ПЛАН:
Введение
1.1 Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации
1.2. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления
2.СТРУКТУРА, ФУНКЦИИ И МЕТОДЫ РАБОТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1.Формирование органов местного самоуправления
2.2.Организационные формы осуществления местного самоуправления
3.ФОРМЫ И ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
4. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Заключение
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Введение
В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических стран. Оно представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой-наиболееполно учитывает интересы населения.Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной.они наиболее доступны для людей, максимальноприспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира.
Развитие местного самоуправления-необходимая предпосылка для сохранения социокультурных комплексов.Оно воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, скрепляет население прочными духовными узами.
У России свой менталитет, своя политическая культура, поэтому мы обязаны обустраивать свое государство исходя из глубинных корней общественного развития и традиций нашего народа.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Причем законодательная планка российского местного самоуправления максимально поднята до эталона стран развитой демократии. Однако понадобится значительное время, средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в России — долгий и трудный процесс. А она сегодня еще только — только начинает формироваться и для его успешного осуществления необходима прочная законодательная база. До сих пор многие вопросы местного самоуправления остаются явно недостаточно разработанными не только в теоретической литературе, но и, что более существенно, в нормативных актах. Даже в Конституции России не проработаны до конца общие принципы местного самоуправления, прежде всего их материально — финансовая основа, принципы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, что не позволяет в правовом отношении достаточно честно определить механизм реализации уже существующих правовых норм.
Поэтому, не претендуя на всеобъемлющее исследование проблемы, мы в данной дипломной работе делаем попытку раскрыть организационные основы местного самоуправления как совокупности норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
В разработке проблемы опирались на труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Гладышева, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и др. Анализ изученной литературы показывает, что проблеме изучения организационных основ местного самоуправления уделяется большое внимание.
Исходя из проблемы исследования сформулированы его основные задачи:
проанализировать становление теории местного самоуправления в Российской Федерации с учетом мирового опыта;
оценить и уяснить реальную ситуацию организационных основ местного самоуправления в РФ.
Для достижения поставленной цели избран системный подход: с использованием фрагментов совокупного опыта и теории вопроса выявить основы становления местного самоуправления, решить эту задачу с учетом специфики проблемы под углом зрения ее организационного обеспечения.
Глава I
1.1Становление теории местного самоуправления
в Российской Федерации
Понятие “ местное самоуправление” в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю.
В юридической литературе до конца 80 — х оно употреблялось редко. Институт местного самоуправления не был закреплен ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.
В 1985 — 1990 гг. появилось множество публикаций на тему о социалистическом местном самоуправлении народа. В них самоуправление понималось предельно широко и объемно, как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах, в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Были попытки трактовать деятельность местных Советов как “ местное самоуправление”. 1
Перелом в отношении советских ученых к институту местного самоуправления произошел в период подготовки Закона СССР “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” ( 1990 г.). 2С этого времени понятие “ местное самоуправление” прочно входит в научный оборот и нормативно — правовые акты.
То есть, местное самоуправление, можно сказать, что свое начало ведет с союзного Закона “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Именно этот Закон положил начало процессам реформирования местных органов государственной власти, закрепил понятие и принципы местного самоуправления, характер взаимосвязей представительных и исполнительных органов, финансовую и экономическую основу, а также гарантии и ответственность местного самоуправления. Закон СССР 1990 г. заложил фундамент для постепенного реформирования местных органов власти Советского государства в органы местного самоуправления на этапе перехода к демократическому его типу. Однако этот потенциал Закона востребован не был. Причиной тому послужил ряд обстоятельств. Во — первых, новые управленческие отношения встретили определенное противодействие со стороны аппарата местных органов, привыкшего работать в рамках сложившихся стереотипов. Во — вторых, власть сама оказалась не готовой предоставить местному самоуправлению провозглашенную самостоятельность. Всего лишь через несколько месяцев после принятия Закона 1990 г. одно из наиболее радикальных его положений о ликвидации двойного подчинения местных исполнительных органов и подотчетности их только одноуровневым Советам было отменено. Вертикальные управленческие отношения и взаимосвязи были восстановлены в прежнем виде. В — третьих, после распада СССР Закон был отвергнут бывшими союзными республиками, которые решили начать свой новый этап в развитии местного самоуправления.
В российском законодательстве институт местного самоуправления возник с принятием в 1991 г. Закона РСФСР “ О местном самоуправлении в РСФСР “3, в ст. 1 которого местное ( территориальное ) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного ( под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально — этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов в составе РСФСР.
Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским ( федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.
Следует отметить, что в Российской Федерации Закон “ О местном самоуправлении в Российской Федерации” ( 1991 г.) стал единым для всей республики актом прямого действия. Он продолжил линию на развитие тех концептуальных взглядов на самоуправление, которые больше отвечали некоей идеализированной модели местного самоуправления, основанной на требовании разделения властей, опыта российских земств, зарубежных муниципальных систем, практики их правового регулирования. В случае поэтапного развития местного самоуправления в России и сохранения на определенный период руководящего воздействия на органы местного самоуправления со стороны краевых, областных, республиканских органов последствия централизации управления могли бы быть значительно нивелированы широким развитием форм непосредственной демократии, вовлечением населения в практические дела местного значения. Этот процесс был бы актуален еще и потому, что без развитости форм прямого народоправства ни о каком коренном, быстром становлении местного самоуправления и речи быть не может.
Однако исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Негативная сторона указанных процессов проявилась почти сразу же, на несколько месяцев выбив из нормального рабочего ритма местные органы. Имеется в виду известное между представителями Советов и главами местных администраций. Известны также отрицательные последствия и местной приватизации. Фактический разгром складывающихся институтов местного самоуправления произошел осенью 1993 г., когда были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. Лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.
Первым этапом становления этой концепции в российском законодательстве явилась так называемая “ реформа 21 апреля 1992 г.” — внесение в ст. 85 Конституции ( Основного Закона) Российской Федерации — России изменений, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов — районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские были исключены из единой системы представительных органов государственной власти в РФ.
На втором этапе, началом которого явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, концепция негосударственной природы местного самоуправления приняла в российском законодательстве завершенный вид.
Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:
в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.–PAGE_BREAK–
Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, но осуществляющие публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть в том числе через органы местного самоуправления.
В этом же смысле данное конституционное положение толкуется Президентом Российской Федерации: “ Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований. Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти …” 4и Конституционным Судом Российской Федерации: “ На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти “. 5
Закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления…” начал с введения новых понятий, принципов местного самоуправления, нового перераспределения полномочий муниципальных органов, уточнения понятий экономической основы и состава муниципальной собственности, введения новых видов ответственности и др. Реальная значимость данного Закона состоит прежде всего в том, что он закрепил общие принципы в строгом соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Конкретная регламентация местного самоуправления теперь должна осуществляться законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных органов. Принимая во внимание, что в России более 80 субъектов Федерации, очень трудно будет проследить за соответствием законодательных актов общим принципам Закона 1993 г. И прежде всего речь идет о защите конституционных прав граждан на местное самоуправление.
Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по — прежнему должны работать в неподготовленной среде ( низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово — экономической основы, некомплектность правового регулирования) нельзя строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться в нему поэтапно. Заметим, что в европейских государствах местное самоуправление складывалось десятилетиями.
Между тем наша российская торопливость даже в правительственном документе — Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления ( 1995 г.). Вызывают удивление сроки: I этап — в течении 1996 г., II этап — в течении 1997 — 1998 гг.
Проблемы местного самоуправления не сводятся только к реализации положений Закона 1995 г. Это уже третий закон о местном самоуправлении. Речь должна идти о создании организационных, финансово — экономических, правовых и иных условий становления местного самоуправления в расчете на длительный период формирования необходимых предпосылок.
Вот почему федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, конкретизируя конституционные положения обеспечивает введения в законодательство субъектов двух институтов:
Института муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления; Из части 5 — 6 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1 — П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “ О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” вытекает, что юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной ( а не административно — территориальной) единицы субъекта Российской Федерации, что означает признание муниципального образования субъектом права. 6
Института вопросов местного значения ( ч. 3 п. 1 ст. 1 Федерального закона) под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов РФ.
В п. 1 ст. 6 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” дана юридическая характеристика вопросов местного значения как предмета ведения муниципальных образований.
В этом смысле закон показывает, что в качестве фундаментального основания института местного самоуправления в РФ служит принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.
Таким образом, современная концепция местного самоуправления в федеральном законодательстве основана на принципе децентрализации публичной власти.
Основными задачами ГП ЖКХ “Облжилкомхоз” являются обеспечение устойчивого, надежного функционирования жилищно-коммунального хозяйства, координация деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, организации контроля экономических и правовых норм, качества обслуживания населения.
В соответствии с этими задачами Облжилкомхоз руководит строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов жилищно-коммунального хозяйства области; оказывает организационно-техническую помощь предприятиям жилищно-коммунального хозяйства в развитии производственных баз и техническом оснащении; осуществляет социальное развитие отрасли (строительство жилья и санаторно-оздоровительного комплекса “Коммунальник”). Совместно с органами местного самоуправления ГП ЖКХ осуществляет мероприятия по подбору, подготовке и повышению квалификации руководящих инженерно-технических работников, рабочих массовых профессий.
Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым органом, объединяющим 17 отраслей, 122 предприятие, из них 12 областной собственности,104 муниципальной собственности и 6 акционерных обществ.
Из общего количества предприятий в районах области находятся 35 муниципальных многоотраслевых предприятия жилищно-коммунального хозяйства и в г. Омске — 87 отраслевых предприятий.
Стоимость основных фондов составляет более 30 млрд. рублей.
К началу 2001 года жилищный фонд Омской области составил 39,4млн.кв.метров общей площади, в том числе муниципальный — 17,2 млн.кв.метров, областной -1,5 млн.кв.метров, ведомственный — 4,6 млн.кв. метров, частный — 13,9 млн.кв.метров и обобществленный — 2,2 млн.кв.метров. В среднем на одного жителя приходится 17,75 кв.метров общей площади.
Износ жилого фонда в области достиг почти 10 процентов.
Отсутствие финансирования привело к свертыванию объемов капитального ремонта жилья, за 2000 год объем выполним на 8,2 млн. рублей, в том числе в районах области 1,1 млн. рублей.
Нерешенной проблемой в области остается модернизация 157 жилых домов серии 1-335. По состоянию на 1 января 2001 года: с момента окончания срока их эксплуатации, произведена модернизация 7 домов и выполнены работы по усилению каркаса в 6 домах.
За период с 1996 по 2001 год принято от ведомств в муниципальную собственность 5,4 млн.кв.метров общей площади жилья, в том числе по районам области 1,2 млн.кв.мстров.
На балансе муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства находится 442 котельных суммарной мощностью 2,8 тыс. Гкал\час, 2,7 тыс.км. тепловых сетей в двухтрубном исчислении.
За 2000 год реализовано потребителям 9,1 млн. Гкал тепловой энергии, по сравнению с 1999 годом рост составил 3,4 процентов.
За период с 1996 по 2001 год в муниципальную собственностьот ведомств принято 235 котельных, в том числе в районах области — 211 котельных.
Переведены на природный газ коммунальные котельные в, рабочих поселках Тевриз, Кормиловка, Саргатка, Марьяновка, Оконешниково, Крутинка, в городах Исилькуль, Называевск, Калачинск, Тара.
Программой газификации области в 2000 году переведены на природный газ 17 коммунальных котельных. Выполнение программы даст возможность использовать дешевое газовое топливо, сократить затраты на отопление жилья и предприятий бюджетной сферы, так как с переводом. котельной, на газ себестоимость 1 Гкал снижается почти на 30 процентов.
Водопроводно-канализационное хозяйство области имеет протяженность сети водопровода 3,3 тыс.км и канализационных коллекторов — 1,3 тыс. км.
Установленная производственная мощность систем водопровода составляет 766 тыс.кубометров в сутки, а очистных сооружений водопровода — 678 тыс.кубометров в сутки.
Водопотребление на одного жителя в сутки в городах и рабочих поселках составляет 95 литров, а в г.Омске — 322 литра.
В то же время обеспеченность водой одного жителя в Горьковском, Оконешниковском, Нововаршавском, Русско-Полянском и других районах ниже среднего показателя по области.
Техническое состояние водопроводов в настоящее время критическое. Постоянные порывы на трубопроводах приводят к перебоям с водоснабжением, создают, особенно в зимний период, аварийные ситуации на отопительных котельных.
Принятая программа водоснабжения южных районов области предусматривает выполнение работ на трех групповых водопроводах — Любино, Исилькульском, Таврическом и Южном, обеспечивающих водой 12 районов области.
Сегодня программа обеспечения жителей области водой становится приоритетной наряду с газификацией.
С 1994 года осуществляется передача коммунальных электросетей ОАО “Омскэнерго”, в муниципальных предприятиях в 3-х районов электросети остались на балансе: Горьковское, Одесское, Омский.
Протяженность дорог с твердым покрытием в области составляет 1,9 млн.км или 54,0% к общей длине дорог, в том числе в г.Омске 875 тыс.кв.метров или 59,8%, общая площадь мостов и путепроводов — 123,7 тыс.кв.метов, в том числе в г.Омске — 113,3 тыс.кв.метров. Объем механизированной уборки улиц доведен до 9,6 млн.кв.метров. Парк
уборочных машин насчитывает 502 единицы. Протяженность освещенных улиц достигла 2,1 тыс. км.
На капитальном ремонте и текущем содержании объектов благоустройства за 2000 год освоено 17,1 млн. рублей., к уровню 1998 года уменьшилось в 3 раза. Объем жилищно- коммунальных услуг выполнен за 2000 год на 1702,6 млн. рублей, в том числе по областной собственности на 25 млн. рублей, районы области на 492 млн. рублей.
Говоря о финансировании отрасли в 2000 году следует сказать, чтобюджетами районов области на возмещение затрат, связанных с предоставлением услуг населению по теплоснабжению и содержанию жилого фонда было предусмотрено только133,8 млн.рублей или 38,1 процента от потребности. Профинансированы предприятия, в основном путем проведения взаимозачетов, на 90 процентов.
Фактические убытки составили: по МП ЖКХ районов области 351,0 млн.рублей, по содержанию жилого фонда г. Омска — 51 млн. рублей, разница в ценах на отопление 136 млн. рублей; по областной собственности по содержанию жилого фонда 22 млн. рублей, разница в ценах на отопление 54 млн. рублей.
Дебиторская задолженнасть за оказанные коммунальные услуги на 1 января 2001 года составила 1494,4 млн.рублей, и том числе задолженность бюджетных организаций 481,8 млн.рублей, из них в г.Омске 297,8 млн.рублей: задолженность населения за жилищно-коммунальные услуги 71,3 млн.рублей, долг по выплате заработной платы работникам жилищно-коммунального хозяйства -56,8 млн.рублей, в том числе по МП ЖКХ районов области -36,7 млн.рублей.
Кредиторская задолженность на 1.01.2001года составила 2448,0 млн. рублей, в том числе перед «Омскводопроводом» — 59 млн. рублей, ОАО АК «Омскэнерго» — 230,7 млн. рублей. продолжение
–PAGE_BREAK–
Предоставлено гражданам льгот 389051 человеку на сумму 168355,4 тыс. рублей, в том числе по г. Омску 252716 человеку на сумму 137190,9 тыс. рублей. 105547 семей получили субсидии на сумму95929,3 тыс. рублей, в том числе по г. Омску 82754 семьи на сумму 71836,4 тыс. рублей.
Выполнение ежегодно принимаемых в области целевых программ по подготовке жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях — это основа для безаварийного функционирования отрасли, на 1.01.2001 года из 50 млн. рублей, освоено 48,3 млн. рублей или 96,6%.
ГП ЖКХ “Облжилкомхоз” совместно с главами администрации районов, и руководителями районных муниципальных предприятий разработана на 2001 год целевая программа по подготовке ЖКХ к зиме 2001-2002 годов, которой предусматривается заменить 118 котлов, переложить 94 км теплотрасс, 152 км сетей водоснабжения и 97 км электрических сетей, создать аварийный запас остродефицитных материалов и оборудования.
Потребность в бюджетном финансировании на выполнение этой программы составляет 243 млн.рублей.
1.2. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления
Как и большинство терминов “самоуправление” ( имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно.
Русский юрист М.И. Свешников определял ”самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.7
Самоуправление как один из видов распределения властей определял А.Д. Градский: “ Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.
Также самоуправление понималось как 8: самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления ( Евтихеев И.И. ); форма осуществления государственных функций при помощи независимых — в той или иной мере- лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление ( Б.Н.Чичерин ).
Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико — правовой природой этого явления.
Как отмечает В.И. Фадеев,9теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.
Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.
На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. 10Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно — правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных ( местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60 — е годы XIX столетия.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: “ самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. “ 11
Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.
Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому — либо ( чему — либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.
История человечества не знает фактов добровольной передачи власти теми, кто ее имеет, тем, на кого эта власть распространяется. Самые “ мягкие” случаи перехода от децентрализации к самоуправлению наблюдались при угрозе жесточайшего социального конфликта.
В Советском Союзе и в России есть многочисленные примеры развития территориального управления. В прошлом России хорошо известны военные поселения. 12Такие поселения и целые города сохранились до сих пор. Дожили до нашего времени и особые этнические поселения, например, староверов, которые были и поныне остаются самостоятельными и осуществляют идеальное самоуправление.
Однако современная практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, особенно трудно четко выделить собственно местные дела, отличные от общественных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой характер, но и публичный. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теориях современных ученых. Некоторые их них отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций. 13
В различных странах в настоящее время выработана по крайней мере три модели местного самоуправления, которые обеспечивают по разному и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. В последние десятилетия, как отмечает профессор В.Е. Чиркин 14, появляются идеи, что местное самоуправление — это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно: местное самоуправление — это публичная власть существующая наряду с государственной.
В мировой практике существуют разные ступени местного самоуправления. Есть ступень региональная, есть общинная. Все зависит от того, признается или нет та или иная единица территориальным коллективом.
Когда у поляков на региональном уровне ( в воеводстве ) есть только воевода, назначенный председателем правительства и утвержденный сеймом, имеющим совещательный характер, перед которым один раз в год он должен давать информацию о принятых мерах- это конечно, не местное самоуправление. По такому пути идут многие страны, в том числе Болгария и Венгрия. В этих странах существует большая централизация.
Что касается общинного звена, то в нем всегда есть местное самоуправление потому, что по идее территориальное образование- это естественное, а не искусственное как административно — территориальная единица.
В Китае и на Кубе существуют Советы ленинской концепции. Это не местное самоуправление, это государственная власть. В Таиланде, в Индонезии есть назначенные губернаторы. И даже староста деревенского квартала назначается министром внутренних дел из трех кандидатов, которые выбраны. Но это тоже не местное самоуправление.
В мировой практике выделяют три модели местного самоуправления15: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Хотя советскую вряд ли можно считать моделью самоуправления, скорей всего это государственная власть.
В англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно — территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой ( и в первую очередь США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии ( комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Есть и контроль. Демократия не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции.
Однако следует учесть тот факт, что принятый в законодательстве этих стран термин “ местное управление” для обозначения и деятельности местных органов обычно указывает на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер.
В большинстве стран мира ( континентальная Европа, франко — язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток), по мнению многих ученых, получила распространение континентальная модель. 16Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.
Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Однако реформой начала 80 — х годов во Франции была несколько снижена соподчиненность между различными уровнями местных органов.
Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, представляющая собой не столько практический, сколько сугубо академический интерес. 17Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран “ мировой системы социализма”. В настоящее время в ой или иной форме она продолжает сохраняться в странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.
В.И. Чиркин считает третьей моделью то местное самоуправление, по которому пошла Латинская Америка. 18В ней нет назначенных представителей в местном самоуправлении, т.е. всех избирают. Но избранный населением префект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета. И таким образом он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения. продолжение
–PAGE_BREAK–
Следует отметить, что правовую основу деятельности местных органов этих моделей составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или ( в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико — территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.
Если говорить о возможностях местного самоуправления в Российском государстве, то опыт самой России, многовековой опыт разных стран мира подтверждает, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию государства, и это действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов и изменений суверенизации.
В Европейской хартии местного самоуправления “ под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “. 19В статье 1 Закона “ О местном самоуправлении в РСФСР” местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ.
Основываясь на существующую законодательную базу понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах:
а) Местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью.
б) Местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального Закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определена, что местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
в) Местное самоуправление — форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1 — 2 статьи 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
г) Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей ( деление властей по горизонтали), определяет систему управления ( деление властей по вертикали). В статье 12 Конституции РФ говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в статьях 3, 12 Конституции РФ, которые в соответствии с частью 1 статьи 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.
Впервые в истории России закон создает такую фундаментальную правовую базу для формирования уровня власти, который, скажем так, не очень характерен для нашей российской истории: по своему правовому положению он отделен от государственной власти, но лучше сказать — организационно не привлечен в систему органов государственной власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. И появляются высказывания о том, что государственная власть заканчивается на уровне субъектов РФ. Тогда возникает вопрос: есть ли власть на уровне городов, районов, сел, т.е. на уровне местного самоуправления? Видимо для ответа на этот вопрос нам необходимо выяснить соотношение понятий управление и власть, государственная власть и местная ( муниципальная) власть.
Управление предполагает, как мы знаем, воздействие на поведение людей для получения определенных результатов, наличие особого механизма их реализации. Управление как организационная деятельность — это процесс реализации, функционирования власти. Управление- естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. В свою очередь, власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие.20Значит без власти нет и управления. То есть, если мы используем определение “ местное самоуправление “, то необходимо говорить и о местной ( муниципальной) власти. Г.В. Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных стран определял местное самоуправление как “ власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти”.21
Можно ли говорить однозначно о независимости местной власти и государственной ?
Здесь нет однозначного ответа.
Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.22
Известный государствовед С.А. Авакьян23отличает, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую.
В Комментарии и Конституции Российской Федерации отмечается, что статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно- властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают “ компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т.е. не могут определять самостоятельно круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом,24так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства.
Согласно статьи 19 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера, они не относятся к законам и по своей природе являются подзаконными. Таким образом отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих Законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуправление.
Обосновывая негосударственный характер органов местного самоуправления некоторые государствоведы приводят такие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально — финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы, у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции. 25
Исходя из вышеизложенного можно сделать итог, что муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной власти, но и публичной власти ( власти над обществом), действующая в пределах муниципального образования, реализуемая от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основанная на нормах права.
Природа местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней сочетаются два начала: общественное и государственное. Однако несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание.
Так как же разграничить местное самоуправление от общественного объединения. Выделяют следующие особенности местного самоуправления 26: органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства, в то время как общественные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общему правилу не входит решение государственных дел, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; сфера деятельности общественного объединения может не ограничиваться территорией административно — территориальной единицы в отличие от органов местного самоуправления, которые всегда имеют четкую территорию.
Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов местного самоуправления: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.
При характеристике местного самоуправления необходимо различать его сущностные характеристики, обусловленные политико — правовой природой местного самоуправления и внешнее выражение, то есть то, каким образом местное самоуправление проявляется во вне. Поэтому необходимо рассматривать критерии и атрибуты местного самоуправления.
Философский словарь определяет критерии местного самоуправления как средства проверки теоретических положений на практике. Атрибуты местного самоуправления — это неотъемлемые свойства местного самоуправления без которых местное самоуправление не может существовать, ни мыслиться.
Однако мы осветим только те атрибуты местного самоуправления, характеризующие в своей совокупности организационные основы местного самоуправления, то есть органы местного самоуправления, формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление, местные нормативно — правовые акты.
С.А. Авакьян 27отмечал некоторые бесспорные существенные признаки местного самоуправления, свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. К примеру, различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах указанных ей верховной властью.
Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.
Самостоятельные источники средств.
Территориально — ограниченный выборный принцип.
Заметим, что Б.Н. Чичериным 28выделялись основные “ выгоды и преимущества” местного самоуправления: продолжение
–PAGE_BREAK–
Во первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
В третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
В четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
В пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.
Наконец, в шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного самоуправления:
1 Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти- власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
2 Осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.
3 Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.
4 Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.
5 Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.
6 Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.
7 Одна из целей местного самоуправления- развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно — правовых форм местного самоуправления.
8 Сознательное участие граждан в управлении. Имеется ввиду такой аспект термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.
9 Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.
10 Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.
11 Преобладание методов убеждения над методами принуждения.
12 Совпадение объекта и субъекта управления. 29Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.30
13 Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов.31Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы — управляющая и управляемая, а одна- самоуправляемая. 32
14 Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления ( самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.
2.1. Формирование органов местного самоуправления
Местное самоуправление -форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения.Местное самоуправление организуется в городах, районах, поселках и других территориях.
Правовую основу организации местного самоуправления составляют: Конституция РФ; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления; областное законодательство; уставы(положения) о местном самоуправлении.
Экономическую основу местного самоуправления составляют: природные ресурсы(земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир); движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальнойсобственности; средства местного бюджета; государственная собственность, переданнаяместному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источникомполучения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.
Финансовую основу местного самоуправления составляют средства местного бюджета, внебюджетных и валютного фондов; средства на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; получаемые кредитные ресурсы, дотации и субвенции от органов государственной власти, а также средства органов территориальногообщественного самоуправления.
Основными принципами организации местного самоуправления являются:
принадлежность права на самоуправление населению в границах населенных пунктов, территорий и их ассоциаций;
наличие достаточных собственных материально-финансовых ресурсов;
организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;
законность в организации и деятельности местного самоуправления;
многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
выборность органов местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за надлежащее исполнение своих функций;
Гарантии местного самоуправления заключаются в следующем:
полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти; органы местного
самоуправления имеют право на судебную защиту законных прав и интересов местного самоуправления;
никто не вправе вмешиваться в осуществление деятельности местного самоуправления, в том числе принимать акты, ограничивающие его компетенцию;
правовые акты ОМС1, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и организационно-правовых форм и гражданами.
Для реализации представительных, исполнительных и распорядительных функций население образует выборные и другие органы местного самоуправления и наделяет их в соответствии с законодательством соответствующими полномочиями для решения вопросов местного значения.
Выборными органами МС1в городах, районах и других поселениях могут быть городские, районные, сельские (поселковые) Собрания (Советы).
Другими органами МС могут быть администрации соответствующих территорий, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Сущность отношений органов МС с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности состоит в следующем:
Органы МС определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); продолжение
–PAGE_BREAK–
утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий,
заслушивают отчеты о их деятельности.
Органы МС содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории.
Органы МС не вправе устанавливать ограничения на ввоз и вывоз продукции и товаров за пределы соответствующей территории либо иные ограничения хозяйственной деятельности за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
По вопросам, не входящим в компетенцию органов МС, их отношения с предприятиями,
не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.
Органы местного самоуправления вправе:
Передавать находящееся в муниципальной собственности
объекты во владение и использование (постоянное или временное), сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и правовыми актами представительного органа.
Распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами.
Самостоятельно устанавливать внешнеэкономические связи.
Создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, организовывать приграничную торговлю.
Пользоваться на договорных началах кредитами на производственные и социальные цели.
Выпускать местные займы для развития социальной и производственной инфраструктуры1.
Постоянно действующим исполнительным органом МС является администрация муниципального образования .
Местная администрация является юридическим лицом, а поэтому :
имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;
может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;
имеет гербовую и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.
Структура администрации утверждается представительным органом МС по представлению главы администрации.
В структуре исполнительных органов самоуправления важное значение занимают коллегии администрации(консультативный совещательный орган, который образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином составе).
Организующей основой деятельности администрации являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями администрациями на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования. Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации. Глава администрации(глава МС) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Выборы главы местной администрации проводятся в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», уставом и соответствующим законом субъектов РФ.
Глава администрации не имеет права:
состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;
состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций;
получать любые доходы, в том числе единовременное или регулярное вознаграждение от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности либо действующих на соответствующей территории или связанных с местным бюджетом получением из него средств для своей деятельности, налоговыми либо иными финансовыми льготами, кроме авторского гонорара, вознаграждения за научно-педагогическую и иную творческую деятельность;
участвовать в предпринимательской деятельности;
занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, общественных объединениях, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Функции главы местной администрации следующие:
организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;
организует подготовку генерального плана развития территории муниципального образования;
организует разработку и исполнение программы экологической безопасности;
определяет структуру, штаты администрации и вносит их на утверждение представительному органу МС;
от имени администрации заключает договоры и соглашения с различными структурами;
не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу МС отчет о
деятельности администрации;
принимает меры по обеспечению правопорядка, координирует меры по борьбе с преступностью;
руководит гражданской обороной муниципальных образований, осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
назначает и освобождает других руководителей администрации и муниципальных предприятий;
издает постановления и распоряжения;
осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции.
Глава местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования имеет своих заместителей. Их число зависит от уровня муниципального образования (город, село, район).
Функциональным органам местной администрации является ее аппарат.
Основными структурными подразделениями аппарата администра-ции, как правило, являются: общий отдел; организационный отдел; контрольный отдел; юридический отдел; межведомственный архив; управление ЗАГС.
Руководитель аппарат администрации в пределах своих полномочий организует, контролирует и направляет деятельность всех его структурных подразделений.
В систему органов МС кроме исполнительных органов входят и представительные органы. Представительный орган МС состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Правовую основу формирования представительного органа МС составляют федеральные законы и законы субъектов РФ.
Совет депутатов обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Муниципальный Совет депутатов не вправе вмешиваться в оперативную, финансово-хозяйственную и исполнительную распорядительную деятельность местной администрации.
Местная администрация подконтрольна в своей деятельности Совету и обязана по запросу Совета, комиссии и депутатов представлять необходимую информацию и документы.
Нормативные акты местной администрации, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Контроль за исполнением постановлений и распоряжений местной администрации осуществляют глава администрации, его заместители, технические секретари приемных, руководители структурных подразделений администрации и уполномоченные ими лица. Данные о результатах контроля за исполнением документов периодически анализируются контрольным отделом1.
2.2. Организационные формы осуществления местного самоуправления
Представительный орган местного самоуправления
В ФЗ 154 дается следующее определение понятия представительного органа местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Данное определение, другие положения указанного ФЗ и в целом муниципальная политика Российского государства свидетельствуют о том, что представительный орган местного самоуправления занимает ведущее место среди и должностных лиц местного самоуправления в РФ. Это подтверждается обстоятельствами: продолжение
–PAGE_BREAK–
— во-первых, представительный ОМС – это выборный орган, а наличие выборного органа местного самоуправления муниципального образования является обязательным требованием закона. Другие ОМС, должностные лица местного самоуправления могут создаваться, а могут не создаваться. Этот вопрос относится к компетенции населения муниципального образования; во-вторых, именно представительный ОМС обладает правом представлять все население муниципального образования, выражать его интересы, выступать от его имени; в-третьих, только представительный орган обладает определенным объемом исключительных полномочий на решение вопросов местного значения. Никакие другие ОМС и должностные лица не могут обладать исключительными полномочиями, в том числе каким-либо путем присваивать себе исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления; в-четвертых, среди других ОМС и должностных лиц местного самоуправления именно представительный ОМС обладает правотворческой функцией, то есть имеет право принимать общеобязательные, локальные нормативные правовые акты по всем вопросам, отнесенным уставом соответствующего муниципального образования к предметам ведения последнего; в-пятых, представительный ОМС контролирует деятельность всех других ОМС и должностных и должностных лиц местного самоуправления, действующих на территории соответствующего муниципального образования. И наконец, представительный ОМС- это коллегиальный орган, он принимает свои решения только в коллегиальном порядке.
Представительный ОМС состоит из депутатов, которые избираются гражданами РФ, обладающими избирательным правом и проживающими на территории соответствующего муниципального образования, на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного ОМС определяется уставом муниципального образования. Однако, в соответствии с ФЗ 154 (ст. 58), численный состав представительного ОМС, избираемого впервые, устанавливается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.
Как известно, в нашей стране существуют различные виды муниципальных образований. Это безусловно, необходимо учитывать при определении численного состава представительных ОМС различных муниципальных образований. Назовем здесь несколько основных критериев, по которым, на наш взгляд, необходимо определять численный состав того или иного представительного ОМС.
Во-первых, это количество населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Принятый ФЗ от 23.10.96 138«Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Во-вторых, численный состав представительного органа местного самоуправления зависит от объема тех полномочий, которые в соответствии с действующим законодательством и Уставом муниципального образования предстоит осуществлять. Объем же этих полномочий определяется, прежде всего, социально-экономическим потенциалом соответствующего муниципального образования, разнообразием его инфраструктуры, наличием или отсутствием соответствующих исполнительно-распорядительных ОМС и др.
В-третьих, наличием в местном бюджете на содержание того или иного по численному составу представительного ОМС, тем более, если какая-то часть его депутатов должна работать на освобожденной (оплачиваемой) основе.
В-четвертых, немаловажное значение в определении численного состава представительного ОМС играет территория соответствующего муниципального образования; ее пространственные пределы, географические и климатические условия и т.п. Безусловно, что в решении этого вопроса могут учитываться и другие специфические особенности, условия и традиции конкретных муниципальных образований.
Законодательство субъекта РФ по вопросам местного самоуправления должно предоставлять населению муниципальных образований возможность выбора наименования ОМС, не связывая их каким-либо одним наименованием. Действующие в настоящее время в различных регионах нашей страны представительные органы местного самоуправления имеют самые разнообразные наименования (дума, собрание представителей, муниципальные советы, комитеты, земское собрание и т.п.).ФЗ 154 в п. б ст.15 фиксирует положение о том, что в отдельных поселениях( нам представляется в малочисленных по количеству населения) Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных ОМС собраниями (сходами) граждан. Таковы основные характерные признаки и черты организационно-правового положения представительных ОМС в РФ1.
3.ФОРМЫ И ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. “Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее”. Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть ¾ местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.
Большее распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек, Е. Мейер, Н. Коркунов, Б. Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.
В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.
Принципы местного самоуправления ¾ это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:
Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.
Принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.
Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран ¾ членов Совета Европы.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.
К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная гарантия местного самоуправления.
Рассмотрим каждый из принципов в отдельности.
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание:
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления. продолжение
–PAGE_BREAK–
Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а так же решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-прововых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет за ответственность в соответствии с законом.
Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, тем самым, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом, а так же осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.
Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности и муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы муниципальными образованиями была обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. В случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований ¾ уставом города.
Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Важной гарантией реализации данного принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципальных образований выборных органов согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Данный принцип ответственности призван обеспечить:
а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;
б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;
в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому, в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни, претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а так же к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а так же непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения.
Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.
Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а так же используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.
Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, что обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В этих рамках субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация ¾ многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и организации и осуществления местного самоуправления.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулирование законами в соответствии с федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Существуют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих вопросов Федеральный закон закрепил за федеральными органами государственной власти.
Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений, которых можно выделить 9, и 80 специальных типов. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименования и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а так же вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного самоуправления.
Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.
Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Осуществление принципа соблюдения прав и свобод человека обеспечивается:
Муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социально экономических прав и свобод граждан. продолжение
–PAGE_BREAK–
Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.
Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граждан, которые признаны обеспечить реализацию закрепляемого в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В развитие этого положения Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их обнародования.
Принципа законности ¾ один из основных конституционных принципов российской государственности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Принципа законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, призывая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности и качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.
Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:
“ 1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности конституционных принципов”.
Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора.
В соответствии с Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.
Прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления ¾ на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления.
Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а так же решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.
Кроме того, важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законодательные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В порядке, предусмотренном Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” данные органы решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности в организации и деятельности местного самоуправления обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава муниципального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.
Гласность ¾ важный элемент демократической системы управления обществом и государством. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а так же возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Осуществление этого важнейшего требования предполагает информирование населения о заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления, а так же предполагает, что органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” нормативные правовые акт органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их обнародования.
Устанавливаемая законом обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправления, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Закон устанавливает перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина. Большую роль в обеспечении гласности призваны играть средства массовой информации. Осуществляется экономическая поддержка районных газет в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного участия граждан местном самоуправлении. Практика показывает, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.
Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответ по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомо-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности других органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать, как на основе коллегиальности, так и на основе принципа единоначалия. В любом случае они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.
Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами решений: это, прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а так же кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений.
Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность органов местного самоуправления, допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. продолжение
–PAGE_BREAK–
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Российской Федерации.
Осуществление данного принципа означает, прежде всего, создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантируемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а так же компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает, что федеральные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже муниципальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством.
Государство устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления населения, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит к компетенции Российской Федерации и ее субъектов принятие соответственно федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Правительство Российской Федерации утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления в целях обеспечения становления и развития местного самоуправления, которая предусматривает следующие основные направления поддержки:
формирование правовой основы местного самоуправления;
формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;
информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
4. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Формирование местного самоуправления в России является одной из самых приоритетных задач политической реформы. Это длительный и сложный процесс, требующий преодоления целого комплекса трудностей.
Для создания эффективной модели местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти, с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Это позволит превратить систему управления в наиболее пригодную для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических процессов.
Одной из важнейших проблем современного местного самоуправления и муниципального права в РФ является проблема формирования его финансовой базы, законодательное закрепление и обеспечение финансовых гарантий самостоятельности муниципальных образований.
Без стабильных и достаточных финансовых источников местное самоуправление не эффективно, не жизнеспособно. Можно наделить ОМС разнообразными и широкими полномочиями, однако, не подведя под них соответствующей материально-финансовой базы, они так и останутся не реализованными.
Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений ОМС с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распределения кусков общего «бюджетного пирога», местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно «социальным»).
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
Заключение
Итак, основываясь на исследованиях известных государствоведов, на существующее законодательство и Конституцию РФ, мы пришли к выводу, что совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно — правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.
Таким образом, на выбор организационных форм местного самоуправления влияют ряд факторов:
размеры муниципального образования;
степень политической активности населения, уровень его правосознания;
уровень политической структурированности общества, развитость местных политических партий, местных объединений (или отделений российских и региональных объединений); причем такие объединения могут создаваться не только по партийному признаку, но и в зависимости от наличия программы комплексного развития территории;
готовность и способность населения к переменам, к восприятию и использования иного опыта; большая или меньшая степень консерватизма проявляется, например в использовании названий органов местного самоуправления, в попытках внедрения иной избирательной системы и т.п.;
степенью сложности используемой системы это особенно четко проявляется при выборе типа избирательной системы: традиционно предпочтение отдается мажоритарной избирательной системе, как более простой;
взаимоотношениями органов местного самоуправления и органов государственной власти; это проявляется, например, в том насколько учитывают органы государственной власти мнения и пожелания представителей органов местного самоуправления при разработке и принятии нормативных актов, регулирующих вопросы местного самоуправления;
социальная структура населения муниципального образования, уровень благосостояния, возрастной состав и ряд других характеристик населения.
С понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано понятие “организационные основы местного самоуправления”. Термин “основы местного самоуправления” является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.
Организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
В данной работе сделана попытка исследовать организационные основы местного самоуправления с учетом специфики становления местного самоуправления. Сегодня законодательная база самоуправления еще не завершена. Основной закон о местном самоуправлении должен сопровождаться шестнадцатью законами. А этих законов нет, за исключением закона о финансовых основах местного самоуправления.
Говорить о реальном местном самоуправлении в России, на наш взгляд, пока еще рано: слишком низка активность населения и частного капитала в решении местных вопросов, не проработаны современные технологии муниципального управления и, наконец, не определена мера ответственности муниципальных органов власти, их компетенция и механизмы воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал каждого региона как факторы роста благосостояния людей.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” тоже не решает целого ряда проблем. В нем не заложена система деления территории на муниципальные образования (ими могут называться любые поселения граждан — город, район, села, деревня, станица). Неясен вопрос о распределении компетенции по вертикали между самоуправлением и государственными органами. Полномочия, передаваемые законом в компетенцию местного самоуправления, не имеют финансового обеспечения. Нет пока налоговых нормативов и стандартов формирования местного бюджета, а реальное самоуправление — это участие муниципальных органов в управлении экономикой территорий. продолжение
–PAGE_BREAK–
Единообразная модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти и заменяющего ее, не получает развития в целом по России и, в частности, в нашей Республике Саха (Якутия). И попытки единообразного понимания и реализации конституционной модели местного самоуправления, которые предпринимаются из центра, вызывают в обществе сомнения. Так как местное самоуправление в Якутии, и местное самоуправление в Москве, центральных регионах России, не может не различаться в силу особенностей этих территорий, экономического потенциала, масштабов регионов, ментальности населения. Ведь для России это совершенно новое дело, где всегда и во всем была главенствующая роль государства. Поэтому внедрение самоуправления в той мере, в какой оно должно соответствовать этому понятию по — настоящему, — процесс долгий и сложный.
Использованная литература:
Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 120-125.
Авакьян С., Барабашев Г. Внебюджетные фонды // Народный депутат. — М., 1990. — № 15. — С. 35-43.
Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. — М., 1995. — № 5.- С. 18-20.
Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. — М., 1996. — №20 — С. 15-17.
Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. — М., 1996. — №2. — с. 3-33.
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. — М., 1997. — №5. — С. 24- 45.
Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления // Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. – Новосибирск, 1996. — 37 с.
Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. — М., 1993. — № 1. — С. 106-107.
Артемьева Л. Но средства — вперед // Ваш выбор. — М., 1995. — № 2. — С. 29-30.
Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. — М., 1994. — № 5. — С. 30-35.
Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. — М., 1990. — № 4. — С. 6-11.
Барабашев Г.В. Совет и мэр «в упряжке» самоуправления // Народный депутат. — М., 1991. — № 11. — С. 36-40.
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996.
Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. — М., 1993. — №5. — С. 36-44.
Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. — Саранск, 1995. — № 3. — С. 19-31.
Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. — М., 1993. — № 3. — С. 86-96.
Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. — Ростов-на-Дону, 1996.
Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. — Новосибирск, 1994. — №3. — С. 95-112.
Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //СОЦИС. — М. 1997. — №1. — С. 98-110.
Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. — Воронеж, 1996.
Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. — Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. — С. 129 — 135.
Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. — М., 1991. — № 16. — С. 47-54.
Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 1993. — № 11. — С. 14-19.
Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. — М., 1994. — № 5. — С. 28-31.
Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. — М.,1994. — № 13. — С. 14-17.
Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. — Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. — С. 120 — 128.
Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. — М., 1996. — № 2. — С. 36-37.
Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. — М., 1997. — №6. — С. 30.
Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М.: МОНФ, 1997.
Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 г. — М., 1995.
Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. — М.: ИНИОН, 1994.
Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. — М., 1997. — №9. — С. 73-80.
Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. — М., 1996.
Гильченко Л.В. Люди устали от команд сверху и истосковались по здравому смыслу // Российская Федерация. — М., 1994. — № 5. — С. 34-36.
Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. — М., 1995. -№ 12. — С. 24-27.
Гильченко Л.В. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация.- М., 1995. № 16. — С. 41-44. Примеч.: история местного самоуправления, включая РСФСР с 1991 г.
Гильченко Л.В. Зигзаги реформы // Российская Федерация. — М., 1996. — № 8. — С. 26-27.
Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. — С. 19-22.
Гильченко Л.В. Варианты подсказывает жизнь // Российская Федерация. — М., 1997 -№ 3. — С. 20-21.
Гильченко Л.В. Исполнительный аппарат исполнять не торопится… // Российская Федерация. — М., 1997.- № 12. — С. 21-22.
Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления // СОЦИС. — М., 1997. — №6. — С. 120-128.
Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть. — М., 1997. — №8. — С. 33-37.
Горский И. Местные налоги // Народный депутат. — М., 1991. — № 13. — С. 63-68.
Два взгляда / Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? / Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципальный банк. — Российская Федерация. — М., 1994. — № 9. — С. 22-25.
Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. — М., 1965. — №8. — С. 112-120.
Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. — М., 1997. — №2 (44). — С. 31-64.
Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. — М., 1993. — № 11. — С. 150-153.
Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления // Законность. — М., 1993. — № 6. — С. 14-20.
Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российского научного семинара. Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г. — Екатеринбург, 1996.
Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. — М., 1996. — №9. — С. 33-38.
Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов / Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российский экономический журнал. — М., 1993. — № 3. — С. 29-34.
Кашо В. Формула партнерства. Новые правовые основы взаимодействия местных Советов с органами территориального общественного самоуправления // Народный депутат. — М., 1991.- № 18. — С. 48-51.
Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер 11. Право. — М., 1993. — № 3. — С. 23-30. продолжение
–PAGE_BREAK–
Кирпичников В. Нет закона — нет порядка // Российская Федерация. — М., 1995. -№ 2. — С. 17-20.
Кирпичников В. Диалог с государством // Российская Федерация. — М., 1995. — № 19. С. 39-41.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: Муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. — М., 1993. – № 2. — С. 14 -22.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М., 1997.
Концепция реформы местного самоуправления в современной России. — Екатеринбург, 1995.
Корниенко Н. Новое в статусе местных Советов // Народный депутат. — М., 1991. — № 18. — С. 73-79. Примеч.: Сравнение закона СССР и РСФСР.
Костюков А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления // Российская Федерация. — М., 1994. — № 10. — С. 26-27.
Котенков А. Первый закон о власти // Российская Федерация. — М., 1995. — №18. — С. 47.
Краснов М.А. Введение в муниципальное право. — М., 1993.
Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. — М., 1992. — № 1. — С. 16-24.
Кряжков В. С учетом образа жизни и традиций. Правовые основы самоуправления малочисленных народов Севера // Народный депутат. — М., 1993. — № 11. — С. 2-22.
Лапин В. Реальный смысл заезженных терминов // Российская Федерация. — М., 1995. — № 12. — С. 28-29. Примеч.: «Реформа местного самоуправления».
Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. — М., 1998. — С. 8 — 21.
Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления. — Саранск., 1993.
Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления // Жилищное и коммунальное хозяйство. — М., 1993. — № 1. — С. 10-12.
Маликов А. Есть обнадеживающие тенденции… // Власть. — М., 1995. — № 2. — С. 48-51.
Мартынов М. Самоуправление: панацея или иллюзия? // Ваш выбор. — М., 1995. — № 1. — С. 21-23.
Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. — М., 1995. – № 4. — С. 84-86.
Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. — Вологда, 1996.
Местное самоуправление. Политологический подход. Сборник статей. Под ред. В.М.Долгова. — Саратов: Саратовский государственный университет, 1994.
Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. — М., 1994.
Местное самоуправление в России / Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. — Саратов, 1995.
Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. — М., 1997. — №4 (46).
Местное самоуправление: российский вариант. — М., 1993.
Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана — М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.
Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт — М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.
Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. — М.: МОНФ, 1998.
Местные органы власти: социально-политические аспекты деятельности. Сб. обзоров / Под ред. В.С.Ажаева. — М., 1993.
Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. — М.: ИНИОН, 1993.
Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. — М., 1991.
Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. — М., 1993.
Муравьев И.В. Глава администрации — должность выборная // Российская Федерация. — М., 1995. — № 10. — С. 36-37.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. — М.: МГУ, 1996.
Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. — М., 1992. — Вып. 1.
Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. — М., 1994. — № 17. — С. 22, 24-25.
Панина Е.В. Земское движение — путь к созиданию // Россия и современный мир. — М., 1997. — №2. — С. 33-36.
Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический журнал. — М., 1994. — № 9. — С. 21-25.
Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. — М., 1996. — С. 24-26.
Печерский В. Местное нормотворчество и прокурорский надзор // Закон. — М., 1993. — № 10. — С. 57-66.
Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997.
Пискотин М. Новая война законов? Российская Федерация. — М., 1996. — №22. — С. 5-7.
Пискотин М. Решение принято — конфликт продолжается // Российская Федерация. — М., 1997. — №3. — С. 15-16.
Пойдем вперед или повернем назад. Круглый стол // Российская Федерация. — М., 1996. — №22. — С. 17-23.
Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования / Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. — Новосибирск, 1997.
Постовой Н. Четко разграничить функции. К разработке республиканского законодательства о местном самоуправлении // Народный депутат. — М., 1991. — № 4. — С. 19-26.
Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. — М., 1992. — № 7. — С. 46- 53.
Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления. — М., 1994.
Ревенко Л. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -М., 1995. — №3. — С. 10-14
Региональная политика и местное самоуправление. — Самара, 1995.
Региональная экономика и региональная политика. — Екатеринбург, 1994.
Реформа местного самоуправления / Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. — Вып. 1. — М., 1995. — С. 9-10.
Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 111-119.
Самоуправление: теория и практика: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А.А.Безуглов. — М., 1991. — 111 с.
Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. — М., 1993. — № 1. — С. 41-44.
Слива А. Я. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. — М., 1994. — № 7. — С. 24-25.
Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. — М., 1994. — № 17. — С. 22, 25-26.
Соляник Н. Это должна быть государственная программа. Парламентские слушания // Российская Федерация. — М., 1994. — № 8. — С. 23-29.
Соляник Н. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель — М., 1994. — №15. — с. 23-28.
Соляник Н. Местное самоуправление: по Конституции и … в жизни. // Обозреватель — М., 1994. — №18. — с. 17-27. продолжение
–PAGE_BREAK–
Соляник Н. Выжить легче вместе // Российская Федерация. — М., 1995. — № 9. — С. 24-26.
Соляник Н. Игра в земство. Поиграли… Теперь закручивают гайки // Российская Федерация. — М., 1996. — №11. — С. 20-22.
Соляник Н. Административный раж. — Российская Федерация. — М., 1996. — №20.
Становление самоуправления на селе // СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 126-130.
Стрончина М.Н. Принципы организации местного самоуправления // Вестник государственной службы. — М., 1993. — № 8. — С. 34-37.
Стрончина М.Н. Где кончается вертикаль власти // Ваш выбор. — М., 1995. — № 2. — С. 27-29.
Тамбовцев В. Отнять или преумножить? // Народный депутат. — М., 1991. — № 8. — С. 33-35.
Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // СОЦИС. — М., 1997. — №6. — С. 109-119.
Умнова И. Реформируем, реформируем, а движемся назад // Российская Федерация. — М., 1994. — № 21. — С. 28-29.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994.
Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор. — М. ИНИОН РАН, 1994.
Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления // Право и жизнь — М., 1995. — №7. — С. 184-217.
Фасеев И. Выборы по решению Фемиды // Российская Федерация. — М., 1997. — №10. — С. 20-21
Фоминых А.А. Становление самоуправления в регионе // Регионология — Саранск, 1997. — №2. — с. 45-51.
Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. — М.: РОПЦ, 1996… Выпуск 3 (октябрь 1996).
Хотим самоуправления. Но не грядет ли самоуправство? Ученые и практики о реформировании власти в России // Васильева В., Дихтярев А., Хренов Ю. // Народный депутат. — М., 1991. — № 12. — С. 26-28
Шахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов РФ // Регионология. — Саранск, 1994. — № 4.
Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). — М., 1994. — С. 7-20.
Шлемин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление: Российский вариант. Научно-аналитические обзоры. – М.: ИНИОН, 1993.
Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. — М., 1996.
Шугрина Е.С. Местное самоуправление: Понятие и содержание // Право и рынок. — Барнаул, 1994.
Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления // Материалы ХХХII Международной научно-студенческой конференции. — Новосибирск, 1994. — С. 24-25.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. — Новосибирск, 1995. — 268 с.
Шугрина Е.С. Власть: Муниципальный уровень // Материалы ХХХIII Международной научно-студенческой конференции. — Новосибирск, 1995. С. 14-15.
Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. – Новосибирск, 1997.
Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. — М., 1992. — № 6. — С. 81-97.
Приложение
В сводный баланс ГП ЖКХ “Облжилкомхоз” включены балансы предприятий жилищно-коммунального хозяйства муниципальной собственности города Омска, районов области и девяти предприятий жилищно-коммунального хозяйства областной собственности.
-По состоянию на 1 января 2001 года на балансе предприятий жилищно-коммунального хозяйства муниципальной и областной собственности находятся:
Единица измерения
Всего
В т.ч. г.Омск
Котельные
Штук
464
34
Тепловые сети
Км
2757,8
997,2
Водопроводные сети
“”
3543,0
1441,0
Канализационные сети
“”
1300,0
982,9
Воздушные и кабельные сети
“”
4717.0
4275,0
Общая площадь жилфонда, всего
Тыс.м2
19549,3
В том числе:
I;’-””1″ Т1’1^:1
-.муниципальный жилищный фонд районов области с учетом приватизированного жилфонда
“”
2987,1
–
— город Омск
“”
продолжение
–PAGE_BREAK—-PAGE_BREAK–
-46675
-582732
-21864
-492881
-67987
Прочие операционные доходы
1060401
854
51568
1007979
68265
854
51568
8843
Прочие операционные расходы
1390529
1028
53581
1335920
65131
1028
53581
10522
Прибыль (+), убытки (-) от финансово-хозяйственной деятельности
-891548
-22038
-494894
-374616
-586598
-22038
-494894
-69666
Прочие внереализационные доходы
160883
33317
13963
113603
83464
3331
13963
36184
Прочие внереализационные расходы
197496
27211
17294
152991
57277
27211
17294
12772
Прибыль (+), убытки (-) — отчетность предприятий
-928161
-15932
-498225
-414004
-560411
-15932
-498225
-46254
Дотация
181579
–
175945
5634
181129
–
175945
5184
Прибыль (+), убытки (-) с учетом дотации
-746582
-15932
-322280
-408370
-379282
-15932
-322280
-41070
Налог на прибыль
6013
–
–
6013
–
–
–
–
Отвлеченные средства
123146
5252
51934
65960
58930
5252
51934
1744
Нераспределенная прибыль (+), убыток (-)
-875741
-21184
-374214
-480343
-438212
-21184
-374214
-42814
Разница в ценах на отопление
140614
74366
–
66248
140614
74366
–
66248
Профинансировано на разницу в ценах на отопление
231690
98388
–
133302
231690
98388
–
133302
Недофинансировано на разницу в ценах на отопление (-), (+)
+ 91076
+24022
–
+ 67054
+ 91076
+24022
–
+ 67054
Всего недофннансировано в отчетном году:
-784665
+ 2838
-374214
-413289
-347136
+ 2838
-374214
+ 24240
Непокрытые убытки прошлых лет на конец года
-814424
-47790
-528631
-238003
776747
-47790
-528631
-200326
Всего непокрытых убытков по отрасли на 01,01,2001 года:
-1599089
-44952
-902845
-651292
-1123883
-44952
-902845
-176086 продолжение
–PAGE_BREAK–