–PAGE_BREAK–Развитие конкурентной среды как ключевой фактор преобразований в ЖКХ
И. В. Морозов, докторант РГГУ, Э.В. Бардасова, доцент кафедры менеджмента КГТИ
Развитие эффективных конкурентных отношений выступает одной из главных задач реформы жилищно-коммунального комплекса, направленной на повышение качества представляемых услуг, снижение непроизводительных издержек, повышение привлекательности комплекса для частного бизнеса. В настоящее время, несмотря на то, что взаимоотношения между управляющими жилищными, подрядными и ресурсоснабжающими организациями, в основном, строятся на договорной основе, реально значительное число договоров не выполняется: во-первых, платежи по договорам часто не зависят от объема и качества работы и, во-вторых, управляющие жилищные организации ввиду отсутствия гарантированного финансирования не оплачивают выполненные подрядчиком работы.
Анализ деятельности различных секторов жилищно-коммунального комплекса указывает на реальную возможность развития конкурентных отношений в сфере содержания и ремонта жилищного фонда с одной стороны, серьезные технологические ограничения, возникающие при формировании рынка услуг в сфере поставки коммунальных ресурсов (вода, тепловая энергия, газ, электроэнергия) с другой стороны.
Практически во всех крупных городах отсутствует договор на управление между органом исполнительной власти и управляющими жилищными организациями. Вместе с тем договорные отношения в системе управления ЖКХ так и не стали одним из ключевых элементов в организации ее эффективного функционирования. По состоянию на конец 2007 г. договоры по найму жилых помещений заключены лишь с 27% нанимателей. Что касается обслуживания жилья, по данным Госстроя России, на договорной основе обслуживается немногим более 60% муниципального жилищного фонда, при этом на конкурсной основе заключено только 25% договоров, что свидетельствует о недостаточном развитии конкуренции в сфере управления и обслуживания жилья. Отсутствие нормативно закрепленных финансовых обязательств органов исполнительной власти по дотированному финансированию выполнения работ в жилищной сфере приводит к преобладанию административных методов управления над экономическими.
Ситуация, когда управляющие жилищные организации не имеют гарантий обеспечения бюджетного финансирования, приводит к ухудшению их финансового состояния и накопления кредиторской задолженности в отрасли. При этом управляющие организации вынуждены заключать договоры на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда при отсутствии обязательств органов местного самоуправления и населения в части их финансирования. Не получая стабильных доходов от своей деятельности, управляющие жилищные организации не могут полностью и своевременно расплачиваться с подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам. Как следствие, снижаются требования к объемам и соблюдению параметров качества предоставляемых услуг, что находится в явном противоречии с интересами органов власти и потребителей.
Особенностью ЖКХ является монопольное положение большинства предприятий на локальных рынках в пределах муниципальных образований. Это обусловлено в первую очередь технологическими особенностями отрасли и условиями формирования современных систем жизнеобеспечения территорий, связанными с сетевой поставкой ресурсов. Несмотря на разнородность оказываемых ими услуг, данные предприятия характеризуются рядом общих признаков1 :
• использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);
• неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуг;
• невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок;
• невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;
• необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
• тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.
Предприятия, оказывающие данные услуги, могут быть отнесены к естественным локальным монополиям на конкретной территории. В целом, ЖКХ по признаку возможности создания конкурентной среды можно условно разделить на следующие группы2 :
• потенциально конкурентные, где развитие конкуренции сдерживается существующей структурой управления хозяйством (жилищный комплекс);
• естественные локальные монополии. Это, как правило, организации инфраструктурного обеспечения коммунальными услугами — теплоснабжение, водоснабжение и канализация, электроснабжение и т.д. (коммунальный комплекс);
• сочетающие в себе элементы потенциально монопольных и потенциальной конкурентных структур (санитарная очистка и утилизация бытовых отходов, озеленение) (комплекс благоустройства).
Борьба за право выхода на монополизированный коммунальный рынок, право реализации городского заказа позволяет при невозможности конкуренции на рынке обеспечить конкуренцию за рынок. Специфика рынка коммунальных услуг требует регулирования органами местного самоуправления процесса оказания услуг путем установления единых правил и условий выхода на рынок для хозяйствующих субъектов через совершенствование инструмента городского заказа на услуги ЖКХ.
В Жилищном Кодексе Российской Федерации сформулированы юридические основы участия собственников жилых помещений в управлении общим имуществом. Это должно способствовать переходу на пообъектное управление многоквартирными домами, а значит, привести к многообразию спроса на услуги по обслуживанию жилья. Однако этот процесс развивается крайне медленно, по-прежнему сохраняется муниципальная монополия на заказ услуг, что существенно тормозит развитие конкурентной среды.
Действующая в настоящее время в России нормативная правовая база предполагает наличие трех уровней управления многоквартирным жилищным фондом3 :
• собственники жилого дома;
• управляющие жилищные организации;
• подрядные организации, обеспечивающие предоставление работ и услуг, необходимых для исполнения обязанностей по содержанию и ремонту жилого дома.
При заключении договора собственник вправе определить перечень функций, передаваемых управляющей организации. Например, на основании договора управления жилищным фондом он может поручить управляющей организации вести учет переданного в управление имущества, потребовав при этом отражать имущество за балансом.
Примерный договор позволяет учесть все необходимые условия для эффективной работы управляющей организации, не ограничивая её инициативу по управлению жилищным фондом. Форма договора может быть единой для управляющих организаций любых форм собственности и любого собственника жилищного фонда, включая физических лиц, как собственников жилых помещений.
В целях развития конкурентных отношений в сфере обслуживания жилья нормативные правовые акты федерального уровня ориентируют органы местного самоуправления на проведение реорганизационных мероприятий по разделению функций управления и обслуживания жилищного фонда, которое должно быть закончено до 1 января 2007 года.
В настоящее время сфера предоставления жилищных услуг характеризуется неполнотой рыночных механизмов, отсутствием реальных конкурентных отношений. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное финансирование жилищно-коммунального комплекса снижают эффективность внедрения конкурентных методов.
Разделение функций заказчика и подрядчика и последующее создание служб заказчика в жилищном фонде не привели к реальным рыночным преобразованиям в сфере управления многоквартирным жильем. На открытость рынка жилищных услуг для частного бизнеса влияет значительное число муниципальных унитарных предприятий, которое увеличивается. При наличии нескольких служб заказчика рынок остается жестко разделенным между муниципальными управленческими структурами. Проведение в российских городах конкурсов на управление жилищным фондом является сегодня скорее исключением, чем правилом.
Развитие конкуренции эффективно проходит в сфере исполнения подрядных работ по обслуживанию и ремонту жилых многоквартирных домов. Разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда ликвидировало монополию на исполнение подрядных работ. В результате на рынок работ по обслуживанию и ремонту жилых домов стали приходить частные организации. В Москве, например, проведение конкурсов на выполнение подрядных работ по капитальному и текущему ремонту происходит повсеместно во всех административных округах: 100% капитального и текущего ремонтов, работ по содержанию домов и территорий проводится на конкурсной основе. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в сфере подрядных работ сформирована реальная конкурентная среда.
Вместе с тем, должны быть определены особенности и апробированы конкурсные принципы реализации городского заказа как системы на выполнение подрядных работ, привлечение инвесторов в коммунальную инфраструктуру и разработаны рекомендации для собственников недвижимости по конкурсному привлечению к управлению многоквартирными комплексами недвижимости управляющих организаций различных организационно-правовых форм хозяйствования.
Проведение конкурса должно осуществляется на основе следующих принципов:
а) создания равных условий участия в конкурсе для юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей;
б) добросовестной конкуренции;
в) эффективного использования средств инвесторов, привлекаемых в ЖКХ платежей собственников помещений в многоквартирном доме в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, решения вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг лицам, проживающим в таком доме;
г) доступности информации о проведении конкурсов всех типов и обеспечения прозрачности их проведения.
В извещении для проведения конкурса на заключение инвестиционного контракта по реализации инвестиционного проекта по строительству, реконструкции модернизации, капитальному ремонту объектов коммунальной инфраструктуры, жилых домов должны указываться соотношения раздела недвижимого имущества, получаемого в результате инвестиционного проекта4 :
1. Жилые здания (доля общей площади (нежилой) жилой):
• в собственности города Москвы (%);
• в собственности инвестора (%).
2. Подземные гаражи-стоянки:
• в собственности города Москвы (%);
• в аренде инвестора (%).
3. Объекты инженерного и коммунального назначения:
• в собственности города Москвы (%).
Также в конкурсных условиях могут указываться суммы компенсационных выплат инвестором на развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры муниципального образования.
В извещении о проведении конкурса должны указываться следующие сведения5 :
• краткая характеристика объекта конкурса, включающая сведения об адресе многоквартирного дома, годе постройки, этажности, количестве квартир, площади жилых, нежилых помещений и помещений общего пользования, видах благоустройства, серии и типе постройки, а также кадастровый номер и площадь придомового земельного участка;
• перечень обязательных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества каждого из многоквартирных домов, объединенных в один лот, являющегося объектом конкурса, выполняемых (оказываемых) по договору управления многоквартирным домом, устанавливаемых организатором конкурса в зависимости от уровня благоустройства, конструктивных и технических параметров многоквартирных домов;
• плата за содержание и ремонт жилого многоквартирного жилого дома, определенная организатором конкурса в зависимости от конструктивных и технических параметров дома, являющегося объектом конкурса (степень износа, этажность, наличие лифтов и другого механического, электрического, санитарно-технического и иного оборудования, материал стен и кровли, а также других параметров;
• перечень коммунальных услуг, предоставляемых управляющей организации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Конкурсная документация, помимо вышеуказанных сведений, должна также содержать6 :
• подробную информацию об обязательных работах и услугах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, являющегося объектом конкурса, включая требования к их объемам, качеству, периодичности, стоимости каждой из таких работ и услуг;
• подробную информацию о дополнительных работах и услугах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, являющегося объектом конкурса, включая требования к их объемам, качеству, периодичности, стоимости каждой из таких работ и услуг, включенных в данный перечень;
• порядок осуществления контроля за выполнением управляющей организацией обязательств по договору управления многоквартирным домом.
Формирование конкурсных условий должно обеспечивать7 :
а) соблюдение характеристик надежности и безопасности жилых домов, объектов коммунального назначения;
б) безопасность для жизни или здоровья граждан, сохранность имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
в) благоприятные условия пользования гражданами жилыми (нежилыми) помещениями и помещениями общего пользования, а также земельным участком, на котором расположен многоквартирный дом;
г) соблюдение прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, а также иных граждан, проживающих в многоквартирном доме;
д) готовность инженерных коммуникаций, объектов, приборов учета и другого оборудования, к предоставлению коммунальных услуг проживающим в многоквартирном доме гражданам, в соответствии с правилами предоставления коммунальных услуг потребителям.
Важно, чтобы объекты коммунальной инфраструктуры, общее имущество в многоквартирных домов находилось в надлежащем состоянии в соответствии с требованиями законодательства, содержащимися в8 :
а) технических регламентах;
б) государственных санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах (далее — санитарные правила);
в) гигиенических нормативах;
г) технических правилах и нормах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти в случаях и в пределах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.9
Главным экономическим потенциалом в управлении многоквартирными жилыми домами является ресурсосбережение в масштабах конкретного здания. Управляющая компания должна разработать программу мер по установке приборов учета и регулирования подачи воды и тепла, иметь возможность распоряжаться всеми финансовыми ресурсами (средствами населения и городского бюджета) для оплаты жилищно-коммунальных услуг в конкретном здании.
В то же время, важнейшей мерой является набор видов деятельности антимонопольных органов, направленных на укрепление конкурентной среды, экономической активности посредством использования механизмов, которые не относятся к системе принуждения к соблюдению установленных правил, и ориентированы, главным образом, на осознание выгод конкуренции, в том числе и через воздействие на другие государственные организации.
Конкурентная политика – это, прежде всего, формирование системообразующих правил, а также соответствующих механизмов, которые делают данные правила жизнеспособными10 . В числе данных правил: Конституция РФ, Федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О естественных монополиях», «О защите прав потребителей», а также Кодекс об административных правонарушениях РФ (в части, регламентирующей порядок применения санкций к нарушителям перечисленных законов), отдельные статьи Уголовного кодекса РФ.
Однако, помимо нормативно-правовых актов, важное значение имеет осознание целей и задач конкурентной политики широким кругом граждан, субъектами рыночной деятельности и правительственными органами.11
В настоящее время остается немалое количество государственных унитарных предприятий, особенно в сфере ЖКХ, преобразование которых в частные организации может воспроизвести обозначенные проблемы.
С точки зрения условий функционирования рынка жилищно-коммунальных услуг можно указать на ряд ситуаций, в которых возникают основания для выбора организационных (структурных) альтернатив или устранения соответствующего рыночного изъяна:
• отсутствие рынка (при наличии потребности в товаре или услуге и готовности потребителей платить установленную цену);
• отсутствие ценового равновесия на рынке (несбалансированность рынка);
• несовершенство рынка с точки зрения необходимости повышения благосостояния его участников;
• нежелательные побочные результаты функционирования рынка.
В жилищно-коммунальной сфере защита конкуренции должна быть построена не на принуждении, а на убеждении и информировании. С этой точки зрения, необходимо выработать четкое понимание того, какие аргументы в защиту конкуренции следует учитывать при выработке тех или иных решений (в законотворчестве, правоприменении), какие теоретические и сугубо практические факторы определяют изменение набора аргументов.
Рынок жилищно-коммунальных услуг относится к высоко локализованным региональным рынкам, что обусловливает его структуру и характер конкурентной среды. Уровень монополизации данного рынка во многом определяется типом региона или муниципального образования сложившейся социально-экономической ситуации. Региональные и муниципальные рынки жилищно-коммунальных услуг в России находятся еще на стадии формирования, поэтому их исследование представляет значительный теоретический и практический интерес. Исследование динамики развития конкурентных отношений и рынка жилищно-коммунальных услуг должно учитывать готовность экономики регионов (муниципальных образований) к формированию конкурентной среды, а также специфические особенности каждого регионального рынка услуг ЖКХ, определенные системой только ему присущих внутренних взаимосвязей и количественными оценками основных показателей (объектами существующего и строящегося жилья, предоставляемых жилищных и коммунальных услуг, доступностью их потребления, платежеспособностью потребителей, емкостью рынка, интенсивностью конкуренции, концентрацией рынка и т.д.)
продолжение
–PAGE_BREAK–