Дальневосточный государственный Университет Юридический институт Заочный факультет Кафедра государственного и административного права Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной власти Курсовая работа Студентки II курса 4 семестр заочного факультета юридического института ДВГУ Луниной Ирины Николаевны Научный руководитель: ассистент
Буйначева Татьяна Александровна Владивосток 1999 г. СОДЕРЖАНИЕ Введение. 1. Государственное управление, сущность и особенности. 2. Механизм исполнительной власти. 3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления. Заключение. Список литературы. В В Е Д Е Н И Е В условиях проводимых в России преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная
власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного
регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.
В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина государственное управление, который широко используется в законодательстве многих стран и долгие годы употреблялся и у нас в конституционном и административном законодательстве, и вместо него введен новый термин – исполнительная власть, актуальным является вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти. Названные задачи определяют содержание курсовой работы, в которой раскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительной власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и рассматривается взаимосвязь и соотношение государственного управления и исполнительной власти. Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г и действующего российского законодательства, в т.ч.
Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», а также исследований данной проблемы в зарубежной и отечественной литературе, где наибольший интерес представляют работа Г. Брэбана «Французское административное право», статья А. Ф. Ноздрачева «Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г.» (Государство и право. 1996. № 3) и научно-практическое пособие доктора юр. наук
профессора Ю. Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации». Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различными звеньями государственного управления, структуры и механизма исполнительной власти использованы схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова «Административное право». 1. Государственное управление, сущность и особенности.
Термин государственное управление широко используется в оте¬чественной и зарубежной научной литературе. Более 70 лет он употреблялся и в России, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида госу¬дарственной деятельности. Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской
Федерации 1993 г. государственная власть осуществляется на основе разделения на законодатель¬ную, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти самостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаимосвязи и взаимодействии. Разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти способствует достижению взаимного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно. Соответственно в рамках государственной деятельности происходит «разделение тру¬да» по осуществлению государственных задач и функций. До 80-х годов оно предпо¬лагало, что и находило свое конституционное выражение в Конституции РСФСР 1978 г выделение органов государственной законодательной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности (законодательную,
исполнительную и административную, судебную соответственно). Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: – исполнительно-распорядительным характером; – наличием специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления; – непосредственным оперативным руко¬водством хозяйственной, социально – культурной и административно
– политической деятельностью (непосредственность такого рукоьодства обусловлена тем, что именно в ведении органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства); – подзаконностью, т. к. государственное управление осуществляется на основе закона, вторично по отношению к законодательной деятельности. Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые
иные специфические его признаки, в числе которых: – вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; – предусмотренная действуюшим законодательством возможность администротивного правотворчестоа (сочетание правоприменения с правоустановлением); – включение в механизм (систему) государственного управ¬ления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п. Таким образом, приведенные характерные признаки государственного управления позволяют сделать следующие выводы:  Во-первых, государственное уп¬равление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти.  Во-вторых, государственное управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является
исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований, а это и есть процесс исполнения.
При зтом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответ¬ствующего решения — законодательный либо исполнительно-распо-рядительный орган. Государственное управление может быть присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам, например, председателям суда при руководстве судом. Схематично субъектов государственного управления можно представить
в следующем виде: Схема 1. Субъекты государственного управления. Виды субъектов Государственные органы Органы местного самоуправления (муниципальные органы) Общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями Органы законодательной (представительной) власти (в основном при осуществлении внутриорганизационной работы) Органы исполнительной власти (основной субъект управления) Дума, Муниципальный комитет и т.п. Общественные организации (ДНД, товарищеские суды и т.п.) Органы судебной власти (преимущественно при решении внутриорганизационных вопросов) Прокуратура (при осуществлении внутриорганизационных вопросов) Глава местного самоуправления Иные негосударств. объединения Источник: Коренев А. П Богатов Д. Ф. Административное право.
Альбом схем. М. 1996. С. 10 Государственное управление харак¬терно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических
и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночнык отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управ¬ления, представляя собой государственную деятельность по управ¬лению.
2. Механизм исполнительной власти. В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки: 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. 2. Исполнительная власть самостоятельна только к функционально-компетенционном смысле.
Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следователь¬но, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.
Действующим законо¬дательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти). 3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного)
характера. 4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнитель¬ной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. 5. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения
и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. 6. Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомер¬но, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.
Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. 7. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственом распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие сред¬ства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п. Концепция исполнительной власти, принятая
Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осушествлении государствеино-управленческой деятельности, независимости от Президента. Однако особенность Российской Фелерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены
Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности. Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на: • федеральные; • субъектов Федерации; • территориальные; • межтерриториальные; Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и
Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агенств, федеральных надзоров России. Взаимосвязь различных звеньев федеральных органов исполнительной власти можно представить в виде схемы: Схема 2. Федеральные государственные органы исполнительной власти.
Правительство РФ Президент РФ Система федеральных органов исполнительной власти Министерства Государственные комитеты Федеральные службы Агенства и др. органы Территориальные (региональные) федеральные органы) Источник: Коренев А. П Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С.27 Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субьектов, а также организационный ме¬ханизм ее реализации. Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные
комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер¬нов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структур¬ных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации
и фуниционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориаль¬ные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъ¬ектов государственного управления. 3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления. Изложенные в п.1. и п.2 курсовой работы характерные признаки и особенности понятий «государственное
управление» и «исполнительная власть» дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос нс возникал, т. к. государственное управление отождествлялось с исполнительно-распо¬рядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность»» уже не применяется в нормативно-правовых актах различной юридической силы. Тем не менее государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Система «разделения властей» исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Но в Конституции и действующем аконодательстве Российской Федерации ничего не говорится об исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены,
а характер ее не определен. По мнению авторов учебника «Административное право Российской Федерации» государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой. Следовательно, государственное управление практически осуществляется
в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как прояв¬ление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настояшее время именуемых исполнительными органами, а по существу явля¬ющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность,
не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти. Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управ¬ления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управлен¬ческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по суще¬ству составляет содержание деятельности по государственному управ¬лению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не все такого рода звенья могут быть субъектами
исполнительной власти в ее конституционном смысле, т. к. иначе придется признать в качестве таковых, например, администрацию государствен¬ного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за преде¬лами действия принципа разделения властей. Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотно¬шения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими.
Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период. Известно, что в дореформенный период государство являлось соб¬ственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосред¬ственно.
В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельносги. Сложилось строго централизованная система, олицетворяющая