ОСНОВЫМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1Понятие местного самоуправления
Местноесамоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубежеXVIII-XIX вв. К этому времени в основных ев- ропейских странах сформироваласьконцепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневнуюжизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйствомгосударственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий поуправлению общиной местным органам.
Такимобразом, местное самоуправление — это не искусственно создаваемаясистема управления и форма взаимоотношений. Это естественная потребность любогосообщества объединиться для решения задач по созданию безопасных, комфортныхусловий проживания. Это форма управления, которая берет свое начало от первобытнообщинногостроя, когда община объединяла усилия людей для решения вопросов добычи пищи,защиты жизни, расширения жизненного пространства и т. д.
Местноесамоуправление предполагает наличие конкретного объекта управления — территории муниципальногообразования и субъекта управления — сообщества, проживающего на этойтерритории. Сообщество избирает органы управления и делегирует имконкретные полномочия, определяет стратегические цели и контролирует действияорганов управления по решению конкретных задач по достижению этих целей. Этоуровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населениеми обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросовместной жизни. В этом состоит его принципиальное отличие от государственногоуправления.
Федеральныйзакон от 6 октября 2003 г. №131 — ФЗ трактует местное самоуправление в РоссийскойФедерации следующим образом: это “… форма осуществления народом своей власти,обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законамисубъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственностьрешение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетомисторических и иных местных традиций”.
Изэтого следует, что если в федеральном законе 1995 г. акцент был сделан наместное самоуправление как на деятельность населения, то в законе 2003 г. — какна форму осуществления народом своей власти.
Спринятием в 2003 году нового закона о местном самоуправлении четко разделяетсясфера полномочий. Государство определяет перечень полномочий, которыминаделяются органы местного самоуправления. В первую очередь эти полномочиясвязаны с повышением качества жизни местного сообщества и обустройством территориипроживания. Местное самоуправление получает пер-вичную (минимальную)экономическую и финансовую базу. Можно констатировать, что с введением вдействие Федерального закона от 06.10.2003 г: № 131-ФЗ “Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ” начинается новый этап в истории становленияместного самоуправления — этап с переходным периодом становления местногосамоуправления, масштабным и сложным процессом изменения психологии людей ируководителей разных уровней, выстраивания новых отношений между муниципальнымиобразованиями и вышестоящими органами власти. Поэтому главной задачей какгосударства в целом, так и местного самоуправления является обеспечениедостойного уровня жизни граждан, повышение их благосостояния.
Реальнойвластью на территории с законодательно закрепленными рычагами воздействия нафизических и юридических лиц, проживающих и расположенных на территории муниципальногообразования, становится глава муниципального образования и избранные депутатымуниципального собрания.
Наних возлагаются не просто обязанности, но и высочайшая ответственность передизбравшим их населением за организацию и обеспечение жизнедеятельностиконкретного территориального образования.
Эффективнои качественно управлять процессом создания необходимых условий в решении этихзадач можно лишь четко представляя суть и содержание этого процесса, формы испособы его организации на основе существующего законодательства о местномсамоуправлении. Надеемся,что в определенной степени данное методическое пособие-справочник сможет оказатьпомощь практическим работникам, должностным лицам местного самоуправления.
1.2Функции местного самоуправления
Функцииместного самоуправления — это основные направления муниципальной деятельности,обусловленные природой местного самоуправления, его принципами, а также темицелями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Важнейшиефункции местного самоуправления:
обеспечениеучастия населения в решении местных вопросов;
управлениемуниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципальногообразования;
обеспечениеразвития соответствующей территории;
обеспечениепотребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и другихжизненно важных сферах;
охранаобщественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории;
защитаинтересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ ифедеральным законодательством.
1.3Компетенция местного самоуправления и разграничение вопросов местного значениямежду муниципальными образованиями
Компетенцияместного самоуправления формируется исходя из принципов и функций местногосамоуправления. От правильного определения компетенции местного самоуправленияи полномочий органов местного самоуправления зависит решение вопросов территориальнойорганизации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органовместного самоуправления и ресурсной обеспеченности муниципального образованияи, в конечном счете, успешное выполнение стоящих перед местным самоуправлением задач.
Федеральныйзакон от 6.10.2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” изменил территориальную организациюместного самоуправления в Российской Федерации и разграничил вопросы местногосамоуправления поселений и муниципальных районов.
Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» сокращается количество вопросов местного значения, которые отнесенык компетенции местного самоуправления. При этом, как и в Федеральном законе 1995года, этот перечень является открытым. Органы местного самоуправлениямуниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные ккомпетенции других муниципальных образований и не исключенные из их компетенциифедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но толькопри наличии собственных материальных и финансовых средств.
1.4Система муниципальных правовых актов
Всистему муниципальных правовых актов входят:
1)Устав муниципального образования;
2)правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан;
3)нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4)правовые акты главы муниципального образования;
5)постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренныхуставом муниципального образования.
Федеральнымзаконом определено, что устав муниципального образования и решения, принятые нареферендуме (сходе граждан), оформленные в виде правовых актов, имеют высшуююридическую силу в системе муниципальных правовых актов, прямое действие иприменяются на всей территории муниципального образования.
Иныемуниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципальногообразования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
1.5Устав муниципального образования: порядок разработки, принятия и регистрации
Уставмуниципального образования принимается представительным органом муниципальногообразования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательнымправом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан. В Уставемуниципального образования закрепляются:
1)наименование муниципального образования;
2)перечень вопросов местного значения;
3)формы, порядок и гарантия участия населения в решении вопросов местногозначения, в том числе путем образования органов территориального общественногосамоуправления;
4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5)наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления,должностных лиц местного самоуправления;
6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) ивступления в силу муниципальных правовых актов;
7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов,членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицместного самоуправления, а также основание и порядок прекращения полномочий указанныхорганов и лиц;
8)виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления, основание наступления этой ответственности и порядок решениясоответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населениемвыборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращенияполномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лицместного самоуправления;
9)порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а такжепорядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексомРоссийской Федерации;
10)порядок внесения изменений и дополнений в Устав муниципального образования.
ВУставе муниципального образования могут регулироваться и иные вопросыорганизации местного самоуправления.
Федеральнымзаконом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определен порядок подготовки и принятияУстава муниципального образования. Проект Устава муниципального образования,правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав не позднее чем за 30дней до дня рассмотрения вопроса о принятии этих муниципальных правовых актовдолжны быть официально опубликованы (обнародованы).
Одновременнос этим публикуется порядок учета предложений по опубликованному проекту ипорядок участия граждан в его обсуждении, установленный представительныморганом. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт овнесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования принимаютсябольшинством в две трети голосов от установленной численности депутатовпредставительного органа муниципального образования.
Уставмуниципального образования, изменения и дополнения в него подлежат государственнойрегистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальныхобразований». Устав муниципального образования, изменения и дополнения в неговступают в силу после государственной регистрации и их официальногоопубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в Устав муниципальногообразования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органовместного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления,вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органамуниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Уставуказанных изменений и дополнений.
1.6Организационные основы местного самоуправления
Организационныеосновы местного самоуправления включают в себя структуру органов местногосамоуправления, порядок, формы и принципы их функционирования.
Организационныеосновы не остаются неизменными. Их развитие обусловлено изменением законодательствао местном самоуправлении, поиском оптимальных организационных моделей местногосамоуправления, форм и методов работы органов местного самоуправления.
1.7Органы местного самоуправления: понятие, структура и виды
Вновой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органыместного самоуправления — это избираемые населением и /или образуемыепредставительным органом муниципального образования органы, наделенные собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения.
Новаяредакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” включает в себяглаву 6 “Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления”,в статье 34 закреплено, что структуру органов местного самоуправлениясоставляют представительный орган муниципального образования, главамуниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительныйорган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования,иные органы местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципальногообразования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местногозначения. Следует отметить, что наличие в структуре органов местного самоуправленияпредставительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органамуниципального образования) является обязательным.
Порядокформирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольностьорганов местного самоуправления, а также иные вопросы организации идеятельности указанных органов определяются Уставом муниципального образования.
Наименованияпредставительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органамуниципального образования) устанавливаются соответствующим законом области. Всоответствии с п. 5 статьи 34 ФЗ “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” структура органов местногосамоуправления, в случае создания на межселенных территориях вновьобразованного муниципального образования или в случае преобразования существующегомуниципального образования, определяется населением на местном референдуме (вмуниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходеграждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляетсяв Уставе муниципального образования.
Здесьже определен и порядок проведения референдума.
1.8Представительный орган местного самоуправления: понятие, статус и порядокформирования
Представительныйорган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, которыйобладает правом представлять интересы населения и принимать от его именирешения, действующие на территории муниципального образования. Особый статус представительныхорганов местного самоуправления в первую очередь связан с их выборностью. КонституцияРоссийской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляетсягражданами… через выборные и другие органы местного самоуправления, а статья 35«Представительный орган муниципального образования» Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» закрепляет их статус.
Представительныеорганы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркиваетособенность их статуса по сравнению с исполнительными органами и должностнымилицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системеместного самоуправления. Закон не определяет срок полномочий представительныхорганов, он устанавливается Уставом муниципального образования. Однако срокполномочий депутата представительного органа местного самоуправления не можетбыть менее двух и более пяти лет. В статье 35 Федерального закона от 6.10.2003года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” более детально регламентируется порядок формированияпредставительных органов местного самоуправления. В пункте 1 статьи 35указанного закона закреплено, что представительный орган муниципального образованияправомочен в случае избрания в его состав не менее двух третей от установленнойчисленности депутатов. Впервые в законе формирование представительных органовзависит от вида муниципальных образований.
Закономопределено, что представительный орган поселения не формируется, есличисленность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляетменее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляютсясходом граждан. Численность депутатов представительного органа муниципальногообразования определяется Уставом муниципального образования и не может бытьменее числа, установленного п. 6 статьи 35 закона.
Приэтом численность депутатов представительного органа муниципального районаопределяется Уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
1.9Компетенция представительного органа муниципального образования
Законопределяет компетенцию представительных органов муниципального образованиячерез исключительную компетенцию и иные полномочия представительных органовместного самоуправления. К исключительной компетенции в пункте 10 статьи 35 Федеральногозакона отнесены:
принятиеУстава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждениеместного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отменаместных налогов и сборов в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах;
принятиепланов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов обих исполнении;
определениепорядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности;
определениепорядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услугимуниципальных предприятий и учреждений;
определениепорядка участия муниципального образования в организациях межмуниципальногосотрудничества;
определениепорядка материально-технического и организационного обеспечения деятельностиорганов местного самоуправления;
контрольза исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местногосамоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иныеполномочия представительных органов муниципальных образований должны определятьсяфедеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними уставом, законамиобласти, уставами муниципальных образований.
1.10Прекращение полномочий представительного органа муниципального образования
Полномочияпредставительного органа прекращаются по истечении срока, установленногоУставом муниципального образования.
Досрочноепрекращение полномочий представительного органа муниципального образования возможнов порядке и по основаниям, предусмотренным статьями 35 и 73 Федерального законаот 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
Досрочноепрекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечетдосрочное прекращение полномочий его депутатов.
1.11Выборные должностные лица местного самоуправления: депутаты, члены выборныхорганов местного самоуправления
Федеральныйзакон от 6 октября 2003года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации” подразделяет выборных должностных лиц на две группы: должностноелицо местного самоуправления и должностное лицо органа местного самоуправления.В соответствии со статьей 1 указанного закона выборное должностное лицоместного самоуправления — это должностное лицо местного самоуправления,избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права притайном голосовании на муниципальных выборах. Выборное должностное лицо органаместного самоуправления — это член выборного органа местного самоуправления, сформированногона муниципальных выборах.
Высшимвыборным должностным лицом местного самоуправления является главамуниципального образования. В соответствии с Уставом муниципального образования оннаделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вводит ограничения длявыборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов, членов выборныхорганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местногосамоуправления.
1.12Глава муниципального образования: статус и полномочия
Всоответствии с пунктом 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» глава муниципального образования в соответствии с Уставоммуниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительныморганом муниципального образования из своего состава.
Главамуниципального образования подконтролен и подотчетен населению ипредставительному органу муниципального образования.
Полномочияглавы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях,предусмотренных пунктом 6 статьи 36 и статьи 74 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». Этим законом вводится в качествеоснования досрочного прекращения полномочий главы муниципального образованияотрешение от должности и отзыв избирателями (см. статьи 74 и 24Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Главамуниципального образования наделяется следующими полномочиями:
представляетмуниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами иорганизациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписываети обнародует в порядке, установленном Уставом муниципального образования, нормативныеправовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
вправетребовать созыва внеочередного заседания представительного органамуниципального образования.
Главамуниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления ираспоряжения по вопросам организации деятельности представительного органамуниципального образования в случае, если глава муниципального образованияявляется председателем представительного органа или постановления по вопросамместного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельныхгосударственных полномочий и распоряжения по вопросам организации работы местнойадминистрации, в случае, если глава муниципального образования является главойместной администрации.
1.13Структура и полномочия исполнительно-распорядительных органов
Исполнительныеорганы муниципального образования являются неотъемлемым элементом системы органовместного самоуправления.
Вновой редакции Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-ФЗ “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вструктуре органов местного самоуправления обязательным является наличие местнойадминистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования).
Всоответствии со ст. 37 этого закона местная администрация (исполнительно-распорядительныйорган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образованияполномочиями по решению вопросов местного значения и осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Детальностатус и структура исполнительно-распорядительных органов местногосамоуправления закрепляется в уставах муниципальных образований. Федеральнымзаконом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что местной администрациейруководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местнаяадминистрация обладает правом юридического лица.
Структураместной администрации утверждается представительным органом муниципальногообразования по представлению главы местной администрации. В структуру местнойадминистрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальныеорганы местной администрации. Структурные подразделения местной администрацииосуществляют свою деятельность на основе положений, утвержденных главой местнойадминистрации. Руководители структурных подразделений по вопросам, отнесенным ких полномочиям Уставом муниципального образования или муниципальныминормативными правовыми актами, издают распоряжения и приказы.
1.14Статус главы местной администрации
Основыстатуса главы местной администрации закреплены в статье 37 Федерального законаот 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». В соответствии с нормами этой статьи главойместной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо,назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемомупо результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,определяемый Уставом муниципального образования.
Независимоот порядка замещения должности главы местной администрации он не можетзаниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, заисключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Егополномочия могут быть прекращены досрочно в случае:
смерти;
отставкипо собственному желанию;
расторженияконтракта в соответствии с частью 11 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ;
отрешенияот должности в соответствии со статьей 74 Федерального закона № 131 -ФЗ;
признаниясудом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признаниясудом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступленияв отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
выездаза пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства- участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которыминостранный гражданин имеет право быть избранным в органы местногосамоуправления;
призывана военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскуюслужбу.
Главаместной администрации в пределах своих полномочий, установленных законодательством,Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актамипредставительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросамместного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельныхгосударственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работыместной администрации.
1.15Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту
Порядокпроведения конкурса на замещение должности главы местной администрации и общеечисло членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливаетсяпредставительным органом муниципального образования. При этом условия контрактадля главы местной администрации поселения утверждаются представительным органомпоселения, а для главы местной администрации муниципального района (городскогоокруга) — представительным органом муниципального района (городского округа) вчасти, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения,и законом области— в части, касающейся осуществления отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов Российской Федерации.
1.16Порядок прекращения полномочий главы местной администрации
Полномочияглавы местной администрации могут быть прекращены по истечении срока, накоторый он избран (назначен), по соглашению сторон, в судебном порядке и врезультате отрешения от должности.
1.17Контрольный орган муниципального образования
Контрольныйорган муниципального образования (Контрольно-счетная палата, ревизионнаякомиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета,соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местногобюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдениемустановленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся вмуниципальной собственности.
Онформируется на муниципальных выборах или представительным органоммуниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования.Законом закреплена обязательность опубликования (обнародования) результатовпроверок, осуществляемых контрольным органом. Закон обязывает органы местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять вконтрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информациюи документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
1.18Особенности управленческого труда в органах муниципального управления
Управленческийтруд в органахмуниципального управления – это труд работников аппарата управления пореализации функций управления, направленный на достижение целей организацииуправления.
Работникиорганов муниципального управления, выполняющие определенные функции управления,подразделяются по видам выполняемых работ на три категории: руководители,специалисты и технические исполнители.
Руководительосуществляетвоздействие на управляемый объект посредством реализации всей совокупностиосновных функций управления (планирует работу подчиненных ему работников,организует, контролирует и учитывает, а также регулирует и координирует ихтруд).
Специалиствыполняет одну илидве основные функции управления.
Техническийисполнитель осуществляетодну или несколько вспомогательных функций управления.
Руководительв муниципальном управлении — это должностное лицо, наделенное полномочиями попринятию управленческих решений, обязательных для исполнения подчиненными емуработниками, выполняющий всю совокупность основных функций управления.
Руководителиразделяются:
— по источнику получения полномочий на руководителей органов муниципального управления ируководителей структурных подразделений этих органов. Полномочия руководителейорганов муниципального управления определяются законодательством.
Руководителиструктурных подразделений органов управления наделяются полномочиями, которыеим делегируют руководители органов управления. При этом ответственность с руководителейорганов управления за делегированные ими полномочия не снимается;
— по принципам руководства на руководителей, осуществляющих руководство на основе принципаединоначалия, и руководителей, действующих на основе принципаколлегиальности;
— по форме управленческих отношений на руководителей линейных (административных) ифункциональных. Линейные или административные руководители осуществляютсвою деятельность на основе управленческих отношений типа “руководство — исполнение”.
— по стилю руководства наруководителей-автократов, демократов и либералов. Руководитель савтократическим (директивным) стилем сосредоточивает полномочия у себя,полностью беря на себя всю ответственность, стремится сам решать не только главныепроблемы деятельности органа управления, но и второстепенные, мелкие вопросы.
Этотстиль руководства оправдан в коллективах, состоящих из недостаточноквалифицированных и/или малоинициативных работников.
Руководитель-демократразделяет ответственность с подчиненными, обсуждая с ними служебные дела наоснове равноправного обмена мнениями, и осуществляет контроль не единолично, ас привлечением членов коллектива.
Демократическийстиль руководства способствует созданию атмосферы сотрудничества и доверия вколлективе, в котором работники чувствуют значимость и ответственность зарезультаты своей работы и органа управления в целом.
Руководитель-либералстарается не вмешиваться в дела подчиненных. Как правило, он не проявляетинициативы, ожидая указаний от вышестоящих руководителей. Такой руководительуклоняется от ответственности за решения и их последствия.
1.19Формы планирования работы руководителей органов муниципального управления
Составнымэлементом организации управленческого труда является индивидуальное планированиеработы руководителей и специалистов, содействующих эффективному использованиюрабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности,упорядоченности и ритмичности работы.
Индивидуальныепланы руководителей органовуправления и структурных подразделений включают в себя вопросы, отражающие:
а)что необходимо сделать в установленные сроки;
б)где необходимо быть (дата, час);
в)кого вызвать, с кем встретиться, кого принять;
г)кому позвонить;
д)что проверить.
Сцелью создания единой временной системы работа администрации организуется наоснове регламентов (графиков) рабочей недели.
Основнымиэлементами недельного временного регламента (графика) главы администрации подням и часам рабочей недели являются:
а)ознакомление с почтой;
б)работа с заместителями;
в)прием организаций, граждан;
г)прием руководителей органов и структурных подразделений администрации;
д)работа с непосредственно подчиненными органами и структурными подразделениямиадминистрации;
е)работа с помощниками;
ж)посещение объектов и организаций;
з)служебные совещания;
и)участие в работе сессий представительного органа муниципального образования;
к)подготовка к заседаниям (коллегии, различные советы и т. д.);
л)проведение заседаний (коллегии администрации, советы по различным вопросам и т.д.);
м)встречи с представителями общественных организаций, прессы.
Индивидуальныепланы специалистов разрабатываются в соответствии с должностными обязанностями,установленными должностными инструкциями (регламентами), календарными планами органа(структурного подразделения) и указаниями его руководителя. Указанные планыразрабатываются на месяц за пять дней до планируемого периода и утверждаютсяруководителем администрации или структурного подразделения.
1.20Специфика служебных совещаний: порядок их подготовки и проведения
Важнойформой управленческого труда (управленческой деятельности) является служебноесовещание, которое имеет свою специфику в планировании, подготовке ипроведении, а также в организации контроля за исполнением принимаемых решений.
Дляповышения эффективности проведения совещаний должен выполняться ряд необходимыхусловий, а именно:
Времяпроведения совещания должно планироваться в строгом соответствии с утвержденнымраспорядком работы аппарата управления.
Покаждому виду или тематике совещаний должен быть определен контингентучастников.
Насовещание должны выноситься только те вопросы, решение которых в оперативномпорядке сопряжено с определенными трудностями или большими потерями времени.
Покаждому вопросу, выносимому на совещание, предварительно должен быть продуманрегламент его обсуждения и решения.
Участникисовещания должны быть заранее ознакомлены с содержанием повестки дня, а поважным вопросам — и с проектом решения.
Ворганах муниципального управления выделяются две основные группы совещаний:территориальные совещания и совещания у руководителей администрации.
Территориальныесовещания могутпроводиться по вопросам сельского хозяйства, развития переработкисельскохозяйственной продукции, строительства, фермерского хозяйства,предпринимательства и т. д.
Совещанияу руководителей администрации разделяются по видам, в зависимости от целей и задач, которыедолжны на них решаться. По этому принципу совещания у руководителей администрацииразделяются на проблемные, инструктивные, оперативные, постановочные,итоговые.
1)Основной целью проблемного совещания является поиск управленческого решения врезультате свободного и всестороннего обсуждения.
Основнымизадачами проблемного совещания, обеспечивающими достижение его цели, являются:информация о возникшей проблеме; выработка оптимального решения; разработкамероприятий по реализации решения; определение непосредственных исполнителейрешения; определение трудовых и материальных ресурсов, необходимых длявыполнения решения, и источников их формирования; установление обоснованныхсроков, системы контроля и отчетности за выполнением заданий.
2)Целью инструктивного совещания является передача руководителем подчиненным емуработникам распоряжений, указаний и необходимых для их выполнения сведений.Основной задачей инструктивного совещания является доведение до сведенияучастников: общей задачи выполнения распоряжения или указания; конкретизацииобщей задачи для каждого присутствующего на совещании с четким указанием егороли и срока, к которым необходимо выполнить поставленную задачу; системыконтроля за решением поставленной задачи.
3)Главной целью оперативного совещания является регулирование хода выполненияраспорядительных документов (постановлений, решений, распоряжений) иликонкретной деятельности на одном из порученных руководителю участков работы.
Достижениеуказанной цели оперативного совещания обеспечивается выполнением следующихосновных задач: информирование участниками совещания руководителя о состояниидел на их участке работы, определение “узких мест” и других причин, тормозящих работу,принятие решений по устранению помех, мешающих выполнению работы.
4)Основной целью постановочного совещания является постановка задач руководителемперед участниками совещания в общем виде.
Достижениеуказанной цели обеспечивается выполнением следующих задач: информированиеисполнителей-участников совещания; обмен мнениями; принятие оптимальногорешения, определение четкого задания каждому исполнителю с указанием сроков исполнения,установление системы контроля за выполнением задания.
5)Целью проведения итогового совещания, как видно из его названия, являетсяподведение итогов работы за определенный период времени.
Достижениеуказанной цели обеспечивается выполнением следующих задач: информированиемучастников совещания о результатах деятельности отдела или управления, обменмнениями участников совещания, оценка работы подразделения и его работников и постановкановых задач на будущее.
Напрактике значительный процент совещаний у руководителя нельзя отнести к одномукакому-либо виду. Часто проводятся совещания, в которых имеются признаки двух иболее видов. Это проблемно-инструктивные, оперативно-постановочные и др.совещания.
1.21Порядок формирования системы муниципального управления и организация еедеятельности
Избранныйруководитель органа управления, например глава администрации муниципальногообразования, разрабатывает схему управления соответствующего территориальногообразования (включающую организационную структуру администрации и органы ееуправления), а также схемы организационных структур органов муниципальногоуправления и представляет их на утверждение представительному органумуниципального образования.
Послеутверждения этих документов глава администрации назначает на должность своихзаместителей и управляющего делами.
Одновременнос этим принимает постановление о создании органов соответствующей компетенции структурныхподразделений администрации и по предложению своих заместителей и управляющегоделами назначает руководителей этих структурных подразделений.
Руководителиструктурных подразделений администрации в административном (линейном) отношенииподчинены главе администрации, в оперативном (функциональном) — соответствующему заместителю главы или управляющему делами администрации.
Специалистыаппарата администрации назначаются распоряжением главы администрации.
Структурныеподразделения осуществляют свою деятельность на основе положений, которыедолжны быть разработаны в течение одного месяца после назначения руководителя.
Специалистыи технические исполнители действуют в соответствии с их должностнымиинструкциями, которые утверждаются теми же должностными лицами администрации,актами которых они назначались на должность.
Главаадминистрации действует в соответствии с его обязанностями, правами иответственностью, установленными в Уставе территориального образования; руководителиструктурных подразделений — на основе положений об их органах илиподразделениях.
1.22Организация процесса планирования деятельности органа муниципального управления
Органмуниципального управления организует процесс своей деятельности на основеперспективных и текущих планов работы.
Перспективныеи текущие планы работы органа управления разрабатываются в соответствии сзаконодательством, планами и программами социально-экономического развитиятерриториального образования, планами работы и решениями представительногооргана власти.
Приразработке планов учитываются предложения органов общественных организаций,территориального общественного самоуправления, заявления и предложения граждан.
Перспективныепланы определяют главные направления деятельности органа управления и егоструктурных подразделений по вопросам хозяйственного и социально-культурногостроительства, обеспечения законности и правопорядка на соответствующей территории.
Перспективныйплан работы органа управления разрабатывается на срок или половину срока избранияили назначения руководителя органа управления и включает перечень:
а)основных вопросов, по которым целесообразно принятие нормативных правовых актови необходима их подготовка для внесения в представительный орган местногосамоуправления;
б)основных вопросов, по которым целесообразно принятие распорядительныхдокументов органа управления;
в)вопросов для обсуждения совещательными органами при руководителе органауправления;
г)организационно-массовых мероприятий;
д)мероприятий по проверке исполнения распорядительных документов;
е)мероприятий по работе с кадрами органа управления.
Перспективныйплан работы органа управления основывается на программе предстоящей деятельностируководителя органа управления, с которой он выступал на выборах или при егоназначении.
Порядокподготовки перспективного и текущих планов работы органа управления определяетрегламент этого органа. Он может включать следующее:
планразрабатывается в течение двух месяцев после избрания или назначения главыадминистрации примерно в следующем порядке:
1)глава администрации своим распоряжением образует комиссию но планированиюработы администрации в составе руководителей структурных подразделенийадминистрации во главе с управляющим делами или другим должностным лицом –председателем комиссии или возлагает подготовку проекта плана на структурное подразделениеадминистрации. Указанным распоряжением предлагается органам и структурнымподразделениям, комиссиям при администрации, а также комитетам территориальногообщественного самоуправления представить в течение десяти дней свои предложениядля включения их в перспективный план;
2)органы и структурные подразделения, а также комиссии при администрации послеконсультаций с постоянными комиссиями представительного органа в установленныйсрок передают свои предложения руководителям администрации. В этот же срок направляютсвои предложения администрации комитеты территориального общественногосамоуправления;
3)после обработки собранных предложений к перспективному плану руководителиадминистрации, не позднее пяти дней после получения предложений, передают ихпредседателю комиссии (структурному подразделению) для составления проектаперспективного плана работы администрации;
4)председатель комиссии (структурное подразделение) в течение пяти дней послеполучения предложений к перспективному плану передает составленныйперспективный план работы администрации членам комиссии по планированию;
5)после обсуждения проекта перспективного плана на заседании комиссии попланированию (согласования с заместителями главы администрации) в течение трех днейпредседатель комиссии (структурное подразделение) вносит в проектперспективного плана все запротоколированные на заседании (внесенныезаместителями главы администрации) корректировки и передает проект перспективногоплана на утверждение главе администрации;
6)утвержденный распоряжением главы администрации перспективный план работыадминистрации передается в течение двух дней структурным подразделениямадминистрации, органам отраслевой и межотраслевой компетенции, комиссиям приадминистрации, представительному органу власти, областной администрации, общественныморганизациям, а также публикуется в местной печати. Текущие планы администрациисоставляются на квартал в соответствии с перспективным планом работыадминистрации, а также с учетом решений представительного органа власти и правовыхактов областной администрации и разрабатываются за полтора месяца до началапланируемого периода. Порядок разработки текущих планов аналогичен порядкуразработки перспективных планов.
Контрольза выполнением текущих планов осуществляют глава администрации, заместителиглавы администрации и управляющий делами администрации в соответствии сраспределением обязанностей.
1.23Технология разработки и реализации управленческих решений
Основнойформой воздействия органов муниципального управления на управляемый объектявляются управленческие решения, от качества подготовки которых зависитэффективность их деятельности по руководству хозяйственным,социально-экономическим и культурным развитием соответствующей территории.
Управленческоерешение — этоплан разрешения, ликвидации проблемы.
Управленческиерешения классифицируются по различным основаниям: функциональному содержанию,организации разработки, продолжительности осуществления, сфере действия, широтепроблематики, причинам возникновения, методам разработки, организационномуоформлению, иерархии управления и др.
Процессподготовки и реализации управленческих решений включает несколько этапов.
Напервом этапе осуществляетсявыявление проблемной ситуации в объекте управления, для решения которойтребуется управляющее воздействие системы управления. Проблемные ситуации возникаютпри отклонении нормального процесса функционирования объекта управления в результатевнутренних и внешних возмущений, а также в результате анализа итоговфункционирования объекта управления в прошедшем периоде, оценки степени использованияресурсов и т. п. Проблема может быть поставлена вышестоящей организацией.Формирование проблемы и цели управленческого решения осуществляет руководитель.
Навтором этапе руководительформирует группу квалифицированных специалистов, которые, по его мнению, всостоянии подготовить варианты решения проблемы. В необходимых случаях руководительсамостоятельно выполняет эту работу.
Натретьем этапе сформированнаягруппа по подготовке решения проблемы осуществляет сбор и обработку информации,необходимой для подготовки управленческого решения. К такой информацииотносится директивная, нормативная информация, в том числе и ранее принятыерешения по данной проблеме. Качество собранной информации должно оцениваться подостоверности, точности, полноте, актуальности, ценности, полезности. На основесобранной информации производится анализ проблемной ситуации со следующимивыводами:
а)какие изменения произошли в объекте управления, в чем заключается проблема;
б)какие причины вызвали образование проблемной ситуации;
в)какими ресурсами располагает система управления для решения проблемы;
г)какие меры следует принять для решения проблемы.
Начетвертом этапе группаразрабатывает на основе выбранных методов варианты решения проблемы. В каждомварианте должны определяться основные направления достижения цели (решенияпроблемы), конкретные исполнители решения, необходимые ресурсы, срокидостижения цели, предполагаемые социальные последствия от реализации решения.
Найденныеварианты управленческого решения представляются руководителю, который делаетокончательный выбор и утверждение управленческого решения.
Наоснове сопоставления представленных вариантов решения выбирается наиболееоптимальный, учитывающий такие показатели, как затраты ресурсов,продолжительность реализации решения, социальные последствия для объектауправления. Выбор варианта и утверждение решения руководителем являетсясодержанием пятого этапа процесса подготовки и реализацииуправленческих решений.
На шестомэтапе процесса осуществляется организация исполнения решения. На данномэтапе прежде всего обеспечивается доведение решения до исполнителя илиисполнителей, которые разрабатывают план мероприятий по его исполнению и доводятего до сведения руководителя администрации.
Напоследнем, седьмом, этапе производится контроль и оценка результатовисполнения решения. С этой целью копия управленческого решения передается вслужбу контроля, где осуществляется постановка его на контроль. Служба контролянапоминает исполнителям о приближении сроков исполнения и, с привлечением необходимыхработников, осуществляет фактический контроль его исполнения, оценивая посрокам и качеству результаты исполнения.
Спомощью контроля исполнения руководитель получает информацию о состоянии дел,что позволяет ему своевременно предупреждать возникновение неблагоприятныхситуаций.
Оценкадеятельности заключается в том, что полученные результаты реализацииуправленческого решения сравниваются с ожидаемыми. Если результаты не совпадаютс прогнозами и планами, то осуществляется коррекция действий для достижениязапланированного результата, т. е. возникает необходимость разработки и принятиянового управленческого решения.
1.24Формы и методы взаимодействия с населением муниципального образования
Местноесамоуправление в любом государстве служит средством осуществления трех основныхцелей: обеспечения децентрализации в государственном управлении, развитиядемократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективностив ведении местных дел. Органы местного самоуправления в работе с населениемиспользуют разнообразные формы и методы.
1.25Территориальное общественное самоуправление
Однойиз форм участия населения в осуществлении местного самоуправления являетсятерриториальное общественное самоуправление.
Территориальноеобщественное самоуправление осуществляется в поселениях или на части территориипоселения населением непосредственно либо путем проведения собраний иконференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественногосамоуправления.
ТОСне имеет фиксированного членства и представляет собой территориальноесообщество жителей, созданное на основе их добровольного волеизъявления.Территорию ТОС могут составлять:
сельскиенаселенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, городскиемикрорайоны, кварталы, улицы, дворы, многоквартирные жилые дома или группытаких домов и др.
Порядокорганизации и деятельности ТОС определяется уставом и правовыми актамимуниципального образования.
ТОСсчитается учрежденным с момента регистрации его устава, которомустанавливаются:
1)территория, на которой оно осуществляется;
2)цели, задачи, основные направления и формы деятельности;
3)порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срокполномочий органов ТОС;
4)порядок принятия решений;
5)порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряженияуказанным имуществом и финансовыми средствами;
6)порядок прекращения осуществления ТОС.
Вотличие от органов местного самоуправления ТОС:
неимеет властных полномочий (общественное самоуправление), хотя и можетнаделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальныхорганов;
неносит обязательного характера (на какой-то части территории поселения оно можетбыть, а на другой нет);
неимеет законодательно установленного перечня решаемых вопросов, этот переченьустанавливают сами жители применительно к местным условиям;
можетзаниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, естественно, иметьили не иметь статус юридического лица.
ТОС,как юридическое лицо, подлежит государственной регистрации в форменекоммерческой организации.
Всистему ТОС входят формы прямого участия граждан, органы и должностные лицаТОС. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться впределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирногожилого дома;
многоквартирныйжилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, неявляющийся поселением;
иныетерритории проживания граждан.
Органытерриториального общественного самоуправления избираются на собраниях иликонференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Органытерриториального общественного самоуправления наделены правом:
1)представлять интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2)обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3)осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда,благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную наудовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих насоответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и наосновании договора между органами территориального общественного самоуправленияи органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4)вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов,подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицамиместного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанныхактов.
Конкретныйпорядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления,условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджетаопределяются Уставом муниципального образования и/или нормативными правовыми актамипредставительного органа муниципального образования.
Органытерриториального общественного самоуправления могут быть коллегиальными ииндивидуальными.
Коллегиальныеорганы, исходя изпринципов их организации, а также численности и состава населения, могутподразделяться на:
советы(коллегии) или комитеты населенных пунктов, микрорайонов, жилищных комплексов;квартальные, уличные, домовые, дворовые и другие советы (комитеты).
Индивидуальнымиорганами могут бытьвыборные лица: староста, председатель, иной руководитель.
Органытерриториального общественного самоуправления в значительной степени могут содействоватьорганам местного самоуправления в осуществлении их полномочий. Поэтому главымуниципальных образований должны координировать их деятельность,
оказыватьим организационную и методическую помощь. Органы местного самоуправления вправевключать соглашения с уличкомами, домовыми комитетами, другими органами территориальногообщественного самоуправления, представлять им финансовые и материальные ресурсыдля организации их деятельности. Муниципальные образования вправепредусматривать даже отдельной строкой в местном бюджете средства дляобеспечения их деятельности.
Решенияорганов территориального общественного самоуправления, принятые ими в пределахсвоих полномочий, подлежат обязательному рассмотрению в установленныезаконодательством порядке и сроки органами местного самоуправления.
1.26Собрания (конференции) граждан
Собранияграждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информированиянаселения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправленияна части территории муниципального образования.
Конференцииграждан могут выполнять полномочия собрания граждан в порядке, предусмотренномУставом муниципального образования, Уставом территориального общественногосамоуправления и/или нормативными правовыми актами представительного органамуниципального образования.
Порядокназначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатовопределяется Уставом муниципального образования и/или нормативными правовымиактами представительного органа муниципального образования, Уставом территориальногообщественного самоуправления. Собрание граждан по вопросам организации иосуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным,если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующейтерритории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Конференцияграждан по вопросам организации и осуществления территориального общественногосамоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двухтретей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менееполовины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнеговозраста.
Федеральнымзаконом от 6.10.2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” к исключительным полномочиям собрания,конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление,относятся:
установлениеструктуры органов территориального общественного самоуправления;
принятиеустава территориального общественного самоуправления, внесение в него измененийи дополнений;
избраниеорганов территориального общественного самоуправления;
определениеосновных направлений деятельности территориального общественногосамоуправления;
утверждениесметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчетао ее исполнении;
рассмотрениеи утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественногосамоуправления.
Онипроводятся как по инициативе населения, так и по инициативе представительногооргана и главы муниципального образования и назначаются соответственнопредставительным органом или главой муниципального образования.
Собраниеграждан наделено правом принимать обращения к органам местного самоуправления идолжностным лицам местного самоуправления и избирать лиц, уполномоченныхпредставлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицамиместного самоуправления.
Собраниеграждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориальногообщественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к егокомпетенции Уставом территориального общественного самоуправления. Итогисобрания (конференции) граждан подлежат официальному опубликованию(обнародованию).
Обращения,принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами идолжностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесенорешение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
1.27Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан.
Публичныеслушания и правотворческая инициатива граждан – это формы участия граждан внормотворческом процессе и формировании муниципальной нормативной базы.
Публичныеслушания проводятсяпредставительным органом или главой муниципального образования по собственнойинициативе или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальныхправовых актов, затрагивающих интересы населения.
Органыместного самоуправления обязаны заблаговременно оповещать жителей муниципальногообразования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременноознакомить их с проектом муниципального правового акта, обеспечить участие в публичныхслушаниях жителей муниципального образования, своевременно опубликовать(обнародовать) результаты публичных слушаний.
Закономопределено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяетсяУставом муниципального образования и/или нормативными правовыми актамипредставительного органа муниципального образования.
Правотворческаяинициатива граждан — это право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственныхпроектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовымактам по вопросам местного значения. Минимальная численность инициативнойгруппы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительногооргана муниципального образования и не может превышать 3 процента от числажителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Какправило, обращения граждан по вопросам принятия муниципальных правовых актов оформляютсяв виде письменных коллективных обращений к представительному органумуниципального образования (иногда такие обращения называют петициями). В них обосновываетсянеобходимость принятия того или иного правового акта и предлагается его проект.В муниципальном образовании может устанавливаться порядок сбора подписей подпетицией.
Проектмуниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативыграждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправленияили должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относитсяпринятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителяминициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своейпозиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятиемуниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализацииправотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиальногооргана местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен наоткрытом заседании данного органа.
Мотивированноерешение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правовогоакта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан,должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей егоинициативной группы граждан.
1.28Опросы населения
Опросграждан может проводиться на всей территории или на части территориимуниципального образования для выявления мнения населения и его учета припринятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, атакже органами государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от6.10.2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации” опрос граждан проводится по инициативе:
представительногооргана муниципального образования или главы муниципального образования — повопросам местного значения;
органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации — для учета мненияграждан при принятии решений об изменении целевого назначения земельмуниципального образования для объектов регионального и межрегиональногозначения.
Порядокназначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципальногообразования и/или нормативными правовыми актами представительного органамуниципального образования.
Решениео назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципальногообразования. Финансирование проведения опроса осуществляется за счет средствместного бюджета (или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе).
Вопросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования,обладающие избирательным правом. Они должны быть проинформированы о проведенииопроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Результатыопроса носят рекомендательный характер.
1.29Отчеты перед населением о деятельности органов местного самоуправлениямуниципальных образований
Отчетыорганов местного самоуправления проводятся на собраниях, сходах, конференцияхграждан, встречах в коллективах предприятий, учреждений и организаций, черезработу органов самоуправления населения (ТОСы, уличкомы и др.).
Обязательностьи регулярность проведения отчетов и информирования людей о деятельности органовместного самоуправления вытекает из подотчетности и ответственностипредставительных и исполнительно-распорядительных органов перед избирателями и населением.
Информированиенаселения о проделанной работе повышает имидж органов местного самоуправления,способствует формированию у жителей поселений уверенности в том, что местнаявласть проявляет заботу об укреплении материально-технической базы населенныхпунктов, решении проблем социально-экономического развития муниципальных образований,направленных на повышение жизненного уровня людей.
Вбольшинстве уставов органов местного самоуправления регламентируетсяпериодичность таких отчетов:
— депутат отчитывается перед избирателями не реже двух раз в год, как правило,через каждые шесть месяцев в соответствии с графиком, утвержденным Советомдепутатов муниципального образования,
— глава администрации не реже одного раза в год отчитывается передпредставительным органом муниципального образования и населением о своей личнойдеятельности и о работе возглавляемой им администрации.
Организациярегулярных отчетов с их последующим обсуждением способствует повышениюавторитета местных органов власти.
Представляетсяцелесообразным проведение данной работы среди трудовых коллективов и по местужительства.
1.30Взаимодействие со средствами массовой информации
Средствамассовой информации обычно определяются как структуры, создаваемые с цельюоткрытой публичной передачи с помощью специального технического инструментарияразличных сведений любым лицом. По сути дела, СМИ — пресса, радио, телевидение,региональные и глобальные компьютерные сети – относятся к техническомуинструментарию коммуникации. Информационные инструменты обеспечивают не толькосоциальную связь, но и модифицируют сознание своей аудитории. СМИ способнывоздействовать на поведение людей следующими способами:
побуждаянаселение к определенным действиям путем навязывания определенных целей;
предотвращаяили блокируя возникновение нежелательных (антисистемных) общественных движений,протестов, действий.
Вовзаимодействии органов власти с населением средства массовой информациивыполняют важную функцию. Именно поэтому очень многие органы местного самоуправленияявляются учредителями различных СМИ. В работе муниципальных органов власти,прежде всего, с районными газетами в области сложилась определенная система.Данная работа осуществляется по следующим направлениям:
освещениеработы муниципалитетов по решению вопросов местного значения, отнесенных к ихкомпетенции; информирование населения о принимаемых решениях; обобщение опытаработы по реализации наиболее актуальных задач; содействие редакциям и работникампочтовой службы в проведении подписных кампаний, повышении тиражей местныхизданий, их пропаганде среди населения.
Однаков соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” к полномочиям органов местного самоуправления относитсяучреждение печатных средств массовой информации для опубликования муниципальныхправовых актов, иной официальной информации.
Посути дела, муниципальные органы власти с 1 января 2006 года утратят правовыступать учредителями теле- и радиопрограмм, а также печатныхобщественно-политических изданий, каковыми в настоящее время являются районныегазеты.
Такимобразом, органы местного самоуправления смогут учреждать нечто типаинформационного листка, в котором можно публиковать только свои нормативныерешения. Данная система потребует определенного переосмысления сложившейсяструктуры работы. Но, в любом случае, даже если учредителями районных газетостанутся только коллективы редакций самих изданий, органы местногосамоуправления в перспективе должны сохранить имеющиеся традиции во взаимоотношенияхс прессой. Эффективной формой сотрудничества было размещение в газетахнормативных материалов органов местного самоуправления. В уставах муниципальныхобразований определена именно такая процедура вступления в силу основныхнормативных актов.
Положительныйопыт взаимодействия со СМИ, накопленный почти во всех районах области, неисключает необходимости дальнейшего углубления и расширения различных формсотрудничества.
Органыместного самоуправления призваны на основании накопленного опыта искать новыеэффективные формы сотрудничества со СМИ, которые отвечали бы меняющимсяусловиям жизни, новым нормам законодательства, и полнее бы регулировалидемократический принцип гласности. К тому же необходимо иметь в виду, что депутатпредставительного органа местного самоуправления имеет преимущественное правовыступать по вопросам депутатской деятельности в местных средствах массовойинформации. При этом материалы, представленные депутатом, подлежатобязательному опубликованию или распространению через СМИ в срок, согласованныйс депутатом, но не позднее 10 дней после обращения.
II.Бюджетно-финансовые основы муниципального образования
2.1Структура бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетнаясистема Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:
федеральныйбюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджетысубъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетных фондов;
местныебюджеты, в том числе:
бюджетымуниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородскихмуниципальных образований городов федерального значения — Москвы иСанкт-Петербурга;
бюджетыгородских и сельских поселений.
2.2Местные бюджеты в бюджетной системе РФ
Местныйбюджет (МБ) представляет собой элемент бюджетной системы РФ. Каждоемуниципальное образование формирует собственный бюджет. Согласно Бюджетномукодексу определения «местный бюджет» и «бюджет муниципального образования» — тождественные понятия. МБ — форма образования и расходования денежных средств врасчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательствсоответствующего муниципального образования.
Специфическойчертой МБ является наличие в них различных составных частей, связанных сисполнением расходных обязательств самого муниципального образования ипереданных ему для осуществления отдельных государственных полномочий. Поэтому вместных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые наисполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлениемими полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательствмуниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровнейдля осуществления отдельных государственных полномочий. (Подробно: в БК РФ ст.14, структура МБ — в Законе 131-ФЗ от 06.10.2003 ст. 14, 15, 16).
Следуетиметь в виду, что использование органами местного самоуправления иных формобразования и расходования денежных средств для исполнения расходныхобязательств не допускается.
2.3Смета расходов, ее отличие от бюджета
Необходимообратить внимание на то, что составной частью бюджетов городских и сельскихпоселений, а также отдельных населенных пунктов и других территорий, неявляющихся муниципальными образованиями, является смета расходов. Сметапредставляет собой план расходов (а в соответствии с новой редакцией БК и пландоходов) вышеперечисленных территориальных образований, а также государственныхи муниципальных учреждений. Порядок разработки, утверждения и исполнения сметопределяется органами местного самоуправления самостоятельно.
2.4Бюджетные полномочия федеральных и региональных (субъектов РФ) органовгосударственной власти в отношении бюджетов муниципальных образований
Полномочияорганов государственной власти в отношении бюджетов муниципальных образованийвытекают их ст. 7 и 8 БК РФ. В общем виде их можно представить следующимобразом.
1.Федеральные органы государственной власти решают вопросы:
— разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальныхобразований;
— определения порядка установления и исполнения расходных обязательствмуниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций изфедерального бюджета;
— установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджетыбюджетной системы РФ;
— определения общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
— установления порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов изфедерального бюджета;
— установления порядка ведения бюджетного учета, отчетности, форм бюджетнойдокументации.
2.Органы государственной власти субъектов РФ решают вопросы:
— определения порядка установления и исполнения расходных обязательствмуниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджетасубъекта РФ;
— установления порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов избюджета субъекта РФ;
— предоставления межбюджетных трансфертов из соответствующих бюджетов;
— установления общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертовиз местных бюджетов;
— временного осуществления отдельных бюджетных полномочий органов местногосамоуправления.
2.5Бюджетные полномочия органов местного самоуправления
Органыместного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральнымизаконами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
установлениепорядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения иисполнения местного бюджета,
осуществленияконтроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местногобюджета;
составлениеи рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местногобюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждениеотчета об исполнении местного бюджета;
установлениеи исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определениепорядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов,предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществлениемуниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
детализацияобъектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся ксоответствующему местному бюджету;
вслучае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральнымизаконами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актоворганов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иныебюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом РФ и иными федеральнымизаконами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Органыместного самоуправления муниципальных районов, помимо полномочий, перечисленныхвыше, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законамиосуществляют также следующие бюджетные полномочия:
установлениев соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерациинормативов отчислении в бюджеты поселений от федеральных, региональных иместных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговымирежимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ,законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов РоссийскойФедерации в бюджеты муниципальных районов;
установлениепорядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетамуниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетныхтрансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельскихпоселений;
определениецелей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджетымуниципальных районов, представительный орган которых формируется всоответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября2003 года №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” на решение вопросов местного значения межмуниципальногохарактера;
составлениеотчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Органыместного самоуправления поселений наряду с полномочиями, перечисленными выше, всоответствии с бюджетным кодексом и иными федеральными законами осуществляюттакже бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения иисполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, другихтерриторий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в составтерритории поселения.
2.6Собственные доходы бюджетов
Ксобственным доходам бюджетов относятся налоговые, неналоговые доходы,зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ изаконодательством о налогах и сборах; доходы, полученные бюджетами в видебезвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций изФедерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций (ст. 47 БКРФ).
2.7Установление нормативов отчислений от федеральных налогов и региональныхналогов и сборов в местные бюджеты
Единыедля всех поселений, а также единые для всех муниципальных районов субъекта РФнормативы отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборовустанавливаются законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Могутбыть также установлены дополнительные нормативы отчислений от налога на доходыфизических лиц.
Подробноданный вопрос рассматривается в ст. 58 БК РФ.
2.8Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
Бюджетныйпроцесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов властипо составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.
Составлениеи исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти.Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов — функциямисоответствующих представительных органов власти.
Бюджетсоставляется и исполняется в соответствии с бюджетной классификацией РоссийскойФедерации.
Годовойбюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарномугоду и длится с 1 января по 31 декабря.
Бюджетныйпроцесс включает в себя:
— составление проекта бюджета;
рассмотрениепроекта бюджета;
утверждениебюджета;
исполнениебюджета;
финансовыйконтроль за использованием бюджетных средств;
составлениеи утверждение отчета об исполнении.
2.9Бюджет муниципальных образований
Составлениепроектов бюджетов муниципальных образований регламентируется главой 20 Бюджетногокодекса Российской Федерации, а также положениями о бюджетном процессе,принимаемыми представительными органами власти соответствующих территорий.
Составлениюпроектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономическогоразвития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальныхобразований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовыхбалансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляютразработку проектов бюджетов.
Составлениепроектов бюджетов — исключительная прерогатива соответствующих органов исполнительнойвласти (ст. 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Непосредственноесоставление проектов местных бюджетов осуществляют финансовые органымуниципальных образований.
Вцелях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовыеорганы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другогоуровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственныхорганов, органов местного самоуправления и юридических лиц. К сведениям,необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о:
действующемна момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
предполагаемыхобъемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетнойсистемы Российской Федерации;
видахи объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РоссийскойФедерации на другой;
нормативахфинансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Рассмотрениепроекта и утверждение бюджетов муниципальных образований регламентируется ст.187 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правовыми актами органа местногосамоуправления, а также положениями о бюджетном процессе, принимаемымипредставительными органами власти соответствующих территорий.
Порядокрассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения должен обеспечиватьрассмотрение и утверждение проекта решения до начала очередного финансовогогода.
Наданном этапе исполнительный орган местного самоуправления вносит всоответствующий орган представительной власти проект бюджета для егорассмотрения.
Положениео бюджетном процессе муниципального образования предусматривает порядок рассмотренияи утверждения проекта решения о местном бюджете.
Вслучае непринятия проекта решения о местном бюджете до 1 января года, накоторый принимается бюджет, органы местного самоуправления вправе производитьрасходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов,подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификацииежемесячно в размере одной четвертой произведенных расходов в расчете на одинквартал или не более одной двенадцатой — в расчете на месяц предшествующегогода (ст. 190 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Основыисполнения бюджетов регламентируются главой 24 Бюджетного кодекса РФ. ВРоссийской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Бюджет исполняетсяна основе единства кассы и подведомственности расходов.
Исполнениебюджета осуществляется на основе бюджетной росписи.
Составляетсябюджетная роспись главными распорядителями бюджетных средств по своимподведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета,в соответствие с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетовРоссийской Федерацией с поквартальной разбивкой, после чего направляется вфинансовый орган. После получения росписи от главных распорядителейсоставляется сводная бюджетная роспись по всем распорядителям и получателямсредств соответствующего бюджета (ст. 217 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации). Дальнейшие этапы исполнения бюджета — это доведение бюджетныхассигнований, утверждение и доведение лимитов по бюджетным обязательствам,принятие и подтверждение денежных обязательств (ст. 223—225 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации). До утверждения росписи невозможно доведение уведомленийо бюджетных ассигнованиях, без чего, в свою очередь, невозможно сформироватьлимиты по бюджетным обязательствам.
Исполнениебюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступленияпредусмотренных в бюджете доходов и в финансировании запланированных бюджетомрасходов.