Совершенствование межбюджетных отношений

Содержание
Введение
1. Понятие межбюджетных отношений и их роль всоциально-экономических процессах страны
2. Предпосылки реформированиямежбюджетных отношений
3. Пути совершенствования межбюджетных отношений
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Межбюджетные отношения — отношения между двумя уровнями бюджетнойсистемы, касающиеся выравнивания бюджетной обеспеченности, предоставления иных дотацийи субсидий их вышестоящего бюджета, нормативов отчислений от регулирующих налогов.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование роста налогового потенциала,финансовое управление территориальным развитием, снижение рисков недофинансированияключевых бюджетных услуг на местном уровне.
Тема совершенствования межбюджетных отношений (МБО) на текущиймомент не имеет той актуальности, каковой она обладала 4-5 лет назад, с принятиеми вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса, установившего на федеральномуровне жесткие, правила организации МБО. Тем не менее, списывать данное направлениесовершенствования государственного управления в настоящий момент еще рано:
далеко не все принятые на уровне регионов системы выравниваниябюджетной обеспеченности можно назвать эффективными. Во многих случаях законы омежбюджетных отношениях принимались в спешке, что было обусловлено необходимостьюунификации с федеральным законодательством. При этом, зачастую страдала не толькоэффективность, но и само соответствие требованиям Бюджетного кодекса далеко не всегдаимело место быть;
межбюджетные отношения — один из инструментов управления социально-экономическимразвитием региона. С одной стороны, это означает, что МБО должны быть синхронизированыс целями и задачами развития региона. С другой стороны, МБО могут потребовать корректировки(или по меньшей мере ревизии) при более или менее существенном изменении стратегииразвития региона;
при принятии региональных законов о МБО некоторые территориимогли необоснованно остаться среди проигравших. Для изменения ситуации таким территориям,помимо политической инициативы и воли, необходимы весомые аргументы и предложенияпо изменению системы МБО, принятой на вышестоящем уровне;
реформирование МБО по-прежнему остается одним из критериев оценкирегиональных программ реформирования общественных финансов со стороны Министерствафинансов Российской Федерации.
1. Понятие межбюджетных отношений и их роль в социально-экономическихпроцессах страны
Все бюджеты, входящие в бюджетнуюсистему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. В результате такоговзаимодействия складываются отношения между органами государственной власти и органамиместного самоуправления, которые особо выделены в Бюджетном кодексе РФ и называютсямежбюджетными.
Межбюджетные отношения — это отношения между органами власти,преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничениясроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и вмаксимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию:возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очереднойфинансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределениюсредств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целяхобеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услугв объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.
Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда,когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетовне хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленныхна постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам илив процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствиис возложенными на них функциями и полномочиями. [1]
Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органамивласти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетнойсистемы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетнойсистемы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которыхона ниже минимально необходимого уровня. Термин «бюджетное регулирование»может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетнуюсистему на экономические и социальные процессы в стране.
Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, вГермании) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующийрасчетный (клиринговый) центр при Министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет)по прогрессивной шкале в форме отрицательных трансфертов средств из бюджетов, гдетакая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этогоуровня.
Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетнойобеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимогоуровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов илипотерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, ивозможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов,имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позициивышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов. [2]
В большинстве стран межбюджетное регулирование производится переводомсредств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующиенижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России)для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяютсяна временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год)между разными уровнями бюджетной системы.
Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетамиодного и того же уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решениязадач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения.В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодныйдля России. У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои особенностимеханизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США,налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог- один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельныминалогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня,применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широкораспространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуютв формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так ив сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.
В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе,относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисленияна социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными,что обеспечивает минимальный уровень использования межбюджетных трансфертов, причемтолько целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходныйналог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются(в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетомрешений, принимаемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетнойсистемы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюджетном регулировании,принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системыпо нормативам, установленным на временной основе (на определенный срок), рассматриваютсякак регулирующие.
В некоторых странах распределение отдельных совместных налоговмежду федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительнойцентрализации на федеральном уровне всей массы налога, состоящей из поступленийсо всех территорий. Лишь затем по формуле происходит распределение налога междубюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорциираспределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земельустанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезеземель производится и в порядке горизонтального регулирования по нормативу, определяемомув расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждойземли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земельв расчетах в целях достижения сопоставимых условий используется не фактическая,а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения,степени урбанизации и некоторых других факторов).
В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постояннойоснове) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместныеналоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего отчислением отрегулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» междууровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единымпроцентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается тольковнутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местнымбюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом,в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированиючерез безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разныхформах. Они, согласно этому законодательству, рассматриваются как межбюджетные трансферты.К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектамРФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.
Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственностиорганов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяетповышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременноми полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такаясамостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма,так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельнуюналогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.
Активное участие субъектов федерации в формировании и реализацииналогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализмаподтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям,хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности. [3]
Поэтому понятие «бюджетный федерализм» можно определитькак отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерациина основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формированияи реализации бюджетной политики государства, разграничения налогово-бюджетных полномочий,расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе привысокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимойрегиональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходяиз единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересынародов многонациональной федерации, проживающих на территориях субъектов федерациии входящих в них местных территориальных образований.
Исходя из принципов бюджетного федерализма, можно определитьследующие принципы межбюджетных отношений:
сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
четкое законодательное разграничение расходных полномочий междуорганами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников(полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничениясроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходовмежду бюджетами разных уровней;
сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов засчет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциалана соответствующих территориях;
равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерациис федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;
применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации,а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии икритериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;
обязательность компенсации недостающих средств при увеличениирасходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятыхорганами власти другого уровня;
недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджетыдругого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительнополученных или сэкономленных бюджетных средств;
недопустимость изменения ранжировки территориальных образованийпо бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящегобюджета в порядке межбюджетного регулирования;
взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдениеобязательств по межбюджетным отношениям;
наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальныхобразований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетныхотношений;
ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простотарасчетов.
Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указаннымивыше принципами — требованиями бюджетного федерализма к его построению позволяетулучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направленийдальнейшего их совершенствования.
Основными функциями межбюджетных отношений являются выравниваниебюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимальнонеобходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственныхсоциальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налоговогопотенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственнойтерритории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функцииподлежат реализации в сочетании — как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающаяфункция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией,требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений. [4]
Выводы. Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетныхотношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основнаяконечная цель — создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерныхразличий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансированиярегиональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условияхзаинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленныхна постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективногорасходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них,предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получениибюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальнымистандартами.
К сопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованноеразграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнямибюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т.е. без ограничениясроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделеннымналоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикалибюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам,рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разныхформах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальныхвариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого(на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одногои того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержкибеднейшим территориям.2. Предпосылки реформирования межбюджетных отношений
В наше время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемоечерез федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономическогороста в конкретных субъектах Федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям,и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышениеэффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующимнаправлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликаторарасходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программнаучно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании«точек роста» в конкретных территориях.
В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходовна развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях,требующих венчурных по своему характеру инвестиций, и эффект мультипликатора расходов.Последний целесообразно использовать при обеспечении относительно равномерного экономическогороста в регионах, выбирая для государственного инвестирования предприятия, позволяющиеобеспечить наиболее протяженный «поток заказов». Эффект мультипликаторарасходов будет в территориальном разрезе максимальным, если в ходе осуществленияинвестиций из федерального бюджета «узкие места» в производственной цепочкебудут ликвидированы за счет капиталовложений из региональных бюджетов. В условияхнеустойчивого развития экономики такая политика полностью укладывается в общую стратегиюразвития рыночных отношений. Более того, реализация данной политики обеспечиваетсядействием рыночного механизма. Как показывает хозяйственная практика, наибольшегоэффекта мультипликатор расходов может достигать при первоначальных капиталовложенияхв авиационную промышленность и судостроение. Эти отрасли имеют наибольшее число«смежников». Осуществление программ развития этих отраслей позволяет создавать«точки роста» в различных регионах.
Достаточно сложной проблемой является также разработка бюджетнойполитики относительно депрессивных регионов. При этом следует иметь в виду не столькостимулирование экономического роста в данных территориях, сколько прекращение паденияпроизводства, стабилизацию сложившегося положения. Как подтверждает опыт, остротапроблемы депрессивных регионов значительно снижается при адекватной макроэкономическойполитике. В частности, снижение импорта продовольствия вследствие девальвации рубляв свое время привело к увеличению спроса на отечественную сельскохозяйственную продукцию.Это заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность в ряде депрессивныхрайонов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной политики доходов и заработнойплаты, в частности установление официальной минимальной оплаты труда на уровне прожиточногоминимума, приведет к росту потребления населением продовольственных товаров и темсамым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие измененияспособны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов.Меры макроэкономической политики также могут повлиять на улучшение положения в регионахс преимущественным развитием других отраслей экономики. Увеличение совокупного спросаприведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке.
Тем не менее, успешная макроэкономическая политика не снимаетпроблемы помощи депрессивным регионам. Так, без поддержки федерального центра дажепри условии эффективной макроэкономической политики не смогут обойтись территориис тяжелой экономической ситуацией и ряд территорий с моноотраслевой структурой.Разумеется, помощь таким регионам не может ограничиваться лишь выделением финансовыхресурсов. Она должна включать и другие направления, такие, например, как научнаяпроработка структурной перестройки их хозяйства, совершенствование законодательстваи т.д. Весомая финансовая помощь потребуется для стабилизационной социальной политики(адресная помощь малоимущим, здравоохранение, образование) и для капиталовложенийв социальную сферу.
Во многих случаях мерами традиционной политики не удастся вывестидепрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано стем, что имеющиеся производственные мощности крайне изношены, не позволяют выпускатьнеобходимую продукцию. В таких условиях нельзя исключать возможности использованиятаких методов поддержки экономики, как государственный заказ, а также создание государственныхунитарных предприятий. Эти предприятия могли бы работать с меньшей рентабельностью,чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятостинаселения, но и в подготовке квалифицированных кадров. Впоследствии наличие подготовленныхкадров и инфраструктуры позволило бы сформировать более выгодные условия для привлеченияв депрессивные регионы частного капитала.
Современное состояние межбюджетных отношений в России определяетсярядом моментов, в частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектовФедерации, критериями и методами ее выравнивания. Даже в группе обеспеченных регионовдифференциация по объему ВРП на душу населения составляет более 4 раз, а в группенаименее обеспеченных регионов — почти 3 раза. Разница по указанному показателюмежду наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз.
Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченностисубъектов Федерации являются:
уровень экономического развития регионов;
степень их обеспеченности природными ресурсами;
различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговыйпотенциал;
неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.
Наряду с показателем ВРП на душу населения для правильной организациимежбюджетных отношений большое значение имеет соотношение средней по региону начисленнойзаработной платы к прожиточному минимуму. Данный показатель не только отражает уровеньжизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чемниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности вбюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываютсянеспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных доходов.В свою очередь, это предполагает увеличение финансовой помощи конкретному регионуи, соответственно, интенсификацию межбюджетных отношений. Низкое соотношение междусредней заработной платой и прожиточным минимумом в целом характерно для дотационныхрегионов. Их жители вследствие невысоких доходов пользуются значительным объемомобщественных услуг. Это, в частности, относится к Калмыкии, Карачаево-Черкесии,Северной Осетии — Алании, Тыве, Марий Эл, Мордовии, Ивановской области. В то жевремя низкое отношение заработной платы к прожиточному минимуму наблюдается в Саратовской,Ульяновской областях, Приморском крае. Высокое отношение заработной платы к прожиточномуминимуму отмечается в основном в экспортно-ориентированных регионах: Ханты-Мансийскоми Ямало-Ненецком автономных округах, Башкортостане, а также в г. Москве и Свердловскойобласти. Отсутствие эффективной политики в сфере заработной платы обусловливаетувеличение объема услуг, предоставляемых государственной властью и муниципальнымиобразованиями за счет бюджетных источников.
Дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения несовпадает с их различиями по налоговому доходу на душу населения. Это связано сразной степенью концентрации в регионах как природных ресурсов, так и населения.Весьма заметна дифференциация регионов по доле собственных доходов в общем объемебюджетных доходов. В период с 1999 по 2005 гг. значительно изменилась структурафинансовой помощи регионам из федерального бюджета. Это произошло вследствие снижения,во-первых, взаимных расчетов между бюджетами; во-вторых, бюджетных ссуд. Как известно,бюджетные ссуды предоставляются регионам на покрытие бюджетного дефицита, но ихнепогашенный остаток фактически представляет собой элемент финансовой помощи.
Критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяютсяобщим социально-экономическим положением государства. В условиях устойчивого развитияфедеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальныхгарантий и, соответственно, бюджетных услуг. Для государств со средним развитиемприемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг.Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределениефинансовых ресурсов между регионами. Поэтому данный критерий может использоватьсяв федеративных государствах с ограниченными финансовыми полномочиями центральныхвластей. В странах, переживающих социально-экономические кризисы, критерием выравниваниябюджетной обеспеченности является фактический бюджетный минимум. Это означает, чтопредоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемыхфедеральным центром после финансирования своих основных потребностей.
Для современной России весьма актуальной задачей является отказот предоставления финансовой помощи по критерию фактического бюджетного минимумаи переход к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. В этом случае будетдостигнута стабилизация уровня жизни не только в относительно благополучных, нои в депрессивных регионах. Тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом.Однако для обеспечения такого перехода нужен устойчивый рост доходов бюджетов всехуровней, достижимый при значительных темпах увеличения ВВП.
Большое значение для оптимизации финансовой поддержки регионовимеет совершенствование методических основ формирования и использования Фонда финансовойподдержки регионов (ФФПР). В 1994 — 2003 гг. изменения в методику распределениясредств этого фонда вносились по следующим основным направлениям:
определение источников формирования ФФПР;
становление методических основ распределения средств ФФПР;
выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых длябюджетного выравнивания;
обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов;
применение единых для всех регионов принципов предоставлениясредств ФФПР на основе нормативно-долевого перехода.
Несмотря на все преимущества методики, использованной в 2002- 2003 гг., по сравнению с ранее применяемыми вариантами она не была свободна отсерьезных недостатков. В ней не удалось связать предоставление трансфертов конкретнымрегионам со сложившимся в них уровнем жизни. Дело в том, что дифференциация регионовпо такому показателю, как ВРП на душу населения, не совпадает с их дифференциациейпо стандартному набору показателей, характеризующих уровень жизни. К их числу, например,относятся объем розничного товарооборота на душу населения, обеспеченность жильем(кв. м на душу населения), количество легковых автомобилей на 10 тыс. жителей. Указанныепоказатели косвенно отражают перераспределение между регионами заработной платыи предпринимательских доходов. Видимо, объем предоставляемых из ФФПР средств долженкорректироваться с учетом показателя расходов на конечное потребление домашних хозяйств.[5]
Выводы. Современная бюджетная политика, включая ее составнуючасть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает созданиеряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условийдля ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностьютакой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношениии универсальных в смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своемдолжны быть ориентированы на регулирование не самих отраслей экономики, а макроэкономическихпоказателей (речь идет о поддержании эффективных пропорций агрегированных показателейвалового национального выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменногокурса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортныхквот и пр.).3. Пути совершенствования межбюджетных отношений
В условиях значительных циклическихколебаний экономической системы современные подходы к межбюджетным отношениям непозволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений,в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказываетсякризисное состояние мировой экономики.
Прогнозируемый переход на стадиюэкономического роста позволяет поставить перед межбюджетными отношениями новые задачи.Главными из них являются:
воздействие на формирование инфраструктурырегионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;
софинансирование структурных инвестиционныхпроектов, создающих точки роста и новые рабочие места;
обеспечение инновационной составляющейэкономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;
выравнивание доступности услуг образованияи здравоохранения для жителей конкретных регионов.
В дальнейшем могут быть сформулированыследующие принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:
принцип зависимости разграниченияполномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретногогражданина в соответствующих общественных благах;
принцип осуществления конкретныхрасходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включаязатраты на администрирование и последующий контроль;
принцип обеспечения «потенциаладействий» как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочияпо финансированию первоочередных направлений региональной экономической политикив случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;
принцип обеспечения возможности длявсех уровней бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономическиеусловия.
Реализация этих принципов позволяетсоздать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничениябюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничениябюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможностьповысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионахи муниципалитетах.
Это позволяет определить следующиеприоритеты развития МБО:
умеренная децентрализация бюджетныхполномочий;
обеспечение конкуренции между регионамии муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;
повышение эффективности системы предоставлениямежбюджетных трансфертов;
совершенствование распределения налоговмежду уровнями бюджетной системы;
разграничение собственности на природныересурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.
Необходимость умеренной децентрализациибюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые налоги эффективнее собиратьна местном уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство).Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизациидоходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенныеналоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранениеможно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализациибюджетных доходов и расходов может быть найдено, во-первых, при анализе влиянияисследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценкепродуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.
В сфере межбюджетных отношений вРоссии до сих пор остаются нерешенными некоторые актуальные проблемы. Одна из них- правовой статус участников межбюджетных отношений, связанная с недостаточной регламентациейотношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. Спровозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федерации все республики в составеРоссии имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами- краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижаетэффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядкеопределить статус третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов властисубъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаютсямуниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов,получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящихбюджетов.
Обеспечение конкуренции между регионамии муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере являетсяважным направлением повышения эффективности МБО. Однако такая конкуренция не являетсяаналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурироватьза привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд,очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сференалогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительнойдифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, втом числе инвестиционных. [6]
Повышение эффективности системы предоставлениямежбюджетных трансфертов является одним из важнейших направлений совершенствованиямежбюджетных отношений. Трансферты выполняют три функции. С их помощью одним территориальнымобразованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимуществадругие территориальные образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов).Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг),предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствиемсбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизацииобщенациональной налоговой системы.
Важной задачей совершенствованиясистемы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленностиэтой системы, что означает:
достижение баланса между текущейфинансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкойиз Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнениюс текущей финансовой помощью;
совершенствование законодательныхоснов и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетовв целях аккумулирования ресурсов на их развитие;
выработку механизмов стимулированиясубфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходнойи бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идето повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведениирегиональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.
Преимущественное направление развитиясистемы трансфертов — предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенцийи субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежносохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравниваниерегионов по уровню бюджетной обеспеченности.
Совершенствование распределения налоговмежду уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределениеналогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силуобъективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступленийв пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетовв консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мерефинансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов. [7]
Анализ сложившейся практики приводитк выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепленияналогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговойсоставляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговыхполномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоковсистемы межбюджетных отношений.
Федеральные и региональные налогиэффективно использовать при обложении объектов с мобильной налоговой базой — прибыли,заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база должна бытьобъектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагаетдальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы.В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральнойвласти.
Целесообразно применять расщепляющиесяналоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и зачисляемые в установленныхдолях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения использование на практикепринципа «один налог — один бюджет» не является эффективным. Оно означалобы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объектыобложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях,должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектовна ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособностиотечественной экономики.
В настоящее время разграничение налоговыхдоходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной частиналогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций)и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (наземлю и имущество).
По нашему мнению, разграничение доходныхисточников должно осуществляться параллельно с процессами укрупнения регионов РФи расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.
Существующая дифференциация регионови муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходыбюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной изглавных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методическихподходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использованиигрупп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутыйв нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования. Следуетувеличить оказание финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов в формецелевых программ, реализуемых соответственно в регионах и муниципальных образованиях.
Разграничение собственности на природныересурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условиемсоздания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификацииинвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждыйиз уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы.В Конституции РФ и в законах установлены наиболее общие положения по разграничениюобъектов недр на федеральную и субфедеральную собственность. При этом не определеныконкретные полномочия федеральных органов власти, порядок формирования федеральногоперечня объектов недр, его содержание, принципы формирования, а также пределы компетенциифедеральных органов власти по распоряжению фондом недр государства. Тем самым созданавозможность конфликтов не только между самими органами власти и управления, но иорганами и хозяйствующими субъектами. К настоящему времени по-прежнему остаетсяважной проблемой разграничение собственности на природные ресурсы по уровням власти.Обоснование долей собственности на природные ресурсы по уровням государственногоуправления связано с определением правовых и финансовых границ взаимодействия законодательныхи исполнительных органов власти всех уровней.
Выводы. Таким образом, цельюстратегии развития межбюджетных отношений в РФ является создание эффективно функционирующегомеханизма распределения доходных источников между органами власти для реализацииих расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политическогоразвития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достиженияэтой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономическихусловий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральнымцентром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использованиестандартов бюджетных затрат на конкретные цели.
Заключение
Бюджетная политика государства — главная составная часть финансовойполитики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношенийпри формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов,при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияетна размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяетне только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетныхсредств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политикапредопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствованияи государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственнойинвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетныхотраслей и видов деятельности.
Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает,как уже отмечено, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываютсяподходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определениюкритериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционированиябюджетной системы. Иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношениямежду федеральными, региональными и местными органами власти, что является однимиз главных факторов политико-экономического развития России и, следовательно, успехареализации бюджетной политики. Во-первых, обоснованное разграничение их доходныхполномочий — это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговойнагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. Во-вторых,понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественногосектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственнойинфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношениясглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниваниюи ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношениямежду уровнями власти являются условием укрепления государственности и упроченияправопорядка, безопасности общества.
Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязяхмежду различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальноераспределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно,уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всейтерритории страны.
Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов.Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностьюразмещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны.Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной властии местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральноеустройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовойсистемы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти,так и властей субъектов Федерации.
Социально-экономическое и политическое положение государствана определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовыхресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. Особенности проводимойрегиональной бюджетной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центрав регионы.
Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой.Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениямии включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть егопрямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).
Список используемой литературы
1. Богов Х.М. Статья: Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономическогороста // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007, N 16
2. Вершило Т.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации с участием муниципальныхобразований: понятие и содержание // Финансовое право, 2006, N 4
3. Ерошкина Л.А. Основные направления совершенствования межбюджетных отношенийв Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях,2008, N 23
4. Рыбакова Н.Ю. Статья: Теоретические основы построения межбюджетных отношений// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007, N 9
5. Слепов В.А., Шубов В.Б. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений// Финансы, 2009, N 3
6. Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: определение и сущность // Государственнаявласть и местное самоуправление, 2006, N 12