Министерство образования и наукиРоссийской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Иркутский государственный техническийуниверситет
Факультет Заочно-вечерний
Кафедра Специальных юридическихдисциплин
Дипломная работа
Факторы развития и деятельность институтапрокуратуры
Дипломная работа выполнена
Студентом (кой) группы ЮрЗ-03
Ивановой Натальей Васильевной
Научный руководитель:
доцент кафедры ГПД или СЮД,
к.ю.н. Сидоров Петр Павлович
Иркутск – 2007
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ
1.1 Нормативно-правовоерегулирование и концепция развития органов прокуратуры в современной России
1.2 Система и структура органов прокуратуры
ГЛАВА2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
2.1 Место и роль прокуратуры в системе государственныхорганов
2.2 Принципы деятельности органовпрокуратуры
2.3 Функциональные особенности прокуратуры
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Вопрос о месте и роли прокуратуры России в системе органовгосударственной власти не раз становился предметом дискуссий, зачастую переходившихв ожесточенные споры с участием законодателей, политиков, практических работниковорганов прокуратуры, юстиции и др. В последние несколько лет острота дискуссии,казалось, снизилась. Самостоятельность и особое место в системе государственныхорганов, обусловленная возложенными на прокуратуру функциями, находилипонимание в обществе. Но с принятием Федерального Закона от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации иФедеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», разделившегоорганы прокуратуры фактически на две самостоятельные структуры — собственнопрокуратуру и Следственный комитет — вновь обострились споры о месте и ролипрокуратуры в системе разделения властей. Все громче звучат высказывания онеобходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельной государственнойструктуры путем объединения с Министерством юстиции России. В качестве аргументазачастую приводят положения ст. 10 Конституции РФ об осуществлении государственнойвласти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную,исполнительную и судебную, не видя в ней места для самостоятельной прокуратуры.Усечение полномочий прокуроров сторонники идеи объединения считают достаточнымповодом для радикальных изменений в статусе прокуратуры. Не смущает и тообстоятельство, что система органов прокуратуры прописана в Конституции РФ (ст.129) и, следовательно, правовой статус прокуратуры может быть измененпосредством изменения самой Конституции РФ.
Правозащитное направление надзора стало для прокуратурыприоритетным. Сейчас прокуратура — едва ли не единственный государственныйорган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. Не случайночисло лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает.[1]
Согласно ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[2]организация и порядок деятельности российской прокуратуры, а также полномочияпрокуроров определяются Конституцией РФ[3], даннымФедеральным законом и другими федеральными законами, международными договорамиРоссийской Федерации. Конституция России не обозначает полномочия и задачипрокуратуры, поскольку во время ее принятия в 1993 г. не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за российской прокуратурой функции надзора за исполнениемзаконов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишьподдержанием в суде государственного обвинения. В 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», где прокурорский надзор был сохранен как одноиз важнейших направлений деятельности прокуратуры.
В Конституции РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 129) российская прокуратура определяется как единая централизованная система, в которой нижестоящиепрокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокуроруРоссийской Федерации. Более подробно цели и задачи, а также основныенаправления деятельности и полномочия этой единой централизованной системыпрокуратур Российской Федерации установлены в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Существование и успешная деятельность прокуратуры — Российской Федерации как специфического самостоятельного государственногооргана возможны, если все ее органы составляют, как это определено в ст. 129,единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуророввышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратурыпозволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнениемзаконов независимо от каких бы то ни было других государственных органов идолжностных лиц.
Конституция РФ и Закон «О прокуратуре Российской Федерации»содержат основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры,содержание актов прокурорского реагирования на установленные нарушения, а такжесредств прокурорского воздействия как на устранение, так и на предупреждениенарушений закона, дана классификация этих процессуальных документов,предъявляемые к ним требования и необходимые реквизиты.
Следует иметь в виду, что в процессе реализации судебнойреформы и дальнейшего совершенствования всех отраслей права невозможно обойтисьбез глубокого и обстоятельного познания всех нововведений в законодательстве.
Цель данной работы – создание целостной концепции развития институтапрокуратуры, исследование основных факторов, обусловливающих организации идеятельности органов прокуратуры.
В работе были поставлены следующие задачи:
— исследовать место прокуратуры в системе правоохранительныхорганов;
— охарактеризовать деятельность прокуратуры на современномэтапе;
— сформировать выводы.
Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов,заключения и списка использованной литературы.
В процессе исследования активно применялись такие методынаучного познания как логический, сравнительно-правовой и системного анализа, посредствомкоторых обосновываются основные выводы, содержащиеся в заключение данногоисследования.
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ/> 1.1 Нормативно-правовоерегулирование и концепция развития органов прокуратуры в современной России
прокуратура государственный правоохранительныйнадзор
Правовая основа деятельности прокуратуры Российской Федерации– это фундаментальная часть правового регулирования единой федеральной централизованнойсистемы. Такое регулирование осуществляется на уровне: федеральных законов РФ;международных договоров РФ; нормативных правовых актов РФ (актов Президента иПравительства РФ и др.); ведомственных и межведомственных подзаконных актов.
В соответствии с Конституцией РФ прокуратура изаконодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ (п. «о»ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентациикаких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае ихпротиворечия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению,приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.
В ст. 129 Конституции РФ определены общие вопросы организациипрокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурораРоссийской Федерации и прокуроров субъектов Федерации. Более детально вопросыорганизации деятельности органов прокуратуры законодателем изложены в настоящемФЗ и постоянно совершенствуются.
Правовые основы организации, порядка деятельности органовпрокуратуры и полномочий прокуроров заложены и других федеральных законах,регулирующих различные сферы правовых отношений. Об этом имеется указание в Федеральныхзаконах: «О государственной тайне» № 5485-I от 21 июля 1993 г. (ст. 32), «О федеральной службе безопасности» № 40-ФЗ от 3 апреля 1995 г. (ст. 24), «О государственной охране» № 57-ФЗ от 27 мая 1996 г. (ст. 32), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» № 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. (ст. 53), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» № 114-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ст. 58), «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» № 128-ФЗот 25 июля 1998 г. (ст. 16), «Об оперативно-розыскной деятельности» № 144-ФЗ от12 августа 1995 г. (ст. 21), «О внешней разведке» № 5-ФЗ от 10 января 1996 г. (ст. 25), «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»№ 5473-I от 21 июля 1993 г. (п. 5 ст. 38), «О содержании под стражейподозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» № 103-ФЗ от 15 июля 1995 г. (ст. 51), «О наркотических средствах и психотропных веществах» № 3-ФЗ от 8 января 1998 г. (ст. 60).[4]
Правовые основы полномочий прокуроров заложены в КонституцииРФ, в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законах.В них указаны цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры, которые всовокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов:действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуророввышестоящим и Генеральному прокурору РФ; осуществление ими полномочийнезависимо от федеральных органов власти и органов государственной властисубъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединенийи в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а такжена основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населенияо состоянии законности.
Правовые основы полномочий прокуроров заложены также в международныхдоговорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничествепо различным аспектам борьбы с преступностью.
Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовыесредства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных,гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируютсясоответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальнымикодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом об административныхправонарушениях.
Наиболее систематизированная совокупность норм оборганизации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователейпрокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе.
В целях надлежащего выполнения возложенной на прокурора функциив сфере уголовного судопроизводства он наделен широким кругом полномочий.
Для повышения их эффективности Генеральным прокурором РФиздан ряд организационно-распорядительных документов, положения которыхсогласно ч. 2 ст. 30 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» являютсяобязательными для исполнения. Они позволяют решать организационные вопросы пореализации процессуальных норм и обеспечению конституционных прав участниковуголовного судопроизводства.
Прокурор уполномочен не только участвовать в производствепредварительного расследования, но и в необходимых случаях давать письменные указанияо направлении расследования, производстве следственных действий и иныхпроцессуальных действий, а также лично производить не только отдельныеследственные действия, но и иные процессуальные действия. Эти полномочия даютвозможность прокурору определяющим образом влиять на ход предварительногорасследования, обеспечивая его надлежащее качество и оперативность, а принеобходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальноедействие без принятия уголовного дела к своему производству, государства могутподдерживать не только должностные лица органов прокуратуры, как былопредусмотрено УПК РСФСР, но также дознаватель и следователь. В виду этогозаконодатель наделил прокурора правом поручить поддержание обвинения в судедознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовномуделу. Рассмотрение этого вопроса вызывает достаточно много нареканий ипротиворечивых мнений.
«Законодатель пытается создать такой закон, который быобеспечивал защиту личности в уголовном судопроизводстве, причем независимо отее статуса.
Проблема заключается в том, что столь часто вносимыеизменения негативно отражаются на деятельности органов предварительногоследствия, органов прокуратуры и суда».[5]
Положения гл.32 УПК РФ, регламентирующие производство поуголовным делам в форме дознания, привели к тому, что все возбужденные по фактусовершения преступления уголовные дела стали расследоваться органамипредварительного следствия. Данное нововведение значительно увеличило нагрузкуна следователей, у них просто не было физической возможности поддерживатьгосударственное обвинение в суде.
В этом нововведении есть как свои преимущества, так инедостатки.
Органы следствия обладают большей информированностью и наличиемдоказательств что не мало важно для доказывания вины в совершении преступления — это преимущество, минус заключается в том, следователь или дознаватель как правило,не имеют практики выступления в суде и не могут должным образом поддерживатьгосударственное обвинение в суде.
Федеральным законом от 5 июня 2007 года законодатель отменилположение, предусматривающее возможность следователя и дознавателя поддерживатьгосударственное обвинение в суде, предоставив данное право только должностнымлицам прокуратуры.
Достаточно сказать, что согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ функциигосударственного обвинителя могут осуществлять только прокурор района, города,их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.
Государственный обвинитель – лицо,непосредственно представляющее сторону обвинения в судебном разбирательстве,статус которого прямо указывает на выполняемую им функцию. Функции же прокурорав уголовном процессе значительно шире. Помимо уголовного преследования, в силувозложенных на него УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре РФ» обязанностей,прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;администрациями мест лишения и ограничения свободы; за соблюдением прав исвобод человека и гражданина; рассматривает жалобы и заявления граждан и т. д.[6]
С этой точки зрения данное нововведение следует положительно,так как оно освобождает следователей и дознавателей от выполнения не свойственныхим полномочий.
Органы расследования и прокурордолжны быть выведены за рамки стороны обвинения. Однако с этим мнением несогласен И. С. Дикарев, полагая, что это приведет к отказу от состязательности.Автор считает, что дознаватель, следователь, прокурор должны всесторонне, полнои объективно расследовать уголовное дело, стремясь к установлению объективнойистины, будучи при этом стороной обвинения, на том основании, что таковатрадиция русского уголовного процесса. И. С. Дикарев видит «решение проблемыпреодоления обвинительного уклона в деятельности представителей стороныобвинения… с позиции нравственности, ведь обвинение невиновного в совершениипреступления противоречит общечеловеческим представлениям о справедливости»[7]
В качестве альтернативы необходимо вУголовно-процессуальном кодексе предусмотреть право поддержания государственногообвинения в суде представителями органов предварительного расследования.
Поддержание государственногообвинения указанными лицами может иметь место при отказе должностного лицапрокуратуры поддерживать государственное обвинение по уголовному делу, рассматриваемомув суде. По сложным уголовным делам орган расследования, владея большей информацией,сможет поддержать обвинение более качественно, чем государственный обвинитель,владеющий информацией только из материалов дела, не всегда ориентирующийся в особенностяхсудебного следствия по конкретному делу[8].
Государство внимательно относится к деятельности прокуратуры,о чем свидетельствует довольно большое количество Указов Президента РФ. В частности,Указ от 19 августа 2003 г. № 969 «Об общей штатной численности органовпрокуратуры Российской Федерации» принят в целях обеспечения предусмотренногоУголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации участия прокуроров вуголовном судопроизводстве. Согласно Положению «О координации деятельностиправоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденному УказомПрезидента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений вдеятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью являетсясоздание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследованияпреступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобнымигруппами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскныхорганов.[9]
Не прекращаются дискуссии о полномочиях прокурора по надзору задеятельностью органов дознания и следствия.
Ситуация в сфере надзора за исполнением законов органамиследствия достаточно плачевная. Так, по мнению представителей прокуратуры, предусмотренныезаконодательством правовые средства прокурорского надзора, не позволяютпрокурорам надлежащим образом обеспечить законность в следствии.
На практике органы прокуратуры максимально не реализуют заложенныйв идее прокурорского надзора потенциал. Одной из главных причин этому являетсянесовершенство законодательства, устаревшие и не соответствующие сегодняшнимпотребностям законы, устанавливающие полномочия прокуроров.
В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», полномочия прокурора по надзору за исполнениемзаконов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальнымзаконодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
УПК РФ в ч. 4 ст. 21 предусматривает, что требования, порученияи запросы прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленныев пределах их полномочий, установленных Кодексом, обязательны для исполнениявсеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами игражданами. Но вряд ли данные положения возможно применить к требованиямпрокурора. УПК РФ не устанавливает ни процессуальные последствия, ниответственность за неисполнение требований прокурора[10].
К данным законам вполне можно отнести и Федеральный закон «Опрокуратуре Российской Федерации», хотя с точки зрения законодательной техники,на это должно быть прямое указание. Получается, что на этой основе можноприменять по отношению к следователю положения ст. 6 и ст. 22 Федеральногозакона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако такой подход не соответствуеткак сложившейся до 7 сентября 2007 г. практике прокурорского надзора зарасследованием преступлений, так и недопустимости коллизий правовых норм разныхзаконов.
Во исполнение настоящего ФЗ и других нормативных документовбыли приняты Постановления Правительства Российской Федерации «О созданииинститутов прокуратуры в составе Московской государственной юридическойакадемии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственнойюридической академии» № 787 от 8 июля 1996 г., «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей» № 708 от 29 июня 1999 г., «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундированияпрокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классныечины» № 352 от 25 марта 1996 г., «О продолжительности ежегодного оплачиваемогоотпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры,работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями»№ 242 от 6 марта 1996 г. и ряд других.
В современных условиях важной частью правовых основорганизации и деятельности прокуратуры являются международные договорыРоссийской Федерации.
В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской Конвенциио защите прав человека и основных свобод и признании юрисдикции Европейскогосуда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций,касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положенийдоговоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры,определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществленииуголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и какпроцессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты,определяемые международными договорами — этого требует приказ Генеральнойпрокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. № 50 «Об организации международногосотрудничества прокуратуры Российской Федерации».[11]
Трудовые отношения работников органов и учрежденийпрокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ огосударственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральнымзаконом.
Регулирование трудовых отношений прокурорских работниковсущественно отличается от регулирования трудовых отношений иных работниковпрокуратуры.
Такое отличие проводится по различным условиям и аспектампрохождения службы. Они отражены в существенной мере в законодательных и иныхнормативных правовых актах. Трудовые отношения прокурорских работниковрегламентируются, прежде всего, настоящим ФЗ, который устанавливает прохождениеслужбы в органах и учреждениях прокуратуры. В случае, когда какие-либоотношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы Законом «Опрокуратуре Российской Федерации» применяются нормы трудового законодательства,включая нормы о прохождении государственной службы.
Прокуратура РФ представляет собой систему органов,осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральныхорганов государственной власти, органов государственной власти субъектовФедерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор заисполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция РФделает только одно исключение из правила (см. п. «о» ст. 71) — прокурорысубъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации посогласованию с ее субъектами. Законодательством субъекта Федерации должно бытьопределено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядкепроизводится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различныхсубъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существованиеи успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфическогосамостоятельного государственного органа возможны, если все ее органысоставляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуророввышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратурыпозволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор заисполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственныхорганов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация ипорядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральнымзаконом.
Поэтому на прокуратуру не может быть возложено выполнениефункций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральныйхарактер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно ито, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативнымиправовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут бытьсужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законамиосуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.
На современном этапе общественных преобразованийприоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:
защита конституционных основ Российской Федерации, её целостностии безопасности, единства законности на всей территории страны;
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
совершенствование деятельности всех звеньев прокурорскойсистемы в области противодействия преступности.
Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действияпо вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.
Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают,что система органов прокуратуры — одна из несущих опор нашего государства[12]и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме,так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущегоРоссии. По оценке профессора, доктора юридических наук
А.Я. Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергаетсясуровым испытаниям — от попыток растворения её независимой централизованнойсущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державногоока государева»[13].
Концепция развития прокуратуры в Российской Федерации восновном реализована в Закона «О прокуратуре Российской Федерации».[14]Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшегосовершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработаннойконцептуальной основе.
Актуальность такого подхода обусловлена трудностямипереходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольныхмеханизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия вобеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальнойнапряженности.
«Обострение проблем, связанных с перераспределением правсобственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю связано сзаконодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса.По оценке генерального прокурора Ю.А Чайки незаконный захват чужой собственности,спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам – вот во многомрезультат такого решения».[15]
Специалистами в области прокурорского надзора подтверждаетсянеобходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию насостояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего всистему государственной власти.
«Еще в 2001 году В.В. Путин в послании федеральному собраниюуказал, что совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе ипрокуратуры, является одной из важных государственных задач» [16]
В основу реформирования российской прокуратуры на современномэтапе положены следующие концептуальные идеи.
1. Реформирование прокуратуры должно происходить всоответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократическогогосударства. Проблемыдальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре – конституционногои отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усилениевлияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты правличности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамкахобеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правовогогосударства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительногоавторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.
Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законовимеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных идинамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизниобщества – социально-экономической.
Задачей огромной политической важности является такжереальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина.
Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой,нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства.Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественныеи государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных иобщественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Таковадиалектика жизни в демократическом обществе.
Все это обусловливает необходимость дальнейшего развитиядемократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, вчастности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организациипрокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильноймногофункциональной прокуратуры.[17]
2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местнойвласти. Одной изактуальных российских политических проблем является борьба с местничеством исепаратизмом регионов. В настоящее время – это проблема единства федеральногогосударства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил.Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспеченияединства законности на всей территории страны.
Одним из важнейших институтов, цементирующих Российскоегосударство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспеченияверховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов имаксимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система.
«Генеральной прокуратурой РФ была утверждена стратегия работыорганов прокуратуры по противодействию коррупции.
В центральном аппарате создано специальное управление,главной задачей которого стало не только выявление, но предупреждение коррупционныхпроявлений в сфере государственной службы.
Аналогичные структуры созданы и в прокуратурах субъектов РФ.При этом все прокурорские работники назначаются в них генеральным прокурором.
Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектовФедерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизациив организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положениезакона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаютсяГенеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этихсубъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимостьпрокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательныегарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствоватьзакрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано вотношении судей (ст. 121 Конституции РФ).[18]
По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея осоздании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблениемвлияния центра не может быть одобрена.
3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен воснову реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любогогосударства следует оценивать в контексте социально-политических условий егофункционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народаи т.п. К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи,организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8-9января 1997 г.).[19]
Вместе с тем надзорный механизм деятельности прокуратуры выработанне в полной мере.
Очевидно, это обстоятельство послужило поводом для заявлениясо стороны сторонников судебной реформы, провозгласивших, что «бщий надзорпрокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствияматериальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданскогообщества. По мнению идеологов судебно-правовых преобразований в России,надзорные полномочия прокуратуры подлежат полной ликвидации, как вредоносныйатавизм тоталитарного прошлого страны.
Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождениесудебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости.В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор всудебном разбирательстве приобрел статус процессуального участника. Вдействующем законодательстве наметилась тенденция постепенного вытесненияпрокурора из судебного процесса. Так, ст. 45 ГПК РФ определяет возможностьобращения прокурора в суд в защиту лишь определенного круга субъектов, что явнопротиворечит ст. 2 Конституции РФ в соответствии с которой признание,соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностьюгосударства.
Между тем количество обращений граждан в прокуратуру, осуществляющуюправозащитную функцию, в десятки раз превышает количество аналогичных обращенийза судебной защитой. Подобная ситуация объясняется доступностью иоперативностью органов прокуратуры по сравнению с судом.[20]
В то же время полемика по указанному вопросу продолжается.Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации, ориентируясь назападные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформеннойотечественной прокуратуры Российская прокуратура рассматривалась ими как органпрокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенноожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры – функциянадзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должнавыполнять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения всуде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следуетпередать административным судам, функцию защиты прав человека – Уполномоченномупо правам человека. Эти позиции нашли активную поддержку и со стороны некоторыхэкспертов Совета Европы.[21]
Известно, что реформы в России проводятся под патронажемзападных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция неполноценностиотечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западныеинтеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России. Разумеется, такой подходничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы бытьэффективной, должна быть совместима с культурой и историей страны, должнавосприниматься обществом.
4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительнойдеятельности. Совершенствованиедеятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях объективнопредполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности спозиций возможного его использования в нашей стране.
Заимствование элементов зарубежной практики не должно носитьхарактера механического перенесения, принудительного «вживления» инородныхправовых образований в государственно правовую материю российского общества.При этом следует учитывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломкеотечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждыйотдельный институт в зарубежных правовых системах представляет собой элементотлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который может ине «сработать» в наших условиях.
Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идеологовсудебной реформы на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебнойвласти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.
Тем не менее, использование положительного опыта правоохранительнойдеятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, вчастности, опыта по разработке национальных и региональных программ борьбы спреступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничества собщественными организациями, проведения правовой экспертизы нормативных актов ипроч.[22]
5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразованиепрокурорской системы. Ситуацияпереходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяетименно такой подход к реформированию прокуратуры.
Можно выделить, по меньшей мере два этапа реформирования институтапрокуратуры в России – этап переходного периода и этап политической и правовойстабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающийобъективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка иборьбы с преступностью.
Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапепереходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известнуютрансформацию и появление новых функций. В частности, требуются измененияхарактера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственнымиинститутами, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Всеэти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве опрокуратуре.[23]
6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За последнее время правозащитныйпотенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» усилен:выделена специальная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и свободчеловека и гражданина. Так, в 2008 году органами прокуратуры было выявлено 4млн. 200 тыс. различных нарушений законодательства, в том числе 407 тыс. незаконных нормативно-правовых актов органов власти всех уровней.[24]
Это связано с тем, любые нарушения закона со стороны органоввласти, юридических лиц, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономическойдеятельности они не допускались, в конечном итоге, затрагивают права и свободыграждан, ущемляют их интересы.
Именно прокуратура как орган надзора призвана обеспечитьзащиту прав граждан, и для этого у нее есть необходимый объем полномочий.
Необходимо, отметить, что очень важным направлением, непосредственносвязанным с охраной прав и свобод человека и гражданина, является работаорганов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан. Обращенияграждан достаточно объективно отражают состояние законности в стране. Черезработу прокуратуры с обращениями и жалобами граждан государственная властьстановится ближе к населению, именно через эту работу происходит диалог властии граждан. [25]
С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получаетдальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенныхпроблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективнойреализации прокуратурой правозащитной функции путем повышения ее роли всудопроизводстве, наделения правом приостановления действия опротестованныхправовых актов, правом предостережения, усиления ответственности адресатовпрокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета ивозможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности;совершенствования защиты средствами прокурорского надзора жертв преступных посягательстви др.
«Существует мнение, что среди разнообразных механизмов и средствобеспечения, прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита,прокуратура же в свою очередь, компенсирует сложность судебной реформы защитыправ».
Но из-за недостаточно эффективно функционирующей судебнойсистемы по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры.
Как показывает практика, в 2001-2005 гг. прокуроры разрешилипочти 6 млн. жалоб, заявлений и обращений граждан, касающихся трудовых, пенсионных,социальных, жилищных прав, нарушений законодательства в сфере уголовногопреследования и судебного рассмотрения дел.
Около 1.5 млн. обращений стали основанием для прокурорскоговмешательства и восстановления прав граждан.
В 2007 году органами прокуратуры Тамбовской области разрешено9347 обращений, что на 3,1 % больше, чем в 2006 г[26].
Задача прокуратуры – дополнить судебную форму защиты прав граждан;компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного поправам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативнойсистемы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора,доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защитыправ граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не являетсяединственно возможным.
Целенаправленная работа прокуратуры с выполнением всехпоставленных перед ней задач, возможна только при выделении самостоятельного направлениядеятельности с собственным предметом, принципами, полномочиями и сущностью.
Именно в этом случае можно «спросить с органов прокуратуры»,что сделано в сфере соблюдения прав граждан, какая работа проводится, каковы результаты.
Результативность надзора за соблюдением прав и интересовграждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорскойсистемы.
7. Расширение правовых и организационных возможностейвоздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений иобеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферыэкономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогомспособствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства.Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском иконституционном судопроизводстве.
Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономическихотношений и расширение возможностей прокурора на данном участке деятельностиотносятся к числу наиболее важных направлений работы органов прокуратуры.Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорскогонадзора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактическинеобозримое. Это, прежде всего обеспечение законности в сфере финансов иналогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включаяохрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании,внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях.
Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересованныхкругов ослабить влияние прокурорского надзора за исполнением законов в сфереэкономики. Следует также дать четкое законодательное определение предметатакого надзора, а также наиболее приемлемых и действенных форм прокурорскоговмешательства по проверке и выявлению экономических правонарушений.[27]
8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы,рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительногопотенциала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп,которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалидов, недееспособных,несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того,предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, откоторых главным образом зависит нормальное функционирование государства(институтов исполнительной власти, контролирующих органов). Особенно следуетусилить прокурорский надзор за законностью административной деятельности.
Одно из важнейших направлений совершенствования прокурорскогонадзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного иместного нормотворчества – активизация надзора за соответствием многочисленныхправовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого надзоразаконодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляетсянеобходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуреРоссийской Федерации», указав, что в предмет прокурорского надзора входятгосударственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия иорганизации всех организационно-правовых форм.
Необходимо путем внесения соответствующих дополнений вуказанный закон восстановить право прокурора возбуждать дисциплинарноепреследование правонарушителей и выносить официальное предостережение прокурорадолжностным лицам, допустившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, какпоказала практика, – весьма эффективные средства борьбы с нарушениями закона.[28]
9. Расширение функции координации прокуратуройправоохранительной деятельности. Речь идет об усилении роли прокуратуры в системе правоохранительныхорганов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбыс преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспечении мерпо реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежныхстранах и т.д.
Многообразие задач координации, крута ее участников,характера их деятельности обусловливает необходимость более развернутогозаконодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации,нежели это сделано в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов должнабыть выделена в этом законе в самостоятельный раздел. В нем следует определитьпредмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правовогостатуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средствреализации рассматриваемой функции.
Правовое регулирование вопросов координации деятельностиправоохранительных органов должно быть существенно расширено. Целесообразной вэтой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственныхорганов по борьбе с преступностью».[29]
10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействияпрокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный периодисходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однакосудебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи безвзаимодействия и поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры вособенности.
Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблемасотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровнязаконности и эффективности правоохранительной деятельности.
Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться наобращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контрольсуда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения напредварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебныхрешений путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассматриватьсякак способы ограничения их независимости.
В заключение считаем необходимым указать, что дляхарактеристики правозащитной функции прокуратуры важны следующие моменты:
1. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовномсудопроизводстве должна стать системообразующей, поскольку главной задачейлюбой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека. 2.Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве являетсяреализацией назначения уголовного судопроизводства и принципа охраны прав исвобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.
3. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовномсудопроизводстве не должна зависеть от наличия (отсутствия) у гражданина процессуальногостатуса.
4. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовномсудопроизводстве должна базироваться на следующих основных принципах: независимостидеятельности от федеральных органов государственной власти, органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,общественных объединений; соответствия целей и полномочий; сотрудничества совсеми органами власти и общественными организациями; доступности для всех слоевнаселения; законности осуществления деятельности; принцип гласности иоткрытости деятельности в той мере, в какой это не противоречит требованиямзаконодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а такжезаконодательства Российской Федерации о государственной и иной специальноохраняемой законом тайне; справедливости; публичности в деятельности прокурора;уважения чести и достоинства личности; охраны прав и свобод гражданина во всехстадиях уголовного судопроизводства независимо от процессуального статусагражданина; обеспечения обвиняемому (подсудимому) права на защиту; презумпцииневиновности; состязательности и равноправия сторон; равенства граждан передзаконом и судом; процессуальной самостоятельности государственного обвинителя;объективности и беспристрастности в деятельности прокурора./>/>1.2 Система иструктура органов прокуратуры
В целом же система органов российской прокуратуры страныявляется сложным организационным образованием, имеющим три уровня: Генеральнуюпрокуратуру, прокуратуру субъектов РФ и прокуратуры городов и районов.[30]
Анализ современной деятельности органов прокуратуры и потребностьеё развития показывает, что цели и приоритеты координации для различных уровнейпрокурорской системы различны. При этом очевидна тенденция определения внормативном порядке координаторов по направлениям, сферам правовых отношений изсостава правоохранительных органов. Исходя из нормотворческой практики, такие «координаторыпо направлениям» определяются постановлениями Правительства и указамиПрезидента РФ.[31]
В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят:Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненныек ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные иобразовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, прокуратуры городови районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.[32]
Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляетГенеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. ВГенеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурораРФ, его первого заместителя и заместителей. Кроме того, в структуру Генеральнойпрокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правахуправлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов направах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальникиотделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ.Генеральный прокурор РФ имеет также советников — помощников по особым поручениям.Помощников по особым поручениям имеют также его заместители. В главныхуправлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуророви прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, атакже старших следователей по особо важным делам и их помощников.
Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратурысубъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательныеучреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового ихозяйственного назначения.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и учрежденийпрокуратуры, за исключением органов Следственного комитета при прокуратуреРоссийской Федерации, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральнымпрокурором Российской Федерации.
Создание и деятельность на территории Российской Федерацииорганов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации,не допускаются.
В систему прокуратуры Российской Федерации входитСледственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий изГлавного следственного управления Следственного комитета при прокуратуреРоссийской Федерации, следственных управлений Следственного комитета припрокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненныхк ним специализированных следственных управлений Следственного комитета припрокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управленийСледственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а такжеследственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РоссийскойФедерации по районам, городам и приравненных к ним специализированныхследственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РоссийскойФедерации, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета припрокуратуре Российской Федерации.[33]
Положение о Следственном комитете при прокуратуре РоссийскойФедерации утверждается Президентом Российской Федерации.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные кним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующиепрокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных кним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составепрокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителяи заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемыхпрокурором субъекта Российской Федерации.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных кним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления иотделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений иотделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители иначальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектовРоссийской Федерации.
В указанных прокуратурах устанавливаются должности старшихпомощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений иотделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к нимпрокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которыхсоответствует статусу заместителей начальников управлений.
Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к нимпрокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненныхк ним прокуратур на основе законов, действующих на территории РоссийскойФедерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации,издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всемиподчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своихаппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда,установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.
Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные ииные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. Вуказанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя изаместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощниковпрокуроров.[34]
По решению Генерального прокурора Российской Федерации впрокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут бытьобразованы отделы.
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностьюрайонных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорампредложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненныхпрокуратур, о кадровых изменениях.
Систему органов военной прокуратуры составляют Главнаявоенная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетныхвойск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РоссийскойФедерации, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры,приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратурыобъединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненныек прокуратурам городов и районов (далее — органы военной прокуратуры).
В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов ирайонов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские,прокурорско-следственные и следственные участки.
В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуютиные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами РоссийскойФедерации, где в соответствии с международными договорами находятся войскаРоссийской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложеноГенеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры.
Образование, реорганизация и ликвидация органов военнойпрокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатовосуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации, приказы которого поэтим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба ВооруженныхСил Российской Федерации, командования Федеральной пограничной службыРоссийской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Иныеорганизационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором совместно сГенеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованиемФедеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинскихформирований и органов в пределах установленной штатной численности.
Органы военной прокуратуры возглавляет заместительГенерального прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор, которыйруководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановкуи воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы иуказания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.
Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют вВооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированияхи органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативнымиправовыми актами. [35]
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ/> 2.1 Место ироль прокуратуры в системе государственных органов
Вопрос о месте и роли прокуратурыРоссии в системе государственной власти не раз становился предметом острыхдискуссий, зачатую переходивших в ожесточенные споры с участие законодателей,политиков, практических работников органов прокуратуры[36]. Причем обращает на себя внимание тообстоятельство, что «этот вопрос являлся дискуссионным в различные периодыистории России»[37]. Так, еще несколько лет назадвнимание к месту и роли прокуратуры России в системе государственных органовослабло и казалось дискуссии снизались. Ю.Я. Чайка отмечал, что «органыпрокуратуры Российской Федерации – важнейший институт государственногоустройства, уже не раз доказавший свою состоятельность, необходимость ивостребованность».[38] Однако все изменилось с принятиемФедерального закона от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальныйкодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре РоссийскойФедерации», разделившего органы прокуратуры фактически на две самостоятельныеструктуры – собственно прокуратуру и Следственный комитет, в связи с чем,обострились споры о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.
Современный процесс реформирования института российскойпрокуратуры породил обсуждения касающиеся «судьбы прокуратуры как самостоятельногогосударственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность еевключения в состав Министерство юстиции России» [39]. Остро встал вопрос о ликвидациипрокуратуры, как надзорного органа. Проблема широко обсуждается в СМИ, настраницах современной печати, появились как сторонники, так и противникипредлагаемых изменений.
Думается, что для современной российской действительностиместо и роль прокуратуры в системе государственных органов имеет огромное значение,так как среди органов государственной власти, призванных обеспечить соблюдениеправ и свобод человека и гражданина, особое место принадлежит органам прокуратуры.[40]
Представляется обоснованным начать анализ данного вопроса справового статуса прокуратуры. Так, Конституция РФ (ст. 10), так же как иконституции большинства зарубежных стран, закрепляет давно опробированный принципдемократической организации государственной власти — разделение властей назаконодательную, исполнительную и судебную. «К сожалению, КонституцияРоссийской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системеорганов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон опрокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия,организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерацииопределяются федеральным законом».[41] В частности, ст. 129 Конституции РФ определила толькообщие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения надолжность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статьяуказывает на то, что прокуратура Российской Федерации составляет единуюцентрализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим иГенеральному прокурору РФ. Федеральный закон «О прокуратуре РоссийскойФедерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени РоссийскойФедерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,действующих на ее территории, но озвученная норма не позволяет сделатьоднозначный вывод ни о месте прокуратуры Российской Федерации в системеразделения властей, ни о ее роли в системе сдержек и противовесов между ветвямивласти.
Несомненно, анализируя только законодательство не возможноправильно оценить роль и определить место прокуратуры в органах государственнойвласти, поэтому следует обратиться к правовой доктрине.
Анализируя научную литературу можно выделить несколько точекзрения по поводу того, к какой власти относиться прокуратуры.
«Интерес представляет тот факт, чтост. 129 Конституции РФ находится в главе, посвященной правовому регулированиюсудебной власти в Российской Федерации. Однако органы прокуратуры не входят всудебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебнойсистеме РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Приэтом правосудие осуществляется только судами, и лишь в некоторой степенифункции прокуратуры связаны с функциями судебной власти»[42]. Поэтому поводу Д. Лукоянов пишет: «впроцессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоялдостаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура какорган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительнойвласти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же,оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшегонадзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зренияпринадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссеоноерешение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».[43] Законодательством о ПрокуратуреРоссийской Федерации, конечно, предусмотрена возможность участия прокурора всудопроизводстве. Тем не менее, необходимо уточнить, что, во-первых, это неисчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры, а во-вторых, прокурорв судебном процессе выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и попоручению судебных органов.[44] Безусловно, прав А.В. Абсалямов втом, что «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается СоветомФедерации Федерального Собрания и возглавляет всю систему органов прокурорскогонадзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования иподдержание государственного обвинения в судебном разбирательстве – важныйэлемент функционирования органов правосудия»[45], а не сам орган правосудия. Такимобразом, поддерживаем позицию тех авторов, которые делают вывод о том, чтопрокуратура не должна входить в судебную ветвь государственной власти.
До 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСРявлялась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона.Существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своегорода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, чтоГенеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен.[46] Однако тот факт, что Генеральныйпрокурор ранее назначался Верховным Советом, не дает оснований считатьпрокуратуру органом законодательной власти[47], тем более в современный период.Спорной представляется позиция В. Ломовского, в соответствии с которой «прокуратурадолжна находится при законодательной власти»[48]. В качестве аргумента на то, чтопрокуратура не относится к законодательной власти, заметим, анализируяРоссийское законодательство мы не находим норм, закрепляющих функциипрокуратуры как участника законотворческой деятельности.
Считаем невозможным согласиться с мнением В.В. Устинова,который утверждает, что прокуратура «являясь правовым механизмом реализации полномочийглавы государства, обеспечивает согласованность в действиях власти центральнойи региональной»[49]. Во-первых, нет единства взглядов повопросу определения места самой президентской власти в системе разделениявластей. Во-вторых, самостоятельность президентской власти в ст. 10 КонституцииРФ не обозначена.
В современных условиях развития российской прокуратуры,представляется наиболее интересной точка зрения, согласно которой необходималиквидация прокуратуры как самостоятельной и независимой от других федеральныхорганов власти путем ее превращения в подразделение Министерства юстиции, иотнесения тем самым ее к органам исполнительной власти. Логика данной позициитакова: «любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти,и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти,она является составной частью исполнительной власти, и должна влиться вМинистерство юстиции».[50] Многие авторы придерживаются этойточки зрения. Однако, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что прокуратуране «вписывается» в исполнительную власть, «поскольку выполняет специфическиефункции, отличные от функций исполнительных органов»[51]. К тому же, как верно отмеченонекоторыми вторами, «органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдениемКонституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральнымиминистерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральнымиорганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектовФедерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры являетсяэлементом сдерживания исполнительной власти».[52]
Помимо перечисленныхмнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвьювласти. В. Кудрявцев в этой связи пишет: «По мнению горе-реформаторов,прокуратура не вписывается ни в одну из ветвей власти. Ни в законодательную, нив исполнительную, ни в судебную. Это верно. Но может быть и хорошо. Отнюдь невсе структуры государства входят в упомянутые ветви. В демократическомгосударстве должны быть и независимые органы, ценность которых в том, что онимогут свободно контролировать других… Ввести прокуратуру в состав Минюста, конечноможно, и это уже было в нашей истории, но ни к чему хорошему не привело»[53].
Н.В. Еремена пишет: «прокуратурадействительно не относится ни к одной из ветвей государственной власти, ноименно такое положение дает ей возможность при выполнении возложенных на неефункции быть самостоятельным и независимым органом».[54]
М.В. Баглай выделяет такназываемые независимые по статусу органы государственной власти: «Как в любомгосударстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти,которые не входят ни в одну из трех властей – законодательную, исполнительную,судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с КонституциейРФ и федеральными законами».[55] К ним он относит и Прокуратуру РФ.
Анализ действующегозаконодательства показывает тесную взаимосвязь органов прокуратуры со всемиветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной[56]. При этом, прокуратура РоссийскойФедерации действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственнойвласти. Она сама обладает всеми необходимыми признаками ветви власти. В этойсвязи В.Н. Андриянов пишет: «Согласно устоявшимся общетеоретическим подходамкаждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций иназначением занимает свое место в общей системе государственной власти. Каждаяиз ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти.Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органовгосударственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методыдеятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветвивласти только в том случае, если он является независимым и организационно неподчинен структурам других ветвей государственной власти»[57]. Конституция РФ не используетпонятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматриваетсяс позиции организации прокурорской деятельности. Между тем власть, осуществляемаяорганами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвейвласти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, своюфункциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. Посвоей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либодругой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определеннуюобособленность в механизме разделения властей.[58]
В юридической литературе были высказаны предложения овынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ либо об изложении норм опрокуратуре в специальной главе Конституции РФ, поскольку ученые, анализируяроль и место прокуратуры в системе государственного контроля, пришли к выводу отом, что прокуратура не должна входить ни в одну из систем органов государственнойвласти, а должна осуществлять законоохранительную функцию без каких-либоадминистративных полномочий.[59] Высказывалось мнение и о том, чтопрокуратуру, как и Президента, следует считать частью системы «сдержек ипротивовесов».[60]
По мнению многих ученых-правоведов, прокуратура входит всостав «правоохранительной власти»[61], является правоохранительным органом. Исходя изположений ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», целямипрокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укреплениязаконности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства, т.е. основной целью прокуратурыявляется охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести кправоохранительным органам. Имеется мнение, согласно которому понятия «правоохранительнаявласть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, вкоторые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманиюроли судебной власти, которая по действующему законодательству не относится кправоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительныеорганы, в частности Министерство внутренних дел, Федеральная службабезопасности, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение изэтой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти попредмету ведения: экономической, оборонной и т.д.[62] С этим мнением нельзя согласиться,поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не попризнаку принадлежности органов к системе органов законодательной,исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их кправоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначеныдля охраны права. Таким образом, все это, а также анализ стоящих передпрокуратурой задач, позволяет сделать вывод, что прокуратура являетсясамостоятельным государственным органом, который обособлен от законодательной,исполнительной, судебной власти, несмотря на их тесное взаимодействие междусобой, основной задачей которого является обеспечение верховенства закона,единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина.
Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан,народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные,правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдениемКонституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения законности возложеногосударством только на один орган – прокуратуру РФ. В связи с этимпредставляется весьма важным рассмотрение вопроса о месте и роли прокуратурыРоссии как носителя контрольной власти в системе разделения властей.
Основной формой прокурорской власти является осуществлениенадзорной (контрольной) деятельности, выражающейся в надзоре за соблюдениемКонституции РФ и действующих на территории РФ законов. Она реализуется волейгосударства, а это «сообщает ей общие признаки государственной власти, однакоее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственнуюдеятельность) делают эту власть особо специфичной».[63] Для выделения самостоятельнойпрокурорской (контрольной) ветви власти имеются объективные причины, которыедостаточно подробно рассмотрены в научной литературе.[64]
Предлагаются и конкретные пути реализации идеи созданияпрокурорской ветви власти в Российской Федерации. Для того, чтобы прокуратурастала действенным инструментом контроля общества за государственными органами иих служащими, необходимо устранить зависимость прокуроров от президента ирегиональных элит, предоставить полномочия осуществлять контроль за всемиорганами государственной власти и их должностными лицами.[65] Отмечается, что реализовать идеюсамостоятельной контрольной власти в России непросто. Ни одна ветвь власти незаинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа. Ихпредставители осознают, какая сила заключена в праве контроля, и стараютсяподчинить имеющиеся контрольные органы себе.
Согласившись во многом с изложенной точкой зрения, хотелосьбы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятсяи в самой действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправоки пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9).
Суммируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы.
1. Современное реформирование органов прокуратуры в Россиипородило множество споров относительно роли и места прокуратуры в системе разделениявластей.
2. Анализируя различные взгляды на принадлежность прокуратурык той или иной власти, обращаем внимание на то, что прокуратура является универсальным,самостоятельным институтом государственной власти, следовательно, не разделяемпозиции тех авторов, которые относят прокуратуру, к законодательной, судебнойлибо исполнительной власти.
3. Думается, законодателю необходимо в Конституции обозначитьпрокуратуру в отдельную самостоятельную главу, таким образом определить ееправовую природу, что возможно исключит излишние дискуссии по поводу сохраненияданного института.
Согласившись во многом с изложенной точкой зрения, хотелосьбы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятсяи в самой действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправоки пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9) .2.2 Принципы деятельности органов прокуратуры
В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплен один из важнейших принциповорганизации органов прокуратуры — они составляют единую централизованнуюсистему. Согласно этому принципу прокуратура РФ представляет собой единуюфедеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральномупрокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени РФ надзор заисполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствиис полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ,координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.[66]
М.М. Черепанов, предлагает следующую классификацию принципов:«по сфере действия в одной или нескольких отраслях права: 1) общеправовыепринципы; 2) межотраслевые принципы; 3) специфические отраслевые (специфическиепрокурорские) принципы; 4) принципы отдельных институтов (направлений)прокурорского надзора; по характеру нормативного источника, в которомзакреплены принципы (по форме нормативного выражения): 1) конституционныепринципы; 2) принципы, закрепленные в отраслевом законодательстве (то есть вФедеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в другихнормативно-правовых актах, касающихся прокурорского надзора)».[67]
Принципом вообще признано считать основополагающие идеи,исходное начало. Основой принципов организации и деятельности прокуратурыявляется ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона «Опрокуратуре Российской Федерации» закреплены принципы единства прокурорскойсистемы, ее централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим иГенеральному прокурору РФ.
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» принципы организациии деятельности являются не декларативными, а основополагающими структурами ивлияют на содержание институтов и норм, а также создают ориентиры для законодательныхи иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органовпрокуратуры.
Принцип единства выражается в том, что действия каждогопрокурора рассматриваются как действия прокуратуры в целом. Это означает, чтовсе территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территорииРоссийской Федерации, составляют единую систему. Каждый прокурор действует насоответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени РФ в целом,как единая федеральная система.
Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции единымиполномочиями и правовыми средствами их реализации, т.е. вправе и обязан реагироватьна выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на которыйраспространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используютсяодни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такиеакты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнениюсоответствующими органами и должностными лицами. Вместе с тем принципу единстване противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор какучастник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел.
Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящийпрокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять насебя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменитьлюбое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Независимость органов прокуратуры заключена в том, что ониподчинены закону. Они подчиняются Конституции и настоящему федеральному закону.
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, чтовсе свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованияпреступлений и другие) каждый прокурор и следователь осуществляют только наоснове закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок ирасследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонностии объективности. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихсяв его производстве дел и материалов.
Независимость органов прокуратуры обеспечивается и тем, чтоих система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов,руководствуется единым законодательством, преследует цели, разрешает единыезадачи.
Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том,что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральномупрокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации посогласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов,прокуроры специализированных прокуратор назначаются на должность толькоГенеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокурорыосвобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему иподотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящихпрокуроров и осуществляют контроль за ней. Примером может служить приказГенеральной прокуратуры РФ от 3 декабря 2002 г. № 70 «О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также инойобязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации».
Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции,которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельностисистемы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учрежденийпрокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих вединую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 3 ст. 11Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Воздействие в какой-либо форме федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации,органов местного самоуправления, политических партий, других общественныхобъединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиятьна принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленнуюзаконом ответственность (дисциплинарную, административную, а также мерыразличного характера, применяемые в судебном порядке). Примером этому служитст. 294 УК РФ (воспрепятствование осуществлению правосудия и производствупредварительного расследования).
Кроме того отметим, что некоторые авторы в качестве одного изпринципов организации и деятельности прокуратуры взаимодействие прокуратуры сиными государственными органами, общественными обществами и трудовымиколлективами[68].
Гласность и открытость деятельностигосударственных органов — непременный признак демократического общества.Согласно ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать,передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Принцип гласности означает открытость деятельности органовпрокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредствомреализации данного принципа общество осуществляет контроль за деятельностьюорганов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласностиповышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельностипрокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе икак одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этоми граждане, и средства массовой информации сообщают об известных им фактахправонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласностиактивно работает на процесс укрепления законности. На принципе гласностиоснованы и многие формы и методы прокурорского надзора.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельностиорганов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормамифедерального законодательства. Настоящий ФЗ устанавливает пределы гласности вдеятельности органов прокуратуры. Они, в частности, действуют гласно в тоймере, в какой это не противоречит законодательству Российской федерации.Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенностьчастной жизни, личную и семейную тайну».
В п. 2 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»говорится, что органы прокуратуры должны действовать в соответствии сзаконодательством РФ о государственной и иной специально охраняемой закономтайне.
Более детально осуществление принципа гласности отражено вразличных ведомственных актах. прокурорской и следственной деятельности работникамиГенеральной прокуратуры Российской Например, Генеральной прокуратурой РФпринято указание от 5 февраля 1998 г. № 8/40 «О порядке предания гласностиматериалов Федерации». В нем предусмотрено, что «органам прокуратуры необходимообеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих преданиюгласности. При этом строго руководствоваться требованиями КонституцииРоссийской Федерации, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни,личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени граждан. Тщательно проверятьданные, готовящиеся для освещения в прессе. Следить за тем, чтобы в них несодержались сведения, составляющие государственную или иную охраняемую закономтайну, а также информации конфиденциального характера».
Материалы предварительного следствия можно предаватьгласности лишь в точном соответствии с требованиями уголовно-процессуальногозаконодательства.
В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органови учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельноеструктурное подразделение — Центр информации и общественных связей. Подобныеподразделения существуют и в территориальных органах прокуратуры. На нихвозложена обязанность информировать, через печать, радио, телевидение и другиесредства массовой информации, граждан, общественность о состоянии законности встране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и инымиправоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениямизаконности. Они организуют и готовят для средств массовой информации материалыи иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых имимерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью.
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» установленаобязанность органов прокуратуры информировать федеральные органы государственнойвласти, органы государственной власти, органы местного самоуправления инаселения о состоянии законности. В результате специфической надзорной иследственной деятельности органы прокуратуры осведомлены о состоянии законностипрактически во всех сферах правовых отношений. Прокуроры осуществляюткоординацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью иполучают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органамвласти и местного самоуправления и по отдельным правонарушениям или группе(виду) правонарушений. В правовой форме вносятся представления прокурором илиследователем по уголовному делу.
Одним из проявлений этого принципа гласности являетсяежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального СобранияРФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и опроделанной работе по их укреплению.
Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органывласти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Регламентировантакой обмен информации приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приемаграждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».
В данной инструкции указано, что поводом для информации можетбыть парламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутата ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации (документ о нарушениях законовс требованием об их устранении и направленный Генеральному прокурору РоссийскойФедерации), обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации (документ, направленный в органыпрокуратуры с сообщением о нарушениях закона, а также с просьбой опредоставлении информации, сведений и документов по вопросам, связанным с ихдеятельностью, и не оформленный как запрос).
Все прокуроры представляют информацию по радио, телевидению,выступают на страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением.
Так, например, 26 февраля 2007 г. была проведена пресс-конференция прокурора Саратовской области государственного советникаюстиции 3 класса Е. Григорьева. На ней, в частности, были приведены такиефакты: «В сфере общего надзора сотрудниками Саратовской прокуратуры в 2006 годубыло выявлено более 125 тысяч нарушений закона, опротестовано почти 16 тысячнезаконных правовых актов. По результатам общенадзорных проверок возбужденосвыше 800 уголовных дел. В 2006 г. число рассмотренных судами возросло с 18,9до 20,2 тысячи. По каждому десятому государственное обвинение поддержалипрокуроры лично. С 17,3 до 19,6 тысячи возросло количество дел по гражданско-правовымспорам, рассмотренным в первой инстанции с участием прокуроров».[69]
Все работники прокуратуры являютсягосударственными служащими и их действия определены Федеральным законом «Осистеме государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. В Указе Президента РФ «Об утверждении общих принциповслужебного поведения государственных служащих» № 885 от 12 августа 2002 г. указано, что они должны соблюдать установленные законом ограничения для государственныхслужащих. Действуя в пределах своей компетенции, определенной законом,прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгомсоответствии с Конституцией и законами РФ независимо от органов государственнойвласти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностныхлиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, откого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечетза собой установленную законом ответственность.
Исходя из данного положения, прокуроры и следователи не могутбыть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемыхорганами государственной власти и органами местного самоуправления. Это же требованиевыдвинуто в ст. 49 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данные актыустанавливают ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числеотказ от государственной службы на время полномочий. Подобное требованиенастоящего ФЗ — конкретное проявление и реализация принципа независимостиорганов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителейпрокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение сними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делалоневозможным осуществление надзора за исполнением ими законов.[70]
В своей служебной деятельностипрокуроры и следователи не связаны решениями никаких общественных объединений — не только тех, которые преследуют политические цели (партии, движения и т.п.),но и прочих (профессиональные союзы и т.п.)
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и УказеПрезидента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принциповслужебного поведения государственных служащих» в целях повышения доверияобщества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестногои эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных)обязанностей призывается соблюдать политическую нейтральность, исключающуювозможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решенийполитических партий или иных общественных объединений. Выполнение данныхрекомендаций соблюдения прокурорскими работниками принципа внепартийности — этотребование сформулировано в п. 4 ст. 4 настоящего ФЗ. Оно распространяется нетолько на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных ипедагогических работников учреждений прокуратуры, а также на иных работниковорганов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.
Гарантированное ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ равенствовсех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека игражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств непрепятствует установлению различий в правовом регулировании труда (прохождениислужбы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельностикатегориям. Согласно ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. ФЗ № 105 от 06.07.2006 г.) ист. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах прокуратурыотнесена к одному из видов федеральной государственной службы.
Специфика прокурорской службы Российской Федерации какпрофессиональной деятельности по обеспечению безопасности, законности иправопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека игражданина предопределяет особый правовой статус государственных служащих втрудовых отношениях. Регламентируя правовое положение прокурорских работников,порядок поступления на службу в органы прокуратуры и ее прохождения,государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. Установлениетаких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципамиорганизации и функционирования государственной службы, целью поддержания еевысокого уровня, специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанностипо государственной должности государственной службы, не может рассматриватьсякак нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободнораспоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности изанятий, закрепленные ст. 32 (ч. 4) и 37 (ч. 1) Конституции РФ, либо как несогласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч. 3) ограничение этих прав.[71]
Положения, закрепленные в п. 5 ст. 4 Закона «О прокуратуре РоссийскойФедерации», являются еще одной конкретизацией принципа независимостипрокуратуры, как условия объективности и принципиальности ее деятельности поукреплению законности, охране прав и свобод граждан. Согласно им прокурорскиеработники не вправе совмещать свою основную работу с иной оплачиваемой илибезвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и инойтворческой. При этом, учитывая внесенные 2 марта 2007 г. дополнения в п. 5 настоящей статьи, преподавательская, научная и иная творческая деятельностьне может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств,международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства,если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Исходя из таких положений допускается и поощряется преподавательскаяи научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнениемслужебных обязанностей прокурорского работника. Возможны и любые видытворческой деятельности — журналистика, писательский труд, работа в разныхобластях изобразительного искусства и т.д. Объем, характер и интенсивность совмещаемыхпрокурорским работником видов деятельности не должны наносить ущербкачественному выполнению им своих служебных обязанностей. Данная деятельностьможет осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.
На основании положений настоящей статьи прокурорскиеработники не вправе входить в состав органов управления, попечительских илинаблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческихнеправительственных организаций и действующих на территории РоссийскойФедерации их структурных подразделений, если иное не предусмотреномеждународным договором РФ или законодательством РФ.
Данное требование является одним из направлений в борьбе сдолжностной и коррупционной преступностью важное значение имеет предупреждение,т.е. позитивное воздействие на ее причины и условия, профилактика и пресечениепреступной деятельности отдельных лиц.
Мерами такого предупреждения являются: совершенствование правовойбазы в борьбе с должностной и коррупционной преступностью, работы госаппарата ипроцедур решения им вопросов; четкая правовая регламентация служебной деятельностичиновников.
На прокурорских работников, как на государственных служащих,распространяется и Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред.Указа Президента РФ от 20.03.2007 № 372).[72]
В этом документе, в целях исключения злоупотреблений на государственнойслужбе, рекомендовано не предпринимать действия, связанные с влияниемкаких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующихдобросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей. Совмещение соплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорскогоработника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и инымиструктурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных ииных актов, может повлиять на самостоятельность прокурорского работника, наобъективность и принципиальность действий по устранению правонарушений./>2.3 Функциональные особенности прокуратуры
Понятие функции близко к понятию цели, они тесно связаны другс другом. Цель – это будущее состояние социальной системы, в том числе и такойспецифической, как прокуратура. Цель – это и конечный результат, радидостижения которого система создается и функционирует.
Применительно к прокуратуре функции – это определяемые ее правовымстатусом, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанностипо решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенствазакона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственныхинтересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществлениядля этого соответствующих конкретных обязанностей с использованиемсоответствующих властных полномочий.[73]
Проблемы статуса следователя и процессуального положения прокурора,взаимоотношения этих властных субъектов, вопросы разграничения и разделенияфункций обвинения (уголовного преследования) и прокурорского надзора,освобождения прокурора от осуществления функции процессуального руководстварасследованием являются предметом постоянных дискуссий. В рамках этих дискуссийобсуждаются вопросы понятия и содержания названных функций, взаимосвязи иотграничения их от смежных понятий.
Так, в ходе продолжаемой реформы уголовного судопроизводства,а по мнению некоторых авторов она представляется бесконечной 5 июня 2007 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодексРоссийской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,связанных с созданием Следственного комитета при прокуратуре РоссийскойФедерации. Однако, как правильно отмечено Л.М. Володиной, юридическаяобщественность вновь немало удивлена своеобразием «логики» законодателя:надежды на конструктивное решение проблемы статуса следователя и прокурора вуголовном процессе не оправдались[74].
Статья 129 Конституции РФ определяет основные принципы организациисистемы прокуратуры, при этом относя определение вопросов полномочий и порядкадеятельности прокуратуры к федеральному закону. В настоящее время таким закономявляется Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» В соответствиисо статьей 1 этого Закона, прокуратура осуществляет следующие функции: 1)прокурорский надзор; 2) уголовное преследование; 3) координацию деятельностиправоохранительных органов по борьбе с преступностью; 4) участие в рассмотрениидел судами; 5) участие в правотворческой деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Опрокуратуре Российской Федерации», прокуратура определяется как «единаяфедеральная централизованная система органов, осуществляющих от имениРоссийской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации иисполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Изопределения прямо вытекает, что прокурорский надзор является главной функциейпрокуратуры[75].
Надзор как главная функция прокуратуры реализуется черезосновные направления деятельности: общий надзор, надзор за исполнением законоворганами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законовпри осуществлении оперативно-розыскной деятельности, надзор за исполнениемзаконов органами, ведающими исполнением уголовных наказаний, и т.д. Осуществлениепрокуратурой дополнительных (производных) функций нельзя называть продолжениемнадзора за законностью в суде при возбуждении и расследовании уголовных дел впроцессе координации действий правоохранительных органов и т.д. Производностьэтих функций от надзора означает, что прокуратура в силу своего правовогостатуса наделяется ими как орган государственного надзора за законностью.Надзорные полномочия способствуют осуществлению прокуратурой других функций,однако прокурорские полномочия в производных (дополнительных) функциях неявляются «чисто» надзорными.[76]
При этом в целях обеспечения верховенства закона, единства иукрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства, прокуратура наряду с другиминаправлениями своей деятельности осуществляет уголовное преследование всоответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальнымзаконодательством Российской Федерации.[77]
Отметим, что в последние годы все большее признание получаетмнение о том, что именно надзор за соблюдением прав и свобод человека игражданина является приоритетной функцией прокуратуры во всех направлениях еедеятельности, включая и участие в уголовном судопроизводстве[78].
В правовом государстве борьба с преступностью и обеспечениеправ и свобод человека и гражданина являются одинаково важными направлениямидеятельности прокурора и не могут противопоставляться друг другу. Противодействиепреступности имеет своей целью защиту человека, его прав и свобод, интересовобщества и государства от преступных посягательств.
Возложение на прокурора защиты как прав и свобод человека игражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства несодержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и егограждан выступают в органическом единстве. В этом единстве возложенных на прокуратуруобязанностей и раскрывается содержание правозащитной функции прокуратуры.Обеспечение прокурором прав и свобод человека и гражданина в уголовномсудопроизводстве – такая же важная задача, как и осуществление уголовногопреследования лиц, совершивших преступление[79].
Даже те авторы, которые считают обеспечение поддержаниягосударственного обвинения в состязательном уголовном процессе важнейшейфункцией в деятельности органов прокуратуры, не могут не отмечать ее важнейшуюправозащитную роль. Так, прокурор как руководитель уголовного преследованияобязан всеми имеющимися в его распоряжении правовыми средствами обеспечитьохрану прав и свобод человека в уголовном судопроизводстве (ст. 11 УПК),исходить в своей профессиональной деятельности из презумпции невиновности (ст.14 УПК), обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту (ст. 16УПК), принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованностии мотивированности (ст. 7 УПК).[80]
В связи с этим можно констатировать, что установленные в ч. 2ст. 15 УПК РФ правовые предписания о том, что функции обвинения, защиты иразрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены наодин и тот же орган или одно и то же должностное лицо, не исключают необходимостииспользования прокурором, следователем в процессе уголовного преследованиявсего комплекса предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер по охранеправ и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Осуществлениеуказанными лицами своей профессиональной функции обеспечивает в рамкахуголовного судопроизводства выполнение государством своей обязанности попризнанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, ихобеспечению правосудием (ст. 2 и 18 Конституции РФ)
В литературе высказывалось мнение об уменьшении функций уголовногопреследования возложенных на прокурора. К.А.Григоров по этому поводу замечал: «ссозданием самостоятельных органов предварительного следствия объем даннойфункции уменьшится, однако за прокурорами должны сохраняться право возбудить ирасследовать любое уголовное дело лично либо поручить это подчиненнымработникам, а также исключительная подследственность дел о преступленияхработников правоохранительных органов (прокуратуры, следственного комитета) исудей».[81] Созданиеныне Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации дает основаниесчитать, что статус следователя определен окончательно. Но не будем спешить свыводами.
Анализ новой редакции норм уголовно-процессуального правадает основание сделать вывод о том, что ожидаемый результат не достигнут. ТакЛ.М. Володина замечает, что «получился некий конгломерат законодательно оформленныхидей, лишенных логического завершения. К сожалению, четкого разграниченияфункций обвинения (уголовного преследования) и надзора за исполнением законаорганами предварительного расследования не вышло, как, собственно, не удалосьокончательно освободить прокурора и от процессуального руководстварасследованием уголовных дел. Во-первых, за прокурором сохранено процессуальноеруководство дознанием. Во-вторых, как следует понимать полномочия прокурора,предоставляющие ему право возвращать уголовное дело дознавателю, следователю сосвоими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, обизменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или дляпересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранениявыявленных недостатков? Как полномочия, связанные с осуществлением надзора? Ноп. 3 ч. 2 ст. 37 УПК говорит о праве прокурора требовать устранения нарушенийфедерального законодательства, допущенных в ходе расследования. Дополнительноерасследование, изменение объема обвинения — понятия, относящиеся к процедурнымвопросам расследования. Требование переквалификации действий обвиняемых, как ипересоставления обвинительного заключения, не всегда связаны с нарушением нормправа».[82]
Фактически произошла замена прокурора на руководителя следственногооргана, которому, по сути, вверены полномочия, которые ранее выполнял прокурор.Уже говорилось о том, что закон сохранил за прокурором право давать следователюписьменные указания о производстве дополнительного расследования, об измененииобъема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, ограничив это правожесткими временными рамками и связав его с моментом окончания предварительногоследствия (п. 15 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Но если в прошлом следователь могприостановить исполнение этих указаний, обратившись к вышестоящему прокурору,то ныне ситуация складывается иначе.
Далее названная норма содержит указание на длительный рядподобных обращений незадачливого надзирающего прокурора, лишенного, по сути,своих властных полномочий. В связи с этим возникает вопрос: включают ли «требованияпрокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных входе предварительного следствия» и перечисленные в п. 15 ч. 2 анализируемойстатьи УПК «письменные указания прокурора». Но главное – закон ныне не содержитгарантий той самой процессуальной самостоятельности следователя, которые имелиместо в прошлой редакции нормы УПК.
Таким образом, мы приходим к выводу: новая редакция ряда положенийУПК РФ породила и новые проблемы.
Участие в рассмотрении судом гражданских, административных,арбитражных и иных дел в тех случаях, когда дела возбуждены по инициативе(искам, заявлениям, постановлениям) самого прокурора либо прокурор принимает вних участие в целях зашиты государственных, общественных интересов, прав изаконных интересов отдельных граждан (в законе в этих случаях специально могутбыть оговорены случаи обязательного участия прокурора); данная функция включаетобязанности работника прокуратуры, участвующего в рассмотрении дела, либо личнопрокурора по опротестованию не вступивших в силу судебных актов в вышестоящуюсудебную инстанцию. Представляется, что сохраняющиеся в настоящее время упрокуратуры обязанности по опротестованию незаконных или необоснованных актов,как не вступивших, так и вступивших в законную силу по делам, рассмотренным безучастия прокурора, осуществляются в рамках функций уголовного преследования иучастия в рассмотрении гражданских и иных дел, а не надзора за законностью.Так, поскольку направить в суд уголовное дело вправе только прокурор, тосоответственно он вправе и обязан опротестовать любой необоснованный актсудебной власти по уголовному делу, независимо от того, вынесен ли он сучастием или без участия прокурора. В рамках этих функций вышестоящие прокурорыопротестовывают в порядке надзора вступившие в законную силу судебные акты по делам,рассмотренным с участием нижестоящих прокуроров, участвуют в рассмотрении дел вкассационной и надзорной инстанциях.
По данным Уполномоченного по правам человека в РФ, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свободпри осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. Этанегативная тенденция свидетельствует о преждевременности существенногоограничения полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, которыенеобходимо частично восстановить.[83]
В 2006 г. прокурорами в сфере уголовного судопроизводствабыло выявлено и устранено: почти 2,3 млн. нарушений закона; отменено более 1,5млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела; по 40094уголовным делам даны письменные указания; 220 тыс. материалов возвращены длядополнительной проверки; в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказанов возбуждении уголовного дела; поставлено на учет 144 тыс. ранее незарегистрированных преступлений; отменено более 38 тыс. незаконных постановленийо прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлениипредварительного следствия и дознания.[84]
В столице, например, каждый районный прокурор выявлял иустранял в среднем около тысячи нарушений в органах дознания и предварительногоследствия.
Положения судебно-правовой реформы и указанные многочисленныенарушения закона обусловили необходимость совершенствования законодательства, втом числе в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органамирасследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданиемСледственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения вболее чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным.Принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать нанарушения законов. К сожалению, эффективных механизмов устраненияпроцессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами,осуществляющими предварительное расследование, в ныне действующемуголовно-процессуальном законодательстве практически нет.
На современном этапе общественных преобразований также приоритетнызащита конституционных основ РФ, ее целостности и безопасности, единствазаконности на всей территории страны, соблюдение и защита прав и свобод человекаи гражданина, совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системыв области противодействия преступности.
В настоящее время отмечаются целенаправленные действия повытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Оппоненты стабильногопозитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры — одна изнесущих опор нашего государства и от определения ее места и роли как вгосударственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественныхкоординат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессораА. Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям — от попыток растворения ее независимой централизованной сущности вконтрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»[85].
Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры всистеме правовых институтов российского государства и общества исследованы вработах В. Божьева, С. Ефимичева, В. Михайлова и других ученых, которыепридерживаются точки зрения о том, что прокуратура — опора именно правовогогосударства. Однако есть и иные мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимоупразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы,или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции — надзораза исполнением законов.
Проведенная органами прокуратуры в начале 2008 года проверканормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ на предметналичия коррупционной составляющей позволила вскрыть около 1400 норм, имеющихпризнаки коррупциогенности, 413 из которых вообще противоречили действующемузаконодательству. Помимо использования традиционных мер реагированияпрокурорами в органы государственной власти субъектов РФ направлено 166информационных писем, в которых указано на принятие необходимых мер поисключению конкретных коррупциогенных факторов из проектов правовых актов, атакже из уже принятых нормативных документов. На основании вышеизложенногосогласимся с мнением Ю.Я. Чайка, «безусловно, борьба с коррупцией и защита правграждан – это ключевые направления деятельности органов прокуратуры»[86].
Таким образом, прокуратура — опора законности и российскогогосударства, сущность конституционного надзора, которая представляет единую централизованнуюсистему, установленную ст. 129 Конституции РФ. В целях эффективной реализациигосударственной власти прокуратура должна идти по пути конституционногоразвития, и в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящиеперед государством в сфере обеспечения законности[87]
Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина,законных интересов общества и государства является основополагающей, комплекснойи взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности относительносамостоятельной отраслью надзора, а также основной целью (назначением) исоциально-правовой функцией прокурорского надзора, представляющего системностьюсвоих отраслей, направлений деятельности и свойственных им правовых средстввыявления, устранения, предупреждения нарушений законов комплексный способ, механизмзащиты прав, свобод и интересов личности, что делает необходимым расширениекомпетенции прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве.[88]
Так, в случае выявления незаконного правового актаиндивидуального применения прокурор обязан принести на него протест. Однако приотклонении протеста прокурор не вправе оспорить такой незаконный акт в судебномпорядке, за исключением фактов нарушения прав гражданина, который по состояниюздоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не можетсам обратиться в суд.
Кроме того, органы прокуратуры обязаны рассматривать любыеобращения о нарушениях закона, а предоставленные при этом полномочия по их устранениюоказываются ограниченными. Например, в соответствии с Трудовым кодексом РФнадзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иныхнормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возложен наорганы прокуратуры, а компетенцией по оспариванию незаконных действийработодателя в судебном порядке прокуроры не наделены.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона «О прокуратуреРоссийской Федерации» прокурор города, района, его заместители вправе опротестоватьрешение судьи по делу об административном правонарушении, в том числевступившее в законную силу, тогда как положением ст. 30.11 КоАП РФ правопринесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу обадминистративном правонарушении принадлежит прокурору субъекта Федерации и егозаместителям.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24.03.2005 № 5 «Онекоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РоссийскойФедерации об административных правонарушениях»[89] не далконкретного ответа на вопрос, может ли прокурор района опротестовать вобластной суд вступившее в законную силу постановление мирового судьи по делуоб административном правонарушении, что, безусловно, вызывает сложности вработе.
Опыт надзорной деятельности показывает, что, вероятно,следует предоставить право управлениям федеральной службы финансово-бюджетного надзорасубъекта Российской Федерации проверять расходование средств областных иместных бюджетов, поскольку объективность проверок Счетных палат субъектовФедерации, проведенных, например, в органах исполнительной власти этихсубъектов, нельзя не ставить под сомнение (первые находятся в зависимости от последних).
Другая функция — функция предупреждения закона (профилактическая).Она заключается не только в том, что прокурор, осуществляя надзор за законностьюи добиваясь предоставленными ему средствами устранения нарушения закона ипривлечения нарушителей к ответственности, тем самым предупреждает повторениеаналогичных нарушений. В соответствии с Законом о прокуратуре (ст.4) органыпрокуратуры информируют соответствующие органы представительной и исполнительнойвласти, местного самоуправления, население о состоянии законности иправопорядка, о своей работе, вносят предложения по укреплению законности иправопорядка. Как орган надзора прокуратура ведет прием граждан, разъясняет ими тем должностным лицам, на действия которых жалуются граждане, действующеезаконодательство.
Указом Президента Российской Федерации № 1685 от 20 декабря1993 года на прокуратуру вновь возложена обязанность координации действияправоохранительных органов по борьбе с преступностью. В период существованияСоюза ССР учеными и практиками было высказано немало упреков по поводувозложения на прокуратуру союзным законом такой функции. Реализация в течениемногих лет функции координации деятельности правоохранительных органов поборьбе с преступлениями и иными правонарушениями способствовала формированиювзгляда на прокуратуру как организатора борьбы с преступностью и инымиправонарушениями, ответственного за рост преступности и правонарушений наобслуживаемой территории, раскрываемость преступлений и т.п. Это явилосьосновной причиной негативного отношения ученых и практических работников креанимированию функции координации. Другая причина заключается в том, чтоформы, в которых осуществлялась координация, характерны для управленческойдеятельности. И их использование в отношении организационно не подчиненныхпрокуратуре субъектов сформировало у прокуроров ощущение выполнениянесвойственных обязанностей. Думается, что вопрос о целесообразности возложенияна прокуратуру вновь функции координации действий правоохранительных органов поборьбе с преступностью требует специального и глубокого изучения.
Говоря о других функциях прокуратуры, следует отметить, чтоучастие прокуратуры в правотворчестве, о чем как о самостоятельной функции высказывалисьмногие ученые, нельзя сегодня именовать функцией прокуратуры, поскольку нипрокурорам субъектов Федерации, ни Генеральному прокурору РФ КонституциейРоссийской Федерации не предоставлено право законодательной инициативы.Внесение предложений по совершенствованию законодательства, проектовзаконодательных актов через Президента страны, депутатов Федерального Собранияи других субъектов законодательной инициативы нельзя назвать выполнениемсамостоятельной, хотя и производной от надзора, дополнительной, государственнойфункции, поскольку аналогичные права предоставлены каждому гражданину России.Тем не менее потенциальные возможности прокуратуры в правотворчестве огромны, изадача состоит в том, чтобы при внесении изменений в Закон о прокуратуре РФ илипринятии нового Закона, внесении соответствующих изменений в КонституциюРоссийской Федерации, разработке законодательных актов субъектов Федерациидобиться закрепления в них права законодательной инициативы Генеральногопрокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.[90]
По действующему закону о прокуратуре РФ прокуроры краев и областейРоссийской Федерации осуществляют надзор за соответствием закону правовых актоворганов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Обеспечение законности нормотворчества субъектов Федерации (вчасти соответствия законодательных актов субъектов Федерации — краев и областейКонституции РФ и Федеральным законам) входит в структуру функции надзора зазаконностью как одно из основных направлений надзора; в этих целях используютсяобщенадзорные полномочия, не имеющие какой — либо специфики по сравнению сдругими объектами надзора, и основания для выделения направления в качествесамостоятельной функции отсутствуют. Аналогичным образом можно сказать и обутверждениях по поводу участия в пропаганде законов как самостоятельной функциипрокуратуры. Прокуратура ведет пропаганду (разъяснение) законов в целяхпредупреждения их нарушения, и эта работа осуществляется в рамках реализациипрофилактической функции прокуратуры, что отмечалось выше.
Что же касается правозащитной деятельности, то, на нашвзгляд, о правозащите следует говорить не как о функции, а как о целидеятельности прокуратуры в качестве правоохранительного органа, пронизывающеговсе функции и основные направления работы. Причем правозащита как цельдеятельности прокуратуры должна пониматься в широком смысле, включающем охрануправ и законных интересов не только отдельных граждан, но и государства, всегообщества, то есть публичного интереса, и эта цель реализуется посредством всехфункций и полномочиями прокурора.
Безусловно, как важнейший институт системы государственнойправоохраны прокуратура не может сохранять раз и навсегда данные ей функции, формы,методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальнойдействительности, формирования установок правового государства, упрочениязаконности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективыв деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность создания нового,самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнение обязанностей,реализуемых ныне в рамках надзорной функции прокуратуры. Для этого, естественно,нужны соответствующие условия. Пока они не наступили, функция надзора заисполнением законов должна принадлежать прокуратуре, так как замены ей в частивыполнения надзорных полномочий нет.
Таким образом, главная задача российского государства ипрокуратуры состоит в том, чтобы на основе научного обоснованногопрогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел обеспечитьнадежную безопасность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить инейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в томчисле мерами прокурорского реагирования.[91]
В целях проведения эффективной государственной политикиборьбы с преступностью система прокуратуры Российской Федерации должна функциональнои структурно сохранить свою конституционную независимость и правовую самостоятельность.
В свете поставленных перед прокуратурой задач значениеосуществления ею уголовного преследования как одного из основных направленийдеятельности не может быть переоценено. Это обусловлено самой сферой отношений,в которой осуществляется данная деятельность. Речь в данном случае идет об охраненииинтересов конкретного человека, общества и государства от преступныхпосягательств — деяний, имеющих высшую степень общественной опасности,наносящих часто непоправимый вред гражданам, обществу и государству, наиболееразрушительно воздействующим на состояние «правового мира» в обществе. Здесьтребуется хорошо отлаженный, динамичный и жесткий механизм, позволяющийсвоевременно обнаружить нарушение, пресечь его, свести к минимуму вредные егопоследствия. Для этого, в свою очередь, требуется орган государства, который,обладая полномочиями в известной мере способными ограничивать права и свободылиц, действовал бы в рамках закона и, заботясь о соблюдении балансанеобходимости ограничения прав и свобод одних лиц в целях защиты интересовдругих лиц, общества и государства. Именно таким органов государства являетсяпрокуратура. Именно таким механизмом является выполняемая ею функция уголовногопреследования.
Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ вновьоживило старую дискуссию о целесообразной структуры органов юстиции[92].
Как показывает практика, в настоящее время состояниезаконности в ходе проводимого следствия остается крайне сложным. Из-зазначительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельныхследователей вряд ли процессуальных нарушений стало меньше.
К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальныхразногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющимипредварительное расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательственет.
Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовногопреследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это прямосвязано не только с защитой конституционных прав, но и с их ограничением иприменением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этойсфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативныйхарактер.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе проведенного исследования сформировать выводы.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о необходимостисовершенствования законодательства о деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Наша страна переживает сложный этап своей многовековойистории. Значительные людские и материальные потери, понесенные Отечеством в XXвеке во время войн, революций и иных социальных потрясений, в том числе и впериод распада Советского Союза, привели к значительной потере ее демографического,научно-технического, интеллектуального, правоохранительного ресурса.
Под воздействием разрушительного потенциала внешних ивнутренних угроз Советский Союз распался на самостоятельные государства, чтопридало мощный импульс процессу геополитической трансформации и глобализацииэкономики. В условиях осуществления в России масштабныхгосударственно-правовых, социально-экономических и общественно-политическихреформ неадаптированные прозападные концепции активно интегрировались вразличные сферы общественных отношений. В 90-е годы XX века испытание напрочность прошли и органы прокуратуры. [93]
Так, в соответствии со ст. 17 Конституции в РоссийскойФедерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданинасогласно общепризнанным принципам и нормам международного права и всоответствии с Конституцией РФ. Федеральный закон «О прокуратуре РоссийскойФедерации» в ст. 10 содержит указание о рассмотрении органами прокуратурызаявлений и жалоб, содержащих сведения о нарушении законов без каких-либоограничений с принятием мер в случае выявления нарушений, по привлечению кответственности лиц, совершивших правонарушение.
Действующая в нынешней редакции ч. 1 ст. 45 ГПК РФустанавливает ограничения прав прокурора, осуществляющего в соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от имени РоссийскойФедерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,действующих на территории РФ, на подачу заявлений в защиту прав, свобод изаконных интересов граждан.
В связи с чем полагаем необходимым п. 1 ст. 45 ГПК РФположения которой противоречат другим нормам права, не соответствуют требованиямобъективной реальности и судебной практике, изложить в следующей редакции: «Прокурорвправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых закономинтересов гражданина, неопределенного круга лиц, интересов РоссийскойФедерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований иливступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охранагосударственных и общественных интересов, а также прав, свобод и охраняемыхзаконом интересов граждан», что позволит повысить эффективность системы защитыправ и свобод личности, интересов общества и государства.
В целях повышения эффективности надзора по обеспечению прав исвобод человека и гражданина полагаем необходимым внести в Арбитражныйпроцессуальный кодекс РФ изменения, предоставляющие прокурорам полномочия пообращению в суд после отклонения протестов, принесенных на правовые акты органовгосударственной власти и местного самоуправления.
/>/>СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХНОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовыеакты:
1. КонституцияРоссийской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. О прокуратуреРоссийской Федерации: Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ.– 1995. – № 47. – № 4472.
3. Уголовно-процессуальный кодекс РоссийскойФедерации от 18.12.2001 г. № 174–ФЗ // СЗ РФ. – 2001. – №52 (ч.1). – Ст. 4921.
4. Уголовный кодексРоссийской Федерации от 13.06.1996 года № 63–ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 26. – Ст.2954.
5. Об участииорганов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности исистематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации: ПриказГенеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. № 47 [электронный ресурс] // Консультант плюс. Версия ПРОФ.
6. О некоторыхвопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24марта 2005 г. № 5 // Бюллетень ВС РФ. – 2005. – № 6.
Монографиии учебная литература:
7. Григорьев В.Н.Прокурорский надзор / В.Н. Григорьев, А.В Победкин, В.В. Янин, В.Н. Калинин. –М.: Эксмо, 2009. – 544 с.
8. Китрова Е.В.Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» / Е.В. Китрова, В.А. Кузьмин. – М.: ООО «Новаяправовая культура», 2007.
9. Ласкина Н.В.Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Н.В. Ласкина. – М.:Юстицинформ, 2006. – 224 с.
10. Макаренко М.А.Правовые и организационные прокурорского надзора: учебное пособие / М.А.Макаренко. – Хабаровск: Издательство ТОГУ, 2009. – 106 с.
11. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Прокуратура на Западе и в России.Пособие для прокурорской службы. Т. 1. [электронный ресурс]. / Н.В. Муравьев –М.: Унив. тип., 1889. – 566 c.
12. «Око государево. История российской прокуратуры в документах// Прокуратура Санкт-Петербурга. – СПб., 1997. – С.8.
13. Прокурорский надзор в Российской Федерации:Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. – М.: Юристъ, 2004. – 400 с.
14. Российскийпрокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. – М.:Норма-Инфра-М., 2001. – 384 с.
15. Рохлин В.И.Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. – СПб.: Изд-воС.-Петербург. юрид. ин-та Генеральной прокуратуры РФ, 1998. – 112 c.
16. Сухарев А.Я.Державное «око» в осаде (к вопросу о реформе прокуратуры): Учебное пособие. /А.Я. Сухарев. – М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2001. – С. 12.
17. Томин В.Т. Комментарийпоследних изменений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации иФедерального закона «О прокуратуре РФ» / В.Т. Томин, М.П. Поляков, А.С.Александров, Н.Г. Королев. – М.: Юрайт, 2007.
18. Халиулин А.Г.Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России / А.Г.Халиулин. – Кемерово, 1997.
Статьи:
19. Алиев Я.Л.Развитие прокуратуры России и взаимодействие с общественностью / Я.Л. Алиев,И.В.Кацуба, Н.М. Крамаренко // Вестник Санкт-Петербургского университета МВДРоссии. – 2007. – № 3 (35). – С. 23-37.
20. Анаева Е.А.Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации / Е.А. Анаева// Вестник Поволжской академии государственной службы. – 2008. – № 3 (16). – С.73-78.
21. Андреев Г. Прокуратура- опора законности и государства / Г. Андреева // Законность. – 2008. – № 9. –С. 22-24.
22. Андриянов В.Н.Прокуратура Российской Федерации в системе разделения властей / В.Н. Андриянов// Вестник Тюменского государственного университета. – 2009. – № 2. – С. 73-78.
23. Бабенко С.В.Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности / С.В. Бабенко //Российская юстиция. – 2007. – № 9. – С. 49-52.
24. Бессарабов В.Г.Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / В.Г.Бессарабов // Журнал российского права. – 2003. – № 9. – С. 14-23.
25. Бессарабов В.Г.Советская прокуратура (1922 — 1991 гг.) / В.Г. Бессарабов // Журнал российскогоправа. – 2002. – № 12. – С. 120-138.
26. Бессарабов В.Г.Постсоветская российская прокуратура/ В.Г. Бессарабов // Журнал российскогоправа. – 2003. – № 3. – С. 148-156.
27. Бобырев В.В. Оразвитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения) / В.В.Бобырев, Г.В. Андреев // Право и безопасность. – 2008. – № 4. – С. 45-51.
28. Бойков А.Д. Проблемы развития российскойпрокуратуры (в условиях переходного периода) / А.Д. Бойков // Законность. – 1998. – № 7. – С. 2-5.
29. Бычкова К.Г.Дискуссионные вопросы участия органа предварительного следствия при поддержкигосударственного обвинения / К.Г. Бычкова, Э.Р. Галимов // Вестник Удмуртскогоуниверситета. – 2009. – № 1. – С. 189-192.
30. Велиев И.В. Местопрокуратуры в системе органов государственной власти российской федерации /И.В. Велиев // Современное право. – 2005. – № 10. – С. 30.
31. Власов В. Упрокурора и судьи разные функции / В. Власов // Российская юстиция. – 1995. – №9. – С. 51
32. ВыступлениеГенерального прокурора РФ Чайки Ю.Я. на «правительственном часе»: Стенограммазаседаний Государственной Думы // Бюллетень ГД РФ. – 2006. – № 193. – С. 27.
33. Григоров К.А.Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации всовременных условиях / К.А. Григоров // «Черные дыры» в Российском законодательстве.– 2003. – № 4. – С. 271-277.
34. Гущин В.З.Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях / В.З. Гущин// Журнал российского права. – 2000. – № 4. – С. 36.
35. Джатиев В. ЗачемРоссии прокуратура? / В. Джатиев // Законность. – 2008. – № 8. – С. 30-32.
36. Дикарев И.С.Объективность уголовного преследования как условие реализации назначенияуголовного судопроизводства / И.С. Дикарев // Российская юстиция. – 2006. – №3. – С. 29-31
37. Дяденькин С.В.Генезис роли прокурора в уголовном судопроизводстве / С.В. Дяденькин // Власть.– 2009. – № 2. – С. 123-124.
38. Езерская А.И.Российская прокуратура в системе институтов контрольно-надзорной власти:политико-правовой статус и приоритеты развития / А.И. Езерская //Юристъ-Правоведъ. – 2009. – № 1. – С. 26-30.
39. Елизаров А.Б.Роль и место прокурорского надзора в триаде властей / А.В. Елизаров // Историягосударства и права. – 2003. – № 6. – С. 24-26.
40. ЕреминаН.В. Государственно-правовой статус прокуратуры и ее место в системегосударственного механизма / Н.В. Еремина // Вестник Красноярского государственногоаграрного университета. – 2007. – № 3. – С. 266-268.
41. Еременко В.И. Прокуроры у многих вызывают раздражение / В.И.Еременко // Аргументы и факты. – 1997. – № 8.
42. Звирбуль В.К.Перспективы развития прокурорского надзора в правовом государстве / В.К.Звирбуль // Советское государство и право. – 1990. – № 9. – С. 36.
43. Звягинцев А.Око государево (из истории прокуратуры России) /А. Звягинцев, Ю. Орлов // Человек и закон. – 1997. – № 1. – С. 29-31.
44. Карасев А.С. Онекоторых направлениях деятельности прокуратуры по защите прав и свободчеловека и гражданина в Тамбовской области / А.С. Карасев // ВестникТамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2008. – № 4 (60). – С.412-415.
45. Кодинцев А.Я.Прокуратура и органы юстиции России: к истории разделения правоохранительныхфункций / А.Я. Кодинцев // Вестник Российской правовой академии. – 2008. – № 2.– С. 32-34.
46. Крюков В.Ф.Уголовное преследование и прокуратура / В.Ф. Крюков // Российская юстиция. –2007. – № 3. – С. 31-34.
47. Кудрявцев В. Кудабы «влить» прокуратуру? / В. Кудрявцев // Российская газета. – 2002. – № 218. –С. 5.
48. Ломовский В.Какой власти принадлежит прокуратура? / В. Ломовский // Российская юстиция. –2001. – № 9. – С. 21-22.
49. Лукоянов Д. Местопрокуратуры в государственном механизме / Д. Лукоянов // Законность. – 2006. –№ 11. – С. 54-56.
50. Макаренко М.А.Проблема «Дефицита» полномочий прокурора по надзору за исполнением законоворганами предварительного следствия / М.А. Макаренко [электронный ресурс] //Консультант плюс. Версия ПРОФ, 2009.
51. Максимов В.А.Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность / В.А. Максимов //Гражданин и право. – 2007. – № 6. – С. 3-15.
52. Максимов В.А.Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды /В.А. Максимов // Гражданин и право. – 2008. – № 3. – С. 3-18.
53. Назаров О. Недремлющее «око государево» / О. Назаров // Родная газета. – 2007. – № 2 (186).– 19 янв.
54. Николаева Л.АНадзор прокуратуры: проблемы теории и практики / Л.А. Николаев // Прокурорскаяи следственная практика. – 1997. – № 2. – С. 84.
55. Самойлова Т.Н.Правозащитная функция прокурора в уголовном судопроизводстве / Т.Н. Самойлова// Вестник Удмуртского университета. – 2008. – № 2. – С. 178-182.
56. Смирнов А.Ф.Правовые и организационно-управленческие основы деятельности прокуратуры вРоссии / А.Ф. Смирнов // Основы организации и управления в органах прокуратурыРоссийской Федерации. – М., 2005. – С. 17-30.
57. Скуратов Ю.И. Конституционныеосновы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации /Ю.И.Скуратов, В.И. Шинд // Конституционная законность и прокурорский надзор. –М., 1994. – С. 21.
58. Скуратов Ю. И. Диктатура закона не допустит к власти диктатора/ Ю.И.Скуратов //Российская газета. – 1996. – 17-19 окт.
59. Тамаев Р.С.Российская прокуратура в системе органов противодействия экстремизму / Р.С.Тамаев // Право и безопасность. – 2009. – № 1. – С. 102-106.
60. Устинов В.В.Прогноз от Устинова на високосный год / В.В. Устинов // Российская газета. – 2004.– № 1. – С. 11.
61. Чайка Ю.Я. Оразвитии органов прокуратуры / Ю.Я. Чайка // Адвокат. – 2006. – № 7. – С.39-41.
62. Чайка Ю. Я.Прокуратура – поверенный в делах законности / Ю.Я. Чайка // Закон. – 2008. – №11. – С. 7-16.
63. Честных Н.Н.Конституционный принцип разделения властей и проблема функционального анализаместа прокуратуры в системе разделения властей современной России / Н.Н.Честных // Вестник Московского государственного областного университета. Серия:Юриспруденция. – 2008. – № 2. – С. 10-17.
64. Чиркин В.Е.Прокуратура РФ в системе единства государственной власти и разделения ее ветвей/ В.Е. Чикиркин // Российский юридический журнал. – 2009. – № 3. – С. 48-55.
65. Шевченко В.Ю.Место прокуратуры в системе разделения властей / В.Ю. Шевченко // «Черные дыры»в российском законодательстве. – 2008. – № 1. – С. 70.
66. Якупов Д.А.Достоинства и недостатки действующего уголовно-процессуального кодексаРоссийской Федерации / Д.А. Якупов // Вестник АГТУ. – 2007. – № 5 (40). – С.203-207.
Диссертациии авторефераты диссертаций:
67. Бессарабов В.Г.Прокуратура в системе органов государственного контроля в Российской Федерации:Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук / / В.Г. Бессарабов. – М., 2001. – 46 с.
68. Вахитова Р.В.Прокуратура в механизме государства: Историко-правовое исследование: Автореф.дис.… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Р.В. Вахитова. – Казань, 2003. – 17 с.
69. Черепанов М.М.Принципы организации и деятельности Российской прокуратуры: Автореф. дис. …канд. юрид. наук / М.М. Черепанов. – Екатеренбург, 2008. – 26 с.
70. Шалумов М.С.Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формированиядемократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.11 / М.С.Шалумов. – Екатеринбург, 2002. – 398 с.