Зарубежный опыт государственного и муниципального управления

Зарубежный опытгосударственного и муниципального управления.

1. Истоки современнойгосударственности.
Факторы, влияющие наформирование типа государственности:
1) географический. Европанебольшая по площади территории с удобным для занятия земледелием климатом,следовательно, ведение хозяйства, возможно, было либо силами небольшойкрестьянской общины, либо одной семьи (одним крестьянским хозяйством). На Востокенапротив хозяйственная деятельность возможна была только объединением сил всегообщества.
2) положение государствав обществе. На Востоке государственная власть являлась системообразующимфактором, без которого экономическое благополучие общества было практическиневозможно. В Европе ситуация складывается иначе: не было крупныхтерриториальных образования; общество не нуждалось во власти так сильно, как наВостоке, следовательно, правителям приходилось договариваться со своимиподданными, а не принуждать их. Материальная независимость европейских феодалов(наличие крупной земельной собственности) не позволяла королевской власти вестисебя наподобие восточных феодалов. В 12-13 веках господствующий класс в Европедобивался от королей подписания документов, подтверждающих его привилегии.Борьбу с королевской властью за господство в обществе также вела католическаяцерковь. Эта борьба разрушила единство идеологии, утверждавшей божественноепроисхождение королевской власти, что позднее становится условиями возникновенияполитической борьбы.
3) города. В 13-14 векахв европейских городах разворачивается борьба за коммунальные свободы, котораяво многих случаях привела к образованию независимых городов-государств, вкоторых существовали основы демократического правления. Сформировавшаяся вЕвропе в 14-15 веках абсолютная монархия являлась результатом компромисса междуразличными общественными силами в стране.
2. Современные концепциигосударства. Классификация современных государств.
Происходящие в миреинтеграционные процессы (создание ЕС) не ведут к утери государстваминационального суверенитета. ЕС, созданный в 1992 году в результате подписаниядоговора в голландском городе Маастрихт, основан на принципах субсидиарности,который предполагает, что все вопросы, которые можно решить на национальномуровне, не должна выносится на уровень союза. Идея создания в Европе супергосударства возникла после Второй мировой войны. Ее родоначальником был А.Спинелли. Эта идея не получила поддержки у европейцев. Подлинным основателеминтеграционного процесса в Европе стал Жан Моне. Целью интеграции он считалусиление Европы за счет сложения потенциалов государств. С 1994 по 2004 годколичество стран, входящих в ЕС, изменилось с 12 до 25. В этих условияхмеханизмы согласования интересов, существующие в ЕС, стали не эффективны.Наиболее остро кризис проявился в 2005 году когда на референдумах вНидерландах, во Франции провалился проект единой Европейской концепции. Новыеучастники ЕС пытаются использовать его авторитет для реализации своихнациональных интересов (Польша и Прибалтика – в интересах с Россией). Страны,стремящиеся войти в ЕС, в немалой степени рассчитывают, прежде всего, наматериальную поддержку со стороны ЕС. В будущем ЕС возможно трансформируется вболее гибкое объединение, главной целью которой будет торгово-экономическоесотрудничество. Основным условием существования ЕС является гарантия суверенныхправ государств и совершенствование механизмов урегулирования принятия решений.
Со второй половины 19века возникают 2 основные концепции государства:
— классический подход;
— представление обобщечеловеческой сущности государства.
Вторая концепция имеетбольше сторонников, т.к. общечеловеческая ценность государства неоспорима.Более совершенной и рациональной организации жизнедеятельности людейчеловечество пока не изобрело. Существует множество классификаций современногогосударства в зависимости от их критерия, который берется в основу этойклассификации:
— правовое идеспотическое;
— социальное имонетарное;
— по отношениюгосударства к религии: атеистическое, светское, клеренальное, теократическое.
 Если концепциясоциального государства была общепринятой во второй половине 20 века, то вконце 20 — начале 21 века в связи с огромным ростом государственных расходов появляютсяпредставления о государстве, которое исходит из того, что оно должно брать насебя только минимум основных задач – малозатратные государства. Разновидностьюэтого подхода является концепция, которая рассматривает государство какпартнера с бизнесом и обществом. Попыткой синтеза перечисленных подходовявляется концепция активирующего государства. Именно она легла в основу реформыгосударственного управления, которая проводится в настоящее время в большинствезападных стран. Государство инициирует процессы решения общественных проблем,выступает в роли посредника и определяет пределы ответственности тех структур,которые участвуют в решении этих проблем.
Формы государства всовременном мире.
Принцип разделениявластей.
3 формы государства:
— монократическая;
— поликратическая;
— сегментарная.  
Монократическая –фактически отсутствие разделения властей, узурпация власти или одним человекомили партией, отсутствие гарантий прав человека и отсутствие МСУ.
Поликратическая – (полнаяпротивоположность монократической) принцип разделения властей, власть непринадлежит партии или одному человеку, гарантия прав человека и гарантия МСУ.
Сегментарная – сочетаниедвух предыдущих. Характерна для авторитарных режимов.
В настоящее времяклассическая схема определения формы государства, исходя из формы правления,формы государственного устройства и политический режим претерпело значительныеизменения, т.к. стираются грани между монархиями и республиками, унитарными ифедеративными государствами, поэтому предлагаются новые классификации формыгосударства. Исходя из двух основных критериев характеризующих форму правления:
— ответственностьправительства и способ выбора главы государства;
— способ взаимодействияглавы государства, парламента и правительства.
Единственный примерполупарламентской республики – Швейцария.
Ученые выделяют такжеформу демократического правления. К первой форме относят помимо республик,также конституционные монархии. Ко второй абсолютно дуалистическая монархия,авторитарные режимы. По форме государственного устройства помимо унитарных ифедеративных государств выделяют регионализированные государства. Разделениевластей является основополагающим принципом существования поликратическогогосударства. Современными тенденциями разделения властей являются следующие:
— усиливаетсявзаимозависимость и взаимопроникновение различных ветвей власти;
— происходит постоянноеусиление исполнительной власти за счет остальных;
— появляются новые центрывласти (например: президентская власть);
— в Конституциях многихстран помимо 3 основных ветвей власти вошли новые понятия о ветвях власти(учредительная, контрольная, избирательная).
 Система разделениявластей по-разному функционирует в зависимости от принадлежности страны к тойили иной правовой семье (англо-саксонская или континентальная), а также отсуществующей формы правления. Англосаксонское право признает верховнымносителем власти – парламент, который делегирует часть своих полномочий другимветвям власти. Поэтому в этих странах система разделения властей считается«мягкой», т.к. полной независимости исполнительной и судебной ветвей власти отзаконодательной нет. Напротив, континентальное право, которое исходит из теориифранцузский просветителей и, прежде всего идей Шарля Монтескье («О духезаконов»). Все 3 ветви власти должны быть абсолютно независимы друг от друга иравны в своих правах. В этих странах, особенно в президентских республиках,система разделения властей – «жесткая». Наиболее полным воплощением жесткогоразделения властей является американская Конституция 1787 года. Она построенана следующих принципах:
— все 3 ветви властиформируются независимо друг от друга и не вмешиваются в полномочия друг друга;
— не могут прекратитьполномочия друг друга;
— существует системасдержек и противовесов, не позволяющая чрезмерно усилиться одной из ветвейвласти. Система сдержек и противовесов включает следующее:
— Президент выбираетсявсенародно;
— вся исполнительнаявласть принадлежит Президенту;
— вся ответственность завыполнение внешней и внутренней политики лежит на Президенте;
— Президент не обладаетправом законодательной инициативы, не имеет права вмешиваться в дела Конгресса.
1) Конгресс имеет правоутверждать наиболее ответственных лиц президентской администрации.
2) Конгресс имеет правоимпичмента, как по отношению к Президенту, так и по отношению к руководителюего администрации.
3) Свобода исполнительнойвласти в области международной политики ограничена правом Конгресса, приниматьрешения о закономерности действий Президента в области введения чрезвычайногоположения и введение войск за пределами территорий США. Эти права Конгрессполучил после 1973 года, когда правление Никсона привело как к введениюнеобъявленных войск в Индо – Китае и «Отторгейскому скандалу».
4) Президент имеет правовето по отношению к законам, принимаемым Парламентом.
5) Не имея правазаконодательной инициативы, Президент по Конституции обязан несколько раз в годвыступать с докладом перед Парламентом, в котором подробным образом выражаютсязаконодательные предложения администрации.
6) Бикамерализм(двухпалатный парламент).
7) Судебная властьявляется важным элементом в системе сдержек и противовесов, т.к. зачастую отнее зависит принятие окончательного решения.
В большинстве стран сполупрезидентскими и парламентскими формами правления в системе разделениявластей важную роль играет:
— партийный составпарламента;
— взаимоотношения междуисполнительной властью и законодательной (принадлежат ли они к одной партии илиразной);
— права главыгосударства.
В этих странах в томслучае если возникает конфликт между исполнительной и законодательной ветвямиглава государства имеет право или распустить правительство или наоборотоставить правительство распустить парламент. В этом случае новые парламентскиевыборы ведут или к отставке правительства (если его партия не набираетбольшинство) или к подтверждению его полномочий.
Современные моделигосударственного устройства.
Проблема децентрализациив современных унитарных странах. Регионализированные страны.
Унитарные страны делятсяна простые и сложные. Простые состоят только из административно-территориальныхединиц, сложные включают в свой состав еще и автономии, обладающие большимиправами, чем административные единицы. По уровню централизации управленияунитарные страны делятся на централизованные, относительно централизованные идецентрализованные в зависимости от прав местных администраций и контроля за ихдеятельностью.
Причиныдецентрализации управления:
— усложнение задачгосударственного управления отсюда необходимость передачи части из них наместный уровень;
— принцип субсидиарности,ставший основой современного государственного управления;
— необходимость повышенияавторитета власти через ее приближение к населению.
Формы децентрализацииуправления
Деконцентрация управления        
Деволюция управления(передача части законодательных полномочий на местах)
Префектуральная (наместах контроль за деятельностью местной администрации осуществляет назначенныйиз центра чиновник – префект)
Функциональная (контрольза деятельностью администрации осуществляется различными ведомствами, независимыми друг от друга)Интегрированная (он является главой местной администрации)Неинтегрированная (контролирует ее со стороны)
Деволюционные процессы внастоящее время наиболее активно идут в Испании, Италии и Великобритании.
Великобритания. В составбританского королевства входит Шотландия, Уэльс, Англия и Северная Ирландия,которые окончательльно вошли в него в 19 веке. Для этих стран характерностремление национальных культур и расширение автономии. Наиболее радикальныесилы в этих регионах выдвигают лозунг создания независимых государств(Шотландия, Северная Ирландия). В 1997 году в этих регионах были проведеныреферендумы, целью которых было принятие решения о создании региональныхпарламентов. В конце 1999 года эти парламенты были созданы. Права этихпарламентов не одинаковы. Парламенты Уэльса, Шотландии и Северной Ирландииобладают не одинаковыми полномочиями (парламент Уэльса имеет право вторичногозаконодательства, Шотландия имеет право исключительной компетенции вопределенных отраслях законодательства). Наиболее влиятельные партии СевернойИрландии добились налаживания диалога католической и протестантской религиознойобщинами, самороспуска ирландской республиканской армии, прекращение террора противбританского правительства. Пример Великобритании показывает, что деволюционныепроцессы являются скрытым развитием федерализма, т.к. получив собственнуюполитическую идентичность в виде местных представительных структур, регионыпревращаются в автономные образования. Вернуть их вновь в разрядадминистративно-территориальных единиц крайне сложно.
Испания. Испания состоитиз 50 провинций, каждая из которой состоит из собственного правительства исобственного представительного органа. Наиболее крупные – Галисия, Каталония,страна Басков еще в средние века получили конституции (фуэрос), в которых былизакреплены их привилегии. В период режима генерала Франка (30—70 годы 20 века)региональная автономия была ликвидирована и воссоздана лишь в конце 70-х годов.В настоящее время все провинции, входящие в состав имеют статус автономий: свойсобственный парламент (легислатуры), которые имеют право издавать законы,подлежащие обязательному утверждению центральной провинцией. Тем не менее, вКаталонии и в стране Басков и в настоящее время сильны сепаратистскиенастроения (единства требований сепаратистов нет). Если, например национальнаяпартия Басков требует статус свободного объединенного региона, то партия ЭрриБатасула – полной независимости, в результате чего эта партия была запрещена. Вкаталонской партии левым республиканцам Каталонии удалось добиться от Мадридапризнания каталонцев наряду с испанцами государство образующей нацией. Врезультате вопрос о равенстве прав национальностей, входящих в состав Испанииеще более обострился и правящим партиям с большим трудом удается вести диалог сразличными политическими силами.
Италия. ИсторическиИталия состоит из двух областей: севера и юга, при этом различий между нимимного как культурного, так и экономического характера. Северяне тяготеют кКельско — германской культурной традиции, южане – к Романской. Северэкономически развивается довольно успешно, южные регионы находятся напостоянной дотации государства. На юге высок процент эмигрантов, северянетребуют ужесточения эмигрантского законодательства.Административно-территориальные единицы Италии имеют статус автономии. При этомрегиональная реформа в Италии продолжается, и права провинций расширяются, темне менее, на севере не утихают споры о выходе из состава Италии. В 80-е годы насевере Италии образовалось движение Лиг, целью которого было сохранениекультурных традиций. В начале 90-х годов создана политическая партия Лигасевера, цель – выход из состава Италии, создание самостоятельной падамскойреспублики. В 2006 году на референдуме был вынесен проект закона, настолькорасширявший автономию севера, что он фактически приобретал независимость отцентральной власти. 2/3 избирателей проголосовали против этого закона. Однакосепаратистские настроения в Италии сохраняются.
Деволюция – единственныйоптимальный способ сохранения национального суверенитета и сниженияпопулярности сепаратистских лозунгов.
Современные моделифедерализма.
Федерации по своемупроисхождению делятся на договорные и конституционные. Договорные возникают врезультате союза нескольких самостоятельных государственных образований (США,Швейцария, СССР). Конституционные в результате превращения из унитарногогосударства в федерацию (Пакистан, Индия). В настоящее время договорныхфедераций в чистом виде не сохранилось. Основным их отличительным признакомявляется конституционно закрепленное право сецессии (право выхода). Тефедерации, которые сохраняли это право до последнего времени, распались в конце20 века. Другие федерации, изначально создававшиеся как договорные (США,Швейцария) исключили это право из своих Конституций. Федерации делятся насимметричные и ассиметричные. Симметричность федерации – все субъекты федерацииобладают одинаковым набором прав (Германия); ассиметричные – кроме субъектов вих составе есть и не субъекты с меньшими полномочиями (США). КонституциейЭфиопии предусмотрено право сецессии, закреплено не за штатами, а за этносами,которые для того чтобы выйти из состава государства должны создать своипредставительные органы, провести референдумы, а затем принять решение овыходе. Существует 2 подхода к построению федерации:национально-территориальный; территориальный. В зарубежной практике федерализманациональный, этнический фактор никогда не брался в основу строительства федерации.Федеративное устройство рассматривается лишь как способ децентрализацииуправления, но ни как способ решения этнических проблем. Лишь СССР изначальностроился из национально-территориального признака.
Бельгия. По территорииочень небольшое государство, но многонациональное государство. В 30-е годы вБельгии была принята Конституция, по которой страна была поделена на 6субъектов: 3 региона (фламандский, брюссельский (столица), болонский) и 3языковых сообщества: фламандское, французское, немецко-язычное. Основнымипризнаками Бельгийской федерации является центробежность, ассиметричность.
— у всех субъектовсуществуют свои исключительные полномочия, при этом в Конституции не существуетпринципа разделенных (совместных) полномочий;
— фиксированный характерполномочий;
— гарантированностьполномочий, все они закреплены в конституционных законах;
— вертикальностьполномочий (тот субъект, который принимает закон, несет ответственность за еговыполнение).
В целом за регионамизакрепляются вопросы, связанные с экономикой, социальным обеспечением. Заязыковыми сообществами закреплены вопросы образования, культуры. Еслинемецко-говорящего населения в Бельгии 2 %, то фламандцы (французы) и валлоны(голландцы) преобладают. Фландрия – экономически процветающий регион; Валлония– живет от кризиса к кризису. Фламандцы последние десятилетия получилираспространение идеи создания самостоятельного государства. Во Фландрииобразована ультра националистическая партия – Фламандский блок, которая былазапрещена в 2004 году. Но до сих пор идеи антиваллонизма (националистической)идеи сильны во Фландрии.
Канада. Изначальноколонизировалась французами, но в середине 19 века приоритет колонизации этихтерриторий перешел к Англии. Французские колонии также перешли под власть Англии.В 1867 году было образовано государство – Канада. Начиная с 60-х годов 20 века,сепаратистские настроения в Квебеке резко усиливаются. Квебек в 1964 годудобивается от Оттавы (столицы) особого статуса во все федеральных программах. Впровинции создаются все атрибуты государственности, оно пытается самостоятельновести международную политику (с Францией). Из официальных документов Квебекаисчезает понятие провинция. В конце 20 века (1995 год) был проведен референдум,где сепаратистам не хватило лишь 1 % голосов о принятии решения о выходе изКанады. При этом федеральное правительство не предпринимает никаких усилий дляудержания Квебека в составе государства. Главная причина этого – в основепредставлений о государстве в Канаде лежит приоритет прав личности, власти не вправе идти наперекор волеизъявлениям граждан. Выход Квебека может негативнымобразом сказаться на Канаде. Сама провинция может не сохранить своетерриториальное единство, другие экономически сильные канадские провинции могутпоследовать примеру Квебека, часть экономически слабых провинций не сможетсамостоятельно существовать из-за слабости своей экономической базы.Единственно правильное решение – дальнейшее развитие ассиметричность федерации(наделение Квебека дополнительными полномочиями). Этнический фактор учтен встроительстве таких федераций как Нигерия, Индия, Эфиопия.
В США проблемафедерализма никогда не ставится во главу угла политической жизни. Однако всовременной Америке происходит серьезные изменения теоретических подходов проблемыфедерализма, так и в практическом развитии федеративных отношений. Вамериканской конституции закреплены право федераций и совместные полномочия,все остальное передается на уровне штатов. В современной Америке существуют какглобальные, так и частные проблемы федерализма. В глобальном смысле этовыражается в дальнейшем усилении самостоятельности штатов. В частном смысле –расширение международной самостоятельности штатов. В настоящее время 42 штата иПуэрто-Рико имеют за рубежом 180 агентств, совокупный бюджет которого 100миллионов $ в год. Последствия такой международной активности штатов не толькоположительные, но и отрицательные:
— политика штата зачастуюидет вразрез с общегосударственной политикой;
— происходит распылениесредств, в результате это ведет к тому, что на отдельные программымеждународного сотрудничества выделяются довольно скромные средства;
— недостаточнаякоординация между штатами.
Кроме этого увеличиваетсясамостоятельность штатов в области социального обеспечения, охраны окружающейсреды, развитии систем здравоохранения и образования. В современных федерацияхширокое распространение получил кооперативный федерализм. Классический примеркооперативного федерализма – Германия. Кооперативный федерализм – это системакогда широкое распространение получает сотрудничество, обсуждение важнейшихвопросов между федеральным центром и субъектами, а также субъектами междусобой. В Германии существует огромное количество комитетов и комиссий, вкоторые входят представители различных земель, призванных решать проблемымежземельного сотрудничества, при чем решения этих комитетов и комиссийстановятся обязательными для соответствующих земельных ведомств. Основныепроблемы, стоящие перед федерализмом Германии – восстановление баланса властейна земельном уровне и уровне федераций. Законодательная власть неизбежнопередает часть своих полномочий на уровень правительства, в итоге теряязаконодательную инициативу. Федеральный центр, стремясь сохранить контроль надситуацией в стране, уменьшает финансовую независимость земель. Земельныеландтаги (парламент) соглашаются на передачу части своих полномочий нафедеральный уровень в обмен на расширение своего представительства в центре. В2003 году была создана комиссия по федерализму, в 2006 году были принятыпоправки Конституции Германии. Они более четко распределили полномочия междуцентром и землями (ограничили право федерального центра на передачу землямопределенных (дополнительных) полномочий без финансового обеспечения). В 2006году начался второй этап реформ федерализма в Германии, целью которого былосоздание новой системы финансовых взаимоотношений между центром и землями. Покапринципиального решения по этому вопросу не принято, удалось ли достичьсоглашения, что уровень задолженности земель не должен превышать определенногоуровня.
Способы разграничениякомпетенций федеративных государств.
— однозвенный. ВКонституции устанавливается исключительная компетенция федерации (Германия,Эфиопия, Швейцария).
— совмещенный.Закрепляется сферой федерации и совместной компетенции (РФ, Нигерия, Пакистан).Сложность этого подхода – проблематично провести границу между совместнойсферой полномочий субъекта.
— двухзвенный. Выделяетсякомпетенция федерации и субъекта (Канада).
— трехзвенный. Выделяетсясфера федерального субъекта совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия,Индия, Малайзия).
— четырехзвенный. Т.е.федеральная сфера (и законодательные и исполнительные полномочия принадлежатфедерации); земельная (и законодательные и исполнительные полномочия у субъекта),совместная сфера (законодательные компетенции у федерации, исполнительныекомпетенции у субъекта), рамочная (законодательные полномочия и у федерации и усубъекта, а исполнительные у субъекта).
Общие проблемы в сфереразграничении компетенции: все большая концентрация власти внутри общенационального правительства;повышение финансового бремени субъекта федерации, выполняют от 50 до 100государственных функций без должного финансового обеспечения, ущемление правМСУ, постоянная борьба между субъектами за субсидии, налоги. В составе Европывыделяют следующие федерации: Германия, Австрия, РФ, Бельгия, Швейцария. Кунитарным государствам относятся Испания и Италия. В Азии: Индия, Пакистан,Малайзия, ОАЭ. В Африке: Коморские острова, Эфиопия, Нигерия, Танзания. ВАмерике: Канада, США, Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла. В Океании:Австралия, Папуа-Новая Гвинея, Соединенные штаты Микронезии.
Основные модели системорганов государственной и муниципальной власти.
3 основные модели органовгосударственной власти:
— централизованносегментарная;
— моноцефальная;
— монотеократическая.
Различия определяютсяформами взаимодействия между различными ветвями власти, способами ихформирования и функционирования.
Централизованносегментарная модель характерна для правовых государств с развитой системойразделения властей. Тот факт, что различные ветви государственной властиформируются не одинаковым способам, функционирует автономно друг от друга,придает этой системе сегментарный характер, с другой стороны все ветви властидействуют исходя из общих целей, что определяет централистский характер модели.
Моноцефальная модельхарактеризуется всевластием или одной ветви власти или всевластием одногочеловека (моно – один; цефал – голова). Характерна для авторитарных государств,полуфашистских или фашистских режимах.
Монотеократическая модельимеет сходство с моноцефальной. В этой системе определяющее влияние нагосударственные институты имеет официальная религия. Она сочетает в себе 2основных элемента: единовластие, основанное на догмах и религии и сохранениенекоторых видоизмененных общинных порядков. Наиболее ярко монотеократическаямодель проявляется в исламских государствах: Иран, Саудовская Аравия. До марта2008 года таким был и Непал. Непал – бедная страна, в ней идут постоянныегражданские войны. В настоящее время Непал – федеративная республика.Складывание монотеократических государств относится к 70 – началу 80-х годов. Вотличие от арабских стран, граничащих с Израилем и вынужденные быстрыми темпамипроводить модернизационные процессы (Иран, Сирия, Ливия). Страны персидскогозалива развивались более эволюционно. Первый скачок цен на нефть в 1973 годудал им дополнительные средства для проведения модернизации, которые незатрагивает устоев общества, исключением стал Иран, во главе с шахом РезПехлеви. Ислам делится на 2 направления: суннитское; шеридское. Быстрые темпымодернизации усилили социальный протест в обществе. Огромные массы людей,оторванные от привычной жизни и не улучшившие свое положение попав в городастали под знамя шеридского духовенства и в 1979 году в результате революцииИран был провозглашен исламской республикой став монотеократическимгосударством. Идеологом государства является аитолла Хамейни.
Имам – глава государства(избирается из числа наиболее уважаемых исламских богословов). В настоящеевремя Хаменои.
Консультационные советыпри имаме (согласительные, наблюдательные, совет старейшин, совет стражейисламской революции). Президент избирается на 4 года всеобщим голосованием.Избирательным правом обладают граждане, достигшие возраста 14 лет. Законодательнаявласть: Меджлис избирается на 4 года. Судейская коллегия, которая назначаетсяимамом.
На президентских выборах2005 года был избран сторонник исламского радикализма – Махмуд Ахмадинежад. Егополитика направлена на возврат к традиционному исламизму, на созданиеисламского государства на территории всех арабских стран, на разрыв отношений сЗападом. Иран – 70 % населения ниже уровня бедности.
Глава государства.
1. Институт монархии в современныхзарубежных странах.
2. Президентская власть всовременном мире.
1. Институт монархии всовременных зарубежных странах.
2 вида главы государства:монархия и президентская республика.
Институт монархиисохранился во многих странах Западной Европы, Ближнего Востока, Японии. ВКанаде, Новой Зеландии, Австралии формально главой государства считаетсямонарх.
Особенности правовогостатуса монарха:
— власть монарха непроизводна от какой-либо другой власти;
— он считается источникомвсей государственной власти;
— все государственноеуправление осуществляется от имени монарха;
— личность монархасчитается неприкосновенной и даже священной;
— он обладает целым рядомпочетных прав и прерогатив не свойственных президенту;
— специальные атрибутымонархической власти;
— уголовноезаконодательство предусматривает особый состав преступления направленногопротив личности монарха.
В конкретных монархияхправа монарха являются своеобразным конституционным резервом, которыйиспользуется в критических случаях.
Существует несколькосистем престолонаследия:
— салическая(наследование по мужской линии);
— костейская (женщинанаследует трон только в том случае, если нет наследников мужского рода).
Современная костейскаясистема — наследует трон старший ребенок (без разницы мужчина или женщина).Также существует австрийская система (женщина наследует трон только при полномотсутствии в роду мужчин).
В современном миресуществуют абсолютные, дуалистические и парламентские монархии. Хотяконституционно абсолютных монархий в современном мире нет, фактически онисохраняются в ряде государств (Азия, Африка). Дуалистическая монархияхарактеризуется тем, что наряду с монархом, в руках которого сосредоточена всяисполнительная власть, существует также парламентская структура, действующаядостаточно автономно от короля. В том случае, если в парламенте представленонесколько политических партий, сделать его карманным (послушным) монархуособенно проблематично. Большинство современных монархических государств –парламентские монархии, где полномочия главы государства сведены лишь кпредставительным функциям.
 Одним из классическихпримеров конституционной монархии является Великобритания. Это первая странагде было введено правило контрасигнатур. Это правило исходит из принципа«король не может ошибаться», ответственность за принятые иподписанные им законы должен нести премьер-министр. В современном мире этоправило означает, что любой законодательный акт подписанный главой государствавступает в законную силу лишь после утверждения его премьер-министром. Несмотря на то, что Елизавета II лишена реальных властных полномочий и даже неможет открыто высказывать свои политические убеждения, тем не менее, ее влияниена общественное мнение страны настолько велико, что любые сведения об ее отношениик той или иной проблеме вызывает оживленную дискуссию в обществе, к которойвынуждены прислушиваться политики.
Испанская монархия. Монархияв Испании была свергнута в 1936 году, и после гражданской войны был установленрежим генерала Франка. Правящий в Испании род Бурбонов был вынужденэмигрировать, но в 1947 году по инициативе Франка Испания была провозглашенакоролевством и преемником был провозглашен Хуан Карлос (родился в 1937 году). В1975 году генерал Франк умер и главой государства был провозглашен Хуан Карлос.Король пошел по пути проведения демократических преобразований. Со всехкомандных путей были отстранены последователи Франка, было принято негласноесоглашение с коммунистической партией Испании о сохранении гражданского мира встране. Следующим шагом было принятие поправок в конституцию, которые расширялидемократические свободы в стране, а с другой стороны серьезно ограничиваливластные полномочия монарха. Хуан Карлос воспринимался как свой человек. Примерсовременной испанской монархии наглядно демонстрирует, что глава государства,даже не имея серьезных властных полномочий, может влиять на политическиепроцессы в стране, так и на само государственное управление.
Одним из государств, гдеинститут монархии ликвидирован совсем недавно (май 2008 года) является Непал.Правящий в Непале король Биренда, осуществлявший демократические преобразованияв стране был убит в 2001 году вместе со всей своей семьей своим старшим сыном.Из всего правящего рода уцелел лишь его двоюродный брат Пьянендра, который истал королем, но он попытался сосредоточить всю власть, в своих руках несчитаясь с парламентом и политическими партиями и применяя силу противоппозиционеров. На фоне острого экономического кризиса в стране это привело ксозданию единого оппозиционного блока, который в 2006 году добился снятия скороля титула «живого воплощения бога Виниу», а в мае 2008 года ииндивидуального института монархии.
2. Президентскаявласть в современном мире.
Первой страной, где былсоздан институт президентства, стали США. Конституция США была принята в 1787году. Европейские страны последовали примеру США, лишь начиная с 1848 года,когда президентская власть была создана во Франции и Швейцарии.
Президент иПравительство, государственный аппарат.
Реальная роль Президентав государственном управлении во многом определяется не толькозаконодательством, но и конкретной расстановкой политических сил в том или иномгосударстве. Определяющее значение имеет форма правления. В парламентскихстранах и полупрезидентских республиках глава государства лишен реальныхвозможностей влиять на исполнительную власть. В полупрезидентских республикахвлияние Президента усиливается в том случае, если большинство в парламентеполучает президентская партия (Франция). Во французской Конституции нет точногоопределения кому подотчетно Правительство. Одна из статей Конституции говорит,что Президент возглавляет Правительство, а другая статья утверждает, чтодеятельностью Правительства руководит премьер-министр. Сложившаяся практикатакова, что в случае, когда в правительстве находится оппозиционная Президентупартия его влияние на Правительство сводится к нулю.
Президент республики.Президент или сам представляет исполнительную власть или назначает Кабинетответственный перед ним. В этом случае руководство все исполнительной властью вгосударстве находится в руках Президента. В президентских республиках главагосударства сам назначает лишь некоторую часть государственного аппарата.Прежде всего, это касается США. 2/3 государственных служащих считаютсягражданскими служащими и не подлежат смене с приходом нового Президента. Изпочти 2-х миллионного государственного аппарата Президент лично назначает лишьтысячу человек, при чем все они подлежат официальному утверждению СенатомКонгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом домеПрезидент формирует самостоятельно. Однако увольнение назначаемых президентомдолжностных лиц остается его личным правом. Попытки Конгресса ограничитьПрезидента в этом претерпели неудачу. Президент в парламентских иполупрезидентских республиках имеет право выступать с инициативой проведениявнеочередного заседания Кабинета Министров. Премьер-министр обязан докладыватьПрезиденту об основных направлениях правительственной деятельности.
Президент иПравительство.
Одной из характерныхособенностей современной государственности является постоянное соперничествозаконодательной и исполнительной властей за расширение полномочий.
В ряде стран Президентобладает правом законодательной инициативы (Президент республики в ЛатинскойАмерике). В США такого права у Президента нет. Он, во-первых, вносит в Конгресспроект федерального бюджета, во-вторых, по Конституции обязан представитьКонгрессу 2 послания: «О состоянии союза», «Экономический докладПрезидента», в котором излагаются законодательные предложенияадминистрации. В парламентских и полупрезидентских республиках у Президентаправа на законодательную инициативу нет. Исключения: Польша, Латвия, Венгрия.Во всех странах Президент имеет полномочия по утверждению закона, право вето.Исключения: Германия. Президент в разных странах имеет право на относительное иабсолютное вето, право вето на весь закон или постатейное вето. В США Президентможет положить вето только на весь закон. Франция — постатейное вето.Постатейное вето дает больше возможностей для маневра. В США Президент имеетправо карманного вето, которое записано в Конституции. Если закон поступилПрезиденту менее чем за 10 дней до конца парламентской сессии, он имеет правоили подписать его или вернуть его с мотивированным отказом в Конгресс или неделать ни того, ни другого. В этом случае Конгресс на очередной сессии долженвернуться к обсуждению этого законопроекта. В обычной практике, если Президентв течение 10 дней после поступления к нему законопроекта не подписывает его,закон считается принятым, вступившим в силу — пассивное вето Президента.
Право на запросконституционности принятого закона.
Право Президента издаватьУказы. В разных странах эти указы имеют разный статус. В Латинской Америке этиУказы имеют статус законов. В США Президент имеет право издавать Указы, толькокасающиеся деятельности федерального правительства. В парламентских илипрезидентских нем данное положение Президента или сведено к минимуму илиотсутствует.
Право на созыв и роспускпарламента. Президент имеет право на внеочередную чрезвычайную сессиюПарламента. В полупрезидентских и парламентских республиках Президентомреализуется право роспуск нижней палаты Парламента при 3 условиях:
— когда этого требуетполитическая обстановка;
— если Парламент выражаетнедоверие Правительству;
— если Парламентотвергает предложенную Президентом главу Правительства.
Во Франции Президентобладает неограниченным правом роспуска Парламента. В других странах это правоПрезидента оговорено определенными условиями. Данное право Президента являетсяодним из выражений механизма сдержек и противовесов. В настоящее время чащепрослеживается тенденция отделения президентской власти от исполнительнойвласти. В ряде случаев формируется особый институт президентской власти.Впервые тенденция проявилась в Конституции Франции 1958 года (Конституция Vреспублики) — Шарль де Голь. Президент является арбитром над всеми публичнымивластями. Эта формулировка оказала влияние на пост социалистические страны ивошла во многие Конституции (Армения, Азербайджан, Казахстан, Белоруссия).Стремление президентов этих стран к сильной личной власти приводит к«демократическому вождизму». Он характеризуется борьбой противтоталитаризма, но авторитарными методами, наличие харизматического лидера.Передача полномочий законодательной, судебной властей в руки Президента.
Правительство взарубежных странах.
Правительственныеструктуры, закрепленные в Конституции существуют не во всех странах. в рядепрезидентских республик Правительства как юридического института не существует.Есть разные подходы к структуре Правительства: структура правительства неодинакова в англо-саксонских и континентальных странах.
Англосаксонские страны:
Правительство (80-100) иКабинет (20-25) — внутренний (3-5)
В Правительство входятпомимо министров еще и министры без портфеля (чиновники, которые выполняютпоручения премьер-министра, имеют право решающего голоса), руководителиведомств. Правительство в полном составе почти никогда не собирается, иоперативная деятельность переносится в Кабинет.
В континентальных странахразличают:
Совет Министров СоветКабинета
Президент Премьер-министр
На заседаниях советаминистров решаются наиболее важные вопросы. Для всех правительств характерна«диктатура» премьер-министров. Это объясняется тем, что составПравительства особенно его внутренней части определяется личнопремьер-министром. Если какой-либо член Правительства не согласен с точкойзрения премьера, он подает в отставку.
Способы формированияПравительства.
 В полуабсолютных идуалистических монархиях правительство назначается монархом. В основном в немпреобладают члены правящей семьи. В демократических государствах формированиеПравительства во многом зависит от сложившейся партийной системы. В тех случаях,когда в государстве существует устойчивая двухпартийная система и в Парламентеформируется стойкое парламентское большинство, Правительство создается какоднопартийное. Лидер победившей партии становится премьер-министром. Часто этотчеловек избирается Парламентом. Если в Парламенте ни одна из ведущих партий ненабирает большинства возможно формирование двухпартийного правительства.Крупная партия заключает соглашение с небольшими парламентскими партиями (ФРГ).В странах Северной Европы чаще всего формируется коалиционное правительство,так как голоса в парламенте почти поровну разделяются между несколькимипартиями. Правительство «партийного меньшинства». Это Правительствоформируется в том случае, если парламентские партии, имеющие значительное количествомест не могут договориться друг с другом о создании коалиционногоправительства. В этом случае формирование Правительства поручаетсяпарламентским фракциям, которые даже вместе взятые не составляют парламентскогобольшинства (при условии поддержки такого Правительства одной из крупныхпарламентских фракций) — страны Северной Европы, Индия.
БеспартийноеПравительство:
— в условияхмонархического режима (полуабсолютные монархии — Саудовская Аравия, Оман,Кувейт);
— в условиях военныхрежимов (Пакистан, Нигерия);
— в условияхпарламентского кризиса (Северная Европа, Финляндия, Нидерланды, Португалия);
— Правительствонационального единства. В условиях авторитарного государства (в странахЛатинской Америки).
Степень самостоятельностиПравительства зависит от степени включенности его в Парламент. ЕслиПравительство формируется парламентским большинством, то возможность егоотставки сводится к минимуму. На другом полюсе находятся президентскиереспублики, где Правительство и Парламент фактически независимы друг от друга.Эти 2 варианта дают наибольшую свободу Правительству. Существуют другиеварианты ответственности Правительства перед Парламентом:
— отставка Правительствапутем выражения конструктивного вотума недоверия;
— отставка путемвыражения простого вотума недоверия;
— отставка путемнепринятия Парламентом какого-либо важного правительственного законопроекта;
— отставка из-заотклонения любого правительственного законопроекта.
С другой стороныПравительство во многом влияет на работу Парламента:
— в парламентскихреспубликах в условиях сформированного парламентского большинства Правительствофактически обладает монополией на законодательную инициативу. Особенно ярко этопроявляется в Великобритании, где отдельный депутат не может выступить сзаконопроектом;
— Правительство во многихстранах формирует повестку дня Парламента, а значит, определяет основныенаправления его деятельности.
Системагосударственной службы в зарубежных странах.
Существуют 2 основныемодели государственной службы:
— открытая (страныангло-саксонского права — Англия, США, Канада, Индия, Австралия);
— закрытая (страныромано-германского права — Франция, Германия, Италия).
Открытая модельхарактеризуется отсутствием четко организованной системы правовогорегулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров нагосударственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностногороста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.
Закрытая модельхарактеризуется:
— система государственнойслужбы, построенная на принципах четкой субординации;
— «закрытая»система набора кадров на государственную службу;
— высокий правовой исоциальный статус государственных служащих;
— сложная процедураувольнения.
Великобритания.
В средневековье существовалпринцип патронажа, когда должность или офис можно было купить и продать, приэтом на службе у короля считались лишь «держатели офиса», те же, ктоработал на них, т.е. клерки считались их личными слугами. В результате вВеликобритании долгое время не существовало такого понятия как чиновничийаппарат. Такая система занятия должностей неизбежно порождала серьезныезлоупотребления. С середины 19 века Правительство неоднократно пыталосьпровести реформу государственной службы. Автором основных принципов этойреформы стал Тревельян. Конкурсный (независимый) отбор государственныхслужащих; введение испытательного срока; унификация государственной службы;введение двух категорий государственных служащих: высшая (принимающаяполитические решения), административная; унификация пенсионной реформы.
Переход на новые принципызатянулся до конца 19 века. Новый этап реформирования пришелся на вторуюполовину 20 столетия, и особенно активно реформирование проводилось в периодправления консерваторами (особенно 1 период правления М. Тэтчер). В 1988 годубыла принята программа «следующие шаги», в основе которой лежали 2основных принципа: сокращение численности государственных служащих, внедрениерыночных механизмов в систему государственной службы. В результате все правительственныеучреждения были разделены на 2 разряда: политические — принимающие решения;исполнительные — QUANGOS — квазиадминистративные не правительственныеорганизации.
Последствия реформы:некоторое повышение эффективности управления; но с другой стороны падениепрестижа государственной службы, т.к. новые правительственные структуры необеспечивают служащим ни высоких заработков, ни твердых социальных гарантий..
США.
В США изначально такжесуществовала система патронажа, но она не получила такого широкого развития какв Великобритании, т.к. в США огромную роль в политической жизни играли партии,то и система государственной службы также оказалась под влиянием партийнойборьбы. В 18-19 веках посты на государственной службе замещались по принципусистемы добычи. Наиболее ярко выражены во время правления Джефферсона. Основныепринципы системы добычи:
— победившая партиязанимал все государственные должности;
— срок полномочийгосударственных служащих 4 года;
— основной показатель длязанятия должностей не профессиональные навыки, а принадлежность к победившейпартии.
1881 год — был убитПрезидент Гарфилд. Он убит партийным функционером не получившим должности. Этостало поводом для перехода к новому принципу комплектования государственнойслужбы — «системе заслуг».
Принципы:
— политическаянейтральность государственной службы;
— проведение открытыхконкурсных экзаменов при замещении должностей;
— открытый характергосударственной службы (для замещения должностей не обязательно было иметьспециального образования). Следующий этап реформирования приходится на вторуюполовину 20 столетия. Основной принцип тот же, что и в Великобритании. В СШАнет понятия государственные служащие, а есть — публичные служащие — все ктоработают по найму в учреждениях США (в том числе и учителя). Единая системаотсутствует, что придает ей разнообразие. В странах англо-саксонского правареформирование системы государственной службы приняло более серьезный характер,чем в странах романо-германского права.
Франция.
В 16-18 веках во Франции,как и в других странах, существует практика продажи и наследования должностей.Правящий класс состоял из двух основных враждующих между собой частей:дворянство шпаги (наследственные дворяне) и дворянство мантии (бюрократия).
1789 год — Великая французскаяреволюция провозгласила лозунг равенства прав людей. Это в частности привело кизменению системы государственной службы, но глобальных изменений не произошло.Требование специального образования препятствовало вхождению представителейнизших сословий во власть. Долгое время государственная служба во Францииоставалась крайне закрытой, кастовой. В 1946 году был принят закон об общемстатусе чиновника и принят общий устав служащих государства и территориальныхколлективов. В настоящее время во Франции существуют 2 категориигосударственной службы: государственная публичная служба; публичная службаместных сообществ. Во Франции 4 категории государственных служащих: A, D, C, D.А — высшая бюрократия (20%), В — выполнение основных административных решений (40%), С-D — практически слиты в одну (40 %) — вспомогательный персонал. D — общиезнания начальной школы. Для того, чтобы попасть в высшие категориигосударственной службы человеку необходимо закончить Национальнуюадминистративную школу. Правом поступления в это учебное заведение имеют лица свысшим образованием и не старше 26 лет; государственные служащие не старше 30лет и со стажем работы не менее 5 лет; руководители профсоюзов, выборныедолжностные лица местных сообществ.
Законодательная власть взарубежных странах.
1) Место и рольПарламента в системе органов государственной власти.
2) Структура и внутренняяорганизация Парламента.
3) Основные проблемызаконодательной власти в современном мире.
1) Место и рольПарламента в системе органов государственной власти.
Законодательная властьосуществляется различными способами: парламентом, надпарламентским.внепарламентским. Избранного парламента в некоторых странах нет, его местозанимает консультативный совет при монархе (Саудовская Аравия). В других странахпарламент существует, но он лишен законодательных полномочий (Кувейт).Внепарламентские законодательные органы могут иметь различные формы. Законымогут приниматься путем референдума. Другая форма существования наряду сПарламентом — высший постоянно действующий орган, имеющий право приниматьзаконы (Китай). В большинстве стран акты, имеющие силу закона, могутприниматься на основе делегирования законодательных полномочий органамисполнительной власти или установленной сферы для издания таких актов исполнительнойвластью — регламентарная власть. Отправной точкой формирования европейскогопарламентаризма считается 1215 год, когда королем была подписана Великая Хартиявольности, давшая английской аристократии наряду с другими правами правосоздавать свое представительное учреждение как совещательный орган при короле(Великобритания). В других европейских странах парламенты также возникают всредние века. Генеральные штаты во Франции, Рейхстаг в Германии, Сейм в Польше.Определяющую роль государственного управления европейские парламенты начинаютиграть в 17-18 веках, когда в результате буржуазных революций королевскаявласть была свергнута или серьезно ограничена и законодательная инициативапереходит в руки Парламента.
 2) Структура ивнутренняя организация Парламента.
Бихевеаризм — двухпалатный парламент (федеративное государство). Верхняя палата — представительство субъектов федерации. В некоторых унитарных государствахПарламент также имеет две палаты: верхняя палата призвана играть рольконсервативного сдерживателя демократизма нижней палаты. Верхняя палата вбольшинстве случаев избирается косвенным путем или назначается. Лишь внекоторых случаях, например США, депутаты верхней палаты избираются всенародно.Большими правами в законодательном процессе обладает нижняя палата Парламента,именно туда в основном поступают законопроекты. Верхняя палата имеет правовето, причем не всегда абсолютного. В некоторых странах, например вВеликобритании, верхняя палата имеет право отлагательного вето, сроком на 1год.Часто вето верхней палаты может быть преодолено простым большинством голосовнижней палаты (Польша). В Конституциях некоторых стран установлен переченьвопросов, которые не могут быть приняты без согласия обеих палат (Германия,Бразилия). Прежде всего, это вопросы конституционного устройства ифедеративного устройства.
Великобритания.
Верхняя палата Лордов.Изначально состояла из людей, получивших этот титул по наследству. Хотя втечение 18-19 веков она неоднократно пополнялась пожизненными пэрами, которых королии политические партии, находящиеся у власти, вводили в эту палату для созданияперевеса голосов в свою пользу. Долгое время палату посещали далеко не всевходящие в нее лица (общая численность -1000 человек). Кворум для голосования — 30 человек.
1909 год — палата Лордоввопреки сложившейся традиции наложила вето на проект бюджета. В ответ палатаобщин в 1911 году принимает парламентский акт, который лишил палату Лордовабсолютного вето заменив его на отлагательное сроком на 2 года.
В 1919 году срок отлагательноговето был сокращен до 1 года. Основной целью намеченной реформы палаты Лордовбыл отказ от наследственного принципа ее формирования. В 1958 году в палатубыла введена значительная численность пожизненных пэров. Пожизненными пэрамистановятся в обязательном порядке бывшие спикеры нижней палаты; бывшие лидерыполитической партии; видные политические, общественные научные деятели.
После этой реформы нетолько изменился состав палаты, но и произошел заметный сдвиг в еедеятельности. Вошедшие в палату видные политики активизировали ее деятельность.В результате палата стала активнее пользоваться правом отлагательного вето,во-вторых, активизировался процесс внесения поправок в законопроект,эффективнее стали работать постоянные комитеты палаты.
В 1999 году былизаконодательно прекращены наследственные права Лордов на участие в палате.
США
Сенат – верхняя палатаКонгресса. В США обе палаты равноправны. При этом в глазах общества Сенатиграет более высокую роль. Это связано со следующими обстоятельствами:
— сенаторы избираютсявсенародно, причем их округа в два раза больше, чем у депутатов нижней палаты;
— срок полномочийсенаторов в 3 раза больше (6 лет);
— многочисленный составСената (100), в палате представителей – 435;
— подавляющее числокандидатов в Президенты – сенаторы.
В современности Сенатстал утрачивать изначально предназначенную роль глушителя демократизма нижнейпалаты. Это связано со стремлением сенаторов адекватно реагировать наобщественное настроение в стране, быть выразителем их интересов.
В последнее десятилетие вСенате были проведены реформы, способствовавшие его дальнейшей демократизации.Если раньше председатели комитетов были старейшие сенаторы.
В 1970 году было приняторешение о назначении председателей комитетов партийными фракциями; былирасширены права сенаторов по контролю за бюджетом; Сенат получил право вето вотношении исполнения указов Президента, имеющих силу закона.
Нижняя палата Парламента.
Нижние палаты Парламентаразличаются по уровню компетенции:
— с неограниченной компетенцией(неопределенной); Парламенты в Англо-саксонских странах. Могут издавать законыпо любому вопросу.
 – сабсолютно-определенной компетенцией (федеративных и децентрализованныхунитарных стран). Права Парламентов ограничены правами субъектов и территориальныхобразований.
— сотносительно-определенной компетенцией. Границы компетенции подвижны, нетчеткого разграничения компетенций Парламента и Правительства.
По числу внутреннихорганов и должностных лиц палат Парламента относятся Председатель, заместительПредседателя, секретари, квесторы, постоянные и временные комиссии, Советыстарейшин, парламенты фракции и т.д. При палатах имеются различныйобслуживающий персонал и вспомогательные органы, учреждения, аппаратПарламента. Председатель палат избирается из числа наиболее крупныхпарламентских фракций, его заместитель из числа других фракций. Аналогичнымпутем формируются комитеты Парламента. Председатели палаты могут быть сильнымии слабыми. В странах Англо-Саксонского права – сильные председатели; континентальногоправа – слабые председатели. Сильный председатель (Великобритания) для быстротыпрохождения законопроекта имеет право использования также процедуры «кенгуру» и«гильотины».
Кенгуру – на обсуждениеставятся только наиболее важные поправки к законопроекту, через остальныеперескакивают.
Гильотины — спикер палатызаранее устанавливает конечный срок обсуждения вопроса, по истечению которогодебаты прерываются и законопроект ставится на голосование. В нижней палатеПарламента в отличие от верхней палаты партийная дисциплина внутри фракции.Хотя статус депутатов предполагает независимость (иммунитет и индемутет(отсутствует ответственность за высказывание в Парламенте и голосовании )). Запартийной дисциплиной следят «кнуты» существующие в каждой партийной фракции.Среди разнообразных полномочий Парламента одним из наиболее серьезных являютсяконтрольные полномочия.
Контрольные полномочияПарламента.
Контроль за деятельностьюПравительства осуществляется в следующих формах:
— постановка вопроса о доверииПравительству (президентская и полупрезидентская республика);
— интерпелляция (запросПравительству по какому-нибудь важному вопросу, ответ министра и принятиерешение об удовлетворительной работе Правительства);
— вопросы к Правительству(устные и письменные);
— резолюция порицаниявносится по предложению всех палат;
— деятельности комитетови комиссий, расследующих работу Правительства по тому или иному вопросу; такогорода комитеты создаются во всех странах, наиболее эффективные в президентскихреспубликах.
Процедуры работыпарламента. 2 разновидности Парламента: сессионная и постоянная (Словакия).
В межсессионный периодсуществует два основных принципа:
Дисконтинуитет (все дела,которые не были завершены до конца сессии, прекращаются с ее окончанием и наследующей сессии должны обсуждаться вновь);
Континунтет – прохождениезаконопроекта не заканчиваются с закрытием сессии – Индия, Италия.
3) Основные проблемызаконодательной власти в современном мире.
Основные направлениякритики Парламента:
1)      Парламентперестал быть выразителем интересов народа, а выражает лишь интересов верховобщества;
2)      Парламент неиграет самостоятельной роли в законотворческом процессе, а лишь утверждаетзаконопроекты, которые выдвигаются Правительством;
3)      Парламент не обладаетобъективной и оперативной информации о положении дел в обществе, что непозволяет ему быть в авангарде общественного развития. Далеко не все из этихполитических замечаний полностью соответствуют действительности.
Но фактически во всехстранах последние десятилетия неизменно возрастает роль исполнительной власти взаконодательном процессе, что заставляет парламентариев разрабатыватьразличного рода реформирование законодательной власти. Особенно актуальны этипроблемы для парламентской республики. Здесь не только законодательнаяинициатива принадлежит Правительству, но и возможность объективного контроля заего деятельностью сведена к нулю.
В условияхдемократического общества, когда расстановка политических сил постоянноменяется исполнительная власть вынуждена даже в условиях парламентскойреспублики прислушиваться как к парламентской критике, так и к общественномумнению, так как в противном случае это грозит партии парламентского большинствасерьезными потерями на очередных парламентских выборах. Направлениереформирования Парламента различные в зависимости от степени сформированностипарламентских процедур в различных странах. В одних странах Парламентыдобиваются большего контроля за деятельностью Правительства, в других странахусовершенствовать депутатский корпус, внести поправки в правовое положениедепутатов и усовершенствовать методы парламентских процедур.
Зарубежный опыт реформв области государственного управления.
Основные направленияреформы:
— снижениегосударственных расходов;
— проведение эффективнойкадровой политики государства;
— повышение качествапредоставляемых государством услуг и укрепление доверия к власти.
Снижение государственныхрасходов.
Государственному бюджетупытаются придать общую ориентацию на результаты деятельности, но жесткойзависимости между бюджетными ассигнованиями и показателями эффективностигосударственной деятельности практически нет, ни в одной стране. В некоторыхстранах приняты законы, в которых закрепляются показатели и результаты органовгосударственной власти (1993 год – США). В Великобритании между казначейством иминистрами с портфелями закреплены соглашения о предоставлении услуг, в которомопределяются общие цели министерства, критерии оценки деятельности, срокдеятельности соглашения. Одним из результатов такой практики сталадецентрализация управления и появление автономных и полуавтономных органов.Видимым результатом этого направления реформ стало некоторое сокращениегосударственных расходов (Новая Зеландия) или в большинстве случаев снижениетемпов роста государственных расходов.
Проведение эффективнойкадровой политики государства.
Существуют 2 основныемодели государственной службы:
— открытая (страныангло-саксонского права — Англия, США, Канада, Индия, Австралия);
— закрытая (страныромано-германского права — Франция, Германия, Италия).
Открытая модельхарактеризуется отсутствием четко организованной системы правовогорегулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров нагосударственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностногороста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.
Закрытая модельхарактеризуется:
— система государственнойслужбы, построенная на принципах четкой субординации;
— «закрытая»система набора кадров на государственную службу;
— высокий правовой исоциальный статус государственных служащих;
— сложная процедураувольнения.
Великобритания.
В средневековьесуществовал принцип патронажа, когда должность или офис можно было купить ипродать, при этом на службе у короля считались лишь «держателиофиса», те же, кто работал на них, т.е. клерки считались их личнымислугами. В результате в Великобритании долгое время не существовало такогопонятия как чиновничий аппарат. Такая система занятия должностей неизбежнопорождала серьезные злоупотребления. С середины 19 века Правительствонеоднократно пыталось провести реформу государственной службы. Автором основныхпринципов этой реформы стал Тревельян. Конкурсный (независимый) отборгосударственных служащих; введение испытательного срока; унификациягосударственной службы; введение двух категорий государственных служащих:высшая (принимающая политические решения), административная; унификацияпенсионной реформы.
Переход на новые принципызатянулся до конца 19 века. Новый этап реформирования пришелся на вторуюполовину 20 столетия, и особенно активно реформирование проводилось в периодправления консерваторами (особенно 1 период правления М. Тэтчер). В 1988 годубыла принята программа «следующие шаги», в основе которой лежали 2основных принципа: сокращение численности государственных служащих, внедрениерыночных механизмов в систему государственной службы. В результате всеправительственные учреждения были разделены на 2 разряда: политические — принимающие решения; исполнительные — QUANGOS — квазиадминистративные неправительственные организации.
Последствия реформы:некоторое повышение эффективности управления; но с другой стороны падениепрестижа государственной службы, т.к. новые правительственные структуры необеспечивают служащим ни высоких заработков, ни твердых социальных гарантий..
США.
В США изначально такжесуществовала система патронажа, но она не получила такого широкого развития какв Великобритании, т.к. в США огромную роль в политической жизни играли партии,то и система государственной службы также оказалась под влиянием партийнойборьбы. В 18-19 веках посты на государственной службе замещались по принципусистемы добычи. Наиболее ярко выражены во время правления Джефферсона.
Основные принципысистемы добычи:
— победившая партиязанимал все государственные должности;
— срок полномочийгосударственных служащих 4 года;
— основной показатель длязанятия должностей не профессиональные навыки, а принадлежность к победившейпартии.
1881 год — был убитПрезидент Гарфилд. Он убит партийным функционером не получившим должности. Этостало поводом для перехода к новому принципу комплектования государственнойслужбы — «системе заслуг».
Принципы:
— политическаянейтральность государственной службы;
— проведение открытыхконкурсных экзаменов при замещении должностей;
— открытый характергосударственной службы (для замещения должностей не обязательно было иметьспециального образования). Следующий этап реформирования приходится на вторуюполовину 20 столетия. Основной принцип тот же, что и в Великобритании. В СШАнет понятия государственные служащие, а есть — публичные служащие — все ктоработают по найму в учреждениях США (в том числе и учителя). Единая системаотсутствует, что придает ей разнообразие. В странах англо-саксонского правареформирование системы государственной службы приняло более серьезный характер,чем в странах романо-германского права.
Франция.
В 16-18 веках во Франции,как и в других странах, существует практика продажи и наследования должностей.Правящий класс состоял из двух основных враждующих между собой частей:дворянство шпаги (наследственные дворяне) и дворянство мантии (бюрократия).
1789 год — Великаяфранцузская революция провозгласила лозунг равенства прав людей. Это вчастности привело к изменению системы государственной службы, но глобальныхизменений не произошло. Требование специального образования препятствоваловхождению представителей низших сословий во власть. Долгое времягосударственная служба во Франции оставалась крайне закрытой, кастовой. В 1946году был принят закон об общем статусе чиновника и принят общий устав служащихгосударства и территориальных коллективов. В настоящее время во Франциисуществуют 2 категории государственной службы: государственная публичнаяслужба; публичная служба местных сообществ. Во Франции 4 категориигосударственных служащих: A, D, C, D. А — высшая бюрократия (20%), В — выполнение основных административных решений (40 %), С-D — практически слиты водну (40 %) — вспомогательный персонал. D — общие знания начальной школы. Длятого, чтобы попасть в высшие категории государственной службы человекунеобходимо закончить Национальную административную школу. Правом поступления вэто учебное заведение имеют лица с высшим образованием и не старше 26 лет;государственные служащие не старше 30 лет и со стажем работы не менее 5 лет;руководители профсоюзов, выборные должностные лица местных сообществ.
Повышение качествапредоставляемых государством услуг и укрепление доверия к власти.
На протяжении последнегодесятилетия демократические государства постоянно акцентируют внимание нанеобходимости большей подотчетности государственной власти обществу, чтоявляется основным фактором способствующим повышению качества государственныхуслуг.
Система подотчетности:
— Прямая демократия(референдум);
— Внешнее участие вполитике (предусматривает запрос мнения общества в определенном направлении);
— Внешний мониторинг(удовлетворенность потребителей качеством государственных услуг);
— Механизмы рассмотренияжалоб (институт омбудсмена – впервые в Швеции в 1909 году).
Внешнее участие вполитике в виде опросов населения, проведения совещательного голосования,совещания и дискуссии (в форме фокус — групп, интервью, советы граждан и жюриграждан, запрос письменных мнений граждан.
Внешний мониторинг:«карточки оценки» (Индия).
Обследование биг – мак(независимые общественные комиссии проводят сравнительный анализ ценвыплаченных различными государственными ведомствами за аналогичные товары,купленные у одного поставщика). (Аргентина).
Обследование «до» и«после» (Италия).
Мониторинг главныхпроектов (анализируются крупномасштабные государственные проекты с точки зренияпредполагаемых затрат).
Итоги: Достигнутагибкость государственных структур и более большая четкость их к меняющимсяобщественно-политическим условиям, достигнута готовность государственныхструктур к более или менее широко используемым моделям управления частногосектора, существенное укрепление подотчетности как на уровне государственногоаппарата в целом, так и в отдельных государственных ведомствах. Но котрицательным последствиям реформ можно отнести уменьшение престижностигосударственной службы (в англо-саксонских странах), потребителигосударственных услуг, возможность свободно делать свой выбор не увеличилось.
Местное самоуправлениев зарубежных странах.
В большинстведемократических стран территориальные коллективы имеют право на создание своихпредставительных органов власти. Далеко не все административные единицысчитаются территориальными коллективами, имеющими такое право. Наиболеетрадиционным являются двухуровневая система административно-территориальногоделения (графства и муниципалитеты – США, акты и общины – Дания, префектуры имуниципалитеты – Япония). Низший уровень общины формировался естественно попоселенческому принципу, поэтому всегда имеет право на самоуправление, авышестоящий уровень формировался властью, поэтому наделение их самоуправлениемостается прерогативой государства. Второй уровень административного делениясоздавался для выполнения полицейских функций и в целом для государственногоконтроля территорий. В последнее десятилетие 20 века староеадминистративно-территориальное деление перестало соответствовать задачаморганов власти и распределению населения (многие коллективы малы дляэффективной организации управления). Почти во всех западных странах делалисьпопытки реформ административно-территориального устройства, но далеко не всеони увенчались успехом. В тех странах, где история общинного самоуправлениянасчитывает ни одно столетие и где им традиционно принадлежат широкиеполномочия, изменить административно-территориальное деление не удалось. Но вГермании, Нидерландах, Дании проведенные реформы привели к значительномусокращению административно-территориальных единиц. Далее появляются новые административно-территориальныеединицы в основном в городах. В ряде стран крупные города сталисамостоятельными территориальными единицами с едиными органами управления (ФРГ,Греция, Великобритания, Новая Зеландия). Третий уровень – формированиерегионов. Необходимость в этом была вызвана с одной стороны тем, что второйуровень территориальной организации добился самоуправления и для контроля задеятельностью нужно было создавать третий уровень, а во вторых с тем, что собразованием Евросоюза существование регионов стало необходимым для участия вобщеевропейских программах.
Территориальная основаМСУ развивается не только вверх, но и вниз. Во многих странах формируютсяорганы МСУ на микроуровне внутри муниципального образования (приходы вВеликобритании).
Модели МСУ.
В современном миресуществует несколько моделей МСУ образовавшихся под влиянием 2 основных систем:англо-саксонской и романо-германской.
Англосаксонская Романо-германская
Английская Американская ФранцузскаяГерманская
(США, Канада) Скандинавская
Признаки англо-саксонскойсистемы:
— позитивный характеррегулирования полномочий МСУ (только то, что разрешено законом);
— отсутствует прямойгосударственный контроль на местах и на деле МСУ выполняет те функции, которыеспособно выполнить, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органоввышестоящим (значительные автономии МСУ);
— существует большоеразнообразие как в структуре органов МСУ, так и в объеме полномочий;
— в разработке и принятиирешений часто большую роль играют советы и создаваемые ими комитеты и комиссии;
— в англо-саксонскомправе в теории не делаются различия между государственным управлением и МСУ иорганы МСУ рассматриваются как составная часть государства, отсутствуют прочныеправовые гарантии существования МСУ.
Признаки романо-германскойсистемы:
— признается деление нагосударственную власть и власть местных территориальных коллективов;
— негативный принципрегулирования компетенции;
— на местах существуетпрямое государственное управление и контроль за деятельностью органов МСУ;
— унификация структур иполномочий МСУ.