цель вызвать определённыеюридические последствия, установить субъективные права и конкретные обязанностиадресатов. Выступают они всегда в качестве юридического факта, порождающего,изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения. [45]
Деятельность правоохранительных органов строится строго потерриториальному принципу и направлениям деятельности их служб ирегламентируется прежде всего Законом Российской Федерации от 18.04.1991 N1026-1 „О милиции“. В этом Законе впервые комплексно урегулирован правовойстатус милиции, определены ее организационная структура, а также место и роль милициив обществе и государстве. На уровне нормативного акта высшей юридической силы получилиправовое регулирование общественные отношения, касающиеся правовой защиты жизни,здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, а также интересов обществаи государства от преступных и иных противоправных посягательств. С принятиемэтого Закона в деятельности правоохранительных органов, и прежде всего милиции,произошел ряд кардинальных изменений. Принятие Закона о милиции, можно сказать,означает, что „процессы демократизации привели, наконец, к широкомуосознанию давно уже признанного международным сообществом положения, всоответствии с которым должностные лица, стоящие на страже закона, должны бытьсвободны в своей деятельности от политических пристрастий, сохраняя при любых условиях“политический
нейтралитет» и служа лишь закону и народу”.
Также правовую основу деятельности ОВД составляют Федеральныйзакон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»(с изм. и доп. от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г)// Собрание законодательства Российской Федерации от 14 августа 1995 г., N 33,ст.3349. Законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ» от 13марта 1992 утвержден закрытый перечень органов, которые вправе осуществлятьтакую деятельность одним из которых являются органы внутренних дел.
Статус органов внутренних дел определяется Типовымположением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлениивнутренних дел субъекта РФ.
Типовое положение утверждено приказом Министерствавнутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. № 730.
В соответствии с данным типовым положением Министерствовнутренних дел, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляет полномочия органоввнутренних дел Российской Федерации в области обеспечения безопасностиличности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраныобщественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы спреступностью, регулирования миграционных процессов на территориисоответствующего субъекта РФ. МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ создается, реорганизуетсяи ликвидируется в порядке, установленном законодательством РФ.
Уголовно-процессуальная деятельность состоит в производстведознания и следствия органами внутренних дел. Ее осуществляют следственныеаппараты, милицейские службы. При осуществлении указанной деятельности органывнутренних дел руководствуются уголовным и уголовно-процессуальнымзаконодательством.
Государственный пожарный надзор осуществляется в целях соблюденияправил пожарной безопасности, пресечения их нарушений, а также обеспеченияпожарной безопасности населенных пунктов, предприятий, учреждений и организаций.
Данный надзор возложен на Государственную противопожарнуюслужбу, правовые основы организации и деятельности которой закреплены вФедеральном законе от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности»,в Постановлении Правительства РФ от 20 июня 2005 г. №385 «О Федеральнойпротивопожарной службе».
Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. №1309 «Осовершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»она переподчинена с 1 января 2002 г. МЧС России, однако ее задачи, функции иполномочия не претерпели изменений.
Положением о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденнымУказом Президента РФ от 18 июля 1996 года № 1039, на МВД возлагаются основныезадачи: разработки и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав исвобод человека и гражданина, защите объектов не зависимо от формсобственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организацияи осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений иадминистративных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованиюпреступлений; обеспечение исполнения уголовных наказаний; руководство органамивнутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на нихзадач и принятие мер по совершенствованию их деятельности; совершенствованиенормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутреннихвойск, обеспечение законности в их деятельности и некоторые другие.
Организационная структура органов внутренних дел состоит извзаимодействующих компонентов и элементов. Обозначенные в административномправе свойства отдельных служб и подразделений, входящих в единую структуру,позволяют выделить три основных вида структурных компонентов органа внутреннихдел:
Отраслевой компонент. Он реализует специальные функции органоввнутренних дел. В частности, к нему относятся в укрупненном виде криминальнаямилиция и милиция общественной безопасности.
Обеспечивающий компонент. Он включает в себя кадровыеподразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинскиеслужбы, службы собственной безопасности и др.
Штабной компонент призван выполнять общие функцииуправления, и разделяется на подразделения межотраслевого управления (штабы иорганизационно-инспекторские службы) и оперативного управления (дежурные части).
Такое структурное строение органов внутренних дел являетсянаиболее общим, свойственным как территориальным, так транспортным органам внутреннихдел. Структура органа определяется сложностью возлагаемых на него задач, егофункциями (цели — задачи — функции — структура) и нормативно закрепляется вправовом статусе, в его структурно-организационном блоке. [46]
В настоящее время происходит процесс последовательногоусложнения правоохранительных функций и специализации труда, который вызываетнеобходимость более детального и глубокого структурирования органов внутреннихдел, закрепления отдельных функций за соответствующим подразделением. Так,например, функция пресечения и раскрытия преступлений возлагается в целом накриминальную милицию. Ведущими направлениями её деятельности являются: противодействиеобщеуголовной преступности, преступности экономической направленности, розыскскрывающихся от следствия и суда, а также деятельностьэкспертно-криминалистических подразделений. В свою очередь, в деятельностиуголовного розыска происходит специализация деятельности отделов (отделений,групп) по пресечению и раскрытию тяжких преступлений, квартирных краж, угоновавтотранспорта, преступности несовершеннолетних, незаконного оборота наркотикови другие направления оперативно-розыскной деятельности.
Аналогичная специализация функций и соответствующихструктурных подразделений существует в деятельности милиции общественнойбезопасности. Основными структурами, выполняющими задачи в области общественнойбезопасности, являются: подразделения охраны общественного порядка,подразделения профилактики преступлений и правонарушений, подразделенияисполнения административных наказаний, паспортно-визовые,лицензионно-разрешительные и другие подразделения.
Отражением процессов специализации является деятельностьподразделений органов внутренних дел, которые выполняют обеспечивающие функции.Например, служба тыла является многофункциональной структурой. В ее компетенциювходит вещевое, транспортное, продовольственное и другие виды обеспечения, а такжеобеспечение средствами связи и спецтехникой, их ремонтно-техническоеобслуживание, проведение ремонтно-строительных работ и т.д. Отдельно от службтыла функционируют кадровые аппараты, секретариаты органов внутренних дел,подразделения собственной безопасности и иные обеспечивающие структуры.
Органы управления являются составной частью аппаратауправления в органах внутренних дел. Они подчинены руководителю органа дляосуществления с их помощью всех направлений организационно-управленческойдеятельности, функций общего руководства. Организационная структура штабасоответствует его роли как органа межотраслевого управления. Основныминаправлениями деятельности штаба являются комплексное планирование деятельностиоргана внутренних дел, координация деятельности отраслевых подразделений,подготовка проектов управленческих решений, контроль их исполнения и некоторыедругие направления. Иную задачу выполняют дежурные части. Они осуществляютоперативное управление силами и средствами органа внутренних дел.
Распределение должностных обязанностей основано нареализации трех основных принципов оперативно-служебной деятельности в органахвнутренних дел: зональном, линейном и смешанном.
Зональный принцип предполагает закрепление функциональныхобязанностей сотрудников данного структурного подразделения в соответствующихтерриториальных границах (например, для зональных сотрудников уголовногорозыска) либо в соответствии с численностью населения на обслуживаемойтерритории (например, для уполномоченных участковых инспекторов милиции).
Линейный принцип предполагает закрепление функциональныхобязанностей сотрудников данного структурного подразделения по отдельнымнаправлениям оперативно-служебной деятельности (например, для оперативныхсотрудников подразделений по экономическим преступлениям).
Смешанный принцип предполагает совмещение в одномструктурном подразделении зональных и линейных функциональных обязанностей — этохарактерно для структурных подразделений так называемого среднего уровняуправления, в котором совмещается, например, деятельность определеннойотраслевой направленности (линейный принцип) и деятельность по контролю надподчиненными территориальными структурами, обслуживающими данное направление (зональныйпринцип).
В процессе исполнения должностных обязанностей находят своевоплощение функции того или иного структурного подразделения. Средством ихреализации являются организационные связи. В частности,организационно-административные связи основаны на исполнении отдельнымисотрудниками (руководителями и подчиненными) своих должностных обязанностей,субординации служебных отношений. Организационно-предметные связи необходимыдля обмена официальной информацией между административно не подчиненными другдругу подразделениями, сотрудниками, а также с иными взаимодействующимиорганизациями и их структурами. Организационные связи дополняютсямежличностными контактами. Они в отдельных случаях имеют приоритет по отношениюк субординационным служебным связям, т.к, минуя официальные уровни, позволяютоперативно решать многие вопросы без бюрократического регламента. [47]
Таким образом, правовой основной деятельности МВД являются: КонституцияРоссийской Федерации, Федеральные законы, акты Государственной Думы, указы ираспоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, принципыи нормы международного права, международные договоры РФ, Положение о Министерствевнутренних дел РФ, а так же приказы, инструкции и другие нормативные акты МВДРФ. В органах внутренних дел широко налажено обобщение практики применениязаконодательства по вопросам, отнесенным к компетенции МВД, разрабатываются предложенияпо совершенствованию действующего законодательства, подготавливаются проекты нормативныхактов связанных с регулированием деятельности органов внутренних дел. Вышестоящиеорганы системы МВД организуют оказание подведомственным органам и подразделениямметодической и практической помощи по всем вопросам, отнесенным к их компетенции.§ 2. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия ОВДс государственными и негосударственными структурами, в контексте структурностии функционирования правоохранительной системы современной России
Свою деятельность МВД России осуществляет в тесномвзаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, общественнымиобъединениями, а также координирует свою деятельность с деятельностьюминистерств внутренних дел государств-участников СНГ, что позволяет ему болееуспешно решать стоящие перед ним задачи.
Задачи и полномочия органов местного самоуправления вобласти внутренних дел основаны на конституционном положении, в соответствии скоторыми они осуществляют на подведомственной территории охрану общественногопорядка (ст.132 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с действующим законодательством местнаяадминистрация в пределах своей компетенции осуществляет руководство органамивнутренних дел и с их помощью обеспечивает охрану общественного порядка наподведомственной территории.
Охрана общественного порядка обеспечивается местнойадминистрацией с использованием сил милиции общественной безопасности (местноймилиции). Местная милиция входит в систему МВД России и действует на местномуровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел.В своей деятельности она подчиняется соответствующему органу внутренних дел, атакже органам местного самоуправления в пределах их компетенции.
Компетенция органов государственной власти в сфере внутреннихдел слагается из объема их полномочий.
Федеральные органы представительной и исполнительной властиосуществляют общее руководство в сфере внутренних дел. Они определяют основныенаправления федеральной политики в сфере внутренних дел России.
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации обеспечиваетзаконодательное регулирование отношений в сфере внутренних дел так же, как и вдругих сферах жизнедеятельности на всей территории России; осуществляетзаконодательное регулирование организации управления внутренними делами, конституционныеправа, свободы и обязанности граждан, другие отношения, регулирование которыхсогласно Конституции Российской Федерации относится к компетенции России,устанавливает общие принципы, основы деятельности органов государственнойвласти и органов местного самоуправления в сфере внутренних дел, решает другиевопросы, отнесенные к ведению России.
Президент Российской Федерации издает указы по вопросам,относящимся к сфере внутренних дел, охране общественного порядка, обеспечениюобщественной безопасности и борьбе с преступностью; при обстоятельствах и впорядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территорииРоссийской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение снезамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; назначаетна должность федерального министра внутренних дел и освобождает его отдолжности; принимает также другие меры, направленные на укрепление правопорядкаи общественной безопасности.
Правительство Российской Федерации участвует в разработке иреализации государственной политики в области обеспечения безопасностиличности, общества и государства. На основе и во исполнение законов, указовПрезидента России и иных актов Федерального Собрания и Президента издаетпостановления и распоряжения по вопросам управления в сфере внутренних дел ипроверяет их исполнение; осуществляет меры по обеспечению законности, прав исвобод граждан, охране собственности и общественного порядка, обеспечениюобщественной безопасности, борьбе с преступностью; объединяет и направляетработу органов исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Важными полномочиями в сфере внутренних дел обладаютпредставительные и исполнительные органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации. Они принимают соответствующие законы, указы,постановления, распоряжения, в которых детализируются и конкретизируютсяпринципиальные положения федеральных законодательных и иных нормативных актовРоссии применительно к конкретным территориальным и иным особенностямсоответствующего субъекта Российской Федерации; принимают нормативные акты, необходимыедля регулирования вопросов управления внутренними делами республиканского, краевого,областного, городского, окружного значения. Представительные органы субъектовРоссийской Федерации принимают законы и иные правовые нормативные акты повопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасностина соответствующей территории. Правительства республик, администрации (правительства)краев, областей, городов федерального значения, округов осуществляют меры позащите и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан на соответствующейтерритории субъекта Российской Федерации, осуществляют меры по защите интересовгосударства и общественной безопасности. Они издают соответствующие нормативныеакты, осуществляют руководство и контроль за деятельностью органов внутреннихдел, оказывая им всемерную помощь, организуют борьбу со стихийными бедствиями,эпидемиями и эпизоотиями. [48]
Органы представительной и исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации наделены полномочиями по формированию органов, осуществляющихуправление в сфере внутренних дел. Они образуют министерства внутренних делреспублик, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей,городов федерального значения, автономных округов, городские и районные органывнутренних дел (управления, отделы). На основе двойного подчинения органов внутреннихдел правительство (администрация) субъекта Федерации направляет деятельностьподчиненных им органов внутренних дел и координирует их работу с другими государственнымиорганами и общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка; рассматриваютвопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности ипринимают по ним правовые акты; ставят перед органами внутренних дел задачи,координируют планы работы органов внутренних дел, направляют работу органоввнутренних дел по подбору и обучению кадров органов внутренних дел, создают имнеобходимые материальные условия для работы и улучшают жилищно-бытовые условиясотрудников органов внутренних дел; утверждают штаты криминальной милиции имилиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетасубъекта Федерации.
Органы представительной и исполнительной власти субъектовФедерации создают комитеты (комиссии) по законности. К их ведению относитсяобразование иных структур и формирований, действующих в правоохранительнойсфере.
Компетенция органов представительной и исполнительной властисубъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел определяется КонституциейРоссийской Федерации, федеральными законами, указами Президента РоссийскойФедерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями,законами республик, уставами, законами и иными правовыми актами краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Актысубъектов Федерации должны соответствовать положениям Конституции РоссийскойФедерации, закрепившим в качестве основы конституционного строя РоссийскойФедерации федеративное устройство России, основанное на ее государственнойцелостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственной власти иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации. [49]
К числу функций, реализуемых органами местного самоуправления,относятся, в частности, охрана общественного порядка и обеспечение общественнойбезопасности. В муниципальных образованиях (городах, районах и др.) действуетмилиция, которая, являясь составной частью российской милиции, функционирует вкачестве самостоятельного структурного звена в системе соответствующих отделов(управлений) внутренних дел. Органы местного самоуправления за счет собственныхи привлеченных средств могут создавать и содержать муниципальные органы охраныобщественного порядка. Органы местного самоуправления обеспечивают необходимыеусловия для эффективного функционирования подразделений милиции в целяхобеспечения правопорядка, надежной защиты прав, свобод и законных интересовграждан, своевременного реагирования на изменения криминогенной обстановки.
Милиция общественной безопасности находится в подчинениируководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, а такжеорганов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Органы местного самоуправления принимают меры по охранеобщественного порядка и обеспечению общественной безопасности в связи с проведениеммассовых мероприятий — митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, крупныхспортивных и других массовых публичных мероприятий.
При возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии,пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местногосамоуправления принимают меры по спасению и охране жизни людей, защите ихздоровья и имущества.
При органах местного самоуправления состоят комиссии: поделам несовершеннолетних и защите их прав; наблюдательная и др. Указанныекомиссии участвуют в обеспечении общественного порядка и законности на территориимуниципального образования. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите ихправ рассматривает и разрешает дела, связанные с правонарушениями, которыесовершаются подростками. Наблюдательная комиссия выполняет функцииобщественного контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы,рассматривает вопросы, связанные с социальной поддержкой лиц, отбывающихнаказание в местах лишения свободы.
Органы местного самоуправления и должностные лица местногосамоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам,прокуратуре и органам юстиции в реализации возложенных на нихправоохранительных задач и функций; взаимодействуют с налоговой полицией.
Деятельность правоохранительных органов по борьбе спреступностью координирует Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры(ч.1 ст.8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).
Координация деятельности правоохранительных органов с учетомкриминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне попоручению руководителей федеральных правоохранительных органов или посогласованию с ними.
Координация деятельности правоохранительных органов поборьбе с преступностью осуществляется на основе: соблюдения законности; равенствавсех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесениипредложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждогоправоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательствомРоссийской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений,рекомендаций и проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она непротиворечит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав исвобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнениесогласованных решений.
Изменение социально-политической ситуации в стране, развитиепроцессов демократизации в обществе, в том числе и в органах внутренних дел,поставили на повестку дня проблему социального взаимодействия. Как в целом встране, так и в органах внутренних дел общественные объединения и организацииявляются одной из форм проявления демократизации.
В настоящее время существуют эффективные формы совместнойдеятельности ОВД и граждан по охране правопорядка: добровольные и казачьидружины, оперативные отряды и отряды содействия милиции, в том числе молодежные.[50]
Главными целями взаимодействия МВД России с общественнымиобъединениями являются: создание эффективных механизмов взаимодействия собщественными объединениями, обеспечивающими успешное выполнение возложенных наорганы внутренних дел и внутренние войска (ВВ) МВД России задач; проведение вОВД и ВВ МВД России согласованной политики в области формирования у населенияобъективной оценки деятельности Министерства и создание положительного образасотрудника органов внутренних дел, военнослужащего внутренних войск,федерального государственного служащего; распространение достоверной информациио деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России,разъяснение государственной политики в сфере внутренних дел; повышение уровнявзаимного доверия и партнерства между населением и органами внутренних дел ивнутренними войсками МВД России.
Реализация поставленных целей осуществляется решениемследующих задач: своевременным и объективным информированием граждан о государственнойполитике в сфере внутренних дел, а также о предпринимаемых МВД России мерах поповышению эффективности борьбы с преступностью; созданием адаптированного ксовременным социальным условиям механизма взаимодействия органов внутренних дели внутренних войск МВД России с общественными объединениями, деятельностькоторых направлена на формирование правосознания граждан, воспитание ихактивной жизненной позиции; разработкой критериев информационной открытостиорганов внутренних дел и внутренних войск МВД России и дальнейшим ихсовершенствованием; разработкой комплекса мер как на федеральном, так и нарегиональном уровне по организации обратной связи, повышением взаимного доверияи партнерства между населением и органами внутренних дел и внутренними войскамиМВД России через общественные объединения; участием в разработкеорганизационно-правовых механизмов доступа граждан к открытой информации одеятельности МВД России; формированием открытых информационных ресурсов,повышением эффективности их применения; использованием возможностей сетигосударственных образовательных и научных учреждений в подготовке,переподготовке и повышении квалификации сотрудников пресс-служб, подразделенийинформации и общественных связей системы МВД России, осуществляющих взаимодействиесо СМИ и общественными объединениями; воспитанием у населения активнойгражданской позиции по оказанию содействия органам внутренних дел в раскрытиипреступлений и правонарушений. [51]
Например, невозможно представить работу полиции Израиля бездобровольцев. С 1974 г. добровольцы задействованы во всех подразделенияхдействующей полиции: это и вертолетные подразделения, пограничная полиция,поиск людей, снайперы, уголовный розыск, дорожная полиция, подразделениеводолазов. В 1999 г. в стране создано Управление по работе с общественностью, ина данный момент в добровольцах числится около 72 тыс. человек, причем третьсоставляют женщины, многие известные люди страны являются добровольцами. [52]
В соответствии с Концепцией совершенствования взаимодействияМВД России со средствами массовой информации (СМИ) и общественнымиобъединениями на 2005-2008 годы, утвержденной приказом МВД России № 718-2005г.,необходимо создание эффективных механизмов взаимодействия МВД России собщественными объединениями. Для создания адаптированного к современнымсоциальным условиям механизма взаимодействия ОВД с общественными объ­единениямиследует детально рассмотреть виды общественных объединений. [53]
Общественные объединения могут создаваться в одной изследующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественноедвижение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественнойсамодеятельности; политическая партия. [54]
Я считаю, что ст.7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. №82 «Об общественных объединениях» ограничивает перечень общественныхобъединений, в то время как их значительно больше. Например, общественнымиобъединениями являются также: религиозные объединения[55].Следует отметить, что создание религиозных объединений в органахгосударственной власти, других государственных органах, государственныхучреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственныхи муниципальных организациях запрещается; национальные диаспоры; общественныеорганизации правоохранительной направленности.
Общественные объединения могут быть и в самой системеорганов внутренних дел. Они представляют собой самостоятельные добровольныеобъединения сотрудников, содействующие их творческой активности в интересахукрепления законности и обеспечения правопорядка. Они являютсясамоуправляемыми, создаются по инициативе сотрудников и основаны на общеминтересе к определенной сфере жизни.
Все общественные объединения строят свою деятельность наоснове законов и иных правовых актов. Они призваны реализовать самостоятельность,инициативу и творческую активность людей (применительно к ОВД — в делесовершенствования правопорядка) в формировании необходимых профессиональныхкачеств; в укреплении нравственного здоровья коллективов, социальнойзащищенности сотрудников, формировании общественного мнения относительносоциальной жизни.
Общественные объединения можно классифицировать по следующимоснованиям: происхождению и назначению; организационному строению; направлениюдеятельности и характеру интереса.
В зависимости от происхождения и назначения общественныеинституты делятся на две большие группы: общественные объединения, созданные врамках Министерства внутренних дел и предназначенные только для органоввнутренних дел; общественные организации, представляющие собой отделения,филиалы общереспубликанских организаций.
По организационному строению общественные объединения можноклассифицировать на:
1. Массовые общественные организации (профсоюзы, ассоциации,фонды, ветеранские организации, спортивные федерации). Они создаются поинициативе общественности на началах добровольного членства. В управленииделами данных организаций, в реформировании органов и контроле за ихдеятельностью участвуют непосредственно или через своих представителей всечлены соответствующих организаций. Массовые общественные организации имеютвыборные органы и действуют на основе своих уставов.
2. Самостоятельные представительские организации (офицерскиесобрания, женские советы, общества автолюбителей, советы воинов-интернационалистов,чернобыльцев) избираются из числа сотрудников и членов их семей и действуют наоснове соответствующих положений. Состав самостоятельных общественныхорганизаций периодически обновляется и пополняется в порядке их выборовсоответствующими коллективами. Их деятельность связана с теми коллективами,которые их избрали, они подотчетны этим коллективам. Для них характерныустойчивые внутриорганизационные связи.
3. Внештатные органы общественного содействия (советынаставников, суды чести, комиссии по изобретательству и рационализации, советыклубов, библиотек, музеев, уголков и комнат истории).
В зависимости от характера интереса и направлениядеятельности общественные структуры можно разделить на объединения социальной,религиозной, профессиональной, культурно-воспитательной и физкультурно-спортивнойнаправленности.
Формы взаимодействия с общественностью как внутри системы,так и за ее пределами могут быть самыми разнообразными. Прежде всего необходимопомнить, что взаимодействие как управленческая функция зависит от тех целей и задач,которые ставят перед собой социальные системы. [56]
Участие граждан в охране общественного порядка может бытьиндивидуальным и коллективным. Индивидуальное участие граждан в охранеобщественного порядка осуществляется в следующих формах: а) непосредственнаяреализация гражданами своих прав по защите от противоправных посягательств; б) содействиеорганам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведениипрофилактической работы по предупреждению правонарушений; в) внештатноесотрудничество граждан с органами внутренних дел; г) участие в деятельностиобщественного пункта охраны порядка; д) оказание иной помощи органам внутреннихдел в формах, не запрещенных законодательством. Коллективное участие граждан вохране общественного порядка осуществляется в следующих формах: а) членство илиучастие в деятельности общественных объединений, уставные цели которыхпредусматривают оказание содействия органам внутренних дел; б) работа в составедобровольной народной дружины (ДНД).
В нашей стране накоплен достаточно большой опытвзаимодействия органов внутренних дел, внутренних войск и общественности. Однаковозникают все новые и новые проблемы, требующие совместного разрешения, а именно:
1. Взаимодействие с различными конфессиями по предотвращениюмежнациональных конфликтов.
2. Взаимодействие с различными конфессиями по предотвращениюмежнациональных конфликтов.
3. Профилактика уличной преступности и роль ДНД.
4. Взаимодействие ОВД и различных политических образований врегионе по обеспечению общественного порядка.
5. Информационное обеспечение — одна из форм взаимодействияМВД России с общественностью.
6. Роль общественности в улучшении социальных условийсотрудников ОВД.
7. Проблемы кадрового «дефицита» и рольобщественности в его уменьшении.
8. Общественные организации в органах внутренних дел. Опытработы по направлениям: административное, социальное, культурно-массовое,физкультурно-спортивное, клубное.
Условиями, необходимыми для установления тесноговзаимодействия с общественными организациями как внутри ОВД, так и за егопределами, являются: определение сфер взаимодействия, проблем, возникающих вних, роли и места ОВД и общественности в их решении; определение целей и задачвзаимодействия в этих сферах (областях, направлениях); принятие совместныхрешений по организации взаимодействия, определение форм, методов, средств; официальноеоформление этих решений (подготовка уставов, положений, решений, договоров); подготовкасовместных программ, планов работы по взаимодействию; совместная работа пореализации плановых мероприятий и участие в проведении внеплановых мероприятий(в случае изменения обстановки в регионе); контроль со стороны обеихзаинтересованных сторон с анализом всей деятельности; широкое освещениерезультатов взаимодействия в СМИ, пропагандистская работа среди населения; постоянноесовершенствование форм и методов совместной деятельности.
В настоящее время в России практически отсутствует федеральноезаконодательство, регламентирующее возможность участия граждан в оказаниисодействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка. В рядесубъектов Российской Федерации (РФ) органы государственной власти и органыместного самоуправления, стремясь восполнить возникший пробел в федеральномзаконодательстве, уже приняли свои нормативные акты для возрождениядеятельности общественных формирований правоохранительной направленности. Вряде регионов народные дружины по охране общественного порядка, народныедружины по охране государственной границы, казачьи формирования, другиеобщественные формирования правоохранительной направленности активно работают,оказывают неоценимую помощь правоохранительным органам, дополнительно являясь исвоеобразной формой гражданского контроля за деятельностью правоохранительныхорганов со стороны населения. [57]
Федеральным Собранием РФ начиная с 1997 г. неоднократнопринимались меры к разработке и принятию Федерального закона «Об участииграждан РФ в охране общественного порядка». Государственная Дума 27 января1999 г. приняла Федеральный закон «Об участии граждан Российской Федерациив обеспечении правопорядка», который был одобрен Советом Федерации 18февраля 1999 г., однако Президент Российской Федерации 4 марта 1999 г. отклонилЗакон с мотивировкой, что отдельные его положения не соответствуют нормамКонституции РФ, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальнуювозможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированныхКонституцией. Представленный Федеральный закон не содержал четкогоразграничения функций, задач, полномочий и ответственности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления, государственных имуниципальных служащих, с одной стороны, и граждан и их коллективныхформирований — с другой.16 апреля 1999 г. Государственная Дума отклонила Законв редакции Президента Российской Федерации и в ранее принятой редакции, а 16марта 2001 г. по мотивам нецелесообразности сняла его с дальнейшегорассмотрения.
Таким образом, принятие ряда законов и подзаконных актов порегулированию взаимодействия органов внутренних дел с общественнымиобъединениями как одним из главных каналов связи государства с населением можетсущественно облегчить решение целого комплекса задач, стоящих перед системойМВД России. При этом рассмотренное в данной статье взаимодействие должноосуществляться на основе принципов законности, системности, прогнозирования,профессионализма, патриотизма и объективности.
Таким образом, в процессе осуществления своей деятельностиорганы внутренних дел широко взаимодействуют с органами государственной власти,органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовымиколлективами и гражданами.
Глава 3. Место и роль органов внутренних дел в системеправоохранительных (полицейских) органов РФ§ 1. Особенности становления и развития органов внутреннихдел в системе правоохранительных (полицейских) органов РФ
По справедливому замечанию Ф. Энгельса, «полиция такжестара, как и государство»[58].Слово «полиция» происходит от греческого politeia (polis — город) — такАристотель называл городскиеили, если учесть, что в то времяпредставление о государственности было связано только с городом, — и в целом государственноеуправление, устройство. Основой смысл усилий государственной власти сводился к обеспечениювнешней безопасности. Римляне заимствовали слово «полиция », и изсредневековой латыни с конца XVI века оно входит в лексикон европейских государств.При этом рассматриваемый термин употребляется в самом неопределенном смысле, включая«доброту нравов», хорошую нравственность, охраняемую законом”[59].В XVI веке в городах Западной Европы полиция возникает как правительственное учреждение,имеющее своей задачей обеспечение безопасности. Однако само понятие полиции к концуXVI века охватывало собой и законодательную, и судебную, и административную деятельность.
Милиция (лат. militia) у римлян первоначально обозначала службусолдат — пехотинцев (лат. miles), что, в свою очередь, производится от mille (тысяча,легион). Со времени учреждения постоянных армий в противоположность им милициейстали называть войско, формализуемое только на время войны, родополчение, совокупностьвсех обученных военному делу военно-способных граждан, срок обучения которых сводилсядо минимума. В мирное время кадров для образования милиции не содержалосьвовсе, или они содержатся в самом незначительном составе.
Термин «милиция» использовался кроме того «дляобозначения обывательских дружин, формируемых для несения полицейской службы и охранениепорядка в тех случаях, когда правительственная власть силою обстоятельств (народноеволнение, эвакуация в виду наступления неприятеля) лишается возможности правильноотправлять свои функции»[60].
Полицейская функция возникла одновременно с появлением государства.Уже в первых государственных образованиях восточных славян (VI — VIII века),позднее в Киевской Руси, функции полиции выполнялись дружиной князя. По мереразвития государства полицейские функции в той или иной мере реализовывали посадники,волостели, тысяцкие, сотские, старосты, вирники и т.д. Однако эта деятельностьне была их основой обязанностью и совмещалась с другим родом деятельности.
С конца XV века на местах стала формироваться система полицейскихслужителей — бирючей, тюремных сторожей, палачей и т.д. В период с конца XV векадо середины XVI века полицейские функции осуществляли в центре органы дворцово-вотчинногоуправления, а на местах — наместники и волостели. Позже к ним присоседятся временныеуполномоченные великого князя, направляемые на места с самыми различнымпоручениями, в том числе с для борьбы с разбоями.
За точку отсчета начала организации и деятельности специальныхслужб на Руси, по видимому, следует принять 1565 г., когда царем Иваном IV (1533-1584)был создан прообраз будущей политической полиции. [61]
Иван IV заложил основы использования политического сыска дляформирования ближайшего окружения лидера государства из политически благонадежныхсоотечественников, путем предоставления последним наиболее благоприятных условийдля существования, достаточно широких прав и свобод, а также изгнание вотдельные районы, с менее благоприятными условиями существования людей, в преданностинекоторых царь испытывал сомнение, причем зачастую ничем не обоснованные. [62]
В эпоху сословно представительной монархии (середина XVI — XVIIвека) под влиянием обострений, вызванных развитием крепостного права, сеть органоввыполняющих полицейские функции, существенно расширилась. На смену дворцово-вотчиннойпришла приказная система управления. В числе приказов можно было выделить группувыполнявших преимущественно судебно-полицейские функции. В середине XVI века системуполицейско-сыскных органов государства возглавлял разбойный приказ. Он занималсясыском и судом по «разбойным» делам и через органы губного и земскогоуправления осуществлял руководство местной полицией. В Москве и Московскомуезде функции борьбы с преступностью были возложены на земский приказ.
В XVII веке произошла реорганизация местного управления: в 146городах с уездами земские, губные избы и городовые приказчики стали подчинятьсяназначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейскиеи военные функции.
Основные полицейские функции сводились к охране общественногопорядка. Во всех наказах предписывалось смотреть, чтобы нигде не было «бою,грабежу, корчму, табаку, распутства и недозволенной игры». На воевод была возложенапоимка воров и разбойников. Воеводы организовывали регистрацию всех приезжих в съезднойизбе, регулировали выезд из своего города и уезда.
Обзор исторических материалов, отражающих организацию и деятельностьорганов раннефеодальной и сословно — представительной монархии, показывает, чтоспециальных органов полиции в России X — XVII в. в. не было. Полицейские обязанностивыполнялись большинством органов государства как в центре, так и на местах. Поэтомутермин «полиция» можно употреблять по отношению к России XVII в. лишьусловно. Более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившиев последствии особую полицейскую функцию, вычленявшихся из общей охранительнойфункции государства.
Во второй половине XVII века — 1 четверти XIX века в России утверждаетсяабсолютная монархия. Впервые в российской истории полиция становится самостоятельнымзвеном государственного аппарата. В крупных городах объездным головам поручалосьосуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией иосвещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулированиеулиц. С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования.
Первая специальная полицейская должность в России появилась в1718 году — в Петербурге был учрежден генерал — полицмейстер. К 1722 годуполицмейстеры появились во многих крупных городах. При них создавались канцелярииполицейских дел. К числу функций этих органов были отнесены охрана порядка,спокойствия и безопасности, розыск беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия,решение вопросов городского благоустройства. Регламент Главного магистрата 1721года учредил регулярную полицию. Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейскихорганов: полиция способствует осуществлению прав правосудия; рождает добрые порядки;обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, «непорядочноеи непотребное житье отгоняет», принуждает каждого к труду и честномупромыслу; надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог;обеспечивает санитарную безопасность; запрещает излишества в расходах; занимаетсяпризрением нищих, больных, увечных; защищает «вдов, силых и чужестранных»,воспитывает юношей «в целомудренной чистоте честных науках». Врегламенте отмечается, что “… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядкови фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности”.
Во второй половине XVIII века в России был создан разведывательныйаппарат специальных полицейских органов, предназначенный для защиты фискально-полицейскихинтересов абсолютистского государства.
В период царствования Павла I городское сословное самоуправлениебыло слито с органами полиции. Вместо управ благочиния были учреждены городскиеправления — ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственныеи частично судебные функции. С 1799 году во всех губернских и уездных городах сталиоткрываться военно-политические органы — ордонанс — гаузы, каждый из которых возглавлялсяполицмейстером, городничим или комендантом, имел военный суд и тюрьму.
В 1802 году было создано министерство внутренних дел, основнойзадачей которого было заботиться «о повсеместном благосостоянии народа,спокойствии, тишине и благоустройстве империи». В 1810 году из МВД выделилосьМинистерство полиции для управления административно-полицейскими учреждениями. Оносостояло из 2-х канцелярий (общей и особенной и 3-х департаментов. Административно- полицейским аппаратом, тюрьмами ведал департамент полиции исполнительной, продовольственнымиделами — департамент полиции хозяйственной, а снабжением медицинских учрежденийлекарствами — департамент полиции медицинской. В 1819 году Министерств полициибыло упразднено, а его аппарат передан в состав МВД.
В 1837 году была реорганизована система полицейских органов всвязи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные деления- станы. В связи с этим появилась должность станового пристава. Становый приставв своей деятельности опирался на сельскую выборную полицию: сотских и десятскихи на вотчинную полицию помещиков. Свод законов 1832 года не устанавливал точно границыполицейской и судебной власти помещиков: им предоставлялось право применять«домашние» средства наказания.
Корни процесса становления советской милиции уходят в Февральскуюреволюцию в России. После свержения самодержавия царская полиция былаликвидирована. Юридическим закреплением процесса ликвидации стали постановленияВременного правительства от 06.03.1917 г. о ликвидации корпуса жандармов, и от10.03.17 г. об упразднении Департамента полиции. Была провозглашена заменаполиции «народной милицией».
Правовым основание организации советской милициипостановление НКВД «О рабочей милиции» изданное 28.10 (10.11). 1917 г.В этом постановлении не предусматривались организационные формы милицейскогоаппарата. Связано это было, прежде всего, с взглядами правящей верхушки на государственноеустройство. Взгляды эти состояли в том, что со сломом старой государственноймашины, прежде всего, ликвидировались армия и полиция, а их функции переходили квооруженному народу. Организационно-правовое выражение эта идея получила в том,что формирование рабочей милиции происходило, как правило, на основедобровольности. В силу того, что формирования рабочей милиции не имели постоянногоштата, они носили характер массовых самодеятельных организаций.
Система уголовного розыска возникла в октябре 1918 года, послеутверждения в составе Главного управления милиции Центрального управления уголовногорозыска на правах отдела. До этого уголовный розыск, безусловно, существовал вкрупных городах, но децентрализовано, и подчинялся местным Советам. Правовой основойсоздания советского уголовного розыска стало Положение об организации отделауголовного розыска НКВД, изданное 05.10.1918 г., по которому органы уголовного розыскаучреждались в городах с населением не менее 40-45 тыс. человек. При губернских игородских управлениях милиции созданы были отделения уголовного розыска. Общее руководствосистемой уголовного розыска осуществлял НКВД.
Для активизации борьбы с преступностью были осуществлены мерыпо объединению органов ВЧК и милиции. Для укрепления аппарата уголовного розыскаиз среды ЧК назначались люди на должности зав. уголовно-розыскными отделениями.В июле 1919 года произошло частичное объединение аппарата уголовного розыска итранспортных ЧК.
В 1934 г. был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел,в него было включено ОГПУ и входящее в него Главное управление милиции (финансированиемилиции уже в 1932 г. было переведено с местного бюджета на союзный). В 1935 г.в НКВД был образован новый вид мест заключения для особо опасных преступников — тюрьмы. В 1936 г. была образована ГАИ. Функции и структура милиции расширялись(паспортный режим и ОВИР, «детские комнаты» и ОБХСС, военный учет и МПВО).[63]
Таким образом, исторический опыт строительства идеятельности милиции может и должен быть творчески использован для поисканаиболее эффективных решений в современных условиях.§ 2. Современная система органов внутренних дел
Можно считать, что основными исполнительно-распорядительнымиорганами государства, выполняющими обеспечительную функцию в сфере охраныправопорядка и борьбы с преступностью, являются органы внутренних дел ивнутренние войска. Важнейшим элементом политической системы общества всегда былои остается государство, а его обеспечительная функция имеет, и будет иметь вбудущем существенное значение. Отсюда есть основания констатировать: с однойстороны — объективную возможность и необходимость изменения функций (компетенции)органов внутренних дел, а с другой — возрастание их роли в жизни нашегообщества как отраслевой подсистемы органов государственного управления иодновременно правоохранительного органа. [64]
Указанное положение, естественно, предполагает измененияхарактера деятельности этих органов, их демократизацию, преодоление правовогонигилизма, существенное повышение качества работы, взаимодействия с внешнейсредой функционирования, т.е. с гражданами, государственными органами,общественными объединениями, государственными и негосударственнымипредприятиями, населением в целом. Общая цель такой деятельности — созданиеконституционного порядка на основе прямого действия Конституции РФ.
Принадлежность к исполнительной власти означает, что органывнутренних дел осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свободграждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностьюправовыми средствами, т.е. путем реализации права в форме правоприменения. Соответственноможно говорить о трех основных элементах, составляющих механизм реализации имиправа: качество законов и подзаконных актов, регулирующих организацию идеятельность органов внутренних дел и внутренних войск; профессионализмсотрудников этих структур; благоприятная внутренняя и внешняя среда ихфункционирования, предполагающая надлежащее материальное,материально-техническое и материально-бытовое обеспечение.
Если приоритет для современного Российского государства — модернизациястраны, социально-экономическое развитие общества, то перечень задач, решаемыхнаряду с другими структурами органами внутренних дел в пределах их компетенции,может быть следующим: преодоление традиции этатизма государства, обеспечениенеприкосновенности частной собственности, разделение собственности и власти,активная политика в области борьбы с инфляцией и стимулирование частных (в томчисле иностранных) инвестиций, энергичное проведение антимонопольной политики; заботаоб экологии, образовании, здравоохранении, развитии науки, культуры, о бедных,нетрудоспособных, оказание социальных услуг населению; борьба с преступностью,в том числе с уличной, запугивающей людей, и с организованной, которая вомногом определяет экономические процессы в стране; последовательное ипоступательное преодоление коррупции среди личного состава рассматриваемыхорганов; существенное повышение престижа (авторитета) органов и войск системыМВД в общественном мнении.
В районах, городах, районах городов милицией руководят начальникиотделов (управлений) внутренних дел администрации районных, городских, районныхв городах представительных органов власти. Назначаются они министрами внутреннихдел республик, входящих в состав РФ, начальниками УВД, ГУВД краев, областей,автономных областей и округов городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованиюи с последующим утверждением на сессии соответствующих представительных органов.
На водном, воздушном и железнодорожном транспорте руководствомилицией осуществляют соответствующие начальники управлений и отделоввнутренних дел на транспорте МВД России без горизонтального подчинения иутверждения в должности Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции».
Процесс децентрализации власти и управления обусловил выделениев составе ГО (РО) ВД милиции общественной безопасности (местной милиции),подчиненной кроме МВД России местным исполнительным органам, и одновременно — необходимостьцентрализации и объединения оперативных подразделений в единую федеральнуюслужбу криминальной милиции, подчиненную лишь по вертикали — МВД России. [65]
По своему статусу служба криминальной милиции — правоохранительныйорган, непосредственно и целенаправленно обеспечивающий с помощью гласных инегласных сил, средств и методов выявление и документирование преступнойдеятельности лиц, подготавливающих или совершивших преступления противфизических и юридических лиц, их имущественных и неимущественных прав и свободили покушающихся на них.
Служба криминальной милиции выполняет следующие функции: обеспечиваетраскрытие отнесенных законом к ее компетенции уголовных преступлений; попоручению органов предварительного следствия осуществляет следственные и иныедействия по собиранию и проверке доказательств, а также задержание преступников;ведет оперативно-профилактические и розыскные учеты; осуществляет розыск преступников,скрывшихся от следствия и суда, бежавших из-под стражи; оказывает содействиедругим органам внутренних дел по делам, отнесенным к их компетенции; ведет работупо предупреждению преступлений.
От других служб органов внутренних дел служба криминальноймилиции отличается тем, что ее деятельность в основном направлена на раскрытиетяжких преступлений, совершаемых тайно, с применением мер сокрытия их следов, атакже на выявление и пресечение преступной деятельности организованныхпреступных групп.
Эти специфические признаки, с одной стороны, отличают криминальнуюмилицию от других служб органов внутренних дел, а с другой — позволяютрассматривать ранее разграниченные службы уголовного розыска, борьбы сорганизованной преступностью и преступлениями в сфере экономики как единуюсистему, которая включает: федеральную криминальную милицию МВД РоссийскойФедерации; криминальную милицию МВД республик, входящих в состав России; подразделенияфедеральной криминальной милиции в УВД (ГУВД) края, области, ГО (РО) ВД; криминальнуюмилицию муниципального органа внутренних дел.
В качестве основных служб на нижнем уровне (в соответствии садминистративно-территориальным делением) борьбу с преступностью обеспечиваеттерриториальные подразделения криминальной милиции в тесном взаимодействии смилицией общественной безопасности (местной милицией), которые занимаютсяпредупреждением, пресечением и раскрытием процессуально закрепленного перечняпреступлений.
В этой связи с этим организационная структура основных службдолжна быть построена таким образом, чтобы любая информация о совершенномпреступлении оперативно находила своего адресата, обеспечиваябезотлагательность проведения и комплексность необходимых оперативно-розыскныхмероприятий для его раскрытия по «горячим следам».
Структура криминальной милиции определяется исходя извыделяемой штатной численности, принципа приоритетных направлений и утверждается:на республиканском уровне — министром внутренних дел; на территориальном — начальникомГУВД, УВД. [66]
В состав милиции общественной безопасности входят:
1. Дежурные части, участковые уполномоченные милиции, изоляторыдля временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальныеприемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
2. Подразделения: патрульно-постовой службы милиции, в томчисле отряды особого назначения (ОМОН), государственной инспекции безопасностидорожного движения, охраны объектов по договорам, охраны и конвоированиязадержанных и арестованных; лицензионно-разрешительной работы и контроля зачастной детективной и охранной деятельностью; по исполнению административногозаконодательства по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; пораскрытию преступлений; по делам о преступлениях, по которым производствопредварительного следствия не обязательно; специальные подразделения дознания идругие.
В соответствии с законодательством Российской Федерации основныезадачи милиции общественной безопасности включают: обеспечение личнойбезопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественнойбезопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административныхправонарушений; раскрытие преступлений по делам о преступлениях, по которымпроизводство предварительного следствия не обязательно, и расследованиепреступлений в форме дознания; оказание в пределах ее компетенции помощигражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям иобщественным объединениям.
Организационно-методическое руководство отрядами милицииособого назначения (ОМОНом) возлагается на МВД России, а непосредственное — наминистров внутренних дел республик в составе РФ, начальников управлений (ГУВД,УВД, автономных округов, Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области). [67]
Отдел муниципальной милиции административного округа — структурноеподразделение Управления муниципальной милиции и в пределах своей компетенциинесет ответственность за охрану общественного порядка и обеспечениюбезопасности граждан в наиболее криминогенных местах округа, которыеопределяются по заявкам начальников управлений внутренних дел административныхокругов.
Отдел муниципальной милиции находится в двойном подчинении — у префекта административного округа по вопросам правопорядка и безопасности иуправления муниципальной милиции, а также непосредственно у начальника УВДадминистративного округа. Однако префект не вправе вмешиваться вуголовно-процессуальную и административно-юридическую деятельность отделамуниципальной милиции.
Деятельность муниципальной милиции осуществляется в соответствиис принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности,взаимодействия другими органами, общественными объединениями, трудовымиколлективами и населением.
Основные задачи муниципальной милиции: принятие неотложныхмер для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержаниепричастных к ним лиц; охрана общественного порядка, обеспечение личной и общественнойбезопасности в наиболее криминогенных местах; участие в обеспечениибезопасности дорожного движения; оказание в пределах своей компетенции помощигражданам и администрации предприятий, учреждений, организаций в осуществленииих законных прав и интересов.
В соответствии с перечисленными задачами муниципальная милиция:организует деятельность отделений и нарядов муниципальной милиции по охране общественногопорядка и обеспечению личной и общественной безопасности граждан в закрепленныхкриминогенных местах округа; обеспечивает взаимодействие нарядов муниципальноймилиции с подразделениями территориальных органов внутренних дел; обеспечиваетсоблюдение законности в деятельности отделений и нарядов муниципальной милициии проверку фактического исполнения ими постановлений и решений высших и местныхорганов власти и управления и других управленческих актов; осуществляет подбори расстановку, направление на обучение и переподготовку личного состава отделамуниципальной милиции; контролирует соблюдение правил хранения, сбережения иработы технических средств вооружения; организует участие нарядов в мероприятияхпо охране общественного порядка, проводимых совместно с УВД округа, а также поуказанию префекта округа; организует работу по охране имущества на основедоговоров с собственниками; организует своевременное и правильное рассмотрениеи разрешение заявлений, жалоб граждан, обсуждение в средствах массовойинформации вопросов, связанных с деятельностью нарядов муниципальной милиции; обеспечиваетучастие нарядов в мероприятиях по обеспечению правил дорожного движения.
Свои задачи муниципальная милиция выполняет в тесномвзаимодействии с подразделениями органов внутренних дел.
Отдел муниципальной милиции административного округа, возглавляетначальник, который назначается и освобождается от должности начальником ГУВД попредставлению управления муниципальной милиции и по согласованию с префектомокруга.
Начальник отдела муниципальной милиции имеет заместителей,количество должностей и порядок их назначения определяется управлениеммуниципальной милиции совместно с РУВД.
Надзор за деятельностью отдела муниципальной милиции осуществляюторганы прокуратуры. [68]
Таким образом, органы внутренних дел являются неотъемлемойчастью системы органов государственного управления. При выполнении своихфункций они вступают в управленческие и иные отношения (внутренние и внешние) сразличными государственными органами, общественными объединениями и отдельнымигражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти — подчинения,сотрудничества, координации и согласования.
§ 3. Пути совершенствования системы органоввнутренних дел России в условиях формирования правового государства
Сложившаяся в последние годы в Российской Федерации системаобеспечения правопорядка, организации и деятельности органов внутренних делРоссийской Федерации, а также их структура не соответствуют новым политическими экономическим условиям функционирования государства, конституционнымпринципам федерализма и организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации.
Правоохранительные органы выполняют множество избыточныхфункций, отдельные полномочия правоохранительных органов дублируются органами,осуществляющими контрольные функции (в области потребительского рынка,предпринимательской деятельности, природопользования и других областях). Этоприводит, с одной стороны, к созданию дополнительных административных барьеровв экономике, а с другой — к значительным бюджетным расходам.
Законодательство, регулирующее деятельностьправоохранительных органов, содержит положения, противоречащие принципаммежбюджетных отношений. Многоканальная система бюджетного финансированиямилиции в Российской Федерации не позволяет обеспечить финансовую прозрачностьее деятельности, оценить эффективность расходования средств налогоплательщика. Многочисленныельготы и преференции, предоставляемые сотрудникам правоохранительных органов,порождают финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, средства нареализацию которых отсутствуют.
Значительный объем выполняемых правоохранительными органамифункций не урегулирован процедурно, в связи с чем сохраняется база дляадминистративного произвола правоохранительной системы (в настоящее время взаконодательстве отсутствуют нормы, регулирующие основания и порядокпроизводимых прокуратурой и иными правоохранительными органами общенадзорных идругих проверок деятельности юридических лиц).
Отсутствует достаточно эффективный внешний государственный иобщественный контроль за деятельностью правоохранительных органов. В частности,контроль за деятельностью сотрудников милиции осуществляется преимущественноподразделениями службы собственной безопасности, а проверка заявлений исообщений о правонарушениях, совершенных сотрудниками прокуратуры, проводитсясамими органами прокуратуры. [69]
С учетом изложенного, реформирование системыправоохранительных органов предлагается осуществить исходя из следующихпринципов: повышение уровня открытости правоохранительных органов, ихдоступности для внешнего государственного и общественного контроля; освобождениеот избыточных функций; концентрация усилий на обеспечении защиты личности иобщества от преступных посягательств; законодательное закрепление единыхподходов к оценке деятельности правоохранительных органов в сфере осуществленияуголовного преследования.
Принятые в последнее время изменения вуголовно-процессуальное законодательство, связанные с созданием Следственногокомитета при прокуратуре Российской Федерации, позволят повысить процессуальнуюсамостоятельность следователя, разграничить функции расследования и надзора заним. Вместе с тем, реформу в этой сфере необходимо продолжить.
Недопустимо возлагать на следователя задачи борьбы спреступностью и тем самым создавать условия для возникновения обвинительногоуклона в его деятельности, ведь именно на стадии предварительногорасследования, до приговора суда, следователем принимаются решения, существенноограничивающие права и свободы граждан. Фактически гражданин подвергаетсянаказанию с момента привлечения его по уголовному делу в качествеподозреваемого или обвиняемого. В этих условиях над следователем не должнадовлеть ответственность за состояние преступности в стране. Задача следователяи органов предварительного следствия качественное и быстрое расследованиеуголовных дел.
Существенная разница в оплате труда следователей различныхведомств приводит к серьезным кадровым проблемам.
Разграничение функций борьбы с преступностью, расследованияпреступлений, надзора за расследованием преступлений позволит, с одной стороны,потерпевшим, подозреваемым, обвиняемым более эффективно защищать, свои законныеправа и интересы, апеллируя к различным органам, а с другой — государству иметьполную и объективную картину состояния преступности и эффективностидеятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям.
Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участниковуголовного процесса на досудебной стадии обеспечит их взаимный контроль приосуществлении оперативно-розыскных и процессуальных действий, что затруднитвозникновение так называемых заказных уголовных дел, минимизирует возможностинеобоснованного прекращения уголовных дел, явится существенным шагом на путиустранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления вправоохранительных органах. [70]
Следователь по своему процессуальному статусу, по объемуполномочий в отношении соблюдения прав и законных интересов подозреваемых,обвиняемых, потерпевших занимает «серединное» положение междуоперативным сотрудником и судьей. Именно в силу этих причин в действующемзаконодательстве декларируется его процессуальная независимость (следуетотметить, что целесообразность процессуальной независимости следователя ниучеными, ни практиками никогда не подвергалась сомнению). Поэтому следовательдолжен нести ответственность только за объективное и оперативное расследованиепреступлений. Исходя из этого должны быть, сформулированы показателиэффективности работы следственной службы. Раскрываемость преступлений — основнойкритерий оценки работы оперативно-розыскных служб. Если установить, чтопреступление следует считать раскрытым только после изобличения виновногоследователем или (что более правильно) признания его таковым судом, уоперативно-розыскных служб появится серьезный стимул для обеспечениякачественного оперативного сопровождения следствия.
Изложенное выше потребует изменения процессуальных норм,регулирующих вопросы возбуждения уголовного дела, а также вопросы полномочий ивзаимоотношений органа дознания, следователя и прокурора.
Одним из непременных условий реформы системыправоохранительных органов является изменение принципов подхода к определениюкачественных и количественных критериев эффективности их деятельности. Применительнок ОВД эти критерии можно представить следующим образом. Качественным критериемработы ОВД следует считать прежде всего уровень раскрываемости преступлений,определяемый в конечном итоге после вступления в силу обвинительных приговоров.Качество работы следователя, дознавателя определяется тем, сколько принятых кпроизводству уголовных дел окончено обвинительным заключением, в том числесколько утверждено прокурором и передано в суд либо прекращено; сколько извынесенных следователем постановлений о прекращении уголовных дел быловпоследствии отменено; сколько следственных действий по уголовным делампризнаны незаконными.
Деятельность правоохранительных органов в соответствии сКонституцией Российской Федерации должна быть в первую очередь направлена назащиту жизни и здоровья человека, охрану собственности и общественнойбезопасности.
В связи с этим требуют пересмотра подходы к организационномупостроению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов.Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий иответственности в сфере обеспечения общественной безопасности и борьбы спреступностью как «по горизонтали» (между правоохранительнымиорганами), так и «по вертикали» (между федеральным центром, субъектамиРоссийской Федерации и органами местного самоуправления), устранениясуществующей негативной практики многоканального финансированияправоохранительных органов.
Кроме того, требуется адекватная законодательнаяинтерпретация конституционного полномочия органов местного самоуправления поохране общественного порядка, а также установление правовых, организационных ифинансовых механизмов реализации указанного полномочия.
Учитывая изложенное, целесообразно создать в РоссийскойФедерации федеральную полицию (на базе существующей милиции), национальнуюгвардию (на базе внутренних войск Министерства внутренних дел РоссийскойФедерации) и муниципальную милицию. [71]
Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует обизбыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое милицияуделяет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следствиемэтого явились ослабление профилактической работы по предупреждению преступленийпротив личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступныхпосягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органамв целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, несвязанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства отпротивоправных посягательств, распыляет их силы и средства.
Основной задачей федеральной полиции должна стать охраналичности, общества и государства от преступных посягательств. При этом контрольв экономической сфере должен осуществляться преимущественно налоговыми,финансовыми, таможенными, санитарно-эпидемиологическими и иными специальнымиорганами. И лишь в случае выявления этими органами признаков преступленийэкономического, экологического или другого рода вмешательство федеральнойполиции станет допустимым и необходимым.
Основными функциями федеральной полиции должны являться: выявление,предупреждение и пресечение преступлений; розыск лиц, подозреваемых илиобвиняемых в совершении преступлений.
Наряду с этими к функциям федеральной полиции должны бытьотнесены: расследование преступлений небольшой и средней тяжести в формедознания; производство по делам об административных правонарушениях в пределахкомпетенции, установленной Кодексом Российской Федерации об административныхправонарушениях; прием, регистрация и проверка заявлений (сообщений) оготовящихся или совершенных преступлениях; возбуждение уголовных дел; обеспечениебезопасности дорожного движения; изготовление и выдача основных документов,удостоверяющих личность; организация учета граждан по месту жительства и поместу пребывания и контроль за соблюдением правил этого учета; контроль заоборотом оружия.
Исходя из перечисленных функций должны быть определены исоответствующие полномочия федеральной полиции.
Процедура реализации федеральной полицией отдельныхполномочий, в наибольшей степени затрагивающих права и свободы граждан, в целяхпредоставления гражданам дополнительных гарантий их соблюдения также должнабыть детально закреплена законом. [72]
Муниципальная милиция должна представлять собой органместной администрации, предназначенный для охраны общественного порядка натерритории соответствующего муниципального образования.
Руководство деятельностью и финансирование муниципальноймилиции должны осуществляться органами местного самоуправления муниципальныхрайонов и городских округов. Муниципальная милиция не должна быть наделенаправом проводить какие-либо проверки, в особенности хозяйственной деятельностиюридических лиц и частных предпринимателей.
Основными функциями муниципальной милиции должны являться: обеспечениеохраны общественного порядка на улицах, площадях и в других общественных местахна территории муниципального образования; пресечение преступлений, а такжеадминистративных правонарушений при несении службы по охране общественногопорядка.
Принимая во внимание, что в Российской Федерации донастоящего времени отсутствовал опыт создания муниципальных правоохранительныхструктур, предполагается создание правового механизма контроля федеральногоцентра за деятельностью органов местного самоуправления по охране общественногопорядка. Такой механизм, в частности, должен предусматривать выдачу органамифедеральной полиции квалификационных свидетельств сотрудникам муниципальноймилиции, а также наличие перечня случаев, когда муниципальная милиция поступаетв оперативное подчинение федеральной полиции.
Национальная гвардия должна представлять собойгосударственную военную организацию, создаваемую для охраны общественногопорядка и обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайныхобстоятельств, охраны особо важных объектов, пресечения деятельности незаконныхвооруженных формирований.
Одно из приоритетных направлений комплексного реформированиясистемы правоохранительных органов заключается в законодательном закрепленииединого подхода к вопросам социальной и правовой защиты сотрудниковправоохранительных органов.
Создание эффективно функционирующей правоохранительнойсистемы государства невозможно в условиях недостаточности профессиональныхкадров, привлечение которых, в свою очередь, в немалой степени зависит отповышения общего уровня социальной защиты сотрудников правоохранительныхорганов, совершенствования условий прохождения ими службы и пенсионногообеспечения.
Кроме того, назрела необходимость изменения существующих насегодняшний день в Российской Федерации неоднозначных подходов к правовомурегулированию в этой сфере (вопросы прохождения службы сотрудникамиправоохранительных органов и их социальной защиты регламентированы значительнымколичеством различных по статусу нормативных правовых актов), законодательногозакрепления единых для всех сотрудников правоохранительных органов условийпоступления на службу, прохождения службы и увольнения, устранения различий всоциальных аспектах прохождения службы сотрудниками, являющимисягосударственными служащими, в зависимости от того, в каком государственноморгане они проходят службу (так, профессиональная деятельность сотрудниковорганов внутренних дел, нередко связанная с риском для жизни, имеет гораздоболее низкий уровень оплаты, чем, например, сотрудников прокуратуры).
Устранить указанные противоречия можно путем принятияфедерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»,необходимость разработки которого предусмотрена Федеральным законом «Осистеме государственной службы Российской Федерации». [73]
Таким образом, задачи (функции) органов внутренних делсегодня настолько разнообразны, что главная задача — защита личности и обществаот преступных посягательств — становится отнюдь не главной. По сути, у насвообще нет ведомства, целиком нацеленного и полностью отвечающего за тяжкуюпреступность «традиционно уголовного» характера. Имея разветвленнуюне только горизонтальную, но и вертикальную структуру, ОВД (а с ним игосударство в целом) утеряло необходимую маневренность в сфере противодействияпреступности (профилактики, выявления, пресечения преступлений, доведения делдо суда). Речь идет о том, что ОВД (хотя и в виде разных структурныхподразделений) обязаны сегодня не только бороться с квалифицированной,профессиональной, организованной преступностью, но и выполнять функциирутинного поддержания порядка. Это ведет к следующим негативным последствиям: размываетсяответственность местных (региональных и муниципальных) органов власти засостояние правопорядка на их территориях; личный состав территориальных органоввнутренних дел не ощущает в должной мере свою ответственность перед местнымижителями; теряется или не повышается квалификация милицейской элиты — сыщиков,в т. ч. и потому, что эти сотрудники часто отвлекаются для выполнения несвойственных им задач (патрулирования, охраны и т.д.).
Заключение
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующиевыводы.
Правоохранительные (или полицейские) органы— этофедеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы либоструктурные подразделения), должностные лица которых наделены закономполицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанностейпресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении правпо доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлениюпроизводства по делам об административных правонарушениях, дознания; применениюсилы и оружия.
Критериями отнесения каких-либо органов к правоохранительным(полицейским) служат: принадлежность к федеральным органам исполнительнойвласти; наделенность полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на нихобязанности пресекать преступления и административные правонарушения ипредоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра),изъятия; осуществлению производства по делам об административныхправонарушениях, дознания; применению силы и оружия.
В систему правоохранительных органов Российской Федерации (полицейскуюсистему России) в настоящее время входят: Министерство внутренних делРоссийской Федерации: милиция, внутренние войска; Федеральная служба РоссийскойФедерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная таможенная служба; Федеральнаяслужба безопасности Российской Федерации, в том числе пограничные органы; Федеральнаяслужба охраны Российской Федерации; Федеральная служба судебных приставов; Федеральнаяслужба исполнения наказаний; Природоохранные органы: Министерство природныхресурсов Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфереприродопользования; Департамент по охране и рациональному использованиюохотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральноеагентство по рыболовству; Федеральная служба (по экологическому,технологическому и атомному надзору; Государственная фельдъегерская службаРоссийской Федерации.
Милиция является полифункциональной полицейской структурой, авсе остальные — отраслевыми, имеющими узкую сферу деятельности. Указаннаясистема является открытой.
Нужно создать систему законодательных актов, регулирующихправовой статус правоохранительных органов и спецслужб. Возможна следующаяструктура законодательства в данной сфере: федеральный закон о полицейскойдеятельности; федеральный закон о специальных службах; федеральные законы оботдельных ведомствах (полицейских и спецслужбах).
В законе о полицейской деятельности предстоит определить: понятиеэтого вида государственной деятельности; критерии для образования полицейскихведомств; критерии отнесения полицейских ведомств к федеральным; общие для всехполицейских ведомств задачи; общие для всех полицейских ведомств полномочия; общиедля всех полицейских ведомств источники финансирования; общий для всехполицейских ведомств порядок прохождения службы; общие для всех полицейскихведомств правовые и социальные гарантии личного состава.
В законе о специальных службах предстоит определить: понятиеэтого вида государственной деятельности; критерии отнесения тех или иныхорганов к спецслужбам; общие для всех спецслужб задачи; общие для всехспецслужб полномочия; общие для всех спецслужб источники финансирования; общийдля всех спецслужб порядок прохождения службы; общие для всех спецслужбправовые и социальные гарантии личного состава.
В законах о конкретных ведомствах предстоит определитьзадачи и полномочия соответствующих органов, особенности прохождения службы,особенности правовых и социальных гарантий сотрудников.
Из сказанного вытекают и основные направления реорганизацииОВД. Предлагается упразднить ОВД, создав вместо этого ведомства несколькосамостоятельных систем. На федеральном уровне создается Федеральная уголовнаяполиция (в статусе федеральной службы), занимающаяся выявлением, пресечением ирасследованием наиболее опасных преступлений (насильственных, корыстных,некоторых преступлений против порядка управления). Их перечень предстоитопределить. Внутренние войска преобразуются в Национальную гвардию, целикомподчиненную Президенту РФ. Федеральная миграционная служба должна бытьполностью самостоятельным органом, в целом сохраняющим свои нынешние функции иполномочия. В каждом из субъектов РФ создаются полицейские управления. Региональныеполицейские управления должны контролироваться органами власти соответствующегосубъекта РФ и подчиняться им.
Список использованной литературы
1.  Конституция РФ принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.
2.  Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 27 мая,25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9,20 марта,19 июня, 7августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21,26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля,19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4,30 декабря 2006 г., 9 апреля, 10 мая, 24 июля, 4 ноября, 1, 6 декабря 2007 г.,14 февраля, 8 апреля, 13 мая, 22 июля, 25 ноября, 22, 25, 30 декабря 2008 г.,13 февраля 2009 г)
3.  Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.N 174-ФЗ (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4,7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г., 12, 26апреля, 5, 6 июня, 24 июля, 2 октября, 27 ноября, 3, 6 декабря 2007 г., 4марта, 11 июня, 2, 22, 25, 30 декабря 2008 г)
4.  ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 N 2202-1
5.  ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. Федеральныхзаконов от 18.07.1997 N 101-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ,от 30.12.1999 N 225-ФЗ, от 20.03.2001 N 26-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 30.06.2003N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.12.2005 N 150-ФЗ,от 24.07.2007 N 211-ФЗ)
6.  ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 N 58-ФЗ
7.  ФЗ «О безопасности» от 05.03.1992г. №2446-ФЗ (в ред. Закона РФот 25.12.1992 №4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.1993 №2288, Федеральногозакона от 25.07.2002 №116-ФЗ)
8.  Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ»О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1996 года N 168-ФЗ(ред.27 декабря 2000 года) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.
9.  ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ.
10.     ФЗ «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ.
11.     ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26сентября 1997 г. № 125-ФЗ.
12.     Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года N 1300 «Об утвержденииКонцепции национальной безопасности Российской Федерации» (ред.10 января2000 года) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст.5909.
13.     Закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» (вред. Федеральных законов от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 06.06.2005N 59-ФЗ, от 18.07.2006 N 118-ФЗ, от 24.07.2007 N 214-ФЗ)
14.     Закон «О федеральных органов налоговой полиции» (в ред. УказаПрезидента РФ от 24.12.1993 N 2288; Федеральных законов от 17.12.1995 N 200-ФЗ,от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 30.06.2002 N 78-ФЗ, от 25.07.2002N 116-ФЗ, от 31.12.2002 N 199-ФЗ, с изм., внесенными ПостановлениемКонституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П, Федеральным законом от 30.12.2001N 194-ФЗ).
15.     Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. №926. «О подразделениях милиции общественной безопасности» // СЗ РФ. — 2000. — №50. — Ст.4905.
16.     Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269
17.     Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349.
18.     Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбыс преступностью. / Сост. Т.И. Москалькова и др.
19.     Административное право: уч. / под ред. Ю.М. Козлова., Л.Л. Попова., — М.:ЮРИСТЪ., 2001г.
20.     Административная деятельность органов внутренних дел / В.Я. Кикотя. — М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003.
21.     Алферов В.А., Статкус В.Ф. и др. «Органы предварительного следствияв системе МВД России: Учебное пособие: история, современное состояние иперспективы» — М.: Спарк, 2000.
22.     Бекетов О.И., Опарин В.Н. «О понятии и системе правоохранительных (полицейских)органов РФ» // Полицейское право. 2005. № 1.
23.     Бобров В.К. Понятие правоохранительной деятельности и ее отличительныепризнаки // Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие/Под ред.В.К. Боброва. — М.: МЮИ МВД России. Издательство «Щит-М», 1999.
24.     Вавилов С.В. «Народная дружина»: прошлое или будущее? // Проблемывзаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охранеправопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы «круглогостола» 27 января 2006 года в Академии управления МВД России. — М.: Академияуправления МВД России, 2006.
25.     Вахмистрова С.И., Лукичев Ю.А. Правоохранительные органы РоссийскойФедерации. Полный курс. СПб.: Издательский дом «Сентябрь», 2000.
26.     Воронцов С.А. Правоохранительные органы и специальные службы РФ: историяи современность. Ростов-на-Дону: Феникс, 2008.
27.     Галков В.А., Шумилин С.Ф. Правоохранительные органы. Белгород: Белгородскаявысшая школа МВД России. 1997. Оренбург: Оренбургский государственныйуниверситет, 2007.
28.     Григонис Э.П. Правоохранительные органы. Курс лекций. СПб.: Питер, 2001.
29.     Громов Н.А., Францифоров Ю.В. Правоприменительная деятельность органовпредварительного следствия, прокуратуры и судов. Основные начала. Учебноепособие для вузов. М.: Приор, 2009.
30.     Гусев Н.Н. Гражданско-правовое положение субъектов частной охраннойдеятельности: Дисс… канд. юрид. наук. М., 1998.
31.     Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы / Под ред. К.Ф. Гуценко.М.: Зерцало, 2000.
32.     Дашков Г.В., Кигас В. Н, Мелик-Дадаева И.А., Тюрина Л.П. Обеспечениезаконности в деятельности частных правоохранительных служб за рубежом. М., 1994.
33.     Ивaнoв П.В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовойаспект): Дисс… канд. юрид. наук. М., 1998.
34.     Епишин Е.Д. Правоохранительные органы в РФ. СПб.: Российскийгосударственный педагогический университет им.А. Герцена, 1998.
35.     Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М, 1965.
36.     Жаданов И.Л. Правоохранительные органы в РФ. М.: Изд-во МЭГУ, 2003.
37.     Захарова Т.П., Королев Г.М. Правоохранительные органы: схемы,определения, комментарии. Нижний Новгород: Интелсервис, 1998.
38.     Зульфургар-заде Т.Э. Правовые и организационные основы деятельностичастных детективных и охранных структур по предупреждению преступлений: Дисс…канд. юрид. наук. М., 1998.
39.     Клеандров М.И., Чеботарев Г.Н. Правоохранительные органы в России. Тюмень:Тюменский государственный университет, 2004.
40.     Козлов В.И. Административно-правовое регулирование частной детективной иохранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук.М., 1999.
41.     Концепция совершенствования взаимодействия Министерства внутренних делРоссийской Федерации со средствами массовой информации и общественнымиобъединениями на 2005-2008 годы. — Утв. приказом МВД России № 718 от 05.09.2005г.
42.     Лебедев А.Е. Концепция реформирования системы правоохранительных органовРоссийской Федерации. М. 2009.
43.     Маркс К., Энгельс Ф., Соч. — 2-е изд. — Т.21.
44.     Марущенко В.В. Проблемы становления негосударственной правоохранительнойсистемы // Право. 1997. N 1.
45.     Матвеев Т.Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительнойсистемы: Дисс… канд. юрид. наук. М., 1998.
46.     Милиция и общество: проблемы взаимодействия // Офицеры. 2006. № 2 (22).
47.     Мулукаев Р. С, Епифанов А.Е., Чабан O. K. История отечественных органоввнутренних дел в материалах их информационных подразделений. Волгоград, 2007.
48.     Осин В.В. Частные детективные и охранные предприятия: деятельность ипути ее совершенствования // Право и экономика. 1997. N 11-12.
49.     Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева.- М.: Спарк, 2002.
50.     Правоохранительные органы: Учебник для вузов /Под ред. О.А. Галустьяна,А.П. Кизлыка. — М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2005.
51.     Правоохранительные органы РФ. Учебное пособие в 2 т. /Под ред. Ю.Ф. Кваши.М.: Че Ро Контур, 2000.
52.     Понарин В.Я., Соловьев И.Ф., Тяжкин А.В. Правоохранительные органы РФ. Воронеж:Воронежская высшая школа МВД РФ, 2006.
53.     Пронякин А.Д., Пронякин Д.А. Правоохранительные органы РФ. М.: Московскийгосударственный университет экономики, статистики и информатики, 2008.
54.     Рыжак Н.И., Кваша Ю.Ф. Правоохранительная деятельность и ееорганизационно-правовые формы // Васильев В.П., Васильев Н.Н., Кваша Ю.Ф., КвашаЛ.Ф., Козлов В.А., Рыжак Н.И., Сурков К.В. Правоохранительные органы РоссийскойФедерации. Под общей редакцией Ю.Ф. Кваши. Часть первая: Учебное пособие. — М.:ЧеРо-Контур, 2000.
55.     Рыжаков А.П. Правоохранительные органы. Краткий курс. М.: Инфра-М, 2000.
56.     Самойлов В. Возникновение тайной экспедиции при Сенате // Вопросы истории.- 1948г. — №6.
57.     Серов В.А. Правоохранительные органы. Оренбург: Оренбургскийгосударственный университет, 2007.
58.     Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РоссийскойФедерации. М. 2007.
59.     Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. Омск. 1993.
60.     Тарасов А.М. «Черные дыры в Российском законодательстве» // Законодательство.2002.
61.     Фокин В.М. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. — М.:«Былина», 2001.