–PAGE_BREAK–Чтобы компенсировать нехватку квалифицированного административного персонала в муниципалитетах, районы и города Восточной Германии получали из ФРГ поддержку, именуемую “помощью в сфере управления”. Это всякого рода консультирование, помощь в установлении партнерства между городами, а также временная работа западногерманских специалистов по коммунальным делам в районных и городских администрациях.
Основные этапы создания местного самоуправления в новых землях. Переходный период. Особенностью переходного периода было первоначальное сохранение старых структур ГДР на коммунальном уровне, при этом все вышестоящие уровни были реформированы или ликвидированы. 17 мая 1990 года уже демократически избранное Народное собрание ГДР приняло закон о самоуправлении в общинах и земельных округах (Коммунальную конституцию). В мае 1990 г. на основе новых норм прошли выборы в органы местного самоуправления. Особенностью нового закона, кроме закрепления за коммунами права на местное самоуправление, было чрезвычайно подробное перечисление компетенций органов местного самоуправления, во многом уже соответствующие полномочиям общин в старых землях. Были предусмотрены большие представительные органы — советы со 100 депутатами в городах и округах с населением 100000 человек и больше, избираемые на 4 года. Закон предписывал прямые выборы бургомистра, определял полномочия бургомистра, совета, контрольные механизмы. Совет выбирал “малый совет”, своего рода исполком, который и должен был заниматься оперативным управлением. Округа получили очень широко определенные полномочия и, как и в старых землях, двойной статус, выполняя одновременно задачи местного самоуправления и государственные задачи.
Факторы трансформации.Выборы 1990 года привели к смене управленческой элиты тем большей, чем больше был город или населенный пункт. Подавляющее большинство новоизбранных бургомистров и членов советов в крупных населенных пунктах из числа инженеров и ученых, участвовавших в акциях протеста 1989/90 годов, были новичками в политике и не имели управленческого опыта. Они не были знакомы ни с задачами, встающими перед управленцем на местном уровне, ни с управленческими структурами. В сельских же общинах сохранилась некоторая преемственность: от трети до четверти избранных были членами представительных органов общин еще в ГДР. Прошла и “чистка” управленческих аппаратов от функционеров СЕПГ и сотрудников госбезопасности ГДР. Главным фактором построения новой системы местного самоуправления стала помощь старых земель, осуществлявшаяся в нескольких формах:
o финансовой: за счет массированных централизованных финансовых компенсаций, в первую очередь из фонда “Тройханд” (Германское единство) (в 1990 году компенсации на одного жителя общины в старых землях составляли 767 марок, в новых — 1391 марку и, соответственно, — 241 и 702 марки централизованных субвенций на инвестиционную деятельность);
o персональной: общины старых земель взяли шефство над новыми землями, не только в форме сотрудничества общин — побратимов, но и — самое главное — в форме командирования специалистов из ФРГ в новые земли; последние, работая на руководящих должностях в системе административных органов общин, способствовали как построению самой системы управления коммунами, так и обучению персонала (общее число шефов с 1991 до 1994 года, когда финансирование этой формы помощи прекратилось, превысило 5000).
Реорганизация местного самоуправления в 1991-1994 г.г.Существенно трансформировались задачи местного самоуправления по сравнению с теми, что стояли перед управленческими органами местного уровня в ГДР. Социальная сфера предприятий по мере их приватизации и санации или закрытия передавалась общинам. В то же время происходили изменения и в самой этой сфере, связанные с приватизаций. Ряд задач, связанных с распределением и обеспечением функционирования жилого фонда, распределением угля и т.п., отпал сам собой. Выполнение других задач, содержание которых мало изменилось (планирование и застройка, обеспечение работы школ, детских садов и т.д.), осуществлялось уже в новых условиях и в соответствии с совершенно новыми правовыми нормами. Изменилась структура административных органов на местном уровне: по сравнению с 1990 годом уменьшились аппараты управления, — ведь общины сами должны были распоряжаться своими финансами. Была проведена административно-территориальная реформа, районы были разукрупнены: вместо существовавших 189 было образовано 87, что, конечно, позволило сократить число чиновников. В малых общинах управленческие функции стали выполняться на общественных началах. Например, в Саксонии должность освобожденного бургомистра предусмотрена в населенных пунктах с числом жителей более 2000.
Главным же было то, что распоряжение ресурсами и ответственность за это были существенно децентрализованы. Система представительства была приведена в соответствие с нормами в старых землях, что привело к значительному сокращению численности советов. Наконец, были приняты коммунальные конституции – рамочные законы земель о местном самоуправлении. Вслед за их принятием прошли новые выборы в органы местного самоуправления. Этим в основном был завершен процесс “выравнивания” коммун в новых и старых землях.
Основные сложности в процессе реформы.Сложности, с которыми столкнулся новый персонал органов местного самоуправления, были, несмотря на интенсивную помощь опытных работников из ФРГ, чрезвычайно велики. Именно этим новичкам приходилось работать в условиях изменения правовых норм, структур управления и самих задач, которые решались на местном уровне. Вместо просто структурированного права ГДР, к тому же имевшего второстепенный характер по сравнению с указаниями правящей партии по каждому конкретному поводу, административным работникам пришлось иметь дело со сложной системой правовых норм и жестким правовым регулированием, “связанностью правом” их деятельности. Управленцы сталкивались с большими сложностями уже при простой попытке понять эти нормы. Кроме того, в начале реформ ситуация усложнялась фрагментацией правового поля, одновременным существованием законов ГДР и ФРГ, которые нередко противоречили друг другу. Особенно сложно это давалось новым политикам с опытом, ограниченным участием в политических дискуссиях и “круглых столах” со свободными формами прямой демократии. Зависимость от западной помощи воспринималась нередко как фактор, ограничивающий свободу собственных действий, а новые правила — как отчасти навязанные.
Ранее в ГДР на местном уровне, в непосредственном контакте с гражданами всегда были возможны решения по принципу исключения из общих правил. В новых условиях, когда действия чиновников были связаны законом, это стало практически невозможным. Новые формы управления, поэтому нередко воспринимались как бюрократические. Граждане ожидали после объединения быстрых положительных изменений во всех областях, которые смогли бы сделать сопоставимыми со старыми землями ФРГ условия и уровень их жизни. Естественно, что эти ожидания были обращены в первую очередь к наиболее близким органам управления коммунального уровня. Но именно здесь наследство ГДР было наиболее ощутимо — разваливающиеся, аварийные здания, выбоины на дорогах и др. Очень быстро стали ощущаться и негативные социальные последствия рыночных реформ — закрытие предприятий, детских садов, рост безработицы, квартплаты т.п. Бюджетные проблемы, которые на федеральном уровне становились все острее, с неизбежностью сказывались и на общинах.
Однако к 1994 году реформа местного самоуправления в новых землях в основном была закончена и ситуация стабилизировалась. После выборов 1994 года сократилось до минимума число представителей радикальных групп в советах общин. Вначале напряженные отношения с районным и земельным уровнем приобрели рутинный характер, конфликтов стало значительно меньше. Были поняты и восприняты и позитивные стороны жесткого законодательного регулирования деятельности общин. Процесс нормализации и “выравнивания” сопровождался неуменьшающимся недовольством граждан органами местного самоуправления. Это недовольство имело практическое выражение — снижение электоральной активности граждан на местных выборах и увеличение доли “ностальгических” голосов, отданных Партии Демократического Социализма — трансформированной и обновленной наследнице СЕПГ.
Быстрое создание системы местного самоуправления в новых землях стало возможно исключительно благодаря интенсивной организационной и финансовой помощи со стороны старых земель. Но и этого было бы недостаточно, если бы в новых землях не присутствовала готовность действовать по новым образцам, в соответствии с новыми правовыми нормами. Несмотря на все сложности и остаточные явления, этот грандиозный эксперимент в целом удался. Конечно, это не значит, что исчезли проблемы, стоящие перед коммунами в новых землях. И вряд ли опыт новых земель во всем его объеме подходит Российской Федерации, т.к. главный фактор трансформации — массированная финансовая и организационная помощь в силу отсутствия “Западной России” не предвидится.
Создание эффективного механизма управления в Восточной Германии оказалось делом более долгим и трудным, чем это представлялось поначалу. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институциональные перемены, чем добиться изменения установок и оценок в головах политиков и администраторов, от чувства нового и энергии которых в значительной мере зависит руководство процессом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Такого рода революция в головах оказывается более важным делом, чем перестройка каких-либо учреждений, но в конечном счете именно она – это ключ к успешному переходу к демократическому строю и рыночной экономике. Таковы уроки и выводы, действительные для нынешних процессов разнообразных преобразований во всех некогда социалистических странах, осуществляющих переход от централизованной командной системы управления и государственной экономики к демократическому строю и рыночному хозяйству, независимо от существующих между ними отдельных экономических и финансовых различий, даже если иногда эти различия очень значительны.
2. Зарубежный опыт местного самоуправления и местное самоуправление в РФ
2.1.Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии
Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.
Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями — территориальными корпорациями публичного права.
Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных).
Ряд отечественных теоретиков и практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства — в разделе “Федерация и земли”, то в российской Конституции — в большей степени какинститут общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.
Если в Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель, то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.
Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России “определение общих принципов организация местного самоуправления” — предмет совместного ведения Федерации исубъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется впервую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль — через систему федеральных судов.
В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления.
В Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества — основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории, юридические лица публичного права — общины и их объединения (типа районов или уездов), а сами граждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию “основных прав юридических лиц” (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их “включенностью” в систему государственного устройства).
В России же как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное правогражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, т. е. муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с “двойственной правосубъектностью” ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.
продолжение
–PAGE_BREAK–Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня — общины; территориальные корпорации второго уровня — районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция “второго уровня” определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.
В России же, до вступления в действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.
Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог “вопросов местного значения”, в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа “всеохватывающей компетенции” общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения.
Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в ведении общин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах коммунальные задачи).
В России же, деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило ни теоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится и в новой 2003 года, и старой 1995 года редакциях Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: одни вопросы находятся в ведении муниципальных образовании, другие могут быть ими приняты к рассмотрению (ст. 6 п. 2 старой редакции, ч.2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 новой редакции).
“Переданные государственные полномочия” в соответствии с немецкой теорией и практикой также не однородны по своему правовому значению. Соответственно выделяются “обязательные задачи с правом дачи указаний”, “задачи, выполняемые по поручению государства”, и “государственные задачи, осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственного государственного управления”. Первая группа задач занимает промежуточное положение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие же обязательные коммунальные задачи, только выполняемые “по указанию” государства, т. е. они подпадают под предметный (отраслевой) государственный надзор. Если государство отказывается от дачи указаний территориальным корпорациям при выполнении ими этих задач, то они переходят в разряд обычных обязательных коммунальных задач. В последнем же случае речь вовсе не идет о передаче компетенции общинам или их объединениям: полномочие возлагается только на орган, который государство как бы арендует у территориальной корпорации для реализации своих задач; при осуществлении переданного полномочия орган рассматривается как непосредственно входящий в систему соответственно федерального или земельного управления.
“Задачи по поручению” главным образом передаются территориальным корпорациям землями как субъектами Федерации, в ведении которых в соответствии с Основным законом ФРГ находится исполнительная компетенция (ст. 83), — поскольку исполнение федеральных законов, по общему правилу, является предметом собственного ведения земель, то и порядок их осуществления определяется землями (ст. 85 Основного закона), т. е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий на уровень общин и их объединений. В то же время содержащиеся в ст. 83 и абз. 1 ст. 85 Основного закона оговорки (“если иное не предусмотрено настоящим Основным законом”, “если иное не определено в федеральных законах, принятых с согласия Бундесрата”) допускают в порядке исключения непосредственную передачу Федерацией управленческих задач общинам и их объединениям.
В российском законодательстве передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия не разграничиваются по критерию различных юридических последствий передачи. Речь идет лишь о выделении федеральных государственных полномочий, которые передаются на основании федеральных законов, и государственных полномочий органов власти субъектов РФ, возлагаемых региональными законами. Хотя в виду имеются полномочия исполнительного характера, это вовсе не означает, что основную роль в передаче полномочий играют субъекты РФ. В отличие от ФРГ, в России не действует принцип презумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. Соответственно основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами.
Несмотря на то, что по общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное (коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии — формальным законом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти “отступления” далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии (Шлезвиг-Гольштейн) задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут быть переданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основе закона.
В России же законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 п. 1 Федерального закона о местном самоуправлении). Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах.
Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии.
В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления.
Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности участия муниципальных образований как субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (такие, например, как “публичный договор”, административный договор).
В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.
Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.
Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин — корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.
Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координацииих действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.
Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.
В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.
Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ — через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты — посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.
Право общин и их объединений на местное самоуправление в Германии подлежит также защите в административно-правовом порядке (через систему административных судов). В России органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамках гражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражного судопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридического лица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган — свои собственные как юридического лица или муниципального образования.
Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, “проникающем” в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором. В ст. 4 абз. 8 Федерального закона о гарантиях избирательных прав указывается: “В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации”. В настоящее время в качестве такого международного договора может быть назван лишь Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июля 1997 г. № 89-ФЗ.
Существенные различия наблюдаются в оценке зарубежных связей муниципалитетов: если в России все внешние связи муниципальных образований рассматриваются в рамках внешних связей государства, то в Германии преобладает противоположная позиция. Развитие “муниципальной внешней политики”, если она не вторгается в компетенцию Федерации, земель, других субъектов, трактуется как необходимый элемент права на самоуправление (в частности права на сотрудничество с другими субъектами).
Таким образом, в России до сих нор не получило необходимого развития международное сотрудничество городов и других российских муниципальных образований (если не считать отдельных партнерских соглашений и участия представителей российских муниципалитетов в Конгрессе местных и региональных властей Европы). Хотя Россия уже подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и в действующих нормативных документах ориентируется на соблюдение ее принципов (разд. I абз. 11 Концепции о приграничном сотрудничестве в РФ), приграничное сотрудничество находится лишь в стадии обретения своей правовой основы. Заключенные Российской Федерацией в рамках СНГ Соглашения о приграничном сотрудничестве не раскрывают, в каких правовых формах могут развиваться межмуниципальные связи приграничных территорий. Концепция о приграничном сотрудничестве в РФ ограничивается лишь общим упоминанием внешнеэкономических связей приграничных муниципалитетов и гражданско-правовых договоров о приграничном сотрудничестве, делая акцент на развитии межгосударственных отношений в этой сфере. Таким образом, опыт приграничного сотрудничества немецких общин, районов (уездов) и земель представляет богатый материал для творческого применения в российской практике.
Различия имеют место в формах организации самоуправления и управления в частях территории коммуны. Если в Германии за административно-территориальными образованиями — частями территории общины принципиально не признается качество правосубъектности (органы управления городских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в России законодательно допустимы различные варианты.
Статус внутригородских муниципальных образований определяется уставом муниципального образования, в котором органы местного самоуправления городского административного округа также могут быть наделены статусом юридического лица. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с российским законодательством также могут признаваться юридическими лицами и как таковые выступать в гражданского обороте от собственного имени, в том числе при реализации переданных им на решение отдельных полномочий местного самоуправления.
продолжение
–PAGE_BREAK–Как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления и государства в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь в стадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но и по сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям (использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), способно в немалой степени помочь России в выработке собственной концепции демократического устройства местной власти в условиях федерализма. Немецкий опыт наталкивает на целый ряд вопросов, которые предстоит решить России на пути создания.
2.2 Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и англосаксонской модели местного самоуправления на примере США
Конституционное право современного федеративного государства может закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и регулировать его основы на национальном уровне. Возможно и отношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектов федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института. Несмотря на указанные выше различия в подходах местное самоуправление считается важнейшим элементом вертикального разделения властей, демократического механизма управления. Как показывает практика, местное самоуправление, с одной стороны, в определенной степени зависит от субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой — имеет свои особенности в качестве децентрализованного и организационно обособленного элемента всего механизма федеративного государств (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень горизонтального разделения властей и т.п.).
Местные власти обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается в наличии у них собственных финансовых (налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность).
Россия и США представляют собой два разных подхода к правовому регулированию местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном уровне достаточно подробно, то в США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.
В США производность и зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, который утверждал, что муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата (так называемое «правило Диллона»). Положения, тем или иным образом регулирующие местное самоуправление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые по времени принятия) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавэр, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.
В России местное самоуправление является креатурой как субъектов федерации, так и самой федерации, свидетельством чему является достаточно обширное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления. В отечественной литературе отмечалось, что в принципе, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы «и не определять общий статус местного самоуправления», а лишь «установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы». Следует, однако, учитывать, что в 90-е годы XX века российское местное самоуправление являлось весьма хрупким и уязвимым институтом, который к тому же устанавливался не столько снизу, сколько сверху. Его развитие происходило в рамках неокрепшего федерализма, многие проблемы которого оставались неурегулированными, в условиях неразвитости гражданского общества, «отсутствия сообществ людей, в которых бы ощущалась реальная связь друг с другом или хотя бы реально были артикулированы наиболее насущные проблемы и интересы», т.е. фактической разорванности социальных связей на местном уровне (особенно в городах). Поэтому необходимы были определенные общефедеральные гарантии утверждения и развития российского самоуправления, его общая конституционная модель, которая и была заложена в Основном законе. Другой вопрос, насколько продуманной и эффективной являлась эта модель.
О значимости местного самоуправления с точки зрения федерального законодателя свидетельствуют помещенная в главу 1. Конституции Российской Федерации 1993 г. («Основы конституционного строя») ст. 12, в соответствии с которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., рассматривающая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации; а также ст. 20 указанного закона, закрепляющая право всех граждан страны на осуществление местного самоуправления.
Установление общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления Конституцией было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Приоритет здесь принадлежит федеральному законодательству, ибо ему должны соответствовать законы и иные акты субъектов федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения (ч. 2 ст. 76). На практике, однако, такое соответствие наблюдалось не всегда, поскольку далеко не все субъекты федерации (особенно республики) восприняли общую модель местного самоуправления, закрепленную на федеральном уровне. Одним из недостатков этой модели было излишнее противопоставление государственной власти и местного самоуправления, вынесение последнего за пределы государственного механизма, известная абсолютизация негосударственной природы местного самоуправления.
Имело, таким образом, место частичное повторение негативного опыта правового регулирования земских учреждений в дореволюционной России, когда Положением 1864 г. они не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой». Подобное положение дел, как известно, затруднило эффективное осуществление земствами полномочий властного характера. Они фактически не имели никакой принудительной власти, и это сказывалось, в частности, в области земских повинностей.
Заложенный в российском конституционном праве подход к местному самоуправлению как к некой публичной, но в то же время не государственной власти, с одной стороны, способствовал превращению органов местного самоуправления в фактически безвластные институты, а с другой — ослаблял контрольные полномочия вышестоящих властей по отношению к местному самоуправлению.
Не удивительно, что в 90-е годы в условиях еще не окрепшей российской государственности и пребывавшей в состоянии едва ли не перманентного кризиса российской экономики ряд субъектов федерации предпочел временно отказаться от местного самоуправления, не наделенного реальными государственно-властными функциями, и заменить его полновесными институтами государственной власти, жесткой и слаженно функционирующей исполнительной вертикалью в целях более эффективного решения насущных проблем, не терпящих отлагательства. При этом поиск субъектами федерации своих подходов к местному самоуправлению осуществлялся в условиях «такого уровня дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны центральных властей».
Положения, посвященные местному самоуправлению (как правило, в виде отдельных глав), содержатся и в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Иркутской области 1995 г. данные вопросы регулируются главой 7 («Местное самоуправление в области»), состоящей из 15 статей. В ней дается определение понятия и системы местного самоуправления, закрепляются его принципы и правовая основа, раскрываются предметы ведения местного самоуправления, формы его осуществления, устанавливаются виды органов местного самоуправления, регулируются взаимоотношения последних с органами государственной власти, экономическая и финансовая основы местного самоуправления и т.п.
Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством центра и субъектов федерации, и прежде всего нормами конституционного и административного права. Могут приниматься как общие законы о местном самоуправлении (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., Закон Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» 1995 г.), так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления субъектов федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации регулируется также некоторыми актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов.
Важную роль в регулировании местного самоуправления играют и экономические законы, посвященные, в частности, налогообложению, государственному и местным бюджетам.
Отдельные аспекты функционирования местного самоуправления могут регулироваться нормами экологического, земельного и иных отраслей права, устанавливающих определенные стандарты, соблюдение которых необходимо на территории всей страны (всего субъекта федерации). Так, Закон Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона 1996 г.) устанавливает общие образовательные стандарты, а Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г. предусматривают общие требования к уровню организации и качеству бесплатной медицинской помощи населению. В Федеральном же законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» 1995 г. устанавливаются общеобязательные на всей территории Российской Федерации стандарты социального обслуживания.
Важным источником правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации являются решения Конституционного суда (в США — судебные прецеденты). Такими источниками, в частности, стали Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти Республики Коми», Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. о прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия» и Закона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия».
Специфика регулирования местного самоуправления в субъектах американской федерации заключается в том, что важнейшим элементом правового статуса местных органов здесь являются муниципальные хартии. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии (так называемое «право на гомруль») может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата. В настоящее время 48 штатов предусматривают хартии самоуправления для всех или по крайней мере для некоторых своих муниципалитетов.
Впервые право на «гомруль» было предоставлено муниципалитетам в штате Айова в 1851 г. На уровне же основного закона субъекта федерации оно было первый раз закреплено в 1875 г. в Конституции штата Миссури. В предоставлении местным сообществам права на «гомруль» нашла отражение получившая в то время широкое распространение теория «дуалистического федерализма». В соответствии с данной теорией автономию отдельных звеньев политической системы можно обеспечить наилучшим образом лишь предоставив им возможность функционировать максимально независимо друг от друга, в рамках соответствующей сферы компетенции. «Гомруль», таким образом, «явился попыткой демаркировать определенные сферы деятельности в качестве исключительно местных по своему характеру», что оказалось практически невозможным в таком динамичном обществе, как американское. В дальнейшем акцент был сделан не столько на автономизации, сколько на сотрудничестве различных уровней управления («кооперативный федерализм»).
В настоящее время право на «гомруль» содержится в основных законах 39 штатов, причем его конституционное закрепление может быть осуществлено посредством норм прямого (в 24 штатах) и непрямого действия. В последнем случае конституция лишь управомочивает легислатуру штата на издание соответствующего закона, причем, получив такое право, законодательное собрание штата совсем не обязательно сразу же им воспользуется. В данном отношении показателен пример штата Пенсильвания. Поправка к Конституции штата, уполномочившая законодательное собрание предоставлять городам «гомруль», была принята в 1922 г. Легислатура Пенсильвании приняла соответствующие законы лишь в 1949 г. Законодательное же собрание штата Невада до сих пор так и не воспользовалось своим аналогичным правом.
Хартии самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве субъектов федерации, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти хартии в весьма объемистые сборники. Местные органы не вправе вносить в свои хартии положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие положения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий.
Законодательство штатов в то же время зачастую оставляет местным властям возможность выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной сфере). Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси — 14. Иногда право выбора предоставляется и графствам, на которые делится территория штата. Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты американской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку непосредственно в своей конституции устанавливают унифицированную систему управления графствами.
Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных федерациях, что наглядно прослеживается на примере США и Российской Федерации. В США, как и в других странах англосаксонского права, утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных властей. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США указанный принцип нашел отражение в уже упоминавшемся «правиле Диллона».
продолжение
–PAGE_BREAK–Жесткой позиции Дж. Диллона по вопросу муниципальных корпораций в американском праве противостояла позиция другого видного юриста — судьи из штата Мичиган Т.М. Кули. Последний, в частности, полагал, что право на местное самоуправление является абсолютным правом, которое должно быть признано штатами и служить важным ограничителем в их деятельности. Т.М. Кули подчеркивал, что суверенитет принадлежит народу и делегируется им различным политическим институтам. Поскольку полномочия органов самоуправления местных сообществ делегированы населением, они не менее важны, чем закрепленные на конституционном уровне полномочия институтов субъектов федерации, которые также делегированы народом и поэтому не носят суверенный характер. Хотя к настоящему времени доктрина Т.М.Кули получила формальное признание лишь в штатах Аляска и Техас, по мнению такого авторитетного специалиста по проблемам федерализма, как Д. Элазар, она достаточно точно отражает современные реалии, выражая «интеллектуальную и культурную приверженность американцев принципу местного самоуправления». Право на местное самоуправление в США традиционно рассматривалось в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам. Да и само становление американской федерации происходило снизу вверх, путем постепенного объединения различных местных сообществ. Так, штат Делавэр был образован в свое время тремя графствами, а штаты Род-Айленд и Коннектикут — таунами (низовыми единицами местного самоуправления). Не случайно некоторые американские политологи склонны рассматривать штаты в качестве своеобразных «квазифедераций местных сообществ».[7]
Конституция Российской Федерации (ст. 132), а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.1 ст. 6) устанавливают, что в компетенцию местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться законом органам местного самоуправления. Ст. 6 вышеуказанного закона именуется «Предметы ведения местного самоуправления» и содержит перечень из 30 вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен (а может быть лишь расширен) на уровне субъектов федерации. В данной статье фактически закрепляется принцип «негативной» компетенции местного самоуправления (характерный для стран континентального права), поскольку в ней содержится принципиальное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению «вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти» (п. 2 ст. 6).
Отдельные полномочия местных властей могут устанавливаться иными общефедеральными законодательными актами. Так, Федеральный закон «О пожарной безопасности» 1994 г. устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в области развития и охраны курортов, природных лечебных ресурсов. В соответствии же с Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» 1996 г. органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил и нормативов в области радиационной безопасности. Компетенция местного самоуправления регламентируется и нормами различных кодексов Российской Федерации (гражданский, семейный, градостроительный и др.).
Более подробно полномочия местного самоуправления регулируются конституциями, уставами и иными законодательными актами субъектов Российской Федерации (например, Законом Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» 1996 г., Законом Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» 1996 г., Законом Владимирской области «О местном самоуправлении во Владимирской области» 1997 г.).
Полномочия отдельных муниципальных образований затем конкретизируются непосредственно в их уставах в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Впервые уставы (положения) муниципальных структур были закреплены в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., что было сделано не без учета опыта американских хартий местного самоуправления). Такие уставы разрабатываются муниципальными образованиями самостоятельно на основе общефедерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и принимаются представительным органом местного самоуправления или же непосредственно населением (на местном референдуме либо на сходе граждан). Затем устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта федерации. Как показывает анализ уставов различных муниципальных образований, в большинстве случаев они «представляют собой акты на 80, а то и на 90 процентов воспроизводящие законы — федеральные или субъектов Федерации, и лишь на 10-20 процентов первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления».
Роль местного самоуправления в механизме федеративного государства не в последнюю очередь заключается в том, что оно сотрудничает с вышестоящими властями, участвует в различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В данной связи показательно высказывание американского политолога Дж. Уилсона о том, что местное самоуправление представляет собой составную часть федерализма, ибо «федерализм является такой политической системой, при которой существуют местные (территориальные, региональные, провинциальные, муниципальные) правительственные структуры, администрации штатов, а также национальное правительство…».
В американской литературе подчеркивается, что хотя местное самоуправление не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно всегда играло важную роль в функционировании «кооперативного федерализма», являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т.п., имеющие свои представительства в Вашингтоне.
По мнению американских исследователей, федерализм в США начиная с 30-х годов XX века из «двустороннего» постепенно превратился в «трехсторонний» федерализм, характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей. В настоящее время можно условно выделить две группы таких взаимоотношений. В первую из них «входят отношения, возникающие по поводу сбора и предоставления информации, оказания различного рода технической помощи, дачи рекомендаций», в то время как «отношения второй группы возникают по поводу предоставления муниципальным органам управления различного рода федеральной помощи». Расширение подобных отношений отнюдь не всегда приветствуется субъектами федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и склонными рассматривать такие отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.
Сотрудничество между федеральными властями и местным самоуправлением обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились укрепить свою электоральную базу посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х годов XX века, получившие названия «Великого общества» и «Войны с бедностью»). Весьма интенсивные прямые контакты федеральных властей и местного самоуправления в период пребывания на президентском посту демократа Л.Джонсона (1963-1969 гг.) даже подтолкнули отдельных исследователей к выводу о качественном перерождении американского федерализма. Появилась достаточно курьезная теория «прямого федерализма», предсказывавшая постепенное отмирание штатов. Место последних, по мнению сторонников данной концепции, должно было занять местное самоуправление, якобы более приспособленное для решения насущных задач общества.
Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на «новый федерализм», в рамках которого была существенно сокращена помощь штатам и местным органам при общем увеличении объемов помощи частному сектору. Федеральное правительство было призвано «вместо финансирования конкретных программ сосредоточиться на предоставлении рекомендаций, передав максимально возможную самостоятельность в решении городских проблем правительствам штатов и через них — местным органам власти».
Местные власти играют важную роль и в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, проводником которых являются различные ассоциации местных властей. От поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные органы субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем. Как отмечает применительно к своей стране американский исследователь Р.Л. Хэнсон, достаточно высокий политический потенциал местных властей «частично компенсирует их второстепенный конституционный, административный и финансовый статус».
Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Так, по мнению американских исследователей, местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти, таким образом, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. В России это находит выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей (в России такой программой стала Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.). При этом, однако, следует учитывать и то, что местное самоуправление является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходима не только определенная самостоятельность местного самоуправления, но и выстраивание определенных властных вертикалей, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.
2.3 Опыт реформ местного самоуправления за рубежом и его использование в РФ
«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».
Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.
Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.
Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.
В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.
В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.
Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».
продолжение
–PAGE_BREAK– продолжение
–PAGE_BREAK–Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление — одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.
Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер — в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.
Основное содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 — 11). Статья 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».
Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».
Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом».
Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную административную структуру, не нарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что «функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами».
Статья 8 предусматривает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом» и, «как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».
Самая объемная статья Хартии — статья 9 — посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что «органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий» и что «финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом». Вместе с тем, признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления.
«Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов», — заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что «такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции».
Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что «предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов». «Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции», — декларируется в Хартии.
За органами местного самоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в статье 10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.
Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматривают большую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации.
Здесь же уместно обобщить сказанное о структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что в Преамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.
1.3 Основные модели местного самоуправления зарубежных стран
Англосаксонская модель
Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:
· высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
· отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.
Рассматривать англосаксонскую модель местного самоуправления, впрочем, как и другие, лучше всего на примерах.
Местное самоуправление в Великобритании
Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:
1) все органы местного управления являются юридическими лицами;
2) органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории;
3) финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов;
4) руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.
Уровни управления
Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Актом о местном управлении 1972 года в целях организации местного самоуправления с 1-го апреля 1974 года Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Те округа, которые по закону считались «сельскими», разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. В каждом приходе создается собрание прихода или образуется совет.
Отдельный регион может иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода ), но на большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа.
Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней ни в коем случае не являются по отношению друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет «вышестоящих» и «нижестоящих». Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские, но не иерархические.
Разграничение полномочий между уровнями управления
Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом.
Так, в ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д.
Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и др.
В ведении приходских советов находятся: распределение земельных участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под кладбища, автобусные стоянки.
Допускается делегирование отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней). Но есть исключения — не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и т.п.
Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее значение имеют два понятия: “ultra vires” и “inter vires”. Суть их сводится к одному — местные органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо предоставленных им законодательством полномочий. “Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании центра.
Структура местных органов
В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.
а) Совет.
В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный совет), состоящий из председателя и советников.
Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может быть избрано и быть членом органов местной власти, если оно является британским подданным или гражданином Ирландской Республики и ко дню выборов достигло возраста в 21 год, и:
а) к этому дню оно обладает и затем продолжает обладать правом избрания данного органа местного самоуправления, или
б) оно в течение 12 месяцев, предшествующих этому дню, владеет как собственник или арендует землю или дом (с прилегающим участком земли) в этом районе, или
в) его основное или единственное место работы в течение 12 месяцев находится в этом районе, и т.п.
Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).
Избрание советников имеет свои особенности. После опубликования в печати сообщения о проведении выборов, любое лицо может получить документ о выдвижении кандидатом в советники, подписанный лицами, которые его выдвигают, и 8 -избирателями данного избирательного округа. Если лицо согласно избираться в советники, оно передает этот документ со своим заявлением о согласии баллотироваться в соответствующий орган, ведающий выборами.
Если на день голосования кандидатов выдвинуто больше, чем необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если число выдвинутых кандидатов равно числу мест советников, все они объявляются избранными без голосования утром того дня, на который назначены выборы.
Советники не имеют права получать какое-либо вознаграждение или жалованье. Исполнение функций советника считается исполнением общественных обязанностей. Однако определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.
продолжение
–PAGE_BREAK–Член совета может отказаться от должности только письменно.
Каждый местный орган в соответствии с законом назначает специальное должностное лицо, которому любой советник может подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном порядке, не может быть затребовано обратно и вступает в силу немедленно.
Еще один аспект правового статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный интерес. В тех случаях, когда член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании по данному вопросу.
Критерии определения прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой следует применение в отношении виновного определенных санкций — наложение штрафа или возбуждение уголовного преследования.
Председатель совета (если округ получил статус «города», то председатель совета, как правило, именуется «мэром», хотя его статус от этого не меняется) — не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это имеет место в других странах. В соответствии сактом 1972 г.: «Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании».
Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности председателя совета неопределенен и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны — председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.
Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.
Председатель совета, в отличие от советников, получает жалованье от совета и в таком размере, какое совет сочтет разумным.
Совет назначает из числа своих членов вице-председателя, который осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также может получать жалованье от совета.
Председатель совета не имеет специально установленных законом функций. Обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета.
Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий.
Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться полезными. Виды комитетов, их численный состав и срок полномочий определяются регламентами советов.
Функциональный комитет связан с определенными аспектами деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают наиболее важное значение в деятельности местных органов.
Специальные комитеты образуются для решения определенной задачи (как правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или проведения расследования), после чего автоматически прекращают свое существование.
Комитеты играют важную, а порой решающую роль в деятельности местных органов. Заседания совета, которые должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в основном к заслушиванию отчетов комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом принимаются без обсуждения, путем одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом числе выносимых на заседание вопросов они решаются очень быстро.
Совет может наделить любой комитет правом принимать решения от имени совета. Такой комитет приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных ему полномочий, ни одно его решение не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие совета и распущен им, принятые комитетом решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.
В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.
Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными не расценивается как трагедия и крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).
В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.
Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата.
б) Чиновничий аппарат.
В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.
Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием «муниципальная служба». Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.
В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.
Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.
Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.
Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.
Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах — юристов, экономистов, социологов и т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: «Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами».
Местное управление в США
Федеративное устройство государства обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему для нас значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления.
Правовое регулирование
В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов — штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).
Местное управление — подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.
Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):
Федеральные акты — Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).
Штатные акты — Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).
Местные акты — местные хартии.
Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.
Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.
Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов”и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д… Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.
В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.
Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.
Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа «home rule».
Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1)разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2)осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.
Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).
Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.
Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам(это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.
Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.
Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой «нового федерализма», разработанной федеральным правительством. Сущность этой программы будет рассмотрена в части 2 данной книги.
Штаты и местное управление
Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.
По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:
1) обеспечивать регистрацию местных единиц;
2) определять полномочия местных властей;
3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;
4) предписывать способы изменения границ местного управления;
5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;
6) выносить постановления о роспуске или реорганизации.
1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квазикорпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.
продолжение
–PAGE_BREAK–Процесс формирования муниципалитетов (муниципальных корпораций), как правило, не сложен (законодательство штата устанавливает лишь минимальную численность населения для территориальной единицы, претендующей на статус муниципалитета: от 75 человек (штат Алабама) до 300 человек (штат Канзас)), и его можно разбить на несколько стадий:
а) должна быть составлена петиция от жителей, в которой указываются границы и численность предполагаемого муниципалитета;
б) под петицией должны быть собраны подписи 20-25% жителей соответствующей территории, имеющих право голоса;
в) проводится общее голосование жителей. Если для положительного решения не хватит голосов (требуется большинство голосов от принявших участие в голосовании ), то повторная попытка образования муниципалитета может быть предпринята лишь через определенный промежуток времени — как правило, через год;
г) секретарь штата официально удостоверяет итоги голосования.
Простота процедуры приводит к тому, что каждый год образуется большое число новых муниципалитетов, численность населения которых существенно различается: есть крупные муниципалитеты (более 1 млн. жителей), но в 80% муниципальных корпораций проживает менее 5 тыс. жителей, из них почти в половине — менее или около 1 тыс. человек.
2. Определение полномочий. Поскольку местное управление создается штатом, все полномочия местные единицы получают от своего создателя.
Характер и объем полномочий местных единиц зависит от того, являются ли они инкорпорированными или неинкорпорированными, а соответственно, распространяется на них “Правило Диллона” или “home rule”.
“Правило Диллона”
Классическим воплощением американской теории муниципальных полномочий является принцип, получивший название “Правило Диллона” (Dillon’s Rule ). Такое название он получил по имени своего автора — судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления. В соответствии с “правилом Диллона” бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:
— во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;
— во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;
— в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации — не просто удобные, но необходимые.
Правило, неукоснительно соблюдавшееся с прошлого века, подвергается в последние годы попыткам ревизии. Так, автор правовой концепции города профессор Фруг утверждает, что муниципалитеты по своей сути обладают полной правовой автономией и что концепция подчинения штату действовала только в 19 веке. Комиссия по ревизии Конституции штата Виргиния рекомендовала в своем докладе еще в 1969 году пересмотреть “правило Диллона” в отношении городов и некоторых графств для того, чтобы ослабить давление на местное управление, но это предложение было отвергнуто Генеральной Ассамблеей и не было включено в ревизованный текст Конституции штата 1971 года. Любое справедливое и существенное сомнение относительно существования того или иного полномочия решается судами, как правило, не в пользу муниципальной корпорации и в полномочии ей отказывается.
Хотя юридическая интерпретация варьируется в сторону ужесточения или либерализации от штата к штату, многие суды продолжают общую тенденцию более либеральной интерпретации ограничений по делам, возникающим по “частным” полномочиям, нежели по делам, возникающим из полномочий, прямо касающихся “управленческой” сферы.
Главное разграничение между этими двумя видами полномочий состоит в том, что “управленческие функции” (общественная безопасность, общественное здравоохранение, образование, вэлфер и др.) осуществляются местной единицей как агентом штата, в то время как такие полномочия, как водоснабжение, газоснабжение и пр., классифицируются как “частные”, т.е. осуществляемые местной единицейкак муниципальной корпорацией и имеющие более частный или корпоративный характер.
Значительная часть функций, осуществляемых местным управлением, лежит в так называемой “сумеречной зоне”, и в одних штатах относятся к управленческим, в других — к частным.
“Home rule”
Конституционное закрепление во многих штатах положений “home rule” было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата.
Первое положение о муниципальном “home rule” принял штат Миссури в 1875 году, а сейчас подавляющее большинство штатов предусматривают для своих муниципалитетов такую привилегию. Половина штатов также предусматривает право “home rule” и для графств. Конституционный “home rule” может быть выражен в двух формах. Первая форма, названная “imperium in imperio” — “государство в государстве” — предоставляет (дарует) местным властям определенные властные полномочия. Обычно предоставляются полномочия по “муниципальным” делам, или по муниципальной “собственности, делам и управлению”. При данной форме “home rule” важную роль играют суды, поскольку именно они должны определять дарованные полномочия по осуществлению местной власти. Данное обстоятельство явилось центральным пунктом критики противников этой формы “home rule”, заявляющих, что суды безответственно урезают властные полномочия, дарованные местным властям.
Вторая, более поздняя, форма конституционного “home rule” может быть названа“законодательное home rule”, и предложена впервые она было Джефферсоном Фордхамом. Она получила одобрение национальными муниципальными организациями и принята несколькими штатами. В соответствии с ней, конституция дарует местному управлению все полномочия, которые легислатура способна делегировать, но легислатура сохраняет за собой право изымать или ограничивать полномочия “home rule” статутом. Таким образом, главная цель “законодательного home rule” — переместить контроль над муниципалитетами от судов к легислатуре штата. По мнению автора — Фордхама, эта реформа должна была снизить роль судов в толковании положений “home rule”, а значит расширить фактические полномочия муниципалитетов, на которых распространено действие “home rule”.
Следует также отметить, что при наличии любой из названных выше форм “home rule” в конституции штата может содержаться норма, провозглашающая, что осуществление местного “home rule” является объектом “общих” законов, принимаемых легислатурой, и легислатуры широко используют это правило.
Местные власти, не наделенные правом “home rule”, имеют лишь один источник полномочий — уполномачивающий статут легислатуры (наряду, как правило, с широким действием правила Диллона. В частности, действие правило Диллона в отношении муниципалитетов прямо предусмотрено в штате Виргиния). Для местных единиц, обладающих правом “home rule”, обычно существует по меньшей мере два источника полномочий — уполномачивающие статуты и конституционное дарование “home rule”. Штаты принимают уполномачивающие законодательные акты, охватывающие большинство сфер функционирования муниципалитетов.
Один из наиболее трудных вопросов, на который до сих пор не дан ответ,- могут ли home rule-муниципалитеты полагаться на свои полномочия “home rule” как на альтернативу статутным полномочиям. Эта проблема обычно возникает тогда, когда такие муниципалитеты пытаются изменить или расширить статутные полномочия.
Проблемы установления источника полномочий возникают также в связи с тем, что большинство конституций в качестве необходимого условия осуществления полномочий “home rule” устанавливают требование принятия хартии местной единицы. Затем суды должны определить источник полномочий, заявленный муниципалитетом в своей хартии.
Порядок принятия, регистрации и пересмотра хартий, как правило, довольно подробно определяется конституцией штата, равно как и основные полномочия местных единиц, предоставляемые хартией. Что касается ограничений компетенции местных органов, что круг соответствующих полномочий варьируется между штатами. В Конституции штата Иллинойс значительная часть норм, предоставляющих полномочия единицам местного самоуправления, сопровождается указанием на ограничения, которые может устанавливать Генеральная ассамблея штата. Конституция штата Массачусетс в ст.89 содержит специальный раздел 7 “Ограничение компетенции местных органов”, в котором указано, что ни одно положение данной статьи не может рассматриваться как дозволение городу или тауну, в частности, вводить, взыскивать и собирать налоги; брать взаймы либо давать кредиты; отчуждать земли, отведенные под парки; определять состав и санкции за тяжкие преступления; и др. при том условии, что вышеперечисленные полномочия могут быть предоставлены Генеральным собранием в соответствии с Конституцией.
3. Обеспечение альтернативных форм для местного управления.
Чтобы снизить бремя, лежащее на легислатурах штатов, и одновременно обеспечить максимум свободы для местного усмотрения, многие штаты пошли на предоставление местным единицам права навнутреннее (местное) конституирование.
Хотя этот термин не получил достаточно четкого и единообразного толкования, он используется прежде всего для того, чтобы отметить право местных единиц принимать собственные хартии. Конкретные аспекты местного конституирования связаны с предотвращением законодательных помех для местного управления, с предоставлением возможности местной единице выбирать форму управления, которую она желает, с обеспечением местного управления достаточными полномочиями для маневра в условиях увеличения масштабов и усложнения внутренних дел. Поскольку о роли хартий в определении полномочий местных единиц уже было сказано выше, мы не будем повторяться.
Целью местного конституирования является также — позволить местным единицам выбирать предпочтительную для них форму среди нескольких стандартных форм местной организации. Жители местной территориальной единицы не имеют полной свободы в определении своих планов управления и контроля за местными делами, поскольку они являются объектом штатного законодательного контроля. Но факультативные системы хартий представляют собой своего рода компромисс между местным правотворчеством и общей системой хартий и является часто более приемлемой для легислатур штатов, которые колеблются в отказе от законодательного контроля за местными делами или опасаются злоупотреблений правом “местного конституирования”.
Как правило, выбор формы управления осуществляется жителями местной территориальной единицы в процессе разработки или изменения хартии. Выбор добровольный и достаточно широкий. Так, в Нью-Джерси, например, муниципалитеты могут избирать одну из трех общих альтернативных форм: мэр-совет; совет-управляющий или маленький муниципалитет. Но в пределах каждой из трех форм есть еще определенное число вариантов, так что выбор сводится, фактически, к 1 из 6 видов формы мэр-совет; 1 из 5 — формы совет-управляющий и 1 из 4 вариантов маленьких муниципалитетов.
Однако принцип добровольности выбора формы и вида управления местной единицы имеет и свои исключения. Так, в случае признания муниципалитета несостоятельным (если речь идет не столько о финансовой, сколько об управленческой несостоятельности руководства муниципалитета) законодательством штата Массачусетс в качестве одной из мер возвращения муниципалитета к демократическому управлению является определение представителем штата будущей формы правления для данного муниципалитета, являющейся, с точки зрения этого представителя и руководства штата, более приемлемой для этой местной единицы в сложившихся экономических, социальных и иных условиях. Примером может служить город Челси, при выводе которого из несостоятельности было введено на определенный срок прямое правление штата и ресивер (представитель штата) подготовил новую хартию города и определил для него форму правления — совет-управляющий (менеджер).
4-5. Изменение границ; объединение местных единиц. Поскольку единицы местного управления не являются статичными образованиями, необходимо наличие предписаний, определяющих порядок изменения границ, установленных на момент создания муниципальной корпорации. Расширение или уменьшение границ единиц местного управления обычно осуществляется на основе конституционных положений или обычного закона и предполагает осуществление особой процедуры, включающей, в частности, проведение местного референдума на основе штатного законодательства.
Официальные границы городов в особенности имеют тенденцию отставать от реальных границ, оформившихся в связи с ростом урбанизированных районов. Наиболее общий способ расширения границ таких городов — присоединение урбанизированных районов к городам. Большинство штатов при этом требуют, чтобы присоединение признавалось только после специально проведенного по этому поводу голосования, на котором большинство избирателей (как города, так и присоединяемого района) проголосует за такое присоединение.
В некоторых штатах (например, Миссури, Техас) достаточным признается одобрение лишь жителями города, а мнение жителей присоединяемой территории не является необходимым.
Объединение (слияние) смежных единиц местного управления возможно как в добровольном порядке с соответствующего волеизъявления жителей объединяемых единиц, так и в централизованном порядке при проведении реформирования местной власти путем создания укрупненных местных единиц за счет слияния нескольких мелких и нежизнеспособных. Объединение (слияние) муниципалитетов может выступать и в качестве одного из возможных путей вывода муниципалитетов из финансовой несостоятельности (штат Пенсильвания).
Физические границы муниципальных образований, как показывают исследования, меняются с удивительной частотой. Так, в течение 10 лет (с 1970 по 1979 г.г.) было 61.356 объединений (присоединений) муниципалитетов и 1.026 – разъединений.
6. Роспуск (упразднение) муниципальных корпораций. В практике американского местного управления зафиксирован интересный факт: в 1950 году существовали 5 зарегистрированных таунов с численностью населения — 0 жителей. Сообщества в действительности исчезли, но сохранились как официальные единицы, так как предписываемые правовые процедуры, необходимые для их упразднения, не были осуществлены до того, как они прекратили свое существование. Для того, чтобы муниципальная корпорация могла быть упразднена, обычно необходимо судебное решение или законодательный акт, признающие реорганизацию единицы. Можно назвать 3 наиболее общих способа упразднения местных единиц:
а)петиция, подписанная определенным числом жителей, представляется в суд, который назначает голосование жителей предполагаемой к упразднению местной единицы по этому вопросу;
б) подобная петиция представляется в законодательный орган штата с предложением провести голосование по этому вопросу;
в) прямое законодательное и судебное действие по упразднению муниципальной единицы может следовать за предоставлением петиции без необходимости проведения народного голосования.
Упразднение муниципальной единицы возможно (и на практике это довольно часто происходит) путем разинкорпорирования. В отличие от штата или (в соответствии с большинством штатных конституций) графства, город или специальный округ могут прекратить свое существование как инкорпорированная единица и управляться как неинкорпорированная часть графства.
Большую часть разинкорпорированных муниципальных единиц составляли сельские сообщества. Некоторые из них были территориями, которые решили попробовать самоуправления в форме инкорпорированной муниципальной единицы, но быстро пришли к выводу, что прежнее их положение неинкорпорированной единицы, управляемой графством, было лучше. Например, Пине Валлей, штат Нью-Йорк, инкорпорировался в марте 1988 года и проголосовал за разинкорпорирование спустя 2 года; Либерти Сити, штат Техас, инкорпорировался и разинкорпорировался в течение 3 лет. В штате Айова на конец 1987 года один инкорпорированный таун приходился на каждые 4 инкорпорированных.
Органы муниципального управления
Муниципальным статусом обладают различные территориальные единицы, и в настоящее время в США существует 6 групп органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы.
Поскольку три четверти американских граждан живут в городах, рассмотрим прежде всего городское управление.
а) Городское управление. Приблизительно сто городов имеют больше, чем стотысячное население. Огромные размеры американских городов делают задачу городского управления достаточно сложной. Например, лишь семь штатов в США имеют население, превышающее по численности население Нью-Йорка. Часто говорят, что после Президента страны самый сложный и ответственный пост занимает мэр Нью-Йорка.
продолжение
–PAGE_BREAK–Только штату принадлежит право даровать привилегии органам местного самоуправления. Наблюдаются частые конфликты между штатами и большими городами, бюджет которых значительно больше, чем бюджет штатов. Без разрешения законодательного органа штата город не может не только изменить форму своего самоуправления, но даже, например, принять решение о работе метрополитена.
Полномочия.
«Города — это люди», – говорил Софокл, а потому муниципальные органы управления в городах должны обеспечивать поддержание здоровой и безопасной среды для проживающих в них людей. Объем работы этих органов значительно широк.
Водоснабжение. Большинство муниципалитетов берут на себя ответственность за обеспечение чистой водой жилых домов и зданий города. Создается специальный отдел со штатом инженеров и техников.
Здравоохранение и санитария. Штат ревизоров осуществляет контроль за качеством продуктов питания и соблюдением стандартов в деятельности учреждений общественного питания и торговли. Создаются отделы здравоохранения, занимающиеся прежде всего профилактикой инфекционных заболеваний. Строятся общественные больницы и поликлиники, обслуживающие бесплатно малоимущих граждан.
В ведении муниципалитетов находятся сбор и вывоз на свалки отбросов и мусора, строительство канализационных и ливневых сточных систем, контроль над шумом и загрязнением воздуха.
Дороги. Соответствующий отдел отвечает за уборку улиц и содержание мостовых в хорошем состоянии, проектирует дорожные магистрали, контролирует строительство подземных переходов, и т.д.
Полиция. Большинство полицейских учреждений разделены на районы или участки, каждый из которых имеет свое отделение полиции.Все городские районы патрулируются пешими и моторизованными полицейскими.
Пожарная охрана. Борьба с пожарами и их профилактика.
Образование. В каждом городе имеется система общественных школ с начальным и средним образованием. Муниципалитеты содержат публичные библиотеки, картинные галереи, музеи и т.д.
Социальное обеспечение. Муниципалитеты с помощью штатов и федерального правительства обеспечивают содержание больных и престарелых, сирот, семей с низким доходом и др.
Отдых и развлечения. Создание общественных парков, плавательных бассейнов, спортивных площадок и т.п.
Коммунальные услуги — электроэнергия, отопление, транспорт, создание собственных предприятий коммунального обслуживания.
Немаловажной является роль муниципалитетов в обеспечении занятости населения.
На их долю приходится свыше 60% от общего числа занятых в государственном секторе.
Объем работы органов городского самоуправления растет быстрее, чем растут сами города. Это объясняется двумя основными причинами:
1) вводятся новые виды обслуживания, потребность в которых возникает у населения;
2) перенаселенность городов и увеличение их размеров требуют возрастания затрат на развитие скоростного городского транспорта, развитие санитарного надзора, строительство школ и т.д.
Все это требует больших финансовых средств, которые город не в состоянии собрать.Поэтому вопрос финансовой базы городского самоуправления остается одним из наиболее острых.
Финансы
Основные источники городского дохода — налоги на недвижимое имущество, налог с оборота и прямой налог, которым облагаются промышленные и торговые предприятия. Главный недостаток в подобном порядке налогообложения видят в том, что налог на недвижимое имущество и налог с оборота ложатся на те же самые предприятия. Если город перегрузит предприятия налогами, они будут стремиться перебраться за пределы города в пригороды, на которые власть городского самоуправления не распространяется.
Поскольку собственных средств у городских органов для выполнения возрастающих объемов работ не хватает, они вынуждены обращаться за дотациями. Определенный парадокс здесь состоит в том, что города рассчитывают на помощь не штатов, а федерального правительства, поскольку штаты наоборот выкачивают деньги из городов и перераспределяют их по сельскохозяйственным районам.
Помощь федерального правительства важна для городов и в том плане, что города сами опасаются чрезмерно нагружать налогами богатых людей и богатые фирмы ( т.к. они могут перевести свои конторы за пределы города), федеральное же правительство может облагать самыми тяжелыми налогами, а затем часть полученных денег отдавать муниципалитетам ( что и происходит на практике).
Организация городского управления
Города не имеют собственных суверенных прав, но могут получить от штата необходимые им права на самоуправление. Виды городского управления в разных городах страны сильно отличаются друг от друга. Однако традиционным является наличие городского совета, члены которого избираются населением, и главы исполнительной власти.
Существуют три основных вида городского управления:
1) состоящее из городского совета и мэра;
2) коллегиальное ( или комиссионное);
3) состоящее из совета и управляющего (менеджера).
Старейшей формой городского управления является система «Мэр — совет».Она применялась почти во всех американских городах до начала нынешнего века. По своей структуре она напоминает организацию федеральной и штатной власти: в качестве законодательной власти выступают выборные члены совета, представляющие различные районы города; в качестве главы исполнительной власти выбирается мэр.
Мэр назначает глав городских отделов и других должностных лиц (иногда для этого требуется одобрение совета); имеет право наложить вето на решения муниципального совета; часто в его ведении находится составление городского бюджета.
Муниципальный совет принимает постановления (городские законы), устанавливает размеры налогов, распределяет финансы среди различных городских отделов и т.д.
Данная форма городского управления имеет две модификации: со слабым мэром и с сильным мэром.
Система«слабый мэр — сильный совет» характеризуется следующими основными чертами: «сильный» совет достаточно многочисленный — от 5 до 50 членов и более. В рамках совета обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления. На один из комитетов возлагаются полномочия по подготовке муниципального бюджета. Предложения комитетов, как правило, принимаются без обсуждения. Совет осуществляет не только нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате.
«Слабый» мэр избирается советом и наделяется некоторыми полномочиями ( например, правом вето). Но у него отсутствуют широкие права в административных вопросах. Он может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные полномочия по контролю за деятельностью этого аппарата. Позиции мэра ограничивает и то, что наряду с ним избирается еще ряд должностных лиц, которые наделяются определенными административными полномочиями, но формально независимы от мэра и совета. «Слабый» мэр председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных советов «административной вермишелью», т.е. большим количеством текущих вопросов.
Сейчас система «слабый мэр — сильный совет» существует в основном в мелких поселениях. На практике узкие полномочия «слабого» мэра нередко компенсируются его политическим влиянием, если он является видным партийным деятелем. Таким образом, «слабый» в соответствии с действующей системой мэр фактически может являться местным диктатором, контролирующим через возглавляемый им партийный аппарат избрание советников и основную массу назначений на муниципальные должности.
Наблюдаемая тенденция усиления исполнительной власти на всех уровнях на уровне муниципалитетов проявляется, в частности: а) в переходе от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов; б) в расширении полномочий мэров, в частности по руководству текущими финансовыми делами.
Более характерной для городского управления является система «Сильный мэр — слабый совет». Совет при этой системе немногочисленный — 7-9 человек. Он играет, по существу, вспомогательную роль при мэре. Совету отводится пассивная роль критика, а в некоторых случаях — механического одобрения проектов, исходящих от администрации.
«Сильный» мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Единолично назначает и освобождает от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составляет проект бюджета и организует его исполнение. Налагает труднопреодолимое вето на решения совета. Официально является политическим лидером и юридическим главой муниципальной администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые наряду с мэром другие должностные лица имеют меньшее влияние, чем при системе со «слабым» мэром.
При «сильном» мэре обычно формируется штаб помощников-профессионалов, своего рода личный кабинет, в котором разрабатываются и через который проводятся установки мэра.В ряде городов основной фигурой такого штаба является назначаемый мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей департаментов, особенно в вопросах финансов и подбора кадров.
Главным недостатком этой системы считается то, что большая концентрация власти (полномочий) у мэра создает основу для напряженных отношений между мэром и советом.
Расширение и укрепление власти мэров, возложение на них больше ответственности за управление городами свидетельствует о том, что эти города взяли курс в сторону другой системы городского управления, где в центре стоит управляющий городом, хотя они официально ее еще не приняли.
Система «Совет — управляющий» была впервые испробована в 1908 году в городе Стаунтон, в штате Виргиния. Сейчас более 40% городов с населением более 25 тыс. человек (т.е. средних городов) приняли эту систему.
За последние десятилетия сложность городских проблем настолько возросла, что во многих случаях выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче большей части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города: немногочисленный выборный совет вырабатывает постановления и городскую политику, а для проведения своих решений в жизнь нанимает администратора.
Одновременно действуют мэр и управляющий. Однако мэр, избираемый советом, почти целиком отстранен от исполнительной деятельности, реальной властью не обладает, а осуществляет в основном представительские функции и председательствует в совете.
Должность управляющего не выборная — он назначается (и отзывается) советом. Управляющий может быть приглашен из другого города. Он сам назначает всех городских чиновников, пользуясь «системой заслуги», которая гарантирует ему наилучший персонал.
Обычно срок работы администратора города не устанавливается — он занимает этот пост до тех пор, пока совет удовлетворен его деятельностью.
Возникновение этой системы связано с переносом в местное управление форм руководства, свойственных частным корпорациям с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Городская администрация также должна давать населению наилучшее обслуживание при наименьших затратах.
«Комиссионная (коллегиальная)» система городского управления характеризуется тем, что ответственность за управление городом возлагается на небольшую группу людей, достаточно видных, чтобы пользоваться уважением народа. Обычно коллегия (комитет, комиссия) состоит из 5 человек, один из которых выполняет функции председателя и называется мэром. Общие решения по вопросам управления принимаются всей коллегией в целом. В ведении каждого члена коллегии находится работа одного или более городских отделов.
Главный недостаток этой системы управления видят в том, что голоса в коллегии могут разделиться, и нет такой власти, которая тогда могла бы сдвинуть ее с мертвой точки.
Теории города
Особое место, которое занимает город в системе муниципальных единиц, объясняет такое пристальное внимание к исследованию его правовой природы. Фундаментальным научным трудом в этом направлении является “Правовая теория города”, разработанная профессором права университета Пенсильвании Джеральдом Е.Фругом.Профессор Фруг, анализируя общую теорию города как подразделения штата, доказывает, что город, получая власть от штата, фактически является бессильным. Предоставление городу реальной власти, включая юридические права, которыми обладают частные корпорации, может, по мнению Фруга, способствовать наилучшему осуществлению “ общественной (публичной) свободы).
Этот вывод ему позволило сделать, в частности, изучение уже упомянутого нами ранее труда Диллона, который определил, что одним из наиболее важных аспектов современного американского города — он не столько штат в миниатюре, сколько коммерческая (деловая) корпорация: его дело — разумно управлять местными делами и экономно расходовать доходы инкорпорированного сообщества. Как только мы освоим этот урок и применим экономические (коммерческие) методы к схеме муниципального управления, — говорил Диллон,- мы будем на правильном пути к лучшим и более удовлетворительным результатам.
Города, наряду с другими единицами местного управления, изучались и с точки зрения их соответствия американской теории демократии. Ряд исследований местных сообществ заканчивался выводом, что они по форме являются скорее олигархическими, нежелидемократическими, т.к. в них существует структура общественной власти или элитная группа или группы, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами сообщества.
Одно время замечание, что существует неравенство власти среди членов общества, расценивалось как заговор властьдержащих против других людей. С точки зрения демократической теории, политическая власть (в том числе применительно и к местному управлению) характеризуется 3 основными моментами:
1) политическая власть никогда не лимитирована, хотя элементы или источники, составляющие эту власть — должность, статус, деньги, влияние и т.д.- ограничены как по количеству, так и по качеству, однако политическая власть сама по себе существует без границ;
2) политическая власть никогда не бывает полностью сконцентрирована в какой-либо одной персоне или группе; в демократическом обществе даже более важно, чтобы не было персон или групп, полностью лишенных политической власти;
3) политическая власть является состязательной по сути и есть активный конкурент и конкурирующие группы, борющиеся за приобретение благосклонности и поддержки масс граждан.
Эта концепция политической власти, прежде всего с точки зрения состязательности, совершенно отлична от той, которую приводит Райт Милльс. Относительно власти в местных сообществах он говорит: «В каждом тауне или маленьком городе в Америке ряд фамилий из высшего класса становится над средними классами и возвышается над нижестоящим населением клерков и рабочих. Члены этого клана… держат ключи к местным решениям; их имена и лица часто печатаются в местных газетах; фактически они являются собственниками газеты, равно как и радиостанции; они также собственники трех важных местных заводов и большинства торговых предприятий на главной улице; они управляют банками. Они абсолютно закрыты от смешения с кем-нибудь другим; они полностью осознают факт принадлежности к лидирующему классу лидирующих фамилий. Все их сыновья и дочери идут в колледж, часто после частной школы; затем они вступают в брак друг с другом или с другими мальчиками и девочками из подобных семей в подобных городах. После того, как они удачно поженились, они идут владеть, управлять, решать… И это стало традицией, и так это существует сегодня в маленьких городах Америки».
Определение точной правовой природы города важно и при решении такого вопроса, как ликвидация (роспуск) муниципальной корпорации. Города осуществляют некоторые функции (в частности, часть полицейских полномочий штата) и предоставляют определенные важные услуги и ни те, ни другие не могут просто перестать существовать. Более того, города владеют собственностью, которая представляет общественную пользу и не может быть передана в частные руки. Встает вопрос: если город распускается, что становится с его остаточными полномочиями и обязательствами?
продолжение
–PAGE_BREAK–Ответ на этот вопрос зависит от того, какую выбрать теорию природы муниципального управления. Существует 2 основные теории:
1) города — ничто иное, как инструменты штата, созданные штатом для более эффективного проведения политики штата. По этой теории, когда муниципальная корпорация распускается, ее полномочия и обязательства возвращаются к их источнику — штату, как возможный вариант — к параллельному или промежуточному уровню управления, определенному штатом, т.е. к смежному муниципалитету или графству;
2) города — создания их жителей, форма реализации их фундаментального права на самоуправление. По этой теории, если муниципальная корпорация распускается, граждане вольны осуществлять их право формировать другие корпорации, которые будут осуществлять подобные полномочия и будут субъектом подобных обязательств.
Американской науке известны и другие теории города, в частности, формированиегородов по интересам, контрактных городов и т.п. Последняя теория, к примеру, основывается на отказе как от концепции города как создания штата, так и от города — создания его жителей. Предлагается абстрагироваться от географического принципа образования города, а рассматривать его как договорное (контрактное) образование. Такие города будут связаны вместе соглашениями их жителей вернее, чем просто географическая близость. Это позволяет включать в город-архипелаг только тех граждан, которые выразили свое согласие, и не включать в его границы нежелающих. Соответственно, муниципальные корпорации будут различной конфигурации (как специальные округа) для предоставления различных услуг. “Островные” города (города-архипелаги) будут осуществлять свою хозяйственную деятельность посредством заключения контрактов между городом и частными предоставителями услуг, а любые внешние проблемы будут разрешаться вышестоящими единицами управления.
б) Другие виды местного управления. Для тех граждан, которые проживают за пределами городов, основной формой местного управления является графство. Графства остались почти неизменными с колониальных времен, в них сильны древние традиции, население достаточно консервативно, что свойственно любой провинции, а потому местное управление имеет свои особенности.
Хотя графства являются наиболее традиционной и универсальной единицей американского местного управления и существуют почти во всех штатах, отношение к ним в штатах различно. Так, в Новой Англии графское управление находится в тени таунов, в то время как на юге страны графство как, тип местной единицы, доминирует. В Род-Айленде графства никогда не существовали, в Коннектикуте были упразднены в 1960 году, просуществовав около 300 лет; на Аляске графств нет, но существующие бороу являются единицами, очень схожими с графствами по своим функциям. Штат Техас насчитывает более 250 графств, в то время как многие другие штаты — не более 20.
Различия по территории между графствами достигают более 800 раз, но большие по территории графства могут быть одними из самых маленьких по численности населения и, соответственно, по плотности (так, в Нью-Джерси она составляла 807 человек на кв.милю, в Калифорнии — 100 человек, в Неваде — 2 человека на кв.милю). Графство Лос Анджелес насчитывало 7 млн.человек, графство Лавинг (штат Техас) — 114 человек. Только 4,5% графств имели население 250.000 и более, 6,8% — по меньшей мере 100.000, но эти 11,3% графств обслуживали 66% населения страны. В целом графства использовались для общештатных целей, но постепенно наметилась тенденция к ориентации их на местные вопросы. Рассматриваются графства преимущественно как ключевые политические единицы, защищающие интересы сельских территорий.
В настоящее время графства, предполагается, играют 3 главные роли:
во-первых, административного района штата, выполняя определенные функции, включая избирательные и судебные;
во-вторых, единицы местного управления. Графство все шире признается более муниципальной, чем квазимуниципальной единицей, и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;
в-третьих, координирующих агентств по определенным программам и функциям местного управления в таких сферах, как планирование, кадровая политика, библиотечные службы, районирование и др.
Делами графства ведает совет, в составе которого обычно бывает меньше десяти человек. Председателем совета может быть, например, судья графства. Многие должности в графстве заняты любителями, работающими не полный день и преимущественно без оплаты.
В функции графства входит регистрация сделок о купле-продаже недвижимого имущества, браков и всего, что требует общественной записи, а также строительство дорог, участие в штатных и национальных выборах, поддержание порядка, содержание тюрьмы и т.п., но самое главное, пожалуй, — выступать звеном судебной системы. Очень часто по любым вопросам графства обращаются за помощью к штатам и федеральному правительству.
Первичными подразделениями местного самоуправления в сельских местностях являются «тауны». Основа самоуправления в них — собрания граждан, на которых они избирают «выборных» для ведения общественных дел, взимают налоги, принимают решения по вопросам ремонта дорог, благоуствойства и т.д. В ряде северных штатов тауны подразделяются на «тауншипы» — нечто среднее между графством и тауном.
Множество мелких муниципальных единиц проходят как поселки и деревни и занимаются чисто местными проблемами: мощение дорог, освещение улиц, вывоз мусора и отходов, сбор местных налогов и др. Управление в них обычно возлагается на выборное правление или совет, которые имеют различные наименования: поселковый или деревенский совет, правление выборных лиц, правление членов комитета и др. Правление может иметь председателя или президента, может избираться мэр.
В некоторых штатах власть не возлагается на какое-то лицо или группу лиц, а решения принимаются непосредственно и регулярно самим народом на собраниях зарегистрированных избирателей.
в) Школьные и специальные округа. Достаточно многочисленными среди единиц местного управления являются школьные и специальные округа, которые, в отличие от остальных муниципальных органов, имеют узкую отраслевую специализацию (образование, дороги, санитария и др.). Однако могут создаваться округа и с более широкой компетенцией, выполняющие две и более функций, но они составляют небольшую долю в местном самоуправлении: так, в 1977 году более 93% округов составляли однофункциональные, и лишь 6,6% — многофункциональные округа. Границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц, а также пересекаться с границами других округов.
Специальные округа обладают признаками, свойственными самоуправляющимся единицам: они являются юридическими лицами, обладают гражданской правосубъектностью, действуют на основе самофинансирования и т.д.
Наиболее распространенными округами являются: школьные, пожарные, водоснабжения, жилищного строительства, санитарные и др. Число специальных округов быстро растет и распространение они получили во всех штатах.
Округа различаются между собой по размерам и финансовым возможностям. Как правило, наиболее крупными и мощными в финансовом отношении являются округа, занимающиеся транспортом, водопроводом, энергетикой.
Инициатива создания специальных округов может исходить как от населения определенной территориальной единицы, так и от местных органов и самого штата. Решение вопроса об образовании округа, определение его границ и компетенции относится к ведению штата.
В каждом округе образуется немногочисленный совет (5-7 человек), избираемый населением или назначаемый властями штата или местными органами.
Школьные округа принято выделять в особую группу округов. В них образуются избираемые населением советы, которые ведают практически всеми вопросами, относящимися к школьному образова-нию: взимают специальный налог для финансирования строительства и содержания школ, получают и распоряжаются штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимают преподавательский состав и т.д.
Возможность получения дополнительных финансовых средств на развитие конкретных сфер жизнедеятельности человека является одной из причин распространения школьных и других специальных округов. Введение дополнительных, специализированных, налогов люди воспринимают с пониманием, так как точно знают, на какие цели их деньги будут использованы.
В соответствии с проведенной в 1977 году переписью, соотношение числа единиц местного управления в США является следующим:
Графства — 3.042
Муниципалитеты — 18.862
Тауншипы — 16.822
Школьные округа — 15.174
Специальные округа — 25.962
Всего — 79.913
Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.
Муниципальная кадровая политика
Несомненный практический интерес, с точки зрения развития российской системы местного самоуправления, может представлять вопрос о том, как проводится муниципальная кадровая политика в США.
«Кадровая политика — это искусство подбора новых служащих, используя старых таким образом, чтобы можно было получать максимальное качество и количество продукции и услуг от рабочей силы».
Кадровая политика включает в себя и работу, и должность, и мотивацию поведения людей внутри данной организации, «… в конечном счете направлена на то, чтобы цели деятельности этой организации были достигнуты наиболее эффективно и экономно с максимальным использованием всех работников».
Рассмотрим основные моменты, характеризующие работу с кадрами муниципальной администрации.
Сепаратизм. Разобщенность (раздельность) управления кадрами на различных уровнях американского управления. Как общее правило, кадровые системы в США на всех уровнях — федеральном, штатном и местном — действуют полностью независимо друг от друга ( несмотря на тот факт, что в некоторых случаях федеральное правительство устанавливает стандарты кадровой политики в правительствах штатах, а штаты — в ограниченном числе случаев — обеспечивают определенные службы в муниципальном аппарате.
Характерно, что кадровые системы различных уровней управления не имеют иерархических отношений.
Правовые основы муниципальной кадровой политики. Каждый штат имеет собственную правовую базу муниципальной кадровой политики, отличающуюся как от других штатов, так и в отношении различных уровней местного управления. Кадровая политика городов основывается, как правило, на следующих актах:
1) В относительно немногих случаях (Массачусетс и Нью-Йорк) города пользуются штатными законами, которые применимы к штатным служащим.
2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров.
3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов.
4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по “системам гражданской службы”.
5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом.
6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами.
Техническая помощь в реализации муниципальных кадровых программ. Как правило, местные власти в той или иной мере нуждаются в помощи по реализации муниципальных кадровых программ. Эта помощь может исходить от различных органов и осуществляться в различных формах. Достаточно распространенной является помощь на платной основе: закон штата уполномочивает кадровое агентство предоставлять определенные административные и технические услуги (в пределах юрисдикции) на платной основе (штаты Алабама, Калифорния, Орегон, Висконсин и др.).
Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью-Джерси, Массачусетс, Мэриленд).
В некоторых штатах (например, в Мичигане) технические услуги муниципалитетам на платной или консультативной основе оказывают Муниципальные лиги.
Основные черты кадровой политики в городах:
1)Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов — комиссия по гражданской службе или кадровое правление.Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций.
2) Открытая конкуренция (состязательность) — общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности.
В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе.
3) Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду. Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату.
В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании. Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса.
В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами).
4) Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность. Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их потенциала или основных умственных способностей, но на их знания специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу.
В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы.
Континентальная модель
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:
· сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
· ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Местное управление во Франции
В соответствии со ст.72 Конституции Французской Республики (1958г.) местными коллективами во Франции “являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом”.
продолжение
–PAGE_BREAK–В практике функционирования французской системы местных органов понятия “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как идентичные. Территориальный коллектив определяется как общественное юридическое лицо, имеющее право принятия решений административного характера и обладающее относительно широкой автономией в отношении государственных органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу. Едва ли можно согласиться с оценкой французских специалистов их системы местной власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно к полной “независимости от центра”.
Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, обусловленной их предназначением, за пределы которой они не имеют права выходить.
В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны. Своеобразие местных коллективов Франции, в отличие от большинства других стран, состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.
Регион
С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами, подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации (основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).
Законом от 2 марта 1982 года регион приобрел статус местного коллектива.
Основными региональными органами являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Своебразие такой системы органов объясняется главным образом закрепленным в законе от 2 марта 1982 года целевым назначением регионов “продвигать вперед экономическое, социальное, медицинское, культурное и научное развитие региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.
а) Региональный совет. С приобретением статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов (из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.
Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).
б) Председатель регионального совета — является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.
Председатель совета изучает все вопросы, выносимые на рассмотрение совета, готовит проекты решений, созывает совет и председательствует на его заседаниях. Председатель является распорядителем финансов региона. Руководит работой региональных служб и занимается кадровыми вопросами.
Региональный совет после избрания председателя на тех же началах избирает членов бюро, которые будут помогать председателю совета в осуществлении его функций. Совет вправе передать бюро и часть собственных полномочий по принятию решений (за исключением финансовых вопросов).
в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным подразделением, существующим только в регионе — в других местных коллективах подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.
Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль — давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.
На региональном уровне учреждена целая система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является «региональный префект» (в 1982 году название «региональный префект» было заменено на «региональный комиссар республики», но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).
Главное назначение регионального префекта — проводить на территории региона политику правительства, прежде всего в вопросах экономического и социального развития территорий.
Департамент
Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:
1) является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия;
2) является местным коллективом.
В результате проведенных в 80-е годы реформ местного управления сущность департамента как местного коллектива стала доминирующей.
Любой вопрос, прямо затрагивающий интересы жителей департамента и не переданный в ведение другого местного коллектива, входит в компетенцию департамента. Особое значение имеют функции департамента по содействию сотрудничеству местных коллективов.
Основными полномочиями департамента являются: организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и некоторые другие.
Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета.
а) Генеральный совет. Формируется на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.
Заседания совета проводятся не реже 1 раза в три месяца и являются открытыми (если только сам совет не примет решение о проведении закрытого заседания).
Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, рапоряжается имуществом департамента и т.д.
б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его членов. Выборы проводятся каждые три года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.
Председатель совета осуществляет функции, аналогичные функциям председателя регионального совета.
Поскольку департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства, следует остановиться и на этом аспекте функционирования департамента.
Выделение департамента в качестве одного из уровней государственной администрации обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:
1) наличием должности префекта;
2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.(См. там же, с.57).
Префект — носитель государственной власти в департаменте, представитель центрального правительства, информирующий его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте (для этого при префекте создается служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной администрации в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания порядка в департаменте, осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.
Вопрос о префекте и его службах не рассматривается нами более подробно, поскольку не входит непосредственно в наш предмет исследования.
Коммуна
Коммуна — прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица — представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне — мэр — одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.
Изменение границ коммун — компетенция центральных властей, споры же между коммунами по поводу границ между ними могут рассматриваться и префектом департамента.
а) Муниципальный совет. Численный состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей коммуны. В соответствии с законом от 19 ноября 1982 года самая маленькая коммуна (с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.
Срок полномочий муниципальных советников — 6 лет. Свои функции они выполняют бесплатно (исключения могут быть предусмотрены лишь для некоторых крупных городов).
Совет в полном составе может уйти в отставку или быть распущен. Роспуск муниципального совета осуществляется лишь на основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства, и возможен только по одной причине — если совет не в состоянии управлять коммуной.
Решения муниципального совета вступают в силу с момента их передачи представителю государственной власти (в префектуру). Законами 1982 года упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.
б) Мэр. Мэр избирается муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и заместителей мэра, число которых должно быть не менее одного, но и не выше 30% от установленной численности муниципальных советников для данной коммуны.
Срок полномочий мэра и заместителей — 6 лет и досрочное освобождение их от должности советом невозможно. За свою деятельность мэры и заместители мэра получают вознаграждение, не облагаемое налогом.
Полномочия мэра состоят как бы из двух частей, обусловленных двойственной природой этой должности:
1) полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне;
2) полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне.
Как глава исполнительной власти в коммуне мэр готовит и ведет заседания муниципального совета, проводит в жизнь решения совета, является распорядителем расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.
Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики.
Так, под руководством прокурора республики мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния (регистрирует браки, рождения и смерти, следит за ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции (констатация правонарушений, розыск и задержание преступников, сбор доказательств и т.п.), функции прокурора в суде (в случае отсутствия комиссара полиции).
Под руководством префекта мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов, проведение выборов; участвует в проведении общегражданской и военной переписи населения, удостоверяет подписи, выдает лицензии от имени государства, и т.п.
Межкоммунальная кооперация.
Большое число мелких коммун, не имеющих необходимых материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов для нормального функционирования, вызывает необходимость выработки различных форм межкоммунального сотрудничества. Основными формами межкоммунального сотрудничества во Франции являются синдикаты коммун, дистрикты и городские объединения.
Синдикат коммун. Создаются префектом по просьбе заинтересованных коммун. Закон от 5 января 1988 года предоставил коммунам право выхода из состава синдиката без предварительного согласия партнеров, но при наличии согласия префекта.
Синдикаты коммун являются юридическими лицами. Компетенция их определяется коммунами в момент создания синдикатов и зависит от широты и характера полномочий, которые коммуны добровольно слагают с себя в пользу синдиката.
В зависимости от этого синдикаты могут быть специально-целевыми и многоцелевыми.
Специально-целевые (или одноцелевые) синдикаты коммун создаются для совместного осуществления одной из функций — уборки мусора, водоснабжения, школьного транспорта и т.п.
Многоцелевые синдикаты реализуют множество услуг, в которых есть совместная заинтересованность вошедших в состав синдиката коммун.
Закон 1988 года предусмотрел возможность создания также долевых синдикатов ( коммуна передает полномочия только частично, наделяясь соответствующей долей участия в работе синдиката).
Финансовые средства синдиката складываются из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из госбюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами, предоставляемыми синдикатами.
Размеры и порядок внесения обязательных взносов коммун фиксируются в учредительном документе синдиката и могут зависеть от финансово-материального положения коммуны, численности жителей, доли переданных полномочий и т.д.
Руководят работой синдиката комитет и председатель синдиката.
Комитет синдиката образуется из представителей входящих в его состав коммун, как правило, избираемых муниципальными советами этих коммун из числа муниципальных советников. Комитет работает в форме заседаний, проводимых 1-4 раза в год, на которых принимаются решения по всем вопросам, касающимся реализации полномочий синдиката.
Председатель синдиката является главой исполнительной власти в синдикате. Порядок его избрания и полномочия в отношении комитета аналогичны порядку избрания мэра коммуны и полномочиям мэра в отношении муниципального совета.
Дистрикт коммун.
Считается более развитой формой межкоммунального сотрудничества. Несмотря на то, что порядок образования дистрикта аналогичен созданию синдиката, он существенно отличается от последнего по характеру полномочий.
Если при создании синдиката коммуны достаточно свободны в определении объемов своих полномочий и конкретных функций, передаваемых в пользу синдиката, то дистрикт образуется для выполнения конкретного минимума задач, в связи с чем ему в обязательном порядке передаются коммунами соответствующие полномочия. Для всех дистриктов такими обязательными функциями являются: управление жилищными службами и управление противопожарными центрами. По решению членов-коммун в ведение дистрикта могут быть переданы и другие полномочия.
Финансовые ресурсы у дистрикта имеют те же источники, что и у синдиката, однако возможны и налоговые поступления двух видов:
1) собственная налоговая система дистрикта, вводимая решением совета дистрикта (60% дистриктов имеют собственную налоговую систему);
2) переуступка части местных налогов членов-коммун (вместо обязательных взносов коммун совет дистрикта большинством в 2/3 голосов может принять решение об использовании части сумм некоторых видов налогов, взимаемых в членах-коммунах и поступающих непосредственно в их бюджет).
Руководят работой дистрикта коммун совет дистрикта и председатель дистрикта.
Городское объединение.
По сравнению с синдикатами и дистриктами, считается формой, более приближенной по сути к местным коллективам.
Городское объединение наделяется обязательной компетенцией, которая значительно шире, чем у дистрикта. Так, коммуны в обязательном порядке передают в пользу городского объединения полномочия, касающиеся создания и оборудования жилых районов, промышленных зон, школьных помещений в этих районах, работу противопожарных служб, городского пассажирского транспорта, водоснабжение и канализацию, и т.д.
Финансовые ресурсы городского объединения складываются прежде всего за счет части налоговых поступлений коммун, которые просто передаются в городское сообщество, равно как и части дотации на текущие расходы.
Руководят работой городского объединения совет объединения (от 50 до 140 членов) и председатель объединения.
Местное самоуправление в Германии
Законодательная база муниципального самоуправления в Германии
Федеральный уровень.На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфа 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.
продолжение
–PAGE_BREAK–В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.
Уровень федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления.
Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, — обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контролявыведена на отдельный (специализированный) уровень управления.
Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).
Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.
Уровень района и городов районного значения.Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крейстаг — главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.
Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.
Уровень городов и коммун (общин).Под немецким термином“город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.
Структура органов местного самоуправления
Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.
Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это — муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.
Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.
Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.
Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.
Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.
Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности
Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.). Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.
Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность — это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков подстроительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства. В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:
1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;
2) полномочия в области охраны общественного порядка;
3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);
4) полномочия в социальной сфере.
Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности. Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия- самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.
Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун.
Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.
Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права – “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.
Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.
Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.
Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравниваниеосуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.
Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной — бургомистр. Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.
продолжение
–PAGE_BREAK–Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.
Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.
Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.
Источники доходов общин. Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. В соответствии с п. 5 ст. 106 Основного закона ФРГ, общины получают 15% поступлений от подоходного налога, вносимого их жителями. Кроме того, в распоряжение общинных бюджетов поступают местные налоги. Их число превышает дюжину и может варьироваться в зависимости от местности. Но главными среди них являются промысловый налог и налог на земельные участки, взимаемые с работающих в общине предпринимателей. Они обеспечивают 97% от общей суммы налоговых поступлений общин. При этом общинам предоставляется право регулировать ставки на эти налоги. Низкие ставки являются, в известной мере, факторами конкуренции между общинами за привлечение предпринимателей и инвесторов. Местные власти имеют также право собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, автомобильный транспорт и т.п.), но определение ставок этих налогов относится к компетенции законодательных органов земель.
Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов. В рамках выравнивания финансовых возможностей отдельных общин, местным властям передается часть доходов от налоговых поступлений Федерации и земель. Ежегодно принимаемые законы земель о выравнивании финансовых возможностей местных территориальных образований определяют процентные квоты доходов, идущих на эти цели от конкретных налогов, из которых складывается общий налоговый фонд выравнивания — фундамент дотаций местным органам власти. Причитающаяся конкретным общинам квота переводится им в виде общих и целевых ассигнований. Общие ассигнования, имеющие наибольшее значение, позволяют покрывать основные потребности муниципалитетов и учитывают, в частности, различную численность населения. Целевые дотации, с одной стороны, компенсируют общинам специальные финансовые расходы, связанные с выполнением задач, возложенных на них землей или федерацией, например, в связи с расположением на территории общины частей бундесвера или в связи с выполнением поручения вышестоящих органов (выплата пособий на оплату жилья, помощь беженцам). С другой стороны, целевые дотации предназначены для участия в инвестиционной деятельности на местах, в которой задействованы и местные органы.
В-третьих, источником доходов местных органов власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).
В-четвертых, местные власти прибегают к займам. Местные сберегательные кассы обеспечивают их кредитами, получаемыми на едином кредитном рынке. Своеобразным методом мобилизации средств для местных бюджетов является выпуск собственных займов. Доходы от них — это важнейший источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению муниципальных и земельных займов способствовало то, что доходы от государственных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, не облагаются налогом, становясь тем самым одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Но поскольку это ведет к росту задолженности, а следовательно, к дополнительной нагрузке на местные бюджеты, федеральное правительство препятствует бесконтрольному росту местных займов.
В-пятых, местные органы покрывают часть расходов за счет потребительских платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями. Объем взимаемых сборов за 15 лет с 1975 по 1990 г. повысился в ФРГ в три раза (уровень зарплаты увеличился за этот период вдвое).
Полномочия местных органов в области охраны общественного порядка. В ведении местных исполнительных комитетов находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Руководители местных исполнительных органов могут осуществлять предварительное дознание, следствие, розыскные мероприятия и задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских для соответствующей работы.
Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды.Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера — это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.
В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления.
В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины. Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.
Данный пример наглядно демонстрирует многообразие форм взаимодействия центра, земель и общин в вопросах территориального планирования и застройки. Если гражданин изъявляет желание получить разрешение на строительство, то в действие приходит управленческий механизм данной земли и включается ее нижняя инстанция по строительному надзору, применяющая земельное строительное законодательство, а также основополагающие предписания федерального закона о строительстве, в котором четко определены критерии допустимости строительства с точки зрения градостроительного планирования.
Полномочия в социальной сфере. В данном случае имеется в виду помощь неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе.
Надзор за деятельностью органов местного самоуправления
Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам. В области добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.
При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить — право заменить работников. За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления — это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право действовать лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.
Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных органов власти ФРГ позволяет подвести итоги по проблеме их взаимоотношений с центром и с землями. Перед общинами открывается широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления. Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежитгосударственному надзору.
Реформирование местного самоуправления в восточных землях Германии
После крушения коммунистического режима в ГДР и воссоединения двух германских государств местное самоуправление оказалось в необычайно сложном положении, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране после того, как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они еще должны были видоизмениться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели.
Административно-политический аспект. В бывшей ГДР моделью политического и административного устройства на уровне районов, городов и общин служила введенная в 1952 году система демократического централизма, ориентированная на сталинский государственный строй СССР. В этой системе было 14 округов, являвшихся опорой центральной партийной и государственной власти, 27 городов окружного подчинения и 191 район. Существовавшие наряду с ними 7500 городов районного подчинения и деревень не имели никакой самостоятельности. Демократически избранная в марте 1990 года Народная палата ГДР приняла Положение об организации муниципалитетов, которое в значительной мере копировало модель коммунального самоуправления, принятую в западногерманских землях. В соответствии с этой конституционной моделью, охватывающей и “местное самоуправление”, решительно изменились положение и задачи местных территориальных образований, в особенности городов и деревень, как в их отношениях с вышестоящими инстанциями (по вертикали), так и в их собственных взаимоотношениях при осуществлении властных функций (по горизонтали).
Управленческий аспект. При распределении обязанностей и определении состава совета района (исполнительного органа районного звена) районная администрация ГДР руководствовалась единой целью, в соответствии с которой в совете, наряду с председателем, работали еще 18 его членов (отвечавшие, в частности, за деятельность райплана, за сельское хозяйство, производство продовольствия, торговлю и снабжение, финансы и цены, жилищную политику и жилищное хозяйство, районное строительство и т. д.). Картина районной и городской администрации полностью изменилась после перехода к западногерманской конституционной модели и соответствующей правовой системе со свойственными им задачами и ответственностью муниципалитетов. Прежний численный состав управления городов и деревень районного подчинения оказался явно недостаточным.А поскольку эти административные единицы испытывали острую нехватку денежных средств для привлечения нового персонала, состояние дел здесь становилось все более критическим.
Не лучшим образом обстояло дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшей ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал обладал достаточной профессиональной подготовкой. Гораздо хуже создалась ситуация в сфере собственно управленческих профессий, для которой не существовало системы образования, сравнимой с западногерманской. Например, при подготовке юристов проводилась специализация для работы в сфере хозяйства и юстиции, но не в области административной деятельности. В ГДР не существовало учебных заведений, готовящих сотрудников административного аппарата, подобных существующим в ФРГ в виде высших профессиональных школ управления. Типичный администратор ГДР приходил в систему управления “извне” с дипломом по любой специальности, кроме управленческой. Правда, от сотрудников государственного аппарата, во всяком случае, от руководящих кадров (в особенности принадлежавших к номенклатуре), в ГДР требовалось законченное дополнительное образование (возможно заочное). И все же следует исходить из того, что дело со специализированной административной подготовкой на муниципальном уровне обстояло хуже, чем в более высоких сферах. Ограниченность профессионализма административного персонала сказывалась в том, что ему были мало известны даже такие рутинные бюрократические процедуры, как делопроизводство, регистрация актов или отклонение ходатайств.