Тема1. Поняття адміністративного права та його місце в системі права України
1. Соціальне призначенняадміністративного права.
2. Предмет адміністративного права
3. Методи правового регулюванняадміністративного права
4. Система адміністративного права
1.Соціальне призначення адміністративного права
Адміністративне право як самостійнагалузь права у ретроспективному аспекті має дуже давню історію, оскільки берепочаток з 18 століття. В усі часи воно пов’язувалось з публічною владоюдержави, взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільнихвідносин.
Подолавши свого часу предметнуобмеженість власного джерела – так званого “поліцейського права” (якеобмежувалося дослідженнями питання охорони громадського порядку і безпеки), адміністративнеправо, поряд з конституційним, являє собою класичний зразок фундаментальної(профілюючої) галузі так званого публічного права. публічного – на відміну відправа – приватного. Публічність адміністративного права означає, що вонорегулює відносини, що забезпечують загальні, сукупні або, інакше кажучи,публічні інтереси.
Як і конституційне право, правоадміністративне опосередковує функціонування публічної влади у державі. В тойже час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженнямконституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На ційпідставі можна стверджувати, що існування адміністративного права – ценеобхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сферіфункціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших правовихактів держави.
За умов побудови держави на засадахподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, адміністративнеправо найтісніше поєднане з виконавчої гілкою державної влади (хоч деякою міроюторкається і внутрішньої організації інших гілок).
Сама ж природа виконавчої влади, щозумовлена об’єктивним її призначенням – виконанням законів та інших правовихактів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зізмістом управлінської діяльності держави. Це дозволяє визначити виконавчу владуі державне управління своєрідними сторонами – умовно кажучи, “статикою” і“динамікою” – єдиного явища, яке, за звичаєм, позначається як управлінська (абоадміністративна) сфера діяльності держави.
Отже, публічний характерадміністративного права є невід’ємною характеристикою суспільної цінності цієїгалузі права.
Таким чином, адміністративнеправо, за сферою реалізації –це право, передусім державного управління,власного впливу держави на різноманітні суспільні відносини. Але такевизначення соціальної спрямованості адміністративного права не є повним і точним.
Нині потрібний принципово новийпогляд на суспільне призначення адміністративного права. Чому саме так? Бо ще ідосі суспільне призначення адміністративного права більшістю громадян країни, аособливо чиновників, оцінюється переважно з двох позицій:
з позиції регулятора суспільнихвідносин в процесі державного управління;
з позиції регулятора відносин узв’язку із застосуванням адміністративного примусу, в першу чергу адміністративноївідповідальності, стосовно громадян.
Таким чином, адміністративне право,продовжує сприйматися як “управлінське право”, тобто право, яке забезпечуєорганізацію державного впливу на різноманітні суспільні процеси. Тим більше, щотривалий час в нашій країні у механізмі державного управління переважалиадміністративно-командні методи, з якими і пов’язувалася роль і значенняадміністративного права.
При визначенні нового погляду насуспільне призначення адміністративного права, на думку багатьохвчених-адміністративістів, потрібно виходити з положень ст. 3 КонституціїУкраїни, згідно з якими: по-перше, “права і свободи людини і громадянина та їхгарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”, по-друге,“утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язкомдержави”, а також встановленні принципу, згідно з яким “держава відповідаєперед людиною за свою діяльність”. Виходячи з цих положень, принципова змінапогляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися навизнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме:ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальнуспрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, щобудь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше примусово-каральногопризначення адміністративного права є необґрунтованою і неприйнятною.
На сучасному етапі розвитку нашогосуспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав ісвобод громадян у їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади євизначення таких основних форм і напрямів діяльності вказаних органів, їхніхпосадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цихвідносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина.Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особивраховує статус останньої як суб’єкта управлінських відносин, перед якимвиконавча влада кінець кінцем відповідальна за свою діяльність та її “людськевимірювання”.
Обґрунтованість і перспективністьтакого підходу підтверджується практикою міжнародного співтовариства, щознайшло відображення в ряді положень міжнародно-правових актів. Вони несуперечать принципам і цілям діяльності будь-якої демократичної держави. Саметому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина,закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповіднихміжнародно-правових актів. Певна річ, їх сприйняття і деталізація унаціональному законодавстві повинні відбуватись з урахуванням реальних, перш завсе матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
Викладене примушує і на теоретичномурівні, і на практиці переглянути традиційне в минулому визнання пріоритетностідля виконавської діяльності держави завдань по організації управліннясуспільними справами.
Виходячи з цього, суспільнепризначення адміністративного права в сучасних умовах має визначатись напідставі поєднання завдань: як регулювання управлінської діяльності органів виконавчоївлади та органів місцевого самоврядування, так і, переважною мірою,запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цимиорганами і громадянами. А саме відносин такого типу, за яким кожній людині булоб забезпечено (гарантовано) реальне додержання і охорона в сфері виконавчоївлади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод увипадках їх порушення. Варто додати, що в межах другого напрямку рольадміністративного права пов’язана також зі створенням і функціонуванням адміністративноїюстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод людини.
Практичне втілення в життязазначеного нового погляду на суспільне призначення адміністративного правасприятиме істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільстваі демократичної правової держави. При цьому утвердження нового соціальногопризначення адміністративного права має відбуватися шляхом запровадження усфері виконавчої влади:
незалежності здійснення функцій іповноважень виконавчої влади у межах, визначених Конституцією і законамиУкраїни;
пріоритетності законодавчоїрегламентації повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчоївлади;
публічності і відкритості контролю задіяльністю органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, насамперед, зпозицій дотримання поваги до особи та справедливості, а також постійногопідвищення ефективності державного управління;
відповідальності органів виконавчоївлади, їхніх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність передгромадянами та іншими суб’єктами, права яких було порушено, та обов’язковоговідшкодування заподіяної цим суб’єктам шкоди;
ефективного процесуального механізмуоскарження громадянами та іншими суб’єктами порушених прав як у межах системиорганів виконавчої влади, так і судовим шляхом.
Адміністративне право за своїмсоціальним призначенням має визначатись не як “право державного управління”, аяк “право забезпечення і захисту прав людини”. Ось у чому полягає трансформаціясутності адміністративного права на сучасному етапі.
2.Предмет адміністративного права
Предмет правового регулюваннябудь-якої галузі права становлять суспільні відносини, які нею регулюються.Тобто це те, що регулюється нормами цієї галузі права.
У вітчизняному правознавствітрадиційно вважалося, що адміністративне право є самостійною галуззю права, задопомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини в сферідержавного управління, яке організує, спрямовує у визначене законодавствомрусло суспільні процеси.
Демократичні перетворення в Українівикликають об’єктивну необхідність певного переосмислення предмету даної галузіправа. Об’єктивними передумовами вироблення нового підходу до предметуадміністративного права є запровадження місцевого самоврядування, перехід економікиУкраїни до ринкових відносин, забезпечення пріоритету прав і свобод громадян.
Адміністративне право як галузьпублічного права покликане, насамперед, регулювати управлінські відносини всфері реалізації публічної влади. Отже, потрібно визначитися із видами управлінськихвідносин, які пов’язані з реалізацією публічної влади.
Як тільки, що було сказаноадміністративне право традиційно пов’язувалося із суспільними відносинами у процесідержавного управління.
За Конституцією СРСР існували чотириосновні види державної діяльності:
діяльність представницьких органівдержавної влади(рад народних депутатів усіх рівнів);
державне управління;
правосуддя;
прокурорський нагляд.
Отже, управління з боку публічноївлади було тільки державним.
Із поділом державної влади назаконодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в Україні місцевого самоврядуванняуправління здійснюється як державними органами виконавчої влади, так і органамимісцевого самоврядування. Причому як державному управлінню, так і управлінню збоку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність,організаційна спрямованість, визначеність в законі меж діяльності.
Обидва види управління різняться лишеза суб’єктами та характером джерел їх регулювання. В той же час вони торкаютьсяінтересів громадян, направлені на забезпечення реалізації та захист їхніх праві свобод, створення умов для виконання ними своїх обов’язків.
Викладене дає підстави розширившисферу суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом. Асаме – адміністративне право України покликане регулювати відносини у зв’язку зреалізацією не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими якої є:1) державна влада і 2) місцеве самоврядування.
Перехід економіки України до ринковихумов господарювання відповідним чином вплинув на зміст державного управління уцій сфері. Якщо для захисту прав і свобод громадян, охорони громадськогопорядку та з деяких напрямків адміністративно-політичної діяльностідержавно-управлінський вплив посилюється, то в сфері економіки в біль мірі потребуєтьсядерегуляція економічних процесів з боку держави і використання відповіднихважелів саморегуляції.
Державно-управлінська діяльність маєперетворюватися із адміністративно-владної щодо громадян в діяльність, щозабезпечує пріоритет прав особи у її відносинах із державою і зорієнтована нанадання громадянам управлінських послуг. У зв’язку з цим необхідно зміцнитиадміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, запровадитиадміністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що тут виникають, такожє частиною предмету адміністративного права.
Традиційно важливою частиною цієїгалузі права є інститут адміністративної відповідальності. Застосуванняадміністративної відповідальності – це засіб державного примусу, який використовуєтьсядля боротьби з неправомірними діяннями юридичних і фізичних осіб.
Підсумовуючи викладене, слід зробитивисновок про те, що предмет адміністративного права складають такі групиоднорідних суспільних відносин:
а) відносини державного управління всфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;
б) управлінські відносини в системіта в структурі державних органів виконавчої влади та органів місцевогосамоврядування (включаючи відносини державної та муніципальної служби);
в) управлінські відносини, щоскладаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату іншихдержавних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату ВРУ, АдміністраціїПрезидента України тощо), а також в адміністрації державних підприємств,установ, організацій;
г) управлінські відносини, пов’язанііз реалізацією функцій і повноважень виконавчої влади, делегованих державоюорганам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавнимінституціям;
д) відносини у зв’язку іззабезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізаціїта захисту прав і свобод громадян, а також наданням їм різноманітних управлінськихпослуг;
е) відносини у зв’язку з організацієюта діяльністю адміністративних судів (тобто в сфері адміністративної юстиції);
є) відносини у зв’язку іззастосуванням заходів адміністративної відповідальності фізичних і юридичнихосіб.
Таким чином, з огляду на змістпредмету адміністративного права можна дати його визначення.
Однак адміністративне право можна розглядатив декількох значеннях: як галузь права, як галузь національногозаконодавства, як галузь юридичної науки та як навчальну дисципліну.
Адміністративне право (галузьправа) – — це сукупність юридичних норм та правових інститутів, призначених для регулюваннясуспільних відносини у зв’язку з реалізацією:
1) виконавчої влади у сферіфункціонування держави та місцевого самоврядування;
2) делегованих державою функцій іповноважень виконавчої влади;
3) внутрішньоорганізаційноїдіяльності всередині інших державних органів, органів місцевого самоврядування,адміністрації державних підприємств, установ і організацій, які спрямовані назабезпечення належної реалізаціїта захисту прав і свобод людини ігромадянина.
3.Методи правового регулювання адміністративного права
Метод характеризує вольовий бікрегулятивних властивостей галузі.
Адміністративне право, як самостійнугалузь права, характеризує, поряд з предметом, відповідний метод регулювання.Метод адміністративно-правового регулювання суспільних відносин разом ізпредметом регулювання дає найбільш чітку характеристику цієї галузі права, якадопомагає відокремити її від інших фундаментальних галузей права (цивільного,кримінального та інших).
Адміністративно-правовий методрегулювання у своєму змісті охоплює сукупність правових засобів (способів,прийомів, методів), що застосовуються державою для забезпечення регулюючої діївпливу норм адміністративного права.
В цілому ж в адміністративному правівикористовуються як загальні методи правового регулювання, так і спеціальні,притаманні лише цій галузі права.
Загальні методи правового регулюванняреалізуються шляхом:
1) використання приписів(встановлення обов’язків);
2) встановлення заборон;
3) надання дозволів.
Відповідний управлінський таправоохоронний вплив норм досягається також завдяки застосуванню заходів адміністративногопримусу до правопорушників.
У своєму широкому і різноманітномупоєднанні вони і складають зміст адміністративно-правового регулюванняуправлінських відносин.
Суть методів адміністративно-правовогорегулювання управлінських відносин полягає у:
встановленні визначеногопорядку дій -розпорядження до дії у визначених умовах і належним чином, передбаченимвідповідною адміністративно-правовою нормою;
забороні визначених дій під страхом застосуваннявідповідних юридичних засобів впливу;
наданні можливості вибору одного з передбаченихадміністративно-правовою нормою варіантів належного поводження;
наданні можливості чинити або не чинити дії,передбачені адміністративно-правовою нормою в умовах, визначених даною нормою.
Необхідність змін у використаннізагальних методів регулювання в галузі адміністративного права обумовлюєтьсятим, що в минулі роки у нашому суспільстві, де панувалакомандно-адміністративна система, перевага надавалась методам заборони таприписів. Набагато рідше застосовувався метод дозволів.
В адміністративному правідемократичного суспільства підвищується увага до гарантій реалізації прав ісвобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні цієї сфери суспільнихвідносин перевага має надаватися методу правових дозволів. Саме використовуючиправові дозволи, громадяни мають змогу найповніше користуватися наданими їмправами і свободами, ефективніше захищати їх у випадках порушення.
В той же час в регулюванніуправлінських відносин між органами виконавчої влади, а також місцевогосамоврядування та у внутрішній організації цих органів має зберегтися значенняметоду встановлення субординації (для організації управлінського процесу,визначення компетенції суб’єктів адміністративно-правових відносин тощо), якийзалишається одним із провідних методів адміністративно-правового регулювання. Звикористанням цього методу у відносинах між керованим об’єктом і керуючимсуб’єктом закріплюється стан підпорядкованості, що і означає субординацію міжними. Без застосування цього методу у регулюванні управлінських відносиннеможливо налагодити чітку і життєво здатну систему управління. У регулюванніцієї системи має застосовуватися принцип правового регулювання, згідно з якимдержавним органам, органам місцевого самоврядування та їхнім посадовим особам“дозволено лише те, що прямо передбачено законом”.
При цьому метод субординації маєдоповнюватися використанням методів координації та реординації.
Метод встановленнякоординаціїполягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількомаорганами одного структурного рівня для досягнення загальної мети, тоді як методвстановлення реординації полягає в наданні керованому об’єкту прав вимагативід керуючого суб’єкту створення необхідних для діяльності першого умов (матеріальних,організаційних і та ін.).
Отже, якщо вадміністративно-правовому регулюванні відносин між самими органами виконавчоївлади превалює принцип “дозволено лише те, що прямо передбачено законом”, то увідносинах між органами виконавчої влади та громадянами має бути найповнішеврахований загально дозволений принцип “дозволено все, що прямо не заборонено законом”.Це цілком відповідає призначенню держави забезпечувати права і свободи людини.
У сфері адміністративно-правовогорегулювання досить широко застосовуються спеціальні адміністративно-правовірежими — сукупність спеціальних правил, установленихадміністративно-правовими нормами з метою регулювання відповідних суспільнихвідносин в окремих управлінських сферах, в межах певних територій, щодо окремихкатегорій громадян чи інших суб’єктів управлінських стосунків, щодо певнихвидів діяльності тощо. До таких, зокрема, можна віднести паспортний,прикордонний та митний режими, режим державної або військової таємниці, режим заповіднихзон, режим зон стихійного лиха, режим зони відчуження (наприклад, ЧАЕС), режимособливого, надзвичайного або військового стану, режим перебування на територіїУкраїни іноземних громадян, режим дозвільної системи та ін.
Демократизація українськогосуспільства дозволяє здійснювати перехід від жорстких адміністративно-команднихоснов, перш за все в економічній сфері, до більш гнучких способів регулюваннясуспільних відносин.
На процес оновлення методуадміністративного права впливають і зміни, що відбуваються в сучасних умовах узмісті державного управління, зокрема у зв’язку з більш широким використаннямнових методів управлінського впливу. На противагу переважаючому застосуванню вминулому владно-розпорядчих (так званих “адміністративних” методів тепер всечастіше використовуються методи дозволів, реєстрації, стимулювання інвестиційта інші. Примус у діяльності органів виконавчої влади втрачає пріоритетну роль,хоч і має залишатися основним засобом реагування держави на порушенняадміністративно-процесуальних норм.
4.Система адміністративного права
Адміністративне право, займаючи чітковизначене місце в національній системі права, разом з тим має свою внутрішнюструктуру або систему.
Традиційно, тобто як прийнято припобудові багатьох галузей права адміністративне право поділяється на дві частини:загальну і особливу. Поділ на ці частини обумовлений наявністювеличезної кількості різноманітних відносин і які мають різний об’ємадміністративно-правового регулювання.
Загальна та особлива частини адміністративногоправа є взаємопов’язаними та взаємообумовленими частинами одного цілого.
Крім того адміністративне право можнаструктурувати і за наступними елементами: підгалузі, адміністративно-правовіінститути та норми.
Тема№ 2. Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин
1. Механізм адміністративно-правовогорегулювання суспільних відносин
2. Адміністративно-правові норми.
3. Реалізація норм адміністративногоправа.
4. Джерела адміністративного права
5. Систематизація норм адміністративногоправа.
6. Адміністративно-правові відносини.
7. Види адміністративно-правовихвідносин.
1.Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин
Право – засіб (інструмент) длявирішення практично значимих завдань суспільства, для задоволення інтересів людей.
Які ж правові засоби вам відомі? Правовізасоби – це ті всі юридичні інструменти, за допомогою яких задовольняютьсяінтереси суб’єктів права, забезпечується досягнення поставленої мети (нормиправа, правозастосовчі акти, договори, юридичні факти, суб’єктивні права, юридичніобов’язки, заборони, дозволи, пільги, заохочення, стягнення).
Всі юридичні засоби приймають участьу правовому впливі.
Правовий вплив – взятий у єдності тарізноманітності весь процес впливу права на суспільні відносини, свідомість,поведінку людей, або сукупність правових явищ, що діють у суспільстві іздійснюють той чи інший вплив на свідомість та поведінку суб’єктів.
Правовий плив це результат впливу насуспільні відносини правосвідомості, правової культури, механізму правовогорегулювання, правових принципів, процесу правотворчості.
Механізм правовогорегулюваннявизначають як здійснюваний усією системою правових засобі вплив на суспільнівідносини з метою їх упорядкування.
Поняття механізм правовогорегулювання вужчий від поняття правовий вплив.
Механізмадміністративно-правового регулювання – це механізмімперативно-нормативного упорядкування організації і діяльності суб’єктів таоб’єктів управління та формування стійкого правового порядку їх функціонування.
Тобто механізм АПРвідображаєпроцес переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин.При цьому механізм АПР являє собою довго триваючий процес, який розпадається настадії, на кожній з яких працюють особливі юридичні засоби, які в сукупності іскладають механізм АПР.
АПР включає наступні стадії:
видання адмін-правової норми та їїзагальний вплив (регламентація управлінських відносин);
виникнення суб’єктивних прав таюридичних обов’язків;
реалізація суб’єктивних прав та юридичнихобов’язків, втілення їх у конкретній, фактичній поведінці учасників управлінськихвідносин;
застосування права.
Для реалізації адмін-правової норм уфактичній поведінці суб’єктів потрібне видання актів застосування права. Цяфакультативна стадія АПР, може здійснюватись між 1 та 2 або 2 та 3 стадіями.
У відповідності з перерахованимистадіями АПР виокремлюють 4 основні елементи механізму АПР:
адміністративно-правові норми;
адміністративно-правові відносини;
акти реалізації прав та обов’язків;
акти застосування права.
Адмін-правовові норми являють собою початковуюридичну базу для АПР, так як в ніх закладена модель необхідної поведінки, щосформульована в їх диспозиції. Від виду норми (заборонна, уповноважуюча,рекомендаційна, зобов’язуюча) залежить поведінка суб’єкта права.
Правовідносини є головним засобом, якідозволяють визначити, хто і як буде виконувати вимоги адм-правовової норми. Вних загальна модель поведінки конкретизується стосовно суб’єктів, фіксуються їхсуб’єктивні права та юридичні обов’язки.
Акти реалізації прав іобов’язків –це фактична поведінка суб’єктів. Тут дія механізму АПР закінчується, так якзабезпечується та фактична, реальна поведінка суб’єктів, той результат, на якийбула спрямована воля законодавця.
Акти застосування права являють собою владні приписиуповноважених органів чи їх посадових осіб, які забезпечують виникненняправовідносин, впроваджують вимоги адм-правової норми в життя, гарантуютьздійснення прав та обов’язків.
Мета АПР – упорядкувати певним чиномсуспільні відносини, сприяти їх розвитку, так як безпосереднім результатомправового регулювання є правомірна поведінка громадян.
Процес реалізації права здійснюєтьсяпевними адмін-правовими методами. Ми розглядали вже методи АП. За своїмзмістом та сутністю поняття метод АП та методи АПР співпадають.
Характеризуючи АПР, ми повиннізагадати про способи правового регулювання, які залежать відособливостей адм-правових норм: заборона, дозвіл, зобов’язання, рекомендація.
Тип АПР являє собою загальнуспрямованість впливу на суспільні відносини, яка залежить від того, що єосновою регулювання – дозвіл чи заборона. Основою загальнодозвільного типуАПР є загальний дозвіл і використовується принцип “дозволено все, крім…”, азначить, суб’єкти мають право вчиняти будь-які дії, що не потрапили в колозаборонених. Основоюдозвільного типу є загальна заборона, він будуєтьсяза принципом “заборонено все, крім…”, а значить, суб’єкти можуть вчиняти тількиті дії, які дозволені нормами права, причому у більшості випадків ще й потрібномати компетентне рішення державного органу.
2.Адміністративно-правові норми
Обов’язковим елементом механізму АПРвиступають адм-правові норми.
Нормам АП притаманні всі основніякості норм, що складають систему права України. Разом з тим адм-правові норми,безперечно несуть на собі відбиток суспільних відносин, які складають предметАП, а також особливостей їх регулювання.
Адміністративно-правова норма— це загальнообов’язкове,формально визначене правило поведінки, встановлене або санкціоноване державою вособі її компетентних органів, метою якого є регулювання суспільних відносини всфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, щовиникають, змінюються і припиняються у процесі здійснення державної діяльності.
Норми АП визначають межі належноїповедінки учасників управлінських відносин, їх правовий статус, обсягповноважень, прав та обов’язків сторін управлінських відносин, тобтостворюють відповідний правовий режим, насамперед, у сфері виконавчоївлади. Основним призначенням адміністративно-правових норм є організаціяі регулювання управлінських відносин, забезпечення належних умов для реалізаціїучасниками таких відносин своїх прав та виконання покладених на них обов’язківу такій важливій сфері суспільного життя, якою є сфера публічного управління.За допомогою норм АП фактичні суспільні відносини у цій сфері перетворюються вадміністративно-правові. Це характеризує значимість активної соціальної ролі,властивої даним нормам.
По своєму змісту та способу впливубільшості адміністративно-правових норм властивий імперативний (владний)характер.
Норми АП:
визначають межі необхідної, можливої,допустимої поведінки людей;
встановлюють правовий статус,повноваження і компетенцію органів виконавчої влади;
регламентують порядок утворення органіввиконавчої влади
регламентують форми і методиздійснення виконавчої влади;
визначають порядок взаємовідносин міжсуб’єктами управління;
регулюють діяльність органіввиконавчої влади;
визначають правове положеннягромадян, місцевих органів самоврядування, суспільних об’єднань і іншихнедержавних формувань у сфері управління;
регулюють взаємовідносини органіввиконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об’єднаннями,підприємствами і громадянами;
встановлюють засоби забезпеченнязаконності в державному управлінні;
регулюють управлінські відношення всоціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.
Особливостіадмін-правовихнорм:
— метою адмін-правових норм єзабезпечення організації й упорядкування функціонування як всієї системивиконавчої влади так і окремих її елементів, їх раціональної взаємодії;
— метод впливу, що використовуєтьсяА-ПН є імперативним, вольовим, державно-владним;
— за допомогою админ-правовых нормзабезпечується урегульованість суспільних відносин, що входять в предметрегулювання інших галузей права (митне, фінансове, земельне та ін.);
— адмін-правові норми, на відміну віднорм інших галузей права більш динамичні, можуть часто змінюватися в залежностівід змін у суспільних відносинах;
— адмін-правові норми частовстановлюються не законодавчим органом, а суб’єктами системи виконавчої влади впроцесі державно-управлінської діяльності;
— адм-правові норми, на відміну віднорм багатьох галузей праа, мають власні юридичні засасоби примусу до їхвиконання. Мова йде про адміністративну та дисциплінарну відповідальність, яканаступає, як правило у позасудовому порядку.
Що ж стосується структуриадм-правової норми (внутрішньої будови взаємопов’язаних між собою частин(складових елементів), то вона традиційна: гіпотеза, диспозиція.санкція.
Гіпотеза- вказує на умови реалізаціїадміністративно-правової норми, у т. ч. на юридичні факти, при наявності якихможна чи потрібно діяти відповідним чином. Вона може бути відносно визначеною,абсолютно визначеною або не вказуватись взагалі. У деяких випадках вона викладенау вигляді юридичних фактів (напр., досягнення визначеного віку, вчиненняадміністративного правопорушення і т.п.);
Диспозиція- центральна частина норми, визначаєправило поведінки, конкретну дію, яка приписується, дозволяється,рекомендується чи забороняється даною нормою. Нерідко вона визначає змістправ, обов’язків або повноважень окремих суб’єктів. Як правило, диспозиціяадміністративно-правової норми виражається в абстрактній формі.
Санкція – негативні правові наслідкинедотримання, неналежного виконання або порушення передбаченого правилаповедінки (як правило, це заходи адміністративного або дисциплінарногостягнення). Для адм-правових санкцій властиво різноманіття:дисциплінарні, адм-матеріальні, адм-процесуальні та власне адм санкції. У своючергу кожна з цих санкцій охоплює конкретні санкції, наприклад, адмін санкціїмістять у собі: сім видів стягнення, десятки запобіжних заходів і т.д. Свнкціїбувають абсолютно-визначені (наприклад, більшість дисциплінарних санкцій — догана,звільнення від посади і т.д.) і відносно-визначені (міри адмін стягнення — виправні роботи, штраф і т.д.).
Слід мати на увазі, що адм-правовінорми досить різноманітні. Їх можна класифікувати на різні види в залежностівід критерю.
1. Залежно від змісту на:
матеріальні — визначають зміст і обсягправ та обов’язків учасників управлінських відносин (тобто визначають їхадм-правовий статус), містять в статичній формі інші правила та приписи щодорізних правових ситуацій — (наприклад, норми ст. 10,11 ЗУ “Про міліцію”визначають права та обов’язки міліції).
процесуальні — визначають порядок, формита методи практичної реалізації приписів, установлених матеріальними нормами(це більшість норм, які регулюють порядок вирішення адміністративних справ, ут. ч. справ про ПМП, а також застосування заходів адміністративного примусу).
процедурні — визначають процедурувиконання певних дій (напр, процедуру адм затримання, особистого огляду абовилучення речей чи документів).
2. Залежно від способу впливуна поведінку на:
зобов’язуючі- містять юридично-владний припис щодообов’язкового вчинення відповідних дій, передбачених нормою. Вказівки, щомістяться в таких нормах, можуть бути виражені як обов’язкове розпорядження;
заборонні- містять юридично-владні приписи щодозаборони вчинення тих чи інших дій, передбачених нормою. Заборони можуть носитизагальний або спеціальний характер. Прикладом заборони загального характеру єзаборона дій (бездіяльностей), що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення.Заборона застосування спеціальних засобів і вогнепальної зброї міліцієюстосовно жінок і неповнолітніх — приклад спеціальної заборони;
дозвільні – надають право діяти навласний розсуд у межах юридично-владного припису.
близькі за характером припису до них уповноважуючі — такі, що уповноважують окремих суб’єктів діяти тим чи іншим чином.
заохочуючи (стимулюючі) – норми, що забезпечують задопомогою відповідних засобів матеріального або морального впливу належнуповедінку учасників управлінських відносин (напр, установлення податковихпільг, встановлення режиму найбільшого сприяння).
рекомендаційні – містять рекомендації(поради) відносно доцільності окремих дій у тих чи інших ситуаціях чи припевних умовах Рекомендаційні норми чаші усього використовуються увзаємовідносинах суб’єктів виконавчої влади і недержавних формувань. Протерекомендації іноді містяться в нормативних актах, адресованих нижчестоящимсуб’єктам виконавчої влади.
3. Залежно відфункціонального призначення на:
регулятивні— призначені для позитивно творчогорегулювання управлінських відносин
правоохоронні — призначені для забезпеченняохорони урегульованих управлінських відносин.
3.Реалізація адміністративно-правових норм
Реалізація норм АП- процес практичногоперетворення в життя суб’єктами адміністративного права приписів,передбачених адміністративно-правовою нормою.
В цьому процесі приймають участь всісторони управлінських відносин, але, по-різному, тобто у відповідності до свогоадм-правового статусу.
Відомі 4форми реалізаціїадміністративно-правових норм: виконання; застосування; дотримання; використання.
Виконання – точне дотримання учасникамиурегульованих управлінських відносин тих юридичних розпоряджень, заборон,обов’язків або дозволів, що містяться у нормах. Зміст цієї форми в активнихправомірних діях суб’єктів права по виконанню приписів, що містяться в цихнормах.
Дотримання — як самостійний засібреалізації адмін-правових норм, пов’язаний із реакцією учасників управлінськихвідносин на заборони, за суттю є пасивною поведінкою суб’єкта, яка недопускає порушення заборони.
Використання як форма реалізації полягає вдобровільному здійсненні суб’єктами права правомірних дій, які пов’язані зздійсненням суб’єктами прав у сфері управління. На відміну від дотримання івиконання при використанні суб’єкт самий вирішує, скористатися наданимадм-правовою нормою правом або утриматися. Це активні правомірні діїсуб’єктів.
Застосування практично виражається увиданні повноважним органом індивідуальних юридичних актів з конкретних справаабо питань, що виникають у зв’язку зі здійсненням виконавчо-розпорядчоїдіяльності. Отже, вимога норми реалізується шляхом рішення конкретної справи.Застосування засновано на вимогах матеріальних або процесуальних норм. Актизастосування видаються стосовно конкретних адмін справ (наприклад, наказ пропризначення на посаду, реєстрація юридичної особи).
Норми АП здебільшого реалізуютьсяшляхом виконання та застосування. Доречно вказати, щозастосування цих норм є прерогативою органів державної влади (їх посадовихосіб), воно носить державно-владний, правовий характер і здійснюєтьсяздебільшого у формі видання індивідуальних актів (певних приписів).
Основними вимогами правильностізастосування норм АП є: законність, обґрунтованість та доцільність.
4.Джерела адміністративного права
Адм-правові норм повинні бутиоформлені у такому вигляді, щоб учасники суспільних відносин, яким вониадресовані. Мали змогу з ними ознайомитись. Норми АП містяться в актах, щовидаються ОДВ, ОМС, керівниками підприємств, установ організацій. Адм-правовінорми можуть міститись в актах інших галузей права, вони є у міжнародних актахта чинних актах колишнього СРСР.
Норми включаються в дані акти увигляді статей, пунктів, параграфів, при цьому вони як би матеріалізуються іотримують своє зовнішнє відображення.
Джерела АП— це конкретні формизовнішнього вираження його норм, через які ці норми проявляють свійвладно-регулюючий вплив на управлінські відносини.
Головною особливістю АП є розмаїтістьта значна чисельність його джерел, яка обумовлюється широтою предмета цієїгалузі, потребами вирішення комплексних завдань по забезпеченню ефективного,цілісного регулювання управлінських відносин.
Особливістю сучасної системи джерелАП полягає в підвищенні ролі закону в регулюванні всіх суспільних відносин, утому числі й управлінських, оскільки виключно законами визначаються права,свободи та обов’язки людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод,організація і діяльність ОДВ, основи державної служби, діяння які є адміністративнимиправопорушеннями, та –відповідальність за них тощо.
Систему джерел АП Українистановлять:
— Конституція України (Основний Закон), прийнята28 червня 1996р.
— Закони України;
— Кодекси – зводи законів(наприклад. КпАП; МК України та ін.);
— Постанови ВРУ нормативногохарактеру (наприклад, “Про проголошення незалежності України” від 24 серпня1991 р. та ін.);
— Укази Президента Українинормативного значення (наприклад, “Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005роки” та ін.);
— Постанови та нормативнірозпорядження КМ України;
— нормативні акти ЦОВВ (церізні відомчі інструкції, статути, правила, вказівки, накази тощо (наприклад,“Статут патрульно-постової служби міліції”);
— нормативні акти МОВВ та ОМС (ут. ч. загальнообов’язкові рішення місцевих рад та їх виконкомів, нормативнірозпорядження голів місцевих держадміністрацій тощо).
До джерел адміністративного праваслід також віднести і окремі нормативно-правові акти колишніх Союзу РСР таУРСР, що не скасовані і не оновлені в установленому порядку.
Міжнародні акти, які ратифіковані Україною,які містять адм-правові норми (“Угода про безвізове пересування громадян державСНД по території його учасників” (м. Бішкек 9.10.92 р.).
Слід пам’ятати, що до джерел АПналежать також Конституція АРК, відповідні нормативно-правові акти ВР АРК, РадиМіністрів АРК.
Крім того з’явилось нове джерело АП –адміністративні договори – угоди між державними органами з приводу форм,способів і шляхів спільної реалізації їх владних повноважень або координаціїзусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.
5.Систематизація адміністративно-правових норм
Одним з засобів удосконаленнямеханізму АПР є систематизація адм законодавства.
Систематизація адміністративно-правовихнорм здійснюється передусім завдяки:
— інкорпорації- тобто упорядкуванняадміністративно-правових норм, насамперед щодо найважливіших правовихінститутів, шляхом об’єднання і розміщення відповідного нормативного матеріалув різних збірниках та зібраннях у певному систематизованому порядку (у т. ч. вхронологічному, предметному, галузевому, алфавітному та ін. порядку);
— кодифікації- видання великих звіднихкодифікаційних актів та кодексів з цієї галузі українського права.
Інкорпорація розглядається якпідготовча стадія до проведення кодифікації адм законодавства.
Кодифікація адміністративногозаконодавства є сьогодні одним із стратегічних напрямів його розвитку тавдосконалення. Вважається доцільним здійснити її за окремими підгалузями таправовими інститутами, а також поетапно, залежно від ступеня суспільних потреб,що в майбутньому може стати основою для Адміністративного кодексу України. (Кпро адміністративні проступки, Адм-процесуальний К., Адм-процедурний К. (К.загальних адм процедур), К. правил поведінки державних службовців, К. державноїслужби).
6.Адміністративно-правові відносини
Адм-правові відносини є одним знайважливіших елементів механізму АПР. Виступаючи різновидом правовідносин, щоскладаються у різних сферах суспільного життя, вони відображають сі основніознаки будь-яких правовідносин.
Однак вони мають ряд особливостей,які і відмежовують їх від інших видів правовідносин.
— відносини, що складаються переважноу сфері публічного управління в процесі здійснення завдань і функційдержавноївлади;
— це “владовідносини”, тобтовідносини “влади – підпорядкування” (влади — підлеглості), для них убільшості випадків властива юридична нерівноправність сторін, а саме:одна із сторін наділена більшим комплексом владних повноважень відносно іншої,через що ці відносини часто визначаються ще як вертикальні;
– однією із обов’язкових сторін(учасників) адміністративно-правового відношення, як правило, має бути особливийсуб’єкт — носій державно-владних управлінських повноважень; причомудля органу виконавчої влади участь в адміністративно-правовому від ношенні вмежах його компетенції є не тільки можливістю, його правом, але й прямимобов’язком;
— об’єктом адм-правовідносин є воля,свідомість та опосередкована ними поведінка (діяння) керованих об’єктів у сферіреалізації публічної влади;
— вони виступають юридичною формоюуправлінських відносин, тобто, будучи юридичне упорядкованими нормамиадміністративного права, набувають правового характеру;
— за своєю сутністю єорганізаційними, це пов’язано з практичною реалізацією функцій виконавчоївлади, які за своїм призначенням спрямовані перш за все на організацію процесуправовиконання. Адм-правовідносини несуть на собі подвійне організаційненавантаження: самоорганізації (організація роботи всередині державного органу)та організація що реалізується в адм-правовідносинах з іншими суб’єктамипублічного управління;
– можуть виникати з ініціативибудь-якої із сторін правовідношення, з ініціативи третьої особи, аінколи і всупереч волі однієї із сторін: згоди другої сторони навиникнення адміністративно-правового відношення не вимагається (наприклад,адміністративно-деліктні відносини);
— при порушенні (невиконанні) тих чиінших вимог адміністративно-правових норм суб’єкти адміністративно-правовихвідносин несуть відповідальність не один перед одним (що характерно дляцивільно-правових відносин), а перед державою;
— спірні питання, що виникають ізадм-правоввідносин, вирішуються здебільшого в адміністративному(позасудовому) порядку, тобто шляхом безпосереднього юридично-владного односторонньогорозпорядження повноважного суб’єкта управління. Проте в останній час значнорозширюється судовий порядок вирішення багатьох адм-правових спорів.
Адмін-правові відносини – суспільні відносини,регульовані нормами адміністративного права, що складаються в сфері публічногоуправління.
Структураадміністративно-правових відносин
юридична основа;
юридичні факти;
суб’єкти (сторони);
об’єкт правовідносин;
зміст правовідносин.
Юридичною основою адм-правових відносинвиступають адм-правові норми — як матеріальні, так і процесуальні. Ці нормиопосередковують зміст адм-правових відносин, визначають права, обов’язки, атакож поведінку учасників таких відносин, впливають на їх характер і мету.
Юридичні факти — це певні дії та події,які виступають фактичною підставою для виникнення, зміни та припиненняадміністративно-правових відносин.
Дії – це результат активноговолевиявлення людей. Дії бувають правомірними та неправомірними.
Правомірні дії – у формі юридичних вчинків — це такі юридичні факти, що відповідають вимогам адміністративно-правових норм.
Неправомірні дії — передусім правопорушення — не відповідають вимогам адміністративно-правових норм, порушують їх. Слідзважати, що юридичним фактом, який спонукає виникненню адм-правових відносин,може бути і протиправна бездіяльність. Правовідносини, викликані протиправнимивчинками, називають деліктними.
Події- це явища, незалежні від волілюдей, які мають юридичне значення (наприклад, стихійне лихо, народження абосмерть людини, досягнення певного віку тощо).
Суб’єктиадміністративно-правових відносин – це конкретні їх учасники (сторони цих відносин) — юридичні та фізичні особи, наділені правами та обов’язками у сферіуправлінської діяльності, передбаченими та забезпеченимиадміністративно-правовими нормами.
Необхідною передумовою для вступу цихсуб’єктів в адміністративно-правові відносини є наявність у них адміністративноїправосуб’єктності.
Об’єктомадміністративно-правових відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються іприпиняються. Передусім, це поведінка суб’єктів відносин (їх дії чибездіяльность), юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, у т. ч.майнового чи немайнового характеру та ін.
Зміст адм-правовідносин зумовлює сукупність прав таобов’язків учасників цих відносин, їх правові інтереси, характер їхніхвзаємостосунків та мету відносин та ін. Такий зміст насамперед визначаєопосередкована адміністративно-правовими нормами поведінка учасників управлінськихстосунків, яка узгоджується з мотивами та інтересами сторін, з характером їхніхвзаємних відносин, що узагальнюються правовим статусом відносно об’єкта того чиіншого правовідношення.
Слід вказати на можливість врахуванняі такого додаткового елементу, як предмет правовідносин, якими можутьбути окремі речі, предмети, майно тощо.
7.Види адміністративно-правових норм
Враховуючи різноманітність сферипублічного управління, можна зробити висновок, що адм-правовідносини, щоскладаються в його межах різні за характером, змісту та спрямованості. Звідсиможливість їх видової класифікації за певними критеріями, що напрацьованінаукою АП.
1. щодо цільовогопризначення:
— на відносини позитивно-регулюючого(творчого)характеру;
— правоохоронні (зокрема, деліктнівідносини, пов’язані з правопорушеннями).
2. залежно від управлінського характеру:
— основні – які безпосерньо виражаютьосновну форму управлінського впливу (суб’єкт – об’єкт), тобто “владовідносини”;
— неосновні – складаються позарамками управлінського впливу, але органічно пов’язані з його існуванням(суб’єкт – суб’єкт).
3. в залежності відконкретних цілей виникнення суспільних відносин:
— внутрішні -відносини, пов’язані з формуванням управлінських структур, визначенням основвзаємодії між ними і їхніми підрозділами, із розподілом прав і обов’язків,відповідальності між посадовими особами органу управління. Сторони в цихвідносинах — супідрядні державні органи, структурні підрозділи, посадові особи;
— зовнішні- відносини,пов’язані з безпосереднім впливом на об’єкти, що не входять у системууправління (наприклад, громадян, громадянські об’єднання).
4. за характером зв’язків міжучасниками:
— вертикальні — тобто такі, щоскладаються при юридичній нерівноправності (залежності) однієї сторони щодоіншої — в межах організаційного підпорядкування або поза ним. Вони уособлюють субординаційнийхарактер нерівнозначності правового статусу сторін;
— горизонтальні(функціональні, координаційні, власне — рівноправні).
5. за своїм змістом (порядкуреалізації прав і обов’язків їх учасників):
— матеріальні – відносини в сферіуправління, які регулюються матеріальними нормами адмін права;
— процесуальні- відносини, що складаються сферіуправління в зв’язку з розв’язанням індивідуально-конкретних справ, що регулюютьсяадмін-процесуальними нормами.
— договірні.
Тема3. Сутність, ознаки і принципи державного управління та основні напрями його розвиткув перехідний період
1. Сутність соціального управління,його види.
2. Поняття та особливості державногоуправління.
3. Характеристика державноївиконавчої влади
4. Співвідношення державного управліннята виконавчої влади
5. Перспективи розвитку державногоуправління за Концепцією адміністративної реформи в Україні.
1.Сутність соціального управління, його види
В самому широкому сенсі управлінняозначає керівництво ким-небудь або чим-небудь. Воно є функцією організованихсистем будь-якої природи та складності і пов’язане за своїм змістом з певнимвпливом керуючого суб’єкта на керований об’єкт з метою виконання завдань, щостоять перед системою, елементом якої вони є, її бажаної організації та забезпеченнянеобхідного режиму функціонування.
Управління здійснюється у механічних,інших технічних, біологічних та соціальних системах. Однак не дивлячись насуттєві відмінності, закономірності управління системами загальні.
При управлінні будь-якими системамипроходять одні й ті ж процеси отримання, перетворення та передачі інформації.
Управляючий суб’єкт завжди: по-перше,отримує інформацію як про поведінку керованого об’єкта так і функціонуваннявсієї системи, так і інформацію з-за системи; по-друге, цю інформацію певнимчином інтерпретує, оцінює, аналізує і на підставі цього, виходячи з завданьсистеми, приймає управлінське рішення, тобто рішення про характер впливу наоб’єкт управління; в-третіх, передає інформацію, пов’язану з прийнятимрішенням, керованому об’єкту, здійснюючи на нього необхідний управлінськийвплив. Це все є не одностороннім процесом, а процесом взаємодії.
Таким чином управління означаєбудь-який цілеспрямований, організуючий вплив з боку керуючого суб’єкту наповедінку керованого об’єкта, на ті чи інші явища та процеси для приведенняїх у відповідність з певними закономірностями.
Управління обумовлене:
• наявністю суб’єкта управління (той,хто управляє) і об’єкта управління (той, ким управляють);
• існуванням між об’єктом і суб’єктомпрямого (подання команд, розпоряджень) і зворотного зв’язку (інформування провиконання або невиконання команд суб’єкта управління).
Управліннязводитьсядо керуючого впливу суб’єкта на об’єкт ізметою:
• досягнення завдань, що стоять передсистемою
• організації системи;
• збереження структури системи;
• забезпечення функціонуваннясистеми.
Соціальні системи є найбільшскладними системами, а управління ними – найбільш складним видом управління.
Соціальне управління – це цілеспрямованавладно-організуюча діяльність людей з метою організації і оптимізації людськогосередовища, забезпечення координації і взаємодії поведінки окремих індивідів талюдських колективів, досягнення певної упорядкованості в процесі їх суміснихдій для досягнення завдань, що стоять перед суспільством.
Ознаки соціальногоуправління:
• соціальне управління є тільки там,де має місце спільна діяльність людей;
• головне призначення соціальногоуправління — вплив, що упорядковує діяльність учасників спільноїдіяльності;
• об’єктом впливу соціальногоуправління є поведінка учасників спільної діяльності, взаємовідносиниміж ними;
• соціальне управління, регулюючиповедінку учасників спільної діяльності, досягає цієї мети в рамках суспільнихзв’язків, які по суті є управлінськими відносинами;
• базис соціального управління — співпідпорядкованістьволі учасників управлінських відносин;
• соціальне управління вимагаєнаявності особливого механізму його реалізації, який уособлюють суб’єктиуправління в ролі яких виступають органи управління.
Зміст управління як соціальної функціївиявляється уорганізаційній діяльності, що досягається шляхом:
• збирання і опрацювання інформації;
• прогнозування (науковомупередбаченні змін у розвитку яких-небудь явищ або процесів на основіоб’єктивних даних);
• планування (визначення напрямків,цілей управлінської діяльності, засобів і засобів їхній досягнення);
• організації (формування системиуправління, упорядкування управлінських відносин між суб’єктом і об’єктомуправління);
• координації, регулювання та взаємодії,які здійснюються для досягнення загальних завдань управління;
• контролю і обліку.
Види соціального управління:
державне управління;
самоуправління;
громадське управління (управлінняоб’єднаннями громадян);
управління у недержавному(приватному) секторі;
сімейне управління.
2.Поняття та особливості державного управління
Державне управління, у широкому змісті слова, — діяльність органів та установ усіх гілок влади (законодавчої, виконавчої ісудової) з створення і здійснення регулюючих, організуючих і координуючихвпливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, якізмінюються. (Н.Р. Ніжник).
Державне управління, у вузькому змісті слова, — діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актівшляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. (В.Б.Авер’янов). Тобто ДУ – здійснення виконавчої влади.
Державне управління- це підзаконна, юридично-владна формадержавної діяльності виконавчо-розпорядчого, організуючого характеру,здійснювана органами виконавчої влади і спрямована на реалізацію на основічинного законодавства завдань та функцій держави щодо безпосереднього іоперативного керівництва економікою, соціально-культурним таадміністративно-політичним будівництвом у державі.
Місце і роль державного управління усуспільстві визначається наступними його характеристиками:
ДУ – конкретний вид діяльності щодоздійснення єдиної державної влади, що має функціональну та компетенційнуспецифіку, що відрізняє її від інших видів реалізації державної влади(законотворчість, судочинство);
ДУ – діяльність виконавчо-розпорядчогохарактеру. Основним її напрямком є виконання законів та підзаконнихнормативних актів. Досягається ця мета використанням необхідних юридично-владнихповноважень;
ДУ – прерогатива спеціальнихсуб’єктів, які узагальнено можна назвати виконавчо-розпорядчі органи державноївлади або ОДУ;
ДУ – виконавча діяльність, щоздійснюється в процесі безпосереднього і безперервного управління економічним,соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом;
ДУ – підзаконна діяльність, щоздійснюється “на підставі і на виконання закону”;
Серед інших ознак державногоуправління виділяють його :
універсальність(всебічність);
офіційність;
вертикальність;
соціальну цілеспрямованість;
динамізм;
громадську активність в процесі його здійснення;
різноманітність правових таорганізаційних форм та ін.
Управлінський процес відбувається упевній послідовності, тобто становить собою послідовне здійснення йогоучасниками відповідних поетапних дій, які складають певні стадії (фази або цикли)управління. Управлінський процес носить циклічний характер.
Державне управління обов’язковомістить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за йогореалізацією.
3.Характеристика державної виконавчої влади
Одним з конституційних принципівправової, демократичної держави є принцип розподілу влад. Цей принципрозглядається як важлива гарантія від узурпації влади в руках однієї особи чиоргану. Ця теорія передбачає наявність окремих видів державних органів,незалежних у своїй діяльності однин від одного, чітке розмежування їх функцій іповноважень, форм діяльності, їх відокремлення, взаємостримування тавзаємоконтроль.
Сам термін “розподіл влади” єумовним, оскільки державна влада є єдиною, джерелом якої є народ.
Одна з головних цілей розподілу влад– ефективне функціонування державного механізму й кожної гілки влади, зокрема.Бо поділ і спеціалізація праці завжди ефективні.
Різні гілки влади повинніспівробітничати між собою та доповнювати одна одну, залишаючись при цьому допевної міри незалежними, але маючи можливість впливати одна на одну. Кожна згілок влади займає своє місце в системі державної влади і виконує тільки їйпритаманні завдання та функції.
Не будемо впадати в дискусію яка згілок влади є головною, першою і так далі. Лише зазначимо, що на сьогоднішнійдень виконавча влада є відносно самостійною гілкою єдиної державної влади вУкраїні.
Виконавчу владу можна визначити як відносносамостійну гілку єдиної державної влади, яка через управлінську діяльністьсвоїх суб’єктів функціонально призначена організовувати і забезпечуватипрактичне виконання законів у різних сферах і галузях суспільного життя, тісновзаємодіючи з іншими гілками державної влади.
Виконавча влада – одна з 3 гілок влади, котраорганізовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечуєздійснення втіленої в законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини(Політолог. енциклопедичний словник).
Виконавча влада – державна влада, якапередбачає наявність особливих ланок державного апарату, діяльність якихспрямована на реалізацію загальних норм, установлених суб’єктами законодавчої(представницької) влади з метою регулювання різних сторін суспільного життя (ПолянськийІ.А. // Правоведение 1999/4).
Виконавча влада – це своєрідна галузь(сфера, вид) публічної влади, зміст якої складає діяльність органів державноївлади по здійсненню управління як цілеспрямованого впливу на розвиток різнихсфер суспільного буття шляхом реалізації їх владних повноважень методами ізасобами, визначеними конституційним і, насамперед, адміністративним правом(Авер’янов В.Б.)
Виконавча влада – це широка сукупністьдержавних органів та установ, що здійснюють владно-політичні тавладно-адміністративні функції (Шаповал В.М. Вищі органи суч держави. К. 1995)
ОТЖЕ, виконавча влада – це,по-перше, певний напрям державної діяльності, який узагальненовизначається як державне управління, по-друге, сукупність або системаорганів, котрі здійснюють повноваження за змістом цієї діяльності.
Завданням виконавчої влади є:
створення належних умов дляповноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод;
надання населенню різноманітнихуправлінських послуг;
своєрідний “внутрішній” контроль завиконанням “управлінськими органами” (ОВВ), їх посадовими особами, покладенихна них обов’язків по забезпеченню прав і свобод людини;
вжиття заходів адміністративногореагування у випадках оскарження громадянами рішень та дій, що порушують їхправа і свободи.
Основні функції виконавчоївлади:
формування та реалізація політики, щознаходить своє відображення в державних програмах загальнодержавного тарегіонального масштабів (наприклад, приватизація, демонополізація,інвестиційна, житлова, енергетична та ін);
встановлення та ефективна реалізаціяу життя правових та організаційних основ господарського життя (наприклад,державне стимулювання малого та середнього бізнесу, забезпечення рівності всіхформ власності, охорона прав споживачів, припинення монополізму та недобросовісноїконкуренції);
управління підприємствами,установами, організаціями державного сектору;
регулювання функціонування різнихоб’єктів недержавного сектору;
координація функціонуваннянаціоналізованого та денаціоналізованого секторів господарського, соціально-культурногота адміністративно-політичного будівництва;
забезпечення реалізації прав(включаючи їх охорону) та обов’язків ФО таЮО у сфері державного управління;
здійснення державного контролю танагляду за роботою керованої та регульованої сфер.
Як бачимо у функціях ВВ знаходятьсвій прямий вирах пріоритет публічних інтересів у сфері державного управління.
4.Співвідношення державного управління та виконавчої влади
Викладені вище питання даютьнеобхідну базу для вирішення питання про співвідношення державного управліннята виконавчої влади. Раніше подібні питання не піднімалися, бо державнеуправління беззастережно ототожнювалося з виконавчо-розпорядчою діяльністю.Зараз це питання актуальне тому, що термін “виконавчо-розпорядча діяльність”втратив своє універсальне значення, пропав з текстів нормативно-правових актів.
Переважна більшість авторів оцінюютькатегорію виконавчої влади як політико-правову, а категорію державногоуправління – як організаційно-правову. Право на існування мають обидві цідержавно-правові категорії. Відповідно, державне управління – реальність, безякої державно-владний механізм працювати практично не може. За своїмпризначенням державне управління являє собою “державну діяльність в рамках якоїреалізується виконавча влада”. Іншими словами, державне управління практичноздійснюється в межах виконавчої влади.
Державне управління сьогодні маєтлумачитись як здійснення виконавчої влади.
Зверніть увагу ці поняття не єтотожними. ДУ як владна діяльність здійснюється і поза межами виконавчої влади.А саме – в процесі, так званого, внутрішньоорганізаційного управління, наприкладв апараті парламенту, суду, прокуратури.
За словами В.Б. Авер’янова “ВВ і ДУ єсвоєрідними сторонами, умовно кажучи, — “статикою” і “динамікою” єдиного явища,яке прийнято визначати як управлінську (або адміністративну) сферу діяльностідержави.
Як бачимо, між державним управліннямі виконавчою владою існує прямий, нерозривний зв’язок. Зміст державногоуправління визначають завдання і функції виконавчої влади.
Державне управління безпосередньо,органічно і нерозривно пов’язане з виконавчою владою. Воно є змістом іформою прояву цієї влади.
Слід мати на увазі, що поняття “ДУ” –більш широке у порівнянні з виконавчою владою. ВВ похідна від державногоуправління. Вона закликана визначити об’єм та характер державно-владнихповноважень, що реалізуються в процесі державно-управлінської діяльності. Зіншого боку, державне управління – це і є той вид діяльності, який направленийна практичну реалізацію виконавчої влади. Відповідно всі суб’єкти ВВ одночасноє елементами системи державного управління. Однак далеко не всі елементидержавного управління є суб’єктами ВВ.(Наприклад, адміністрація державногопідприємства, установи).
Поняття ОДУ ширше від поняття ОВВ.
5.Перспективи розвитку державного управління за Концепцією адміністративноїреформи в Україні
Основні засади та напрямиудосконалення державного управління сьогодні визначеніКонцепцієюадміністративної реформи в Україні, затвердженої указом Президентавід 22 липня 1998 р.
Метою адміністративної реформи єпоетапне створення принципово нової сучасної і ефективної системи державногоуправління як інструменту подолання глибокої соціально-економічної кризи вкраїні. Її суть полягає у комплексній перебудові існуючої системиуправління та розбудові обґрунтованих на наукових принципах нових інститутівдержавного управління, вироблених світовою практикою розвитку демократичнихдержав. Нова система державного управління повинна стати ближчою до потреб ізапитів людей, підконтрольною народові. Головним її пріоритетом має бутислужіння народові, національним інтересам.
Для досягнення вказаної мети в ходіпроведення адміністративної реформи повинно бути розв’язано ряд важливих завданьщодо:
— формування ефективної організаціївиконавчої влади на всіх організаційно-правових рівнях управління;
— запровадження раціональногоадміністративно-територіального устрою;
— формування сучасної системимісцевого самоврядування;
— запровадження нової ідеологіїфункціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодозабезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадськихпослуг;
— організації на нових засадахдержавної служби та служби в ОМС;
— створення сучасної системипідготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
— перебудови системи управлінняфінансами;
— створення ефективної системиуправління державним сектором економіки;
— запровадження дійової системидержавного контролю (Концепція. — с.5. )
Механізм проведення адміністративноїреформи включає в себе комплекс взаємоузгоджених між собою організаційно-правовихта матеріально-технічних заходів, спрямованих на радикальне оновлення діючогоадміністративного законодавства, власне, створення нової правової бази, щорегламентуватиме державне управління; формування нових інститутів, організаційнихструктур та засобів здійснення управлінської діяльності; зміцнення таформування нових фінансово-економічних основ функціонування державногоуправління; кадрове, наукове та інформаційне забезпечення нової системиуправління.
Найбільш гострою і складною середінших проблем адміністративної реформи є проблема реформування організаційних структурвиконавчої влади нового типу, які, реалізуючі призначення і функціїдемократичної, правової держави, створювали б умови для реалізації прав ісвобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числіуправлінських послуг з метою задоволення потреб особи і суспільства.
Концепцією визначені принципово новізасади функціонування виконавчої влади, ключовими серед яких є принципи:
пріоритетності законодавчоїрегламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчоївлади;
незалежності здійснення функцій таповноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у визначенихзаконом межах;
удосконалення механізму внутрішньогота судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадовихосіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, атакож постійного підвищення ефективності державного управління;
відповідальності органів виконавчоївлади та їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами,права яких були порушені;
запровадження механізму контролю зафункціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентськоїі прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчоївлади є політичними посадами;
ефективності, відкритості тадоброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.
Передбачається змістовне іфункціональне підвищення ролі КМУ як вищого органу в системі органів виконавчоївлади, структурна перебудова його апарату, забезпечення більш активної іконкретної участі його у виробленні і здійсненні основнихорганізаційно-правових засад управлінської діяльності, в ефективнійкоординованості зусиль всієї системи виконавчої влади щодо подолання кризовихявищ в життєво-важливих сферах суспільного життя.
Підвищити загальний рівень галузевогота міжгалузевого управління покликані структурно-функціональні зміни в системіцентральних органів виконавчої влади, якими передбачається значне оновлення їхправового статусу, системна і структурна перебудова цих органів, більш раціональневизначення їх завдань, функцій та повноважень.
Важливий напрям удосконаленнядержавного управління становить реформування місцевих органів виконавчої влади,яке має на меті підвищення ефективності здійснення виконавчої влади натериторіальному рівні, спрямування їх діяльності на підвищення рівня реалізаціїправ і свобод громадян та надання їм управлінських послуг, гармонійне поєднаннязагальнодержавних і місцевих інтересів, сприяння становленню та розвиткумісцевого самоврядування на основі чіткого функціонального розмежування його зповноваженнями виконавчої влади.
Актуальною сьогодні є і потребареформування державної служби, яка змістовно втілює в собі професійноздійснювану виконавчо-розпорядчу діяльність управлінського апарату. Таке реформуванняспрямоване на створення справді професійної, ефективної і стабільної державноїслужби, забезпечення належного підбору, ви ховання та розстановкивисокопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих управлінських кадрів.Законодавчого урегулювання потребує також служба в органах місцевогосамоврядування (інститут муніципальної служби).
Ключового значення набуває ниніудосконалення державного управління в сфері економіки, це стосується,зокрема, реструктуризації промисловості, інтенсифікації агропромислового комплексу,розвитку різних форм власності, ефективної і різнобічної державної підтримкивітчизняного виробництва, розвитку малого та середнього підприємництва,поступове роздержавлення та демонополізація економіки, створення механізмуринкового саморегулювання, реформування управління державним сектором економікита ін.
Великої ваги у колі цих заходівнабуває удосконалення фінансово-бюджетної системи, податково-цінової політики,грошово-валютна стабілізація, активне залучення іноземних інвестицій,призупинення інфляційних процесів та інших кризових явищ в економіці.
Важливими складовими реформуваннямеханізму державного управління поряд з оновленням нормативно-правової бази тареформуванням системи управлінських органів є також збагачення змістууправлінських функцій, удосконалення форм і методів виконавчої влади зурахуванням ринкової інфраструктури, зокрема, звуження сфери адміністративногокерівництва і безпосереднього директивного втручання, перехід до активнішоговикористання функцій загального державного регулювання, застосуванняекономічних методів, поступовий перехід від галузевого до функціональногопринципу управління економікою, використання договірних засад в практиціуправлінських стосунків, загальне скорочення управлінського апарату, більшжорстке регулювання бюджетних витрат тощо.
Серед інших напрямів удосконаленнядержавного управління слід вказати на загальне посилення ефективностіуправлінського впливу органів виконавчої влади щодо реалізації конституційнихта інших законодавчих положень у сфері державного управління, досягненняналежної взаємодії їх з іншими державними органами та органами місцевогосамоврядування; поглиблення дійового впливу основних (конституційних) принципівдержавного управління; активізація місцевого самоуправління та поглиблення йоговзаємодії з органами місцевої виконавчої влади; зміцнення виконавчоїдисципліни; посилення боротьби з корупцією, злочинністю та іншими протиправнимипроявами в суспільстві, а також посилення ролі науки в реформуванніуправлінського механізму, підвищення рівня автоматизації, технічного, у т. ч.комп’ютерного забезпечення управлінської діяльності та ін.
Головним же завданням у загальномупроцесі удосконалення державного управління є сьогодні невідкладне проведення вУкраїні адміністративної реформи, якнайшвидше втілення в життя її основнихположень.
Тема 4. Суб’єкти адміністративного права
1. Загальнахарактеристика суб’єктів АП.
2. Фізичніособи як суб’єкти АП
3. Об’єднаннягромадян як суб’єкти адміністративного права.
4. ПрезидентУкраїни як суб’єкт АП
5. Органидержавної виконавчої влади як суб‘єкти АП.
6. Органимісцевого самоврядування як суб‘єкти АП.
7. Інші юридичніі фізичні особи як суб’єкти АП.
1. Загальна характеристика суб’єктів адміністративногоправа
Суб’єктиАП— це окремі фізичні та юридичні особи (громадяни абоорганізації), які у відповідності з адміністративно-правовими нормами наділеніпевним обсягом прав та обов’язків у сфері адміністративно-правового регулюванняуправлінських відносин.
Одразу слідз’ясувати, що бути суб’єктом АП означає мати права та обов’язки сфері публічногоуправління.
З даноговизначення випливає, що «претендент» на статус суб’єкта АП за своїми особливостямипотенційно здатний бути носієм суб’єктивних прав і обов’язків у сферіпублічного управління, тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, щодозволяють йому мати суб’єктивні права і обов’язки.
До такихособливостей суб’єктів АП належать:
а) зовнішня самостійність(відокремленість) у реалізації своїх прав та обов’язків у сфері державногоуправління;
б) персоніфікаціяв суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступає у вигляді єдиноїособи — персони. Так, орган державного управління складається з багатьохфізичних осіб І, як правило має структурні частини, але в адмін-правовій сферівиступає виключно як єдина особа;
в) здатністьвиражати і здійснювати або персоніфіковану волю у відносинах з державнимиорганами або державну волю у процесі адміністративно-правового регулюваннясуспільних відносин.
г) володіннявідповідно до приписів адміністративно-правових норм здатністю мати права таюридичні обов’язки у сфері публічного, тобтоадміністративнаправоздатність;
д) володінняпотенційною можливістю реально брати участь в адміністративно-правовихвідносинах, тобто реалізувати свої права і нести обов’язки у сферіпублічного управління, тобто адміністративна дієздатність;
ж)здатністьсуб’єктанести за порушення адмін-правових норм юридичну відповідальність — адміністративна деліктоздатність;
Суб’єктиАП відповідно до норм чинного адм законодавства мають:
Суб’єктивніправа у сфері державного управління- ценадана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правовихнормах міра можливої або дозволеної поведінки у правовідносинах, яказабезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта.
Суб’єктивніадмін-правові обов’язки – це покладена державою ізакріплена в адміністративно-правових нормах міра належної або необхідноїповедінки у правовідносинах, реалізація якої забезпечена можливістюадміністративного примусу.
Об’єднуєїх а) спільна адмін-правова природа, б) існування в адмін правовідносинах,в) наявність меж у поведінці (і те, і друге є мірою), г) наявність у особи,адміністративної правосуб’єктності, д) наявність державних гарантій.
Відмінностіполягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх власника, аобов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої абодозволеної поведінки, а обов’язки – міра належної або необхідноїповедінки.
Необхіднорозрізняти поняття “суб’єкт АП” і “суб’єкт адміністративних правовідносин”.Суб’єкт АП має реальну можливість стати суб’єктом адмін правовідносини. Дляцього необхідно настання певних умов, а саме:
наявністьконкретних адмін-правових норм, що передбачають реальну ситуацію та права таобов’язки особи у цій ситуації;
підставивиникнення, зміни та припинення конкретних правовідносин.
Суб’єктадміністративно-правових відносин- фізична абоюридична особа, яка відповідно до чинного законодавства є учасникамиуправлінських відносин, урегульованих нормами АП, наділена визначеними правамий обов’язками в сфері публічного управління і спроможні їх здійснювати.
Певна групасуб’єктів АП характеризується наявністю такої ознаки, як компетенція.
Компетенція- це сукупність нормативно закріплених повноважень, прав іобов’язків, що надані органу або посадовій особі з метою належного виконанняними певного кола державних чи суспільно-значущих завдань та здійсненнявідповідних функцій.
Повноваження- комплекс прав наданих суб’єкту відповідно до займаноїпосади, що необхідний для вирішення якого-небудь питання.
Коло суб’єктівАП досить багато чисельне та різноманітне.
Суб’єкти АПможуть бути індивідуальні та колективні (або — фізичні та юридичніособи).
Системасуб’єктів АП України
Фізичні особи;
а) громадяниУкраїни;
б) іноземнігромадяни;
в) особи безгромадянства;
Посадові особи;
Об’єднаннягромадян;
а) громадськіорганізації;
б) політичніпартії;
г) релігійніорганізації;
д) професійніспілки;
ПрезидентУкраїни;
Державніорганізації:
а) державніоргани;
б)адміністрації державних підприємств, установ, організацій;
в) структурніпідрозділи державних органів, наділені власною компетенцією.
6. Органимісцевого самоврядування.
7. Недержавніорганізації:
а)підприємства, установи, організації недержавної форми власності;
б) трудовіколективи;
в) структурнічастини підприємств, установ, організацій,(наприклад, факультет, цех,відділення в лікарні тощо).
Таким чином,для АП характерна наявність великої кількості суб’єктів з різною компетенцією,структурою і правовим статусом. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їхкласифікації.
Слід зазначити,що правове становище суб’єктів одного рівня неоднакове. Якщо проаналізуватиадміністративну правосуб’єктність громадян, то виявиться, що вона має.різницюзалежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військовуслужбу, вступати у навчальні заклади тощо).
2. Фізичні особи як суб’єкти АП
Підфізичноюособою слід мати на увазі людину як біологічну істоту. В юридичному значенніслова під фізичними особами мають на увазі громадян України, іноземців та осіббез громадянства. Ці категорії осіб мають суттєві особливості у своємузагальному правовому статусі в Україні. Кожна категорія складається з значноїкількості різних підкатегорій, правовий статус яких визначається залежно відхарактеру виконуваних ними соціальних функцій, службового становища, наявностіособливого адміністративно-правового статусу, спеціальних прав і багатьох іншихобставин.
Адміністративно-правовийстатус людини і громадянина — комплекс прав і обов’язківособи, закріплений нормами адміністративного права, а також гарантіїреалізації прав і обов’язків.
Адміністративно-правовийстатус є складовою частиною загального правового статусу особи і урегульованийнормами конституційного та адміністративного права. Багато прав і обов’язкилюдини і громадянина похідні від конституційних прав і обов’язків і знаходятьсвоє відображення в законах, адміністративно-правових підзаконних нормативнихактах, в актах органів місцевого самоврядування. Інші права і обов’язки нерегламентовані конституційними нормами, але відповідають духу загальноїконституційної концепції становища особи в Україні, встановлені іншимиправовими актами (права і обов’язки пов’язані з керуванням транспортнимизасобами, придбання зброї).
Адміністративно-правовівідносини особи з іншими суб’єктами АП можуть виникати як на підставіреалізації прав людини і громадянина або в зв’язку з покладеними на нихобов’язками у сфері управління, так і при захисті прав і свобод особи абопорушення особою своїх обов’язків.
Існує кількаточок зору на складові адміністративно-правового статусу:
Ківалов С.В.,Коваль Л.В.:
— адміністративна правоздатність;
— адміністративна дієздатність.
Бахрах Д.М.
— адміністративна правосуб’єктність;
— реальні праваі обов’язки.
Колпаков В.К.:
— адміністративна правоздатність;
— адміністративна дієздатність;
— права, якізумовлені адміністративним законодавством;
— адміністративно-правові обов’язки.
Битяк Ю.П.:
— основніневід’ємні права і свободи;
— комплекс правта обов’язків, що закріплюються Конституцією України, нормами інших галузейправа, в тому числі й адміністративного;
— гарантіїреалізації цих прав та обов’язків, а також механізм їх охорони державою.
Точка зорубільшості:
— адміністративна правосуб’єктність;
— права,свободи та законні інтереси;
— обов’язки;
— гарантіїреалізації прав та свобод та законних інтересів.
Адміністративно-правовийстатус громадян України — це встановлена законом й іншимиправовими актами сукупність прав і обов’язків громадянина, що гарантують йогоучасть в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистихінтересів через діяльність державної влади та органів місцевого самоврядування.
1.Адміністративна правосуб’єктність громадян
Адміністративно-правовийстатус громадян визначається обсягом та характером їх адміністративноїправосуб’єктності.
Елементамиправосуб’єктності є:
Адміністративнаправоздатність — закріплена нормами АП здатність громадянина бутиносієм прав та обов’язків у сфері публічного управління (виникає з моментународження громадянина і припиняється після його смерті) — наприклад, право нагромадянство, ім’я та прізвище, на соціальний захист тощо.
Адміністративнадієздатність — закріплена нормами АП здатність громадянина своїми діямиреалізувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов’язки у сферіпублічного управління.
Видиадміністративної дієздатності:
• часткова — до16 років.
• неповна — з16 років;
• повна — із 18років;
У силузазначених обставин громадяни можуть бути визнані обмежено або повністю недієздатними.
Адміністративнаделіктоздатність закріплена нормами АП здатність громадянина нестиюридичну відповідальність за свої дії.щщщщ
Адміністративнаправосуб’єктність громадян поділяється на загальну та спеціальну. Відповіднорозрізняють загальний та спеціальний адміністративно-правовий статус громадян.Кожен громадянин наділений передусім загальним статусом, який як правилооднаковий для всіх, однак в той же час він може бути носієм одного або кількохспеціальних статусів. Досить часто спеціальний статус доповнює загальний(особа, яка має посвідчення водія), але іноді спеціальний статус впливає назагальний обмежуючи та змінюючи його (особа щодо якої встановлено адміністративнийнагляд)
2.Права, свободи і законні інтереси громадян
Реалізаціяправа передбачає видання акту застосування.
Реалізаціясвободи не передбачає видання акту застосування.
Законнийінтерес — це юридично значимий інтерес, заснований назаконі, що випливає з нього, схвалений і захищуваний ним, хоч і не закріпленийу конкретних правових нормах.
Права і свободиможна поділити на різні групи, зокрема на загальні та спеціальні,абсолютні та відносні, громадянські (особисті, фізичні), політичні,економічні, соціальні, духовні (культурні) та ін.
3.Обов’язки громадян
Відповідно доКонцепції реформи адміністративного права України оновлення змісту адміністративно-правовогостатусу громадян потребує вжиття ряду конкретних заходів щодо вдосконаленняадміністративного законодавства, а саме:
— приведення увідповідність з вимогами Конституції України правоохоронного адміністративногозаконодавства;
— законодавчеврегулювання порядку вільного пересування, вибору місця проживання в межахтериторії України, реєстрації фізичних осіб, які на законних підставахперебувають на території України, введення Єдиного державного реєстру цих осіб;
— скасуванняпрописки громадян за місцем їхнього проживання;
— законодавчеврегулювання права громадян України на отримання управлінських послуг, щонадаються органами виконавчої влади (у т. ч. видача дозволів, ліцензій тощо);
— законодавчеврегулювання порядку створення політичних партій, їх легалізації та скасуваннясудом актів реєстрації цих організацій, легалізації громадських організацій таскасування актів реєстрації цих організацій;
— розробленнязаконів, що регулюватимуть відповідні організаційні форми громадських формуваньправоохоронного напряму з метою розширення участі громадян України в державномууправлінні, охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю;
— законодавчевизначення порядку реалізації права громадян на проведення зборів, мітингів,походів і демонстрацій, умов їх проведення, прав і обов’язків учасників масовихмирних заходів;
— удосконаленнязаконодавства, що регулює права громадян під час звернень до органів виконавчоївлади і місцевого самоврядування та розгляду їхніх скарг посадовими особами;
— запровадженнясудового адміністративно-правового захисту прав і свобод громадян.
Адміністративно-правовийстатус громадян України визначається:
КонституцієюУкраїни (зокрема, розділом 2, ст. 21-68);
відповіднимизаконами (насамперед, законом «Про громадянство України»;
окремимиміжнародними договорами;
відповідниминормативно-правовими актами Президента України, державних органів та місцевогосамоврядування.
4.Гарантії прав та свобод громадян
Споконвічнимта універсальним гарантом прав громадян є закон. Будь-яківладні структури і посадові особи зобов’язані діяти в рамках закону, і тільки врамках закону вони можуть бути наділені якостями організаційно-правовихгарантів. Закон може виконувати функцію гаранта при дотриманні такихумов:
положення, щомістяться в законі, повинні бути адекватні економічній і політичній ситуації вкраїні, а також мати юридичну стабільність;
відповідативисокому рівню юридичної техніки;
міститиконкретні норми і механізми їхньої реалізації;
визначати колодержавних органів і посадових осіб, на яких покладені обов’язки створюватиумови для реалізації прав і свобод;
передбачативідповідальність органів і посадових осіб за обмеження прав і обов’язків громадян;
Длязабезпечення адміністративно-правових гарантій прав і свобод громадянсформульовані такіположення:
в Україні неповинні видаватися закони, що відміняють або применшують права і свободи людиниі громадянина;
обмеження правможливо тільки при наявності визначених обставин і повинно бути встановленозаконодавством;
визначеноперелік прав і свобод, що не підлягають обмеженню взагалі;
будь-якінормативні акти, що торкаються права, свободи й обов’язку людини і громадянина,не можуть застосовуватися без офіційного опублікування та реєстрації у Мінюсті.
Організаційно-правовігарантії можна підрозділити навиди:
а) судові,тобто реалізовані судами в процесі здійснення правосуддя. Порядок розглядусправ, що виникають з адміністративно-правових відносин, установленийзаконодавством про цивільне судочинство (справи по скаргах на дії державнихорганів і посадових осіб у зв’язку з накладенням адміністративних стягнень;справи по скаргах на дії державних органів, громадських організацій і посадовихосіб, що порушують права і свободи громадян). Справи по економічних суперечках,що виникає з адміністративних правовідносин, підвідомчі арбітражному суду(наприклад, справи про визнання недійсними цілком або частково ненормативнихактів державних органів, органів місцевого самоврядування й інших органів, щоне відповідають законам і іншим нормативним правовим актам і що порушують праваі законні інтереси громадян);
б) адміністративні,тобто реалізовані у позасудовому порядку. У рамках управлінської компетенціїпосадові особи вправі, а в багатьох випадках — зобов’язані розглядати питаннязабезпечення адміністративно-правових гарантій прав громадян і вживати заходівдля їхньої реалізації.
в). особистіКонституцією України закріплене право громадян звертатись особисто, а такожспрямовувати індивідуальні і колективні звернення в державні органи й органимісцевого самоврядування. Під зверненнями громадян слід розуміти викладені вписьмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Основнівидизвернень громадян:
Пропозиція(зауваження) — звернення громадян, де висловлюються порада,рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевогосамоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюютьсядумки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян,вдосконалення правової основи державного і громадського життя,соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява — звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцієюта чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушеннячинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ,організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатівмісцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їхдіяльності.
Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу,прав чи свобод тощо.
Скарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян,порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевогосамоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян,посадових осіб.
Особливостіадміністративно-правового статусу окремих категорій осіб
Крім того вчинному законодавстві зустрічаються терміни, що характеризують адміністративно-правовийстатус громадян як спеціальний:
-мешканцітериторій з особливими адміністративно-правовим режимом — це особи, щомешкають у прикордонних зонах, закритих містах, заповідних зонах, на територіяхде введено надзвичайний стан і т.д.
– суб’єктиадміністративної опіки — це особи, які в силу своєї слабої соціальної захищеностіпотребують спеціальну допомогу з боку держави (безробітні, інваліди,діти-сироти, інваліди та учасники ВВВ,). Такі особи мають більше прав, ніж іншігромадяни
Адміністративно-правовийстатусіноземців та осіб без громадянства в Україні визначаєтьсяКонституцією України (ст.26 та ін.), законом «Про правовий статус іноземців»(від 4 лютого 1994 р.), іншими законодавчими актами України (наприклад, КпАПУкраїни — ст. 16 та ін.), а також міжнародними угодами.
Іноземцямивизнаються іноземні громадяни — особи, які належать до громадянства іноземнихдержав і не є громадянами України.
Особамибез громадянства (апатридами) визнаються особи, які неналежать до громадянства будь-якої країни.
Адміністративно-правовийстатус біженців визначається законом України “Про біженців” від 21 червня 2001року N 2557-III.
Біженець — особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обґрунтованих побоюваньстати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності,громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичнихпереконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та неможе користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистомвнаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) іперебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не можечи не бажає повернутись до неї внаслідок зазначених побоювань;
Відповідно доКонституції іноземні громадяни й особи без громадянства користуються в Україніправами і несуть обов’язку нарівні з громадянами України, крім випадків,установлених чинним законодавством або міжнародними договорами.
Іноземнігромадяни і особи без громадянства, що знаходяться на території України, підлягаютьадміністративної відповідальності на загальних підставах із громадянамиУкраїни. Питання про відповідальність за адм правопорушення, вчинені натериторії України іноземними громадянами, що відповідно до чинних законів іміжнародних договорів користуються імунітетом від адмін юрисдикції України,вирішуються дипломатичним шляхом.
Законодавстворозрізняє іноземних громадян, щотимчасово перебувають натериторії України, а також такі, що перетинають країну транзитом.
Правосуб’єктністьіноземних осіб, що знаходяться на території України, характеризується такимиособливостями:
іноземнігромадяни й особи без громадянства не можуть бути державними службовцями, займатидеякі посади, працювати в митних органах;
на іноземнихгромадян і осіб без громадянства не поширюється військовий обов’язок;
тільки доіноземних громадян і осіб без громадянства застосовується таке адміністративнестягнення, як видворення;
іноземнігромадяни й особи без громадянства можуть в’їжджати на територію України при наявностідозволу (виняток встановлений для громадян країн СНД, із якими укладені угодипро безвізовий в’їзд і виїзд);
іноземнігромадяни й особи без громадянства мешкають і здійснюють свою діяльність на підставіспеціальних документів;
3. Об’єднання громадян як суб’єкти адміністративногоправа
Ст. 36Конституції закріплює право на свободу об’єднання у політичні партії,громадські організації, професійні спілки. Одним словом у різного родуоб’єднання. Поняття об’єднання громадян є збірним, узагальнюючим поняттям.
Об’єднаннямгромадянє добровільне громадське формування, створене наоснові єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав ісвобод.
Адміністративно-правовийстатус об’єднань громадян в цілому визначається Конституцією України (ст. 36,37 та ін.), законом України «Про об’єднання громадян», «Про політичні партії»,іншими законами, положеннями, статутами тощо.
Дія Закону «Прооб’єднання громадян» не поширюється на релігійні, кооперативні організації,об’єднання громадян, що мають основною метою одержання прибутків, комерційніфонди, органи місцевого та регіонального самоврядування (в тому числі ради ікомітети мікрорайонів, будинкові, вуличні, квартальні, сільські, селищнікомітети), органи громадської самодіяльності (народні дружини, товариські судитощо), інші об’єднання громадян, порядок створення і діяльності яких визначаєтьсявідповідним законодавством.
Політичнапартія — це зареєстроване згідно з законом добровільнеоб’єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програмисуспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженнюполітичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
Громадськоюорганізацією — цеоб’єднання громадян для задоволення тазахисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових,соціально-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.
Статусоб’єднання громадян.
Об’єднаннягромадян утворюються і діють із:
всеукраїнськимстатусом — це об’єднання, діяльність яких поширюється на всютериторію України у більшості її областей України і які мають місцеві осередкиу більшості її областей;
місцевимстатусом — місцеве об’єднання поширює свою діяльність натериторію відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону.
міжнароднимстатусом — міжнародна громадська організація поширює своюдіяльність на територію України і хоча б однієї іншої держави;
Політичніпартії створюються лише із всеукраїнським статусом.
Держававиходить із принципу взаємного невтручання в повсякденну діяльністьоб’єднань громадян, крім окремих випадків, передбачених законодавством.Об’єднання громадян не можуть виступати від імені держави, а виступають тількивід свого імені.
Об’єднаннягромадян діє на основі статуту, який не повинен суперечити законодавствуУкраїни.
Членамиполітичних партій не можуть бути:
1) судді;
2) працівникипрокуратури;
3) працівникиорганів внутрішніх справ;
4)співробітники Служби безпеки України;
5)військовослужбовці.
На часперебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняютьчленство в цій партії.
Легалізація(офіційне визнання) об’єднань громадян є обов’язковою і здійснюється шляхом їхреєстрації або повідомленням про заснування. Діяльність об’єднань громадян, якінелегалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною.
Забороняєтьсяутворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмніцілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, змінуконституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету ітериторіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захопленнядержавної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної,расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’янаселення. Політичні партії та громадські організації не можуть мативоєнізованих формувань. Не допускається створення і діяльністьорганізаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової владиі виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а такожна державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установахі організаціях (ст. 37 Конституції України).
Запорушення законодавства до громадських організацій можуть бутизастосовані такі стягнення:
попередження;
штраф;
тимчасовазаборона (зупинення) окремих видів діяльності;
тимчасова заборона(зупинення) діяльності;
примусовийрозпуск (ліквідація).
У разіпорушення політичними партіями законів України до них можуть бути вжиті такізаходи:
1) попередженняпро недопущення незаконної діяльності;
2) заборонаполітичної партії.
Припиненнядіяльності об’єднання громадян може бути проведено шляхом йогореорганізації або ліквідації (саморозпуску, примусового розпуску).Реорганізація об’єднання громадян здійснюється відповідно до його статуту.Ліквідація об’єднання громадян здійснюється на підставі статуту або рішеннясуду.
Політичніпартії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації(саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстраційногосвідоцтва в порядку, встановленому законами України.
Адміністративно-правовийстатус професійних спілок в цілому визначається Конституцією України (ст. 36,та ін.), ЗУ «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».
Професійнаспілка — добровільна неприбуткова громадська організація, щооб’єднує громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної(трудової) діяльності (навчання).
Адміністративно-правовийстатус релігійних організацій в цілому визначається Конституцією України(ст. 35, та ін.), ЗУ «Про свободу совісті та релігійні організації».
Церква(релігійні організації) в Україні відокремлена від держави.
Усі релігії,віросповідання та релігійні організації є рівними перед законом. Встановленнябудь-яких переваг або обмежень однієї релігії, віросповідання чи релігійноїорганізації щодо інших не допускається.
Релігійніорганізації не виконують державних функцій.
Державнасистема освіти в Україні відокремлена від церкви (релігійних організацій), маєсвітський характер. Доступ до різних видів і рівнів освіти надається громадянамнезалежно від їх ставлення до релігії.
Релігійнимиорганізаціями в Україні є релігійні громади, управління іцентри, монастирі, релігійні братства, місіонерські товариства (місії), духовнінавчальні заклади, а також об’єднання, що складаються з вищезазначенихрелігійних організацій. Релігійні об’єднання представляються своїми центрами(управліннями).
Релігійніорганізації в Україні утворюються з метою задоволення релігійних потребгромадян сповідувати і поширювати віру і діють відповідно до своєї ієрархічноїта інституційної структури, обирають, призначають і замінюють персонал згідноіз своїми статутами (положеннями).
Релігійнаорганізація визнається юридичною особою з моменту реєстрації її статуту (положення).Релігійнаорганізація як юридична особа користується правами і несе обов’язки відповіднодо чинного законодавства і свого статуту (положення).
Для одержаннярелігійною громадою правоздатності юридичної особи громадяни в кількості неменше десяти чоловік, які утворили її і досягли 18-річного віку, подають заявута статут (положення) на реєстрацію до обласної, Київської та Севастопольськоїміських державних адміністрацій, а у Республіці Крим — до Уряду РеспублікиКрим.
Релігійніцентри, управління, монастирі, релігійні братства, місії та духовні навчальнізаклади подають на реєстрацію статут (положення) до державного органу України усправах релігій.
Діяльністьрелігійної організації може бути припинено у зв’язку з її реорганізацією(поділом, злиттям, приєднанням) або ліквідацією.
У разіпорушення релігійною організацією законодавчих актів України її діяльність можебути припинено також за рішенням суду.
Адміністративно-правовийстатус добровільних дружин визначається Постановою ЦК КПРС та РадиМіністрів СРСР N 379 от 20.05.74 «О дальнейшем совершенствовании деятельностидобровольных народных дружин по охране общественного порядка» і які діють напідставі «Примерного положения о добровольных народных дружинах по охранеобщественного порядка», затвердженого вищезгаданою постановою.
4. Президент України як суб’єкт АП
Слід зазначити,що за період існування незалежної України його правовий статус змінювався.Спочатку він визнавався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади,потім як глава держави і глава виконавчої влади і, зараз як главадержави. Як бачимо він не належить ні до одної з гілок влади. Це свідчитьпро те, що він виконує інтегруючу функцію у процесі здійснення державної владив цілому. Повноваження визначені у Конституції.
Правовий статусПрезидента України визначається насамперед розділом V Конституції України.Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісностіУкраїни, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.Він не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органахдержавної влади або в об’єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваноюабо підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу абонаглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Особливоширокими повноваженнями наділений Президент України у сфері виконавчоївлади. Не дивлячись на те, що він представляє державу в цілому, не входячиорганізаційно в структуру будь-якої гілки державної влади, зокремазаконодавчої, виконавчої чи судової влади, урівноважуючи їх, Президент Україниз урахуванням характеру та обсягу своїх повноважень все ж найближче стоїть довиконавчої влади, несе більшу відповідальність за рівень і реальний стан справу сфері діяльності цієї гілки влади. У багатьох випадках волевиявлення і актиПрезидента вирішальним чином впливають на формування і організаційно-правовевирішення тих чи інших питань у сфері функціонування виконавчої влади.
Зокрема,Президент України визначає структуру та персональний склад КМУ — вищого органувиконавчої влади; призначає за згодою ВРУ Прем’єр-міністра України, припиняєйого повноваження та приймає рішення про його відставку; за поданнямПрем’єр-міністра призначає членів КМ, керівників інших ЦОВВ, а також голівмісцевих державних адміністрацій та припиняє їх повноваження на цих посадах;утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра міністерствата інші центральні органи виконавчої влади та ін.
Відповідно доп. 6 ст. 106 Конституції України Президент України з метою забезпеченнянеобхідних умов для здійснення своїх повноважень створює консультативні,дорадчі та інші допоміжні органи та служби (наприклад. Координаційна рада зпитань державної служби при Президентові України, утворена указом ПрезидентаУкраїни від 11 лютого 2000 р.).
Важливу рольщодо цього відіграє Адміністрація Президента України, яка утворюєтьсяПрезидентом як постійно діючий орган для забезпечення здійснення ним своїхповноважень. У своїй діяльності Адміністрація керується Конституцією тазаконами України, указами і розпорядженнями Президента, актами КабінетуМіністрів та Положенням про Адміністрацію Президента (затверджене УказомПрезидента від 19 лютого 1997 р.).
Основнимизавданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне,інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності Президента.
До складуАдміністрації входять:
Перший помічникПрезидента України
Першийзаступник та заступники Глави Адміністрації Президента України
Помічники,радники, референти та наукові консультанти Президента України
ПостійнийПредставник Президента України у ВРУ
ПостійнийПредставник Президента України в КСУ
Державно-правовеуправління
Управлінняорганізаційної роботи та кадрової політики
Управлінняекономічної та соціальної політики
Управліннягуманітарної політики
Управліннявнутрішньої політики
Управліннязовнішньої політики
Контрольнеуправління
Управліннядокументального забезпечення та інформатизації
Управліннясправами
КанцеляріяПрезидента України
Прес-службаПрезидента України
СлужбаПротоколу Президента України
Відділдержавних нагород
Відділгромадянства
Відділпомилування
Відділ листів іприйому громадян
Перший відділ.
Інші відділи таструктурні підрозділи.
Для поліпшенняорганізації та прискорення проведення в Україні адміністративної реформи,координації заходів, здійснюваних відповідними органами державної влади,забезпечення оперативної підготовки пропозицій щодо уточнення концептуальнихзасад цієї реформи та шляхів їх реалізації ввести посаду УповноваженогоПрезидента України з питань адміністративної реформи. (Указ Президента Прочергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні від29 травня 2001 року N 345/2001
На основі та навиконання Конституції і законів України Президент видає укази і розпорядження,які є обов’язковими до виконання на території України.
ПриПрезидентові України діє система різного роду дорадчих органів. Вони не єорганами ВВ, але суб’єктами АП:
ПриПрезидентові України діє біля 25 комісій:
Державнакомісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з питань стратегіїекономічного та соціального розвитку, Державна комісія з проведення в Україніадміністративної реформи, Комiсiя державних нагород та геральдики, Комісія зпитань аграрної та земельної реформи, Комісія з питаньадміністративно-територіального устрою, Комісія з питань реформування правоохороннихорганів в Україні, Комісія зі сприяння розвитку громадянського суспільства,Комiсiя у питаннях громадянства, Комiсiя у питаннях помилування.
ПриПрезидентові України діє біля 6 міжвідомчих комісій:
Державнаміжвідомча комісія з питань співробітництва України з НАТО, Міжвідомча комісіяз питань вступу України до Світової організації торгівлі, Міжвідомча комісія зкомплексного вирішення проблем Чорнобильської АЕС.
ПриПрезидентові України діє біля 10 комітетів:
Комітет ветераніввійни в Афганiстанi та воєнних конфлiктiв в інших зарубіжних країнах, Комітетіз Державних премій України імені Тараса Шевченка, Комітет у справах ветеранів,Координаційний комітет боротьби з корупцією і організованою злочинністю приПрезидентові, Національний комітет України з питань роззброєння.
ПриПрезидентові України діє біля 25 рад:
Державна рада зпитань пенсійної реформи, Експертна рада підприємців, Координаційна рада зпитань державної служби при Президентові України, Координаційна рада з питаньмісцевого самоврядування, Координаційна рада з питань розвитку Українськогокозацтва, Нацiональна координацiйна рада боротьби з наркоманiєю, Національнарада з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄвропейськогоСоюзу, Нацiональна рада з питань молодiжної полiтики, Політична рада приПрезидентові України, Рада нацiональної безпеки і оборони України, Рада пороботі з кадрами, Рада регіонів.
5. Органи державної виконавчої влади як суб’єкти АП
Органивиконавчої влади— це різновид самостійних державнихорганів (організаційно оформлена частка державного апарату), які спеціальнопризначені для здійснення на основі чинного законодавства функцій виконавчоївлади, а саме: функцій виконавчо-розпорядчого (управлінського) характеру щодобезпосереднього і оперативного керівництва економікою, соціально-культурноюсферою та адміністративно-політичним будівництвом у державі.
Адміністративно-правовийстатус органа виконавчої влади як статус колективного суб’єктаскладається з такихблоків:
• цільовий(включає норми які визначають мету, завдання, функції, принципи діяльності);
• організаційно-структурний(містить у собі правові розпорядження, що регламентують: порядок утворення,реорганізації і ліквідації; структуру; лінійну і функціональну підпорядкованість);
• компетенційний(сукупність норм, що визначають владні повноваження і підвідомчість(компетенція в області планування, контролю і т.д.).
Ознакиорганів виконавчої влади:
насамперед, це різновиддержавних органів, найбільш значна частина державного апарату, які всукупності утворюють його управлінський апарат;
вонистворюються у встановленому законом порядку спеціально для здійсненняуправлінських функцій — функцій виконавчої влади; тобто вони органічнопов’язані з функціонуванням виконавчої влади, втілюють у собі її завдання тафункції і призначені забезпечувати практичну реалізацію цієї влади;
цільовимпризначенням цих органів є практична реалізація державної політики в певнійгалузі чи сфері суспільного життя, здійснення виконавчо-розпорядчої(управлінської) діяльності шляхом безпосереднього і повсякденногокерівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичнимбудівництвом у державі;
кожний органвиконавчої влади наділений державно-владними повноваженнями. Ці повноваженнявідображаються перш за все у виданніправових актів управління;
наявністьпевного обсягу юридично-владних повноважень, які проявляються поза межами даногооргану, — найбільш суттєвий елемент компетенції.
свою діяльністьвони здійснюють офіційно, від імені держави;
для здійсненнясвоїх завдань і функцій ці органи також наділені правом широкого застосуваннязаходів державного, зокрема, адмін примусу та мають спеціальний апаратпримусу;
органвиконавчої влади — це відповідним чином оформлена державна субстанція,частка державного апарату, що має свою внутрішню структуру та штат:певний колектив державних службовців;
органамвиконавчої влади властива організаційно-структурна відокремленість таоперативна самостійність дій в певних територіальних межах чи галузях;
кожен органвиконавчої влади є суб’єктом державної власності, утримується, якправило, за рахунок державного бюджету;
має статусюридичної особи, є самостійним учасником адміністративно-правових відносин- участь в адміністративно-правових відносинах для органу виконавчої владиє не тільки можливістю (правом), але й обов’язком.
Є нормативневизначення поняття компетенція ОВВ та повноваження ОВВ (Концепція адміністративноїреформи України)
ПовноваженняОВВ — це закріплені за ним права і обов’язки (в томучислі обов’язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень — такзвані «юрисдикційні» обов’язки).
Центральнемісце і переважну частину серед повноважень ОВВ складають державно-владніповноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов’язкових до виконаннярішень та забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані шляхом контролюі нагляду за їх реалізацією та захисту їх від порушення шляхом застосуванняадміністративного примусу.
Для визначенняпевного обсягу повноважень, закріпленого за кожним ОВВ відповідно до покладенихна нього завдань і функцій, застосовується поняття «компетенція».
Усі ОВВутворюють систему. Під системою ОВВ слід мати на увазі вертикальнийзв’язок між підпорядкованими органами на підставі поділу компетенції між ними.
Органивиконавчої влади можна класифікувати:
1. Щодозначимості та територіального масштабу дії(щодо орг-правового рівня)
Вищий: КМУ;
ЦОВВ:міністерства, ДК та ЦОВВ зі СС
МОВВ: місцевідержавні адміністрації, територіальні підрозділи ЦОВВ.2. Щодо характеру таобсягу компетенції
загальноїкомпетенції — що здійснюють управління більшістю галузей їх сферидіяльності; (КМУ, місцеві держадміністрації)
галузевоїкомпетенції — здійснюють керування окремими сферами або галузямиуправління; (в основному міністерства та їх місцеві структурні підрозділи)
міжгалузевої(функціональної) компетенції — виконують загальні спеціалізованіфункції для усіх або більшості галузей і сфер управління; (ДК, окреміфункціональні міністерства (наприклад, Мінфін України)
органивнутрішньогалузевої компетенції – керують у рамках галузейдорученими ділянками робіт (наприклад, територіальні органи міністерств);
организмішаної компетенції, тобто органи, що мають ознаки якгалузевий, так і міжгалузевої сфери діяльності (наприклад, Міністерство охорониздоров’я керує підвідомчими установами й органами охорони здоров’я і здійснюєміжгалузеве керування медичними службами МВС і Міноборони).
3. Щодохарактеру підпорядкування
на ті, щознаходяться у подвійному підпорядкуванні (котрі безпосередньопідпорядковані водночас як центральним, так і місцевим органам виконавчоївлади.
на ті, що маютьтільки централізоване (відомче) підпорядкування (наприклад, військовийкомісаріат).
4. Щодоорганізаційно-правової форми
— уряди; радиміністрів, що мають статус урядів; міністерства; державні комітети; служби;головні управління; управління, інспекції; агентства; департаменти;адміністрації; відділи і т. д.
ВищийОВВ.
Ст. 113Конституції України визначає, що вищим органом у системі органіввиконавчої влади єКМУ, який спрямовує і координує роботуміністерств та інших органів виконавчої влади, відповідальний передПрезидентом України та в межах, передбачених Конституцією України, підконтрольнийі підзвітний Верховній Раді України. Правовий статус КМУ визначаєКонституція України (ст. 113-117) (ВРУ прийнятий спеціальний закон «Про КабінетМіністрів України», але він ще не підписаний Президентом.), окремі закони таукази Президента України.
СкладКабінету Міністрів України:
Прем’єр-міністрУкраїни
Першийвіце-прем’єр-міністр України
тривіце-прем’єр-міністри України
Міністраграрної політики України
Міністрвнутрішніх справ України
Міністрекології та природних ресурсів України
Міністрекономіки та з питань європейської інтеграції України
Міністр паливаі енергетики України
Міністр закордоннихсправ України
Міністркультури і мистецтв України
Міністр Україниз питань НС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи
Міністр оборониУкраїни
Міністр освітиі науки України
Міністр охорониздоров’я України
Міністр праціта соціальної політики України
Міністрпромислової політики України
Міністртранспорту України
Міністрфінансів України
Міністр юстиціїУкраїни.
Прем’єр-міністрУкраїнипризначається Президентом України за згодою більше ніжполовини від конституційного складу ВРУ. Персональнийсклад КМУ призначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра.Повноваження визначаються постановою КМУ «Про функціональні повноваженняПрем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрівУкраїни від 11 липня 2001 р. N 784 Київ
Прем’єр-міністряк глава уряду України керує роботою КМУ, спрямовує її навиконання Програми діяльності уряду, схваленої ВРУ. Він вносить поданняПрезиденту України щодо створення, реорганізації та ліквідації міністерств таінших ЦОВВ.
КабінетМіністрів є своєрідним «генеральним штабом», що об’єднує та спрямовує роботуцентральних та місцевих органів виконавчої влади на здійснення управлінськихфункцій у всіх сферах та галузях державного управління. Він здійснює державнеуправління як безпосередньо, так і через підпорядковану і підконтрольну йомурозгалужену систему органів виконавчої влади.
З метоюреалізації покладених на нього завдань і функцій виконавчої влади в межах наданоїкомпетенції уряд видає обов’язкові до виконання постанови та розпорядженняз самих різноманітних питань економічного, соціально-культурного таадміністративно-політичного будівництва.
Постановою КМУ«Про урядові комітети» від 17 лютого 2000 р. утворено 5урядові комітети,а саме:
— Урядовийкомітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності(голова — Прем’єр-міністр України);
— Урядовийкомітет з питань промислової політики, ПЕК, екології та надзвичайних ситуацій(голова — Перший віце-прем’єр-міністр України);
— Урядовийкомітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції (голова — Віце-прем’єр-міністр України з питань економічної політики);
— Урядовийкомітет соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку (голова — Віце-прем’єр-міністр України з гуманітарних питань);
— Урядовийкомітет з реформування аграрного сектору (голова — Віце-прем’єр-міністр Україниз питань агропромислового комплексу).
Цією жпостановою затверджено їх персональний склад та Загальне положення про Урядовийкомітет.
Урядовийкомітет є робочим органом КМУ, основним завданням якого є формування тареалізація державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією,визначеною КМУ.
Урядовийкомітет:
— розглядає тасхвалює концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягаютьрозробленню;
— розглядає,врегульовує розбіжності та схвалює проекти нормативно-правових актів та інших документів,що подаються на розгляд КМУ відповідно до встановленого регламенту;
— розглядаєінші питання, пов’язані з формуванням та реалізацією державної політики увідповідній сфері.
Урядовомукомітетові надано право створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісіїта робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до його компетенції;отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади необхідну дляйого роботи інформацію.
До складуУрядового комітету входять члени КМУ, а ті члени уряду, які не входять доскладу комітету, можуть брати участь у роботі комітету з правом вирішальногоголосу.
За рішеннямголови Урядового.комітету або за погодженням з ним у роботі Комітету можутьбрати участь посадові особи ОВВ та Секретаріату КМУ, якщо це необхідно дляобговорення питання, включеного до порядку денного.
Організаційноюформою роботи Урядового комітету, як визначено в Положенні, є засідання, якіскликаються за рішенням голови комітету в міру потреби.
Проектидокументів, які вносяться на розгляд Урядового комітету, повинні бути погодженііз заінтересованими органами державної влади та відповідати іншим вимогамвстановленого регламенту і стандартів. У разі наявності розбіжностей до проектумає бути додана довідка про заходи, що були вжиті для узгодження документа.
РішенняУрядового комітету, прийняті в межах його компетенції, є обов’язковими для виконання.
Ця постановауряду спрямована на підвищення ефективності діяльності КМУ та координаціюдіяльності ЦОВВ у формуванні та реалізації державної політики.
Утворенняурядових комітетів є важливим кроком у здійсненні адміністративної реформи вУкраїні.
УказомПрезидента України від 15 грудня 1999 р. «Про склад КМУ» передбачена реструктуризаціявнутрішньо апаратної діяльності уряду. Діяльність КМУ забезпечується його Секретаріатом,який очолює Державний секретар КМУ якого призначає на посаду за поданням Прем’єр-міністраУкраїни і звільняє з посади Президент України.
Відповідно допостанови КМУ «Питання Секретаріату КМУ» від 24 січня 2000 р. №88, основнимзавданням Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове,інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності уряду.
Секретаріат дієна підставі Положення, яке затверджується КМУ. Структура Секретаріату будуєтьсяне за галузевим, а за функціональним принципом.
У скеретаріаті40 структурних підрозділів.
Відповідно доУказу Президента «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративноїреформи в Україні» від 29 травня 2001 року N 345/2001 вводиться посади державнихсекретарів міністерства.
Організаційне,експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпеченнядіяльності КМУ та міністерств організовується відповідно Державним секретаремКМУ та державними секретарями міністерств.
Державнийсекретар КМУ, організовує забезпечення діяльності Прем’єр-міністраУкраїни, Першого віце-прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів, затверджує запогодженням з Прем’єр-міністром України та Міністерством фінансів штатнийрозпис та кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначаєна посади та звільняє з посад його працівників.
Державний секретарКМУ, державні секретарі міністерств призначаються на посади на строкповноважень Президента України.
Державнийсекретар КМУ, державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступникиє державними службовцями, їх посади в установленому порядку відносяться довідповідних категорій посад державних службовців.
Державнісекретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівниківвідповідних міністерств.
При КМУ дієбіля 65 міжвідомчих комісій:
Державнакомісія єдиного часу і еталонних частот, Державна комісія з питань ринку продовольства,Комісія з питань адміністративно-територіального устрою, Комісія з питаньбіоетики, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі, Міжвідомча комісія зпитань сімейної політики, Міжвідомча комісія з питань охорони дитинства,Міжвідомча комісія з проблем «нацистського золота» та компенсаційнихвиплат жертвам нацизму, Урядова комісія з вивчення діяльності ОУН-УПА, Урядовакомісія з питань боротьби з ВІЛ-інфекції/СНІДу.
При КМУ такождіє біля 50 міжурядових комісій, робочих груп та інших органів.
Центральніоргани виконавчої влади
До центральнихорганів виконавчої влади належать: міністерства, державні комітети тацентральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
ЦОВВ діють напідставі положень, які затверджує Президент України. ЦОВВ очолює керівник(міністр, голова), статус якого та його заступників встановлюється положеннямпро ці органи. Керівника такого органу та його заступників призначає на посадиПрезидент України за поданням Прем’єр-міністра України. Повноваження цих осібна вказаних посадах припиняє Президент України. Керівник ЦОВВ може мати небільше одного першого заступника і трьох заступників. Проте це правило непоширюється на Міноборони, МВС, СБУ, ДМСУ та інші центральні органи виконавчоївлади зі спеціальним статусом.
Структуруцентрального органу виконавчої влади затверджує його керівник. Фінансове забезпеченнядіяльності ЦОВВ здійснюється за рахунок коштів Держбюджету.
Визначальноюланкою, головними суб’єктами в системі цих органів є міністерства.
Міністерство— цецентральний орган виконавчої влади, підпорядкований КМУ, покликаний здійснюватидержавне управління певною галуззю або сектором.
Міністерство якпровідний центральний орган виконавчої влади є головним суб’єктом вироблення іреалізації державної політики у відповідних галузях чи сферах і відповідає зареальний стан справ у дорученій галузі перед КМУ та Президентом України.
Міністри, які запосадою є членами Кабінету Міністрів України і відповідно до цього мають статусполітичних діячів (політиків). (Указ Президента «Про заходи щодо впровадженняКонцепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року N 810/98)
Міністр як членуряду особисто відповідає за розробку і впровадження Програми КМУ з відповіднихпитань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління.Він забезпечує управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність іншихОВВ з віднесених до його відання питань. Прирівняння будь-яких посад в ОВВ застатусом до членів уряду не допускається. Спрямування, координація діяльностіінших ЦОВВ, які діють через відповідні міністерства, реалізується міністромшляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності таосновних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності уряду, та одержаннявід них щорічних звітів щодо результатів їхньої діяльності в межах, визначенихдирективним наказом міністра.
Державнийсекретар міністерства організовує забезпечення діяльностіміністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань,подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів,координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ таорганізацій, що входять до сфери його управління, очолює апарат міністерства.
Державнийсекретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням зМіністерством фінансів України — штатний розпис та кошторис видатківміністерства, призначає на посади та звільняє з посад відповідно дозаконодавства працівників центрального апарату міністерства.
Міністерство,як і інші центральні органи виконавчої влади, відповідно до чинного законодавствастворює свої територіальні органи, які здебільшого знаходяться у структурімісцевих держадміністрацій, тобто перебувають у так званому подвійномупідпорядкуванні. Це, як правило, управління, відділи, служби та інші структурніпідрозділи.
Міністерства — є єдиноначальними органами виконавчої влади.
В останній часу зв’язку з впровадженням в Україні Концепції адмін реформи, йде пошукоптимальної кількості міністерств та взято курс на переорієнтацію їх правовогостатусу і функціонального змісту їхньої діяльності.
Міністерства,що здійснюють управлінську діяльність в окремих галузях, називають галузевими.Міністерства, які за призначенням здійснюють функціональну (міжгалузеву)управлінську діяльність, називають функціональними. З поглибленням вУкраїні ринкових реформ в діяльності міністерств все більше превалюютьфункціональні засади.
Державнікомітети— різновид центральних органів виконавчої влади, щоздійснюють координаційно-функціональну управлінську діяльність здебільшогоміжгалузевого та міжсекторного характеру.
Діяльність ДКспрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один ізвіце-прем’єр-міністрів чи міністрів. ДК вносить пропозиції щодо формуваннядержавної політики відповідним членам уряду та забезпечує її реалізацію увизначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а такожміжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених дойого відання.
Очолюєдержавний комітет його голова.
Отже, правовеположення та загальний статус державних комітетів нижчі порівняно з міністерствами.Голови ДК відповідно до Конституції України не входять до складу уряду,самостійно не формують політику уряду у своїх сферах і відносяться до категоріїдержавних службовців. ДК комітети покликані сприяти уряду та міністерствамреалізовувати державну політику шляхом здійснення управлінських функційміжгалузевого характеру.
Державні комітетита інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється доДержавного комітету України:
Державнийкомітет архівів України, з будівництва та архітектури, з питань житлово-комунальногогосподарства, по водному господарству, по земельних ресурсах, зв’язку та інформатизаціїУкраїни, з енергозбереження, з питань фізичної культури і спорту; у справахрелігій, інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, лісовогогосподарства України, з державного матеріального резерву, у справах сім’ї тамолоді, у справах національностей та міграції, у справах ветеранів, у справах охоронидержавного кордону України, стандартизації, метрології та сертифікації
України,статистики України, Вища атестаційна комісія України, Національне космічнеагентство України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійнеуправління України, Державне казначейство України, Державна службаавтомобільних доріг України, Державна туристична адміністрація України.
Структура ДКподібна до структури міністерств. Вони мають свій центральний апарат, а такожвідповідні територіальні (регіональні) підрозділи. У визначених законодавствомвипадках і межах вони можуть видавати нормативно-правові акти, обов’язкові длявиконання іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування,підприємствами, установами та організаціями. Це також єдиноначальні органивиконавчої влади.
Центральніоргани виконавчої влади зі спеціальним статусом створюються дляреалізації визначених Конституцією та законодавством України особливихзавдань та повноважень, виконання інших управлінських функцій спеціальногохарактеру. Щодо таких органів може встановлюватись спеціальний порядокутворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності та підзвітності, а такожпризначення і звільнення їхніх керівників та вирішення інших питань.
Особливістьданого виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правовогостатусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняттязаконів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ.
До числацентральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом відносяться:
Антимонопольнийкомітет України, Державна податкова адміністрація України,
Державна митнаслужба України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва,Державний комітет ядерного регулювання України, Національна комісія регулюванняелектроенергетики України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринкуУкраїни, Державний департамент України з питань виконання покарань, Фонддержавного майна України, Служба безпеки України, Управління державної охорониУкраїни, Головне управління державної служби України, Міністерство економіки таз питань європейської інтеграції України, Національний координаційний центр адаптаціївійськовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніхвійськових об’єктів, Державна служба експортного контролю України.
КМУ в межахкоштів, передбачених на утримання ОВВ, може утворювати у складі відповідногоцентрального органу виконавчої влади урядові органи державногоуправління (департаменти, служби, інспекції”).
Урядовий орган державногоуправління діє у складі міністерства, іншого ЦОВВ і підпорядковується йому.
Правовий статусурядового органу визначається Указом Президента «Про затвердження Типовогоположення про урядовий орган державного управління» від 22 лютого 2000 р.N 386.
Урядові органидержавного управління здійснюють:
— управлінняокремими підгалузями або сферами діяльності;
— контрольно-наглядові функції;
— регулятивніта дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних та юридичних осіб.
Урядовийорган:
— у межах своєїкомпетенції бере участь у реалізації державної політики у відповідній підгалузіабо сфері діяльності центрального органу виконавчої влади;
— здійснює в установленомупорядку управління окремими підгалузями або сферами діяльності, зокрема в межах,визначених центральним органом виконавчої влади, управління майном підприємств,установ та організацій, що належать до сфери управління центрального органувиконавчої влади;
— виконуєвідповідно до законодавства контрольно-наглядові функції у відповіднійпідгалузі або сфері діяльності;
— здійснюєрегулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних та юридичних осіб;
— узагальнюєпрактику застосування законодавства, розробляє пропозиції щодо його вдосконаленняі вносить їх на розгляд керівника центрального органу виконавчої влади;
-здійснює інші функції,що випливають з покладених на нього завдань.
Керівникиурядових органів призначаються на посади та звільняються з посад КМУ поданнямкерівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Положення проурядовий орган державного управління затверджується урядом.
До урядовихорганів належить(всього біля 40):
Державнаадміністрація залізничного транспорту (Укрзалізниця), Державна гідрометеорологічнаслужба, Державна інспекція з енергозбереження, Державна інспекція навчальнихзакладів, Державна служба автомобільних доріг України, Державна служба контролюза переміщенням культурних цінностей через державний кордон України, Державнийдепартамент авіаційного транспорту, Державний департамент автомобільноготранспорту, Державний департамент з нагляду за охороною праці, Державнийдепартамент інтелектуальної власності, Державний департамент регулюваннявиробництва та обігу алкоголю і тютюну, Державний департамент туризму,Державний департамент фінансового моніторингу, Державний департамент ядерноїенергетики.
Комплекснереформуванняцентральних органів виконавчої влади відповідно до Концепції адміністративноїреформи в Україні спрямоване на:
по-перше,уточнення та зміну функцій цих органів, перегляд їх статусу з метою оптимізаціїкількісного складу центральних органів виконавчої влади;
по-друге,забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб’єктів вироблення і реалізаціїурядової політики в тій чи іншій сфері;
по-третє,підвищення ролі міністрів як політичних діячів та відокремлення їхнього статусувід статусу державних службовців;
по-четверте,запровадження нових форм і процедур діяльності центральних органів виконавчоївлади з посиленням орієнтації такої діяльності на надання управлінських послуггромадянам та юридичним особам;
по-п’яте,внесення відповідних організаційно-правових змін у структуру цих органів і проведенняна нових засадах їх класифікації (Концепція адміністративної реформи в Україні,с. 22-24.)’.
Місцевіоргани виконавчої влади.
До системимісцевих органів виконавчої влади насамперед входять місцеві державні адміністраціїта відповідні територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади.Основними серед них є місцеві держадміністрації, які виконують ключову,інтегруючу роль у здійсненні комплексного державного управління всіманайважливішими сферами суспільного життя безпосередньо в масштабах окремихадміністративно-територіальних одиниць.
Місцевідержавні адміністрації – це у відповідності до ст 118Конституції державні органи виконавчої влади в областях, районах, в районахАРК, а також у містах Києві та Севастополі, які наділені правом представлятиінтереси держави і приймати від її імені розпорядження, що діють на територіївідповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Правовий статусмісцевих державних адміністрацій визначається насамперед Конституцією України(ст. 118), законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9квітня 1999 р. та нормативно-правовими актами Президента та уряду України.
Відповідно дочинного законодавства місцева держадміністрація є місцевим органом у системіорганів виконавчої влади, здійснює в межах своїх повноважень виконавчу владу натериторії відповідної адміністративно-територіальної одиниці та делеговані їйвиконавчі функції відповідних рад (обласних та районних) через створюваніуправління, відділи, інші структурні підрозділи та діє під керівництвомголови місцевої державної адміністрації.
Місцеві держадміністраціїфункціонують на засадах субординації відповідальності перед Президентомта КМУ, підзвітності та підконтрольності уряду та органам виконавчоївлади вищого рівня, а також відповідним радам у частині делегованих нимиповноважень.
У межах,відповідної адміністративно-територіальної одиниці місцеві держадміністрації забезпечують:
— виконанняКонституції та законів України, актів Президента та уряду України, інших органіввиконавчої влади вищого рівня;
— законність іправопорядок, додержання прав і свобод громадян;
— виконаннядержавних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку,програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів інаціональних меншин — також програм їхнього національно-культурного розвитку;
— підготовку тавиконання відповідних бюджетів та звіт про їх виконання;
— взаємодію зорганами місцевого самоврядування;
— реалізаціюінших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Отже, крімзакріплених законом власних повноважень місцевим держадміністраціям можуть бутиделеговані і окремі повноваження з боку районних та обласних рад, перед якимиадміністрації є підзвітними і підконтрольними в частині виконання делегованихїм повноважень.
Звідси витікає,що місцеві держадміністрації насамперед є органами загальної компетенції.
Закономвизначається склад і структура місцевих держадміністрацій.
Складмісцевих державних адміністрацій
голова
першийзаступник
заступники
керівникиуправлінь, відділів, інших структурних підрозділів та їх апарат
Головимісцевих держадміністрацій призначаються на посаду (за поданнямКабінету Міністрів України) і звільняються з посади Президентом України настрок повноважень Президента. Склад місцевих державних адміністраційформують голови адміністрацій.
Першийзаступник голови облдержадміністрації призначається на посадуголовою обласної держадміністрації за згодою Прем’єр-міністра України.
Заступникиголови облдержадміністрації призначаються на посаду головоюоблдержадміністрації за погодженням з відповідним віце-прем’єр-міністромУкраїни.
Керівникиструктурних підрозділів обласних держадміністрацій призначаються на посадиголовами обласних держадміністрацій за погодженням з керівниками відповіднихдержавних органів виконавчої влади.
Місцеві держадміністраціїнаділені широкими правами щодо здійснення контролю за станом дотриманняКонституції та законів України, інших нормативно-правових актів на відповіднійтериторії різними суб’єктами права незалежно від форм власності, характерудіяльності чи підпорядкування.
На виконаннячинного законодавства, актів Президента та КМУ, ЦОВВ, власних і делегованихповноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїхповноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділівта інших структурних підрозділів — накази.
Отже, щодопорядку вирішення підвідомчих питань місцеві державні адміністрації є єдиноначальнимиорганами.
6. Органи місцевого самоврядування яксуб‘єкти АП
Юридичною базоюнормативно-правового регулювання місцевого самоврядування служить КонституціяУкраїни (розділ XI) та Закон України «Про місцеве самоврядування вУкраїні» від 21 травня 1997 р. Цей закон визначає систему та гарантіїмісцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовогостатусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Місцевесамоврядування в Україні- це гарантованедержавою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чидобровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевогосамоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції ізаконів України.
Територіальноосновою МС є село(селище), місто.
Суб’єктами МС єтериторіальні колективи громадян. які мешкають на території відповіднихадмін-територіальних одиниць та вибрані ними органи МС.
МС можездійснюватись як безпосередньо територіальною громадою шляхом референдуму,зборів, а також через вибрані нею органи — місцеві Ради та їх виконавчі органи,домові, вуличні, квартальні комітети які представляють спільні інтереситериторіальних громад сіл, селищ, міст.
Основнимиорганам МС є відповідні Ради, які обираються громадянами, щомешкають на території відповідної адмін одиниці.
Видиорганів МС
Територіальнагромада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межахсела, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальнимиодиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдинийадміністративний центр.
Органисамоорганізації населення є різновидом представницьких органів,що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають навідповідній території в межах села, селища або міста. Сільські, селищні, міськіради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні,квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиноювласної компетенції, фінансів та майна.
Основнимипредставницькими органами місцевого самоврядування є виборні органиради,які складаються з депутатів і відповідно до закону наділяються правомпредставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.Загальний склад ради — це кількісний склад обраних до відповідної радидепутатів згідно з законом.
Сільські,селищні та міські ради є органами місцевого самоврядування, щопредставляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього іменіі в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. До складусільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителямисела, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого правашляхом таємного голосування терміном на чотири роки.
Головноюпосадовою особою територіальної громади села (абодобровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища,містає відповідносільський, селищний та міський голова.
Сільський,селищний та міський голова обирається відповідною територіальною громадою наоснові загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосуваннястроком на чотири роки і здійснює свої повноваження на постійнійоснові. Він очолює виконавчий комітет відповідної сільської,селищної чи міської ради, головує на її засіданнях. Сільський, селищний таміський голова у межах своїх повноважень видає розпорядження.
Виконавчимиорганами сільських, селищних, міських та районних у містах (уразі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та іншістворювані радами виконавчі органи.
Районніта обласні ради є органами місцевого самоврядування, щопредставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межахповноважень, визначених чинним законодавством, а також переданих їм сільськими,селищними та міськими радами.
Головарайонної, обласної ради обирається відповідною радою з числаїї депутатів таємним голосуванням у межах строку повноважень ради. Він працює ураді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщатисвою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах(крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькоюдіяльністю та одержувати від цього прибутки. В межах своїх повноважень голова районної,обласної ради видає розпорядження.
Закономвстановлена обов’язковість актів і законних вимог органів та посадовихосіб місцевого самоврядування. Зокрема, акти відповідних рад, виконавчихорганів цих рад, сільського, селищного та міського голови, прийняті в межахнаданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповіднійтериторії органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами,установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійноабо тимчасово проживають на відповідній території.
На посадовихосіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про посадовихосіб органів місцевого сапмврядування». Вони прирівнюються довідповідних категорій посад державних службовців. Умови оплати праці посадовихосіб місцевого самоврядування визначаються КМУ.
Матеріальноюі фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме інерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числівалютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власностітериторіальних громад, сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єктиїхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджетуУкраїни та інших бюджетів.
Необхіднозазначити, що правовий статус органів місцевого самоврядування в містах Києвіта Севастополі визначається окремими законами. Так, спеціальний статус містаКиєва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевогосамоврядування у місті визначаються законом «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. Столичний статус міста покладає наоргани місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов’язкита гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав.
Особливістюправового статусу органів місцевого самоврядування є те,що вони відділені від держави, не входять у систему державної влади,взаємодіють з органами виконавчої влади на підставі норм чинного законодавства.
7. Інші юридичні і фізичні особи як суб’єкти АП
До кола суб’єктівАП, крім вищеназваних, відносяться йінші юридичні та фізичні особи, яківідповідно до чинного законодавства наділені певним обсягом прав і обов’язків усфері виконавчої влади, можуть брати участь (безпосередньо або через своїхпредставників) в адміністративно-правових відносинах і реалізувати свої правата законні інтереси, а також нести обов’язки у сфері управління.
Найчисельнішимисеред інших суб’єктів АП є різні державні і недержавні організації, зокрема, підприємстваі установи різних форм власності. В адміністративно-правових відносинахвони виступають як юридичні особи.
Вадміністратвно-правових відносинах інтереси підприємств і установ, як правило,представляє їх адміністрація (насамперед -керівник).
Адміністраціядержавних підприємств та установ, як уже зазначалось, є органом безпосередньогооперативного управління діяльністю трудових колективів вказаних об’єктів, немає зовнішніх юридично-владних повноважень, а здійснювані нею в межах наданоїкомпетенції виконавчо-розпорядчі функції носять переважновнутрішньо-організаційний характер. Адміністрація на чолі з керівникомнерозривно поєднана з відповідним підприємством, організацією чи установою, яківона представляє, у сукупності є юридичною особою і виступає суб’єктомадміністративного права, проте не відноситься до системи органіввиконавчої влади. До складу адміністрації крім керівника входять йогозаступники (перші заступники), головні спеціалісти, керівники управлінь,відділів, лінійних та функціональних служб, а також інших структурних підрозділів.
Тема5. Державна служба в Україні
1. Сутність та соціальне призначеннядержавної служби.
2. Загальна характеристика правовогоінституту державної служби.
3. Поняття і види державнихслужбовців
4. Адміністративно-правовий статусудержавних службовців
5. Адміністративно-правоверегулювання проходження державної служби
1.Сутність та соціальне призначення державної служби
Саме слово “служба” вживається врізноманітних значеннях. Під службою розуміється і вид діяльності людей, івідомчий підрозділ (державна служба охорони МВС), і самостійне відомство (Державнамитна служба).
Державна служба може бути розглянута внаступних аспектах:
соціальному – це професійне здійсненняза дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, що займають посадив державних організаціях:
політичному – як діяльністьспрямовану на реалізацію державної політики, досягнення вироблених всіма політичнимисилами державно-політичної мети і завдань в суспільстві та державі;
соціологічному – це практична реалізаціяфункцій держави, компетенції державних органів;
правовому – юридичне встановленнядержавно-службових відносин, при реалізації яких і досягається практичне виконанняпосадових обов’язків, повноважень службовців та компетенції державних органів.
Державна реформа, що включає в себе йадміністративну реформу, що проводиться сьогодні в Україні спрямована,насамперед, на створення державного механізму, спроможного ефективно вирішуватизадача і функції, що стоять перед сучасною демократичною правовою державою.Ключове місце в процесі реформування системи державного управління належитьінституту державної служби, що продовжує і завершує організаційне оформленнядержавного механізму, а головне — робить цей механізм спроможним практичновирішувати будь-які питання сфери державного управління.
Ще недавно в законодавстві буловідсутнє поняття “державна служба”. Широкого розповсюдження набула точка зору,що під державною службою малося на увазі виконання службовцями державнихорганізацій (органів, підприємств, установ) трудової діяльності, передбаченої займанимипосадами, спрямованої на здійснення завдань і функцій держави і оплачуваноїнею. При цьому державними службовцями вважались усі службовці в будь-якійдержавній організації. Головною ознакою, що дозволяв віднести людину до категоріїдержавного службовця було джерело його доходів: державна служба в усіх їїпроявах фінансувалася з державного бюджету.
У вузькому сенсі державною службоюслід вважати не будь-яке виконання адміністративних (організаторських,управлінських) функцій в тій чи іншій державній організації, а тільки діяльністьлюдей, які працюють у державних органах.
Таким чином, з урахуваннямлегалізованого на сьогоднішній день визначення державної служби необхіднорозрізняти службовців, що працюють у державних органах, (державні службовці) іслужбовців державних підприємств, установ, організацій.
З прийняттям Закону України “Продержавну службу” була створена національна система державної служби. У законілегалізовані ключові поняття, що належать до інституту державної служби, такіяк “державна служба”, “посада”, визначені основні принципи, на яких будуєтьсядержавна служба в Україні. На підставі Конституції України і ЗУ “Про державнуслужбу” прийнята велика кількість нормативно-правових актів, що регулюютьсуспільні відносини в сфері державної служби. На сьогоднішній день стоїтьзавдання щодо подальшого підвищення ефективності функціонування державногоапарата, забезпечення професіоналізму державних службовців. Безсумнівно, щоподальший розвиток інституту державної служби повинен ґрунтуватися нанакопиченому за останні роки досвіді правового регулювання і функціонуваннядержавної служби, теоретичного його осмислення, вирішення ряду проблемнихпитань, що виникли.
Державна служба – досить складнийкомплексний інститут і його діяльність регламентується нормами декількохгалузей права (конституційного, адміністративного, трудового, фінансового,податкового та ін).
Розглядаючи державну служба якодин із видів платної суспільно-корисної діяльності законодавець, у ст. 1Закону України “Про державну службу”, дає її визначення як професійна діяльностіосіб, які обіймають посади в державних органах і їх апараті щодо практичноговиконання завдань та функцій держави і одержують заробітну плату за рахунокдержавних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідніслужбові повноваження.
Державнаслужба — це спеціально організована професійна діяльністьгромадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави.(Концепція адмреформи).
Термін державна служба означає “бути наслужбі у держави”, що ж це означає:
державна служба є професійноюдіяльністю (але професійною діяльністю є і діяльність викладача, інженера);
державна служба знаходить своєзовнішнє відображення у зайнятті державної посади (але не завжди особа, яказаймає державну посаду є державним службовцем, наприклад, ректор ВУЗу, керівникдержавного підприємства);
державна служба знаходить своєвідображення у заміщенні особливої категорії державних посад – ці посадивизначені законом, і їх особливість полягає у забезпеченні виконання повноваженьдержавних органів. (це вже суттєво відрізняє державну службу від служби вдержавних установах, підприємствах);
державна служба виражається увідповідальній діяльності щодо реалізації службових обов’язків, що визначаютьсяхарактером даної державної посади державної служби (це найбільш суттєваознака);
державна служба передбачає виконанняособою, що займає державну посаду, таких обов’язків які забезпечують реалізаціюповноважень, якими наділений даний державний орган;
державна служба передбачає грошовеутримання за рахунок державного буджету.
Ознаки державної служби:
1) передусім, це різновидсуспільно-корисної, державної діяльності;
2) така діяльність здійснюється на професійнійоснові певною категорією осіб, які займають посади в державних органах таїхньому апараті (насамперед, в органах державної влади). Державна службанерозривно пов’язана із заняттям посади в апараті державних органів. Тобто,посада є невід’ємним елементом державної служби: поза посадою така службанеможлива. Професійна основа такої діяльності крім іншого передбачаєнеобхідність володіння комплексом спеціальних (професійних) знань і навичок, атакож неможливість поєднання її з іншими видами подібної діяльності, зокрема, зприватнопідприємницькою діяльністю;
3) вона спрямована на практичневиконання завдань і функцій держави (тобто, ця діяльність нерозривно іорганічно пов’язана з функціонуванням держави, з реальним втіленням в життя їїзавдань і функцій);
4) особи, які здійснюють такудіяльність, одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (насамперед,з державного бюджету).
Під функціями державноїслужби слідмати на увазі основні напрямки практичної реалізації правових норм інститутудержавної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулюваннядержавно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної роліі державно-правового призначення.
Основні напрямки державноїполітики у сфері державної служби:
• визначення основних цілей, завданьта принципів функціонування інституту державної служби;
• забезпечення ефективної роботи всіхдержавних органів відповідно до їх компетенції.
Для проведення єдиної державноїполітики та функціонального управління державною службою діє Головне управліннядержавної служби України, яке має свої територіальні підрозділи, яке є органомуправління державною службою в державних органах та їх апараті.
Ч. 1 ст. 9 Закону України “Продержавну службу” визначає сферу державної служби. Однак правовий статусПрезидента України, Голови ВРУ і його заступників, голів постійних комісій ВРУі їхніх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України,Голови і членів Конституційного Суду України, Голови і судів Верховного СудуУкраїни, Голови й арбітрів Вищого арбітражного суду України,Генерального прокурора України і його заступників регулюється Конституцією іспеціальними законами України. Таким чином, політичні посади в державнихорганах не входять у державну службу, до якої належать адміністративні іпатронатні посади.
Крім того слід зазначити, щорегулювання правового становища державних службовців, що працюють в апаратіорганів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки,внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо іншене передбачено законами України.
З урахуванням різноманітних функцій,що стоять перед сучасною демократичною соціальною правовою державою (ст. 1Конституції України) і виконуваних різноманітними органами держави, державнуслужбу можна підрозділити за певними ознаками. Кожний вид державної служби,визначається специфікою завдань і функцій, що стоять перед відповіднимдержавним органом і має своє правове оформлення, що характеризується особливимиознаками і спеціальним правовим статусом, установленим відповідними нормативнимиактами.
Відповідно до конституційногопринципу поділу державної влади державну службу підрозділяють на службу в органах
законодавчої;
виконавчої;
судової влади.
На підставі аналізу норм чинногозаконодавства (комплексний критерій) можна виділити:
— цивільну;
— мілітаризовану службу.
При цьому цивільна службаподіляється на:
загальну ( слід мати на увазіздійснення загальних, традиційних, “стандартних” для всякої сфери діяльностідержавно-службових функцій, що не відрізняється галузевою специфікою(діяльність службовців у міністерствах, державних комітетах, місцевих державнихадміністраціях).
спеціальну державну службу (цереалізація особливих встановлених у нормативних актах повноважень службовців,що займають посади в державних органах, що мають яскраво виражену галузевукомпетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність службовців (в судах,дипломатичній службі). Спеціальна служба потребує додаткової регламентаціїзаконами України.
Мілітаризована служба має рядособливостей, що можна виділити при аналізі нормативно-правових актів, щовстановлюють правове положення цих видів державної служби і відповіднихдержавних службовців. На думку Д. Н. Бахраха, для мілітаризованої службихарактерні такі, особливі від цивільної служби, ознаки:
фаховим обов’язком службовців цейкатегорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян івстановленого порядку управління, прав людини і громадянина, громадськихінтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку — навіть за умови ризику для життя, у багатьох випадках із зброєю в руках;
надходження на державну службумілітаризованого характеру здійснюється особами, які як правило, досягли вісімнадцятироків;
наявність спеціальних особливихдисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічнимиособливостями посадових функцій мілітаризованих службовців;
ці службовці мають особливі умовивступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведенняатестації і припинення державної служби, для них установлюється спеціальнаформа одягу і знаки розрізнення;
наявність встановлених у спеціальнихадміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусумілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальніпільги і т.д.);
встановлений ряд обмежень, щоскладаються в забороні користуватися деякими конституційними правами громадян;дається ряд пільг, обов’язкове державне страхування;
особливий порядок притягнення доюридичної відповідальності.
Аналізуючи принципи державної службислід звернути увагу на те, що у світлі Конституції України і подальшогореформування системи державної служби в країні Концепція адміністративноїреформи дещо по іншому визначає базові принципи державної служби ніж вонивизначені у ЗУ “Про державну службу”.
2.Загальна характеристика правового інституту державної служби
Правовий інститут державної службиявляє собою сукупність правових норм, що регулюють відносини, що складаються впроцесі організації системи державної служби, статусу державних службовців,гарантій і процедури їх реалізації, а також механізму проходження державноїслужби. Таким чином, правовому регулюванню підлягають три групи суспільнихвідносин:
а) формування системи державноїслужби;
б) створення статусу державногослужбовця та гарантій його реалізації;
в) механізм проходження державноїслужби.
Інститут державної служби складаєтьсяз правових норм, що встановлюють різноманітні за характером і значимістюдержавно-службові відносини. Він об’єднує як матеріальні, так і процесуальні норми.Матеріальні норми визначають статус державної служби в цілому як інституту, їїпринципові риси. До матеріальних норм належать: поняття державної служби,поняття посади і класифікація посад, правовий статус державного службовця (права,обов’язки, обмеження, пільги, гарантії і компенсації, відповідальність),способи заміщення посади, випробовувальний строк, атестація, принципи добору ірозстановки державних службовців, підстави припинення державної служби,управління державною службою. Процесуальні норми регулюють відносини по реальномувиконанню положень, що містяться в матеріально-правових нормах.
Правовий інститут державної службиносить публічний і комплексний характер. Комплексність інституту виявляється втому, що він складається з норм різноманітних галузей публічного права:конституційного права, кримінального правом, але особливо тісно пов’язаний ізтрудовим правом. Проте в основному даний інститут складається з нормадміністративного права.
У правових нормах, що регулюють державнуслужбу, виявляються особливості адміністративно-правового регулюванняуправлінських суспільних відносин, що, у свою чергу, обумовлені специфікоюдержавно-управлінської діяльності і предметом адміністративного права. Функціонуваннядержавної служби здійснюється при використанні традиційнихадміністративно-правових методів правового регулювання, які полягають у:
зобов’язанні до виконання визначеногопорядку дії
уповноваженні на виконання певних дійу відповідних умовах і належним чином, які передбачені різноманітними правовиминормами (у більшій мірі адміністративно-правовими) тобто наданні суб’єктудержавно-службових відносин (держ службовцю) можливості вибору одного зустановлених варіантів посадової поведінки, що передбачена правовими нормами, уданому випадку державний службовець може вибрати за своїм розсудом, але уточній відповідності до закону один із декількох методів і форм діяльності;
наданні можливості діяти (або недіяти) за своїм розсудом, тобто чинити або не чинити встановлені адміністративно-правовоюнормою дії.;
забороні виконання визначених дій.
При недотриманні цих приписівдержавними службовцями законодавець встановлює можливість застосування до нихзаходів державного примусу: дисциплінарного, адміністративного, кримінального.
Згодом, очевидно, правовий інститутдержавної служби може сформуватися в підгалузь АП зі своєю загальною частиною,що регулює основні питання організації і проходження державної служби йособливої — регулюючі окремі види державної служби (у митних органах, у судах,у міліції і т.д.).
3.Поняття і види державних службовців
В юридичній літературі не разробилися спроби визначити поняття “державного службовця”. У результатібільшість авторів дійшли висновку, що це термін слід трактувати як в широкомутак і у вузькому розумінні. В широкому розумінні державний службовець –це професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи,підприємства, а у вузькому – це професійний працівник органів державної влади.
На законодавчому рівні визначеннядержавного службовця дається через визначення самої державної служби. Тобто державнийслужбовець – це особа, яка здійснює професійну діяльність, обіймаючипосаду в державних органах і їх апараті щодо практичного виконання завдань та функційдержави і одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Такимчином законодавець закріпив поняття державного службовця у вузькому розумінні.
Належність особи до державної службивизначається через факт зайняття нею певної державної посади.
Посада — це визначена структуроюі штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу і йогоапарата, на яку покладено нормативними актами коло службових повноважень(ч. 1 ст. 2 ЗУ “Про державну службу”).
Посада:
є первинним, неподільним компонентомуправлінської структури, деякою мірою відособленим;
її можна розглядати як мінімальнумежу диференціації управлінських функцій і як засіб стабілізації, формалізаціїдіяльності службовця.
найпростіша клітина апарату,призначена для одного робітника, що визначає його місце і роль в управлінськомуансамблі;
це стабільний комплекс прав іобов’язків, орієнтований на одну людину;
утвориться в розпорядницькомупорядку. Правовими актами компетентного органу визначається її назва, місце вслужбовій ієрархії (тобто визначення тим, кому підпорядкована, хто їйпідпорядкований), порядок заміщення;
вона включається в штатний розклад ієдину номенклатуру посад;
є юридичний опис соціальної позиціїособи, що займає її;
за допомогою посад забезпечуєтьсяперсоналізація державних функцій і повноважень, чіткий поділ праці в апаратіоргану держави, індивідуалізація відповідальності державних службовців.
Класифікація державнихслужбовців:
в залежності від принципу розподілудержавної влади:
державні службовці органівзаконодавчої, виконавчої та судової влади;
в залежності від особливостейдержавної служби:
цивільні та мілітаризовані державніслужбовці;
в залежності від обсягу повноважень:
— посадові особи (керівники тазаступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці,на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчихта консультативне-дорадчих функцій.)
— особи, що не є посадовими;
Розглянемо цю класифікацію більшдетально. Слід зазначити, що таке визначення є досить неконкретним і нечітким.Визначальними критеріями є організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчіфункції. Організаційно-розпорядчі функції – це повноваження щодобезпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими аботехнологічними процесами. Ці повноваження проявляються у правах і обов’язкахщодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення з роботи, в плануваннідіяльності підприємства, установи, організації і керівництва ними (ПостановаПленуму ВСУ “Про судову практику в справах про хабарництво” від 7 жовтня 1994).
Нормативне визначенняконсультативно-дорадчих функцій – відсутнє. Але лексично це може означатинаступне: “консультант” – спеціаліст, що дає поради, “радник” – той, хто даєнастанови.
Стосовно визначенняконсультативно-дорадчих функцій в сенсі ЗУ “Про державну службу”, то нампропонують розуміти ці функції як повноваження щодо розробки проектівнормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, якіздійснюють організаційно-розпорядчі функції. Однак такі функції виконуютьпомічники, радники, секретарі Президента, Голови ВРУ, членів уряду.
в залежності від категорії посади:
1-7 категорія;
в залежності від рангу:
1-15 ранг
в залежності від характеру та обсягуповноважень, що визначають роль і ступінь участі державних службовців уздійсненні державно-владних повноважень:
• керівники;
• спеціалісти;
• технічні працівники.
Керівник – це державнийслужбовець, який займає державну посаду, пов’язану з безпосереднім здійсненнямзавдань та функцій державних органів. До цієї категорії державнихслужбовців можна віднести: керівників державних органів та їх заступників;керівників структурних підрозділів та їх заступників; осіб, які наділеніповноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям.
Слід мати на увазі, що кожнийкерівник несе персональну відповідальність за:
виконання завдань і функцій державногооргану, підрозділу і організацію діяльності підлеглих державних службовців;
дотримання державної та службовоїдисципліни;
дотримання і захист прав і свободлюдини і громадянина у сфері діяльності державного органу;
якість і ефективність державноїдіяльності у дорученій сфері.
Хто в кожному випадку є керівником.Можна визначити тільки згідно з структурою державного органу.
Розрізняють:
— безпосереднього керівника –керівник відділу є безпосереднім керівником своїх підлеглих (спеціалістів);
— керівника вищого рівня – керівникуправління безпосереднім керівником своїх підлеглих (керівників відділів) ікерівником вищого рівня їх підлеглих (спеціалістів);
— керівника вищого рангу – головаДМСУ.
Спеціаліст – це державнийслужбовець, який має необхідну професійну освіту і сприяє виконанню завдань іфункцій державного органу в межах займаної посади. До цієї категоріїналежать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державнівладні функції, але не мають права здійснювати службові юридично-владні дії якзасоби управління людьми. Їх повноваження пов’язані з підготовкою проектіврішень, юридичних актів, плануванням, обліком, контролем, опрацюванням питань,які вимагають спеціальних знань.
Технічні виконавці– службовці, службовадіяльність яких не пов’язана з діями, що тягнуть юридичні наслідки абовпливають на зміст рішень державного органу. Їх правомочність визначаєтьсязавданнями забезпечення службової діяльності керівників і спеціалістів шляхомстворення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних длявиконання останніми службових функцій. До них можна віднести:секретаря-референта, інженера, діловода, бухгалтера.
Представники влади- це ті державні службовці, якімають право ставити юридично-владні вимоги, давати вказівки, робити приписи тазастосовувати заходи адміністративного впливу щодо органів та осіб, які незв’язані з ними службовими відносинами і не знаходяться в їхньомупідпорядкуванні, — тобто щодо так званих третіх осіб (це працівники міліціїта різних державних інспекцій, судово-прокурорські працівники, працівникидержавної податкової адміністрації тощо).
Надзвичайно важливим і складним єпитання розмежування понять “державний службовець” і “державний політичнийдіяч”. Визначення поняття і сутності державного службовця ми тільки щоз’ясували. Що ж стосується визначення поняття “державний політичний діяч”, точинне законодавство про державну службу відповіді на нього не дає. В адм науціз цього приводу висловлюються різні міркування. Їх узагальнення дає підставистверджувати, що до цієї категорії слід віднести посади Президента України, народних депутатів України, Прем’єр-міністра, членівКМУ, перших заступників міністрів, Голови та членів КСУ, Голови та суддів ВСУ,Голови та арбітрів ВГСУ, Генерального прокурора України, Голови та першихзаступники НБУ, АКУ, ФДМУ, Держ комітету телебачення і радіомовлення України,голів та перших заступників обласних державних адміністрацій.
Слід пам’ятати,що політичний характер зазначених посад не зводиться до факту обов’язковоїналежності вищезазначених осіб до певної партії. Специфіка статусу державнихполітичних діячів виявляється в наступному:
особливийпорядок призначення чи обрання на посади державних політичних діячів, якийрегламентується насамперед Конституцією України;
специфічнийпорядок звільнення з посад зазначених осіб і припинення їх повноважень;
особливий видвідповідальності – політичної, яка носить відкритий публічний характер (усуненняз посади, оголошення резолюції недовіри, відставка, не обрання повторно якопосередковане “притягнення до відповідальності”, процедура імпічменту).
Державний політичний діяч – це особа, яка набулацього статусу в результаті обрання народом України або призначення всенароднообраними носіями влади за особливими процедурами на певний термін, приймає умежах своїх повноважень нормативні рішення, ґрунтується на власних політичнихпріоритетах і несе політичну відповідальність за свою діяльність.
4.Адміністративно-правовий статусу державних службовців
Державний службовець, як і будь-якийсуб’єкт права – громадянин, має права, свободи та обов’язки людини ігромадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативними актами. Разом зтим з моменту заміщення державної посади він стає суб’єктом державно-службовихвідносин: наділяється особливими правами та обов’язками, на нього покладаєтьсявідповідальність за виконання обов’язків. При цьому необхідно розрізняти,по-перше, посадові права та обов’язки, які визначають повноваження конкретноїпосади, і по-друге, загальні права та обов’язки, встановлені для державнихслужбовців незалежно від які державні посад вони займають.
Адміністративно-правовий статусдержавного службовця складається з наступних елементів: права, обов’язки,обмеження, гарантії, заохочення, матеріальне забезпечення, пенсійне забезпеченнята відповідальність.
1. Загальні права та обов’язкидержавних службовціввстановлені Законом “Про державну службу”.Характерною особливістю цих прав є те, що вони відображають не повноваження з займаноїпосади, а загальні правила поведінки та дій службовців, умови та заходиорганізаційного характеру, якими забезпечується виконання ними повноважень ззайманих ними посад. Такі права та обов’язки досить різноманітні. (Ст. 10.Основні обов’язки державних службовців, ст. 11. Основні права державних службовців).
Посадові права та обов’язки єпохідними від завдань та функцій державного органу і відображають йогоповноваження. Реєстр державних посад державної служби місить перелік уніфікованихнайменувань цих посад, а конкретні права і обов’язки визначаються на підставіосновних типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадовихположеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державнихорганів у межах їх компетенції та у відповідності до закону.
Наприклад, для посади керівникахарактерні наступні повноваження:
керівництво діяльністю підлеглих йомуструктурних підрозділів та окремих службовців та персональна відповідальність завиконання покладених на них завдань;
розподіл обов’язків між підлеглими тавстановлення розміру іх вини за невиконання ними своїх обов’язків;
затвердження положень та посадовихінструкцій, що визначають об’єм посадових повноважень підлеглих структурних підрозділівта посад осіб;
спеціальні права з віданнянормативних актів з питань, що входять до компетенції керівника, організація такоординація роботи підлеглих;
повноваження пов’язані зрозпорядження власністю, укладенням трудових договорів, призначенням на посадута звільненням з посади робітників, їх заохочення та притягнення до дисциплінарноївідповідальності;
права по взаємодії з іншимиорганізаціями, застосуванню специфічних форм та методів роботи.
Державний службовець повинен діяти вмежах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинномузаконодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формідоповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання найого виконання — повідомити вищу за посадою особу.
2. Крім прав та обов’язків, державнийслужбовець, вступаючи на державну службу. Добровільно приймає ряд встановленихзаконом обмежень та заборон. Вони мають за мету забезпечити високий моральнийрівень державного службовця та свободу його дій в межах посадових повноважень.Такі обмеження повинні запобігати можливим зловживанням, проявам корупції.Існує два вида обмежень:
А). Обмеження, пов’язані зприйняттям на державну службу. Не можуть бути обраними або призначеними на посаду вдержавному органі та його апараті особи, які:
• визнані у встановленому порядкунедієздатними;
• мають судимість, що є несумісною іззайняттям посади;
• у разі прийняття на службу будутьбезпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичамичи свояками;
• в інших випадках, встановленихзаконодавством України.
Б). Обмеження, пов’язані зпроходженням державної служби.
Державний службовець не має прававчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 ЗУ “Про боротьбу з корупцією”
• займатися підприємницькою діяльністюбезпосередньо чи через посередників
• сприяти, використовуючи своєслужбове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні нимипідприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншомувигляді, послуг, пільг;
• самостійно або через представникавходити до складу керівних органів підприємств, господарських товариств тощо,організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
• приймати подарунки чи послуги відфізичних і юридичних осіб у зв’язку зі своєю службовою діяльністю.
Державні службовці не можуть братиучасть у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальномуфункціонуванню державного органу. Інші обмеження, пов’язані з проходженнямдержавної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюютьсявиключно законодавчими актами України.
Особа, яка претендує на зайняттяпосади державного службовця, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходита зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе ічленів своєї сім’ї. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно.Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється КМУ.
3. Важливу роль в забезпеченніефективної роботи державного апарату відіграють різноманітні та суттєвігарантії, встановлені законодавством. Державним службовцям гарантуються: умовироботи, що забезпечують виконання ними посадових обов’язків; грошове утриманнята інші виплати, передбаченні чинним законодавством (посадовий оклад, надбавкидо нього за кваліфікаційний розряд, ранг, особливі умови праці та за вислугуроків, премії), щорічна оплачувана відпустка; медичне обслуговування службовцівта членів їх сімей; перепідготовка та підвищення кваліфікації; пенсійнезабезпечення за вислугу років; обов’язкове державне соціальне страхування;одержання обов’язкової згоди при переведенні на іншу посаду; захист службовцівта членів їх сімей від насильства та погроз та інших неправомірних дій.
4. Законодавством передбачена системазаходів заохочення державних службовців за успішне та ретельне виконанняпосадових обов’язків, безперервну та сумлінну роботу. До таких заходів слідвіднести: оголошення подяки, видача премії та інших грошових винагород,дострокове присвоєння спец звання, класного чину, підвищення у посаді,нагородження цінним подарунком, присвоєння почесного звання, державноїнагороди.
5. Оплата праці службовців повинназабезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання обов’язків,сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченимикадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю.
6. Пенсія державним службовцямвиплачується за рахунок держави. На її одержання мають право особи, що досяглипенсійного віку при наявності загального трудового стажу для чоловіків – неменше 25 р., для жінок – не менше 20 р., у тому числі стажу державної служби — не менше 10 р. Зазначені особи отримують пенсію у розмірі 80% від сумипосадового окладу з урахуванням усіх надбавок.
7. Поряд з заохоченнями законодавствопередбачає, коли це необхідно, юридичну відповідальність державних службовців,а саме: дисциплінарну, матеріальну, адміністративну та кримінальну.Відповідальність виражається в застосуванні до державних службовців тих чиінших мір покарання, стягнення, передбачених законодавством, за винне вчиненняними правопорушень, т.о. за такі провини і дії, які юридично визнані якпротиправні.
А) Особливості дисциплінарноївідповідальності державних службовців.
Дисциплінарні стягненнязастосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконанняслужбових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень,пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочитьйого як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому вінпрацює. ДВ виражається в тому, що орган або керівник, які мають правопризначати державного службовця на посаду, застосовують до винної особи своюдисциплінарну владу, т.о. приймають рішення про накладення на ньогодисциплінарного стягнення.
До службовців, крім дисциплінарнихстягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана абозвільнення), можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
попередження про неповну службовувідповідність;
затримка до одного року у присвоєннічергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
За невиконання своїх службовихобов’язків державний службовець може бути усунений від виконання посадовихповноважень із збереженням заробітної плати. Це особлива міра дисциплінарнихзаходів і застосовується лине у випадках, коли невиконання служб обов’язківпризвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної шкоди державі, ФОабо ЮО. Тривалість такого усунення не може перевищувати термін службового розслідування,тобто – 2 місяці.
Б) Матеріальна відповідальністьдержавних службовця настає за службову провину, в результаті якої спричиненоматеріальну шкоду державі, підприємству, установі, організації або громадянину.Відповідальність виражається у відшкодуванні державним службовцем заподіяноїним шкоди. До МВ державних службовець може бути притягнутий паралельно з ДВ.
В) Кримінальна відповідальністьдержавних службовців наступає за дії, передбачені статтями ККУ в якостіпосадових злочинів (напр: зловживання владою, перевищення службових повноважень,халатність).
Г) Адміністративна відповідальністьпосадових осіб настає у випадках, передбачених КпАП України та ЗУ “Про боротьбуз корупцією”. При чому вони притягаються до відповідальності за вчинення адміністративнихправопорушень в зв’язку з невиконанням або неналежним виконанням своїхслужбових обов’язків. Відсутність цієї обставини тягне за собою притягнення доАВ на загальних підставах. Це стосується і державних службовців, що працюють всистемах де діють дисциплінарні статути або спец акти про дисципліну.
5.Адміністративно-правове регулювання проходження державної служби
Проходження державної служби довготриваючий процес, який для державного службовців виражається в послідовнійзміні посад починаючи з моменту вступу на державну службу і до звільнення знеї. Протягом цього часу реалізується адмін-правовий статус державногослужбовця.
Під проходженням державноїслужби слідмати на увазі сукупність юридичних фактів, пов’язаних з виникненням, зміною таприпиненням державно-службових відносин, а саме: з прийняттям на державнуслужбу, службовою кар’єрою (просуванням по службі) та припиненням державноїслужби.
Проходження державної службирегламентується 2 видами правових актів. Вони розрізняються між собою за характеромправових наслідків, що вони викликають.
Перший складають нормативні правовіакти, які встановлюють загальний для всіх громадян порядок (правила та умови)проходження державної служби. Ними визначається порядок прийняття на роботу,проходження терміну випробування при прийнятті на службу, особливості умовслужби, порядок проведення атестацій, присвоєння рангів та ін.
Другий вид актів – індивідуальніакти, що являють собою один з різновидів юридичних фактів (наказ пропризначення на посаду, наказ про присвоєння чергового рангу та ін.).
Відповідно до Закону право надержавну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального імайнового стану, расової і національної приналежності, статі, політ поглядів,релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту іпрофесійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, абоза іншою процедурою (за патронажним принципом).
При заміщенні посади державногослужбовця допускається встановлення випробувального терміну (до 6 міс).
Державні службовці підлягаютьобов’язковій атестації (залежно від виду служби: не частіше 1 разу в 2 роки,але не менше ніж 1 раз у 5 років).
З метою надбання практичного досвіду,перевірки професійного рівня може проводитись стажування державних службовців (терміномдо 2 міс з збереженням середньої заробітної плати).
Тривалість робочого часу держслужбовців визначається КЗпП та з урахуванням особливостей перебування нарізних видах служби.
Заключним моментом перебування надержавній службі є припинення державно-службових відносин шляхом припиненнядержавної служби.
Державна служба припиняється:
на загальних підставах. ПередбаченихКЗпП України;
порушення умов реалізації права надержавну службу ( ст 4 З-ну);
недотримання пов’язаних ізпроходженням служби вимог (обмеження передбачені ст 16 Закону);
досягнення службовцем граничного вікуперебування на державній службі (60 (55) років);
відставки (для осіб 1,2 категорії);
виявлення або виникнення обставин, щоперешкоджають перебуванню на державній службі (недієздатність, наявністьсудимості, прийняття на роботу родичів та ін);
відмови державного службовця відприйняття присяги або порушення присяги;
неподання або подання неправдивихвідомостей щодо його доходів.
Підсумки
Узагальнюючи можна сказати, щостворена на основі Конституції України і ЗУ “Про державну службу” системадержавної служби ґрунтується на теоретичних розробках радянських і сучаснихвітчизняних учених, а також світовому досвіді в даній сфері. Проте, зурахуванням орієнтації на кардинальне реформування системи державногоуправління в Україні, розробки Концепції адміністративної реформи, теоретичногоосмислення накопиченого досвіду реформу державної служби в Україні необхіднопродовжувати. Основною її соціально політичною метою є утворення кількісно невеликогокорпуса професійних службовців, спроможного ефективно здійснювати державнувладу і управління, не порушуючи прав і свобод людини і громадянина, усіхсуб’єктів права. При цьому особлива увага при створенні дійсно професійної.високоефективної, стабільної й авторитетної державної служби необхідноприділити рішенню комплексу питань по правовому забезпеченню державної служби закцентом на рішення статусних проблем, пов’язаних із визначенням правовогоположення державного службовця і його посади. Законодавче визначення статусудержавних службовців, встановлення і реалізація гарантій цього статусу повиннавключати забезпечення цілісності, системності, повноти і стабільності правовогоі соціального стану державних службовців. Необхідно змінити систему оплатипраці державних службовців із метою забезпечення конкурентноздатності державноїслужби на ринку праці. Повинний бути максимально об’єкти візований механізмслужбової кар’єри, забезпечене просування по службі і матеріальнійзацікавленості державних службовців на підставі їх особистих заслуг.
У результаті завершення реформуваннядержавної служби в Україні вона повинна відповідати, проведеній структурнійреформі державного апарату, створенню різноманітних видів контролю над ним,нових форм зв’язку державного апарата з громадянами, громадськими організаціями,політичними партіями і суспільством в цілому.
З метою нормативного забезпеченняреформи державної служби, насамперед, планується прийняття нової редакціїзакону про державну службу, а також законів про військові звання, дипломатичнихрангах і інших спеціальних званнях, про статус судів (у новій редакції), пропрокуратуру (у новій редакції), МКУ, проекти яких вже подані на розгляд ВРУ, атакож ряду інших законів.
Таким чином, реформа державної службив рамках комплексної адміністративної реформи призведе до радикальної змінисистеми державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворить її водин із визначальних чинників подальших економічних і соціальних реформ вУкраїні.
Тема6. Форми державного управління
1. Поняття, значення та види формдержавного управління.
2. Порядок видання, набуття чинностіта дія актів державного управління
3.Вимоги до правових актівдержавного управління.
1.Поняття, значення та види форм державного управління
Форма — термін латинськогопоходження, означає зовнішній вигляд, обриси предмету.
Кожен вид державної діяльностіхарактеризується певними зовнішніми проявами і регламентується відповідниминормативно-правовими актами. Принцип розподілу влади передбачає як різнефункціональне призначення кожної гілки єдиної державної влади, так і оснащенняїх механізмом, за допомогою якого вони втілюються у життя у конкретнійпрактичній діяльності.
Державна влада повинна діяти,проявляти себе у відповідним чином у різноманітних суспільних відносинах.Державна влада не реалізується сама по собі. Вона завжди втілюється уконкретних діях різного роду, що відображають її зміст, спрямованість. Тобтодержавна влада реально проявляється в конкретних діях її суб’єктів, які виражаютьзміст і характер управлінського впливу щодо різних управлінських ситуацій. Такідії мають своє зовнішнє відображення, певне правове вираження. Так з’являєтьсяспецифічна науково-практична категорія, а саме: форма державно-управлінськоїдіяльності (форма управління) або форма реалізації виконавчої влади.
Отже,форми державногоуправління— це правове вираження конкретних однорідних дій органіввиконавчої влади та інших суб’єктів публічного управління, що здійснюються нимив межах їх компетенції з метою виконання поставлених перед ними управлінськихзавдань і функцій.
Це зовнішній проявфункціонального змісту управлінської діяльності.
За допомогою застосування відповіднихуправлінських форм органи виконавчої влади виконують поставлені перед ниминайрізноманітніші завдання та функції державного управління, практичнореалізують свої виконавчо-розпорядчі повноваження в різних галузяхекономічного, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.
Однак дії, що вчинюються ОВВ, різніза своїм призначенням та характером. А це означає, що вони мають і різніваріанти їх зовнішнього відображення.
Розрізняють:
форми реалізації ВВ (відносини з ФОта ЮО, що зазнають впливу з боку ОВВ);
форми внутрішньоорганізаційної роботи(ведення діловодства, розподіл обов’язків між державними службовцями).
Домінуюче становище займають першіформи, так як саме в них своє зовнішнє відображення отримує сама ВВ івідповідні їй юридично-владні повноваження, що реалізуються у відносинах зоб’єктами управління. Внутрішньоорганізаційні дії відображаються за межамибезпосереднього управляючого впливу. .
Види форм управління
Форми управління різноманітні, щопередбачає можливість їх класифікації. Найбільш розповсюдженим та обґрунтованимє поділ форм за характером наслідків, що вони викликають
• правові;
• неправові.
В залежності від їхпризначення:
• видання правових актів управління;
• укладення адміністративно-правовихдоговорів;
• вчинення дій юр характеру;
• здійснення організаційних заходів;
• виконання матеріально-технічнихоперацій.
Правові форми – це такі форми, що завждитягнуть за собою чітко виражені юридичні наслідки. Це будь-які дії ОВВ,вчинення яких обов’язково тягне за собою настання юридичних наслідків(наприклад, видання наказу про призначення на посаду, складання протоколу проПМП).
Правові форми державного управліннябезпосередньо пов’язані з компетенцією того чи іншого органу виконавчоївлади, з реалізацією його державно-владних повноважень щодо здійснення покладенихна нього управлінських функцій. За допомогою правових форм насампередреалізується правотворча, правозастосовча та правоохоронна (юрисдикційна)діяльність органів виконавчої влади, тобто здійснюється значна частина дійапарату державного управління. Таким чином, це основний вид форм управлінської діяльності.Вони передбачають достатньо чітке юридичне вираження, відповідним чиномрегламентовану процедуру здійснення та спрямовані на досягнення юридичногорезультату, пов’язаного зі встановленням чи зміною норм права, виникненнямюридичних фактів, що породжують, змінюють або припиняютьадміністративно-правові відносини.
Неправові форми управління не вимагаютьчітко визначеного спеціального юридичного оформлення, безпосередньо непов’язані з виданням актів управління, із вчиненням юридичне значущих дій і немають значення юридичних фактів, що породжують, змінюють чи припиняютьадміністративно-правові відносини, тобто не викликають юридичних наслідків.Наприклад, проведення семінарів для суб’єктів ЗЕД, інструктивні збори –організація експедицій, транспорту, охорони.
Неправові формиюридичноговизначення не мають, юридичних наслідків не викликають. Однак їх роль дужевелика, оскільки саме вони забезпечують виконання ОВВ своїх державно-владнихповноважень. Неправові форми реалізації виконавчої влади можуть передувати правовим,здійснюватись паралельно або слідувати за ними.
Більшість видів неправових формздійснюють державні службовці, які обіймають посади ведучих, старших тамолодших спеціалістів, а також посади допоміжного персоналу ОВВ.
А. Видання прав актів управління
Правові акти управління – єспецифічною і основною формою реалізації вик влади. Така їх роль визначаєтьсятим, що з їх допомогою реалізуються безпосередньо завдання, функції та повноваженнясуб’єктів вик влади, т.о. їх компетенція.
Правовий акт управління — це підзаконне,односторонньо-владне, офіційне рішення (волевиявлення) суб’єкта виконавчоївлади з питань управлінського характеру, прийняте ним у межах його компетенціїв передбачених законом формах та порядку, яке тягне за собою юридичні наслідки.
Ознаки правового актууправління:
1. Це найпоширеніший різновидюридичних актів, що виражають собою основну правову формуволевиявлення суб’єктів управлінської діяльності, насамперед ОВВ або їхпосадових осіб;
2. За своєю сутністю акт управління — це завжди певне управлінське рішення (як кінцевий результатпевної дії) уповноваженого суб’єкта виконавчої влади з питань управлінськогохарактеру, прийняте з метою виконання покладених на нього завдань та функційу сфері управління;
3. Таке рішення є підзаконним,тобто воно не повинне суперечити положенням Конституції чи інших законівУкраїни, а також актам вищестоящих ОДВ та вищестоящих посадових осіб.
4. Акт управління носить офіційнийхарактер, тобто приймається офіційно від імені того чи іншого органу(підрозділу) виконавчої влади чи іншого офіційного представника держави;
5. Такий акт є односторонньо-владнимволевиявленням суб’єкта виконавчої влади, прийнятим ним у межах йогокомпетенції та у визначених законом формах і порядку (з дотриманнямустановленої процедури), тобто належним чином оформлений;
6. має імперативний характер(містить прямий припис);
7. є або нормативним (визначаєправила допустимо, необхідної поведінки) або індивідуальним (викликаєпевні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни та припинення конкретнихправовідносин);
9. Правовий акт державного управліннязавжди викликає юридичні наслідки, має юридичний ефект, а саме:встановлює, змінює чи відміняє певні норми права або ж служить юридичним фактом,що породжує, змінює чи припиняє конкретні правові відносини;
10. Правовий акт управління є юридичнаобов’язковим для адресатів, відносно яких він прийнятий. В необхіднихвипадках для його виконання можуть бути застосовані заходи державного (зокрема,адміністративного) примусу.
Для того щоб краще вивчитиособливості актів ОВВ, доцільно здійснити їх класифікацію. Це можна зробити наоснові таких критеріїв, як сфера їх застосування, юридичні властивості, формивидання та назва.
Класифікація правових актівуправління
1. щодо юридичних властивостей
нормативні;
індивідуальні;
2. щодо суб’єктів, які їхвидають на акти, видані:
Президентом України (укази,розпорядження, доручення);
КМУ (постанови, розпорядження);
міністрами та керівниками іншихцентральних органів виконавчої влади (накази, вказівки, інструкції);
керівниками місцевихдержадміністрацій (розпорядження);
керівниками підприємств, установ,організацій (накази, вказівки, розпорядження) та ін.
3. щодо дії в просторі
акти загальнодержавної дії (діють умасштабах країни);
місцеві (діють у масштабі певноїадміністративно-територіальної одиниці);
регіональні (діють у масштабахпевного регіону або зони — територія вільної економічної зони, зонаЧорнобильської АЕС тощо);
4. щодо дії в часі
— безстрокові;
— визначеного строку;
— тимчасові;
— разової дії;
5. щодо спрямування правовоговпливу (за сферою застосування)
— внутрішньоорганізаційні(організаційні акти звернені до підлеглих за службою органів та співробітників.Вони покликані забезпечити регулювання діяльності тієї або іншої служби, тих чиінших співробітників цих органів.;
— зовнішньої дії акти спрямовані замежі апарату органів управління, адресовані громадянам, громадськиморганізаціям, державним підприємствам та установам, які не є підлеглими цим органам.Вони видаються за чітко визначеним законодавством колом питань.;
6. щодо змісту
— регулятивного – позитивно-творчогопризначення;
— юрисдикційні – мають правоохороннепризначення;
— компетенційні – визначають певнийправовий статус, тобто закріплюють компетенцію.
7. щодо форми вираження
— письмові (є різновидом службовихдокументів);
— усні (використовуються прибезпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення суспільноїбезпеки);
— конклюдентні — виражені в знаках,світлових і звукових сигналах (наприклад, жести робітника міліції, що регулюєвуличне прямування).
8. щодо порядку прийняття
— прийняті колегіально (наприклад,рішення);
— прийняті єдиноначальна, водноособовому порядку (наприклад, укази, накази).
9. щодо дати початку дії актиділяться на такі, що вступають у силу:
— негайно, із дати підписання,прийняття;
— з дати, зазначеної в акті;
— з дати, зазначеної в іншому акті;
— після державної реєстрації йофіційного опублікування,
Серед вказаних видів класифікаціїнайбільш важливим і значущим є розмежування правових актів управління щодоюридичних властивостей, щодо організаційно-правового статусу органів, які їхвидають, та щодо їхньої назви.
Нормативні правові актиуправління — це такий вид управлінських актів, якими встановлюються загальні правила поведінкив певній сфері державного управління, розраховані на багаторазове застосуванняв усіх передбачених ними випадках.
Ознаки нормативнихуправлінських актів:
— це різновид правових актівуправління, їм властиві всі ознаки цих управлінських актів;
— такі акти містять норми права -загальні правила поведінки безособового характеру, призначені для регулюваннясуспільних відносин у різних галузях державного управління; це одні з найбільшпоширених джерел адміністративно-правових норм;
– такі акти носять підзаконнийхарактер, їх основне призначення — сприяти більш ефективній реалізаціїположень Конституції та інших законів України;
— вони є актами нормотворчими(правоустановчими): ними встановлюються, змінюються або припиняються певніправила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосуванняу всіх передбачених ними випадках;
— такі акти є відносно стабільнимиі юридична обов’язковими для того кола суб’єктів, кому вони адресовані.
Отже, нормативні управлінські акти єодними з найбільш важливих правових засобів реалізації владних повноваженьорганів виконавчої влади щодо виконання поставлених перед ними завдань іфункцій виконавчо-розпорядчого характеру в різноманітних галузях державногоуправління. Вони втілюють у собі активний, динамічний і творчий характеруправлінської діяльності суб’єктів виконавчої влади. Без них неможливеефективне функціонування управлінського апарату в цілому.
Індивідуальні акти -це різновид правовихуправлінських актів виконавчо-розпорядчого, ненормативного характеру,призначених для вирішення індивідуально-конкретних справ (питань) у сферідержавного управління шляхом застосування норм адміністративного права, і яківиступають юридичними фактами.
Властивостями індивідуальнихуправлінських актів є те, що вони не містять норм права, щодо свогозмісту здебільшого є актами розпорядчими, пов’язаними з реалізацієюконкретних юридично-владних приписів уповноважених суб’єктів виконавчої владишляхом застосування адміністративно-правових норм для вирішення індивідуально-конкретнихпитань управлінського характеру. Це акти правозастосовчі. Такі актиздебільшого персоніфіковані (тобто, звернені до конкретних осіб), мають разовезастосування. Важливим є і те, що вони виступають юридичними фактами,які породжують, змінюють або припиняють конкретні правові відносини.
Індивідуальні акти є найпоширенішимиуправлінськими актами. Найбільша частка в їхній структурі належить актамправонаділяючого, оперативно-розпорядчого та правоохоронного (юрисдикційного)характеру. Отже, індивідуальні акти служать важливим правовим засобом оперативноговирішення суб’єктами виконавчої влади різноманітних питаньвиконавчо-розпорядчого характеру в різних галузях і сферах державногоуправління. Особливо зростає їх правоохоронна і правозастосовча роль в умовахналежного заезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян у сферівиконавчої влади в умовах подальшої демократизації українського суспільства.
Акти ОВВ поділяються заназвою.
Укази – акти нормативного таіндивідуального характеру з питань управлінської діяльності відповідно доКонституції України, що видаються Президентом України, мають найвищу юридичнусилу серед актів ОВВ та є обов’язковими до виконання всіма суб’єктамиадм-правових відносин (наприклад, Про утворення ДМКУ (11.12.91), Про присвоєнняМ. Каленському персонального звання Дійсного державного радника митної служби).
Постанови — акти ОВВ, що мають двазначення:
1. Постанова — як правило, є юридичнимиактами нормативного характеру, що приймаються КМУ або Радою Міністрів АР Крим зважливих і актуальних питань державного управління на основі і на виконаннязаконів, а також указів Президента. Вони приймаються у колегіальному порядку іє обов’язковими для виконання на відповідній території всіма суб’єктами права,яким вони адресуються. Нерідко постановами уряду затверджуються і вводяться вдію певні положення, статути, інструкції та правила (наприклад, Положення прозону митного контролю, затверджені Постановою КМУ від 23 травня 199 р., Правиланосіння форменого одягу працівниками митних органів, затверджені Постановоюуряду від 2 лютого 1996 р.).
2. Постанова, яка видаєтьсяОВВ як індивід акт, що приймається для здійснення адм-юрисдикційної діяльності,тобто при вирішенні питань про притягнення громадян та посадових осіб до адмвідповідальності.
Розпорядженняє юридичними актами нормативного таіндивідуального значення, що приймаються Президентом, урядом країни або АРКрим, керівниками центральних, місцевих та інших органів виконавчої влади зметою оперативного вирішення різноманітних питань управлінського характеру(наприклад, розпорядження Голови ДМСУ “Щодо впорядкування діяльності пунктівпропуску через державний кордон для морського сполучення в районі м. Миколаєва(27.05.99).
Рішення — нормативний абоіндивідуальний акт, який приймається в колегіальному порядку з різних питаньуправлінської діяльності. Здебільшого рішення як підсумковий акт розгляду тавирішення певних питань приймають колегіальні органи, у т. ч. колегіїміністерств та інших відомств, органи місцевого самоврядування та ін.(наприклад Рішення колегії ДМСУ “Про стан підготовки АМСУ до акредитації”).Особливе значення мають рішення органів місцевої влади з важливих питаньмісцевого значення, що містять загальнообов’язкові правила поведінки длясуб’єктів права в певних сферах управління незалежно від службового чивідомчого підпорядкування, а також форм власності, за порушення або невиконанняяких можуть застосовуватись адміністративні санкції. (Правилаблагоустрою території міста, Правила торгівлі на ринках).
Накази- різновид правових управлінськихактів нормативного та індивідуального характеру, що видаються керівникамицентральних та інших ОВВ, а також їх структурних підрозділів в індивідуальномупорядку з метою безпосередньої організації роботи управлінського апарату. Наказаминерідко оголошуються та вводяться в дію відомчі інструкції, статути, настановитощо (наприклад, Інструкція про порядок застосування охорони і супроводженнятоварів, що переміщуються транзитом через митну територію України від 9 серпня1996). Інколи наказами доводиться до відома співробітників певних управлінськихструктур зміст окремих законодавчих та інших юридичних актів вищестоящихдержавних органів та посадових осіб з метою організації їх більш належного іефективного виконання (Про розподіл обов’язківміж Головою Служби та заступниками Голови Служби № 180 від 13 березня 2001 р,Про розподіл випускників АМСУ у 2002 р від 22 листопада 2001 р.). Задопомогою ж більшості наказів, як виражених на основі закону прямих беззаперечнихприписів наділених владними повноваженнями суб’єктів права, щоденно вирішуєтьсябезліч індивідуально-конкретних справ управлінського характеру.
Положення здебільшого визначаютьструктуру, функціональне призначення та правовий статус органів виконавчоївлади або їх окремих структурних підрозділів (наприклад. Загальне положення проміністерство, інший центральний орган виконавчої влади, від 12 березня 1996 р.;Положення про ДМСУ від 24 серпня 2000 р., Типове положення про службу БК таПМП).
Статутиє різновидом нормативних управлінськихактів, що визначають основні завдання та функції, права та обов’язки, методи таформи діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб), окремихуправлінських ланок (наприклад, Статут патрульно-постової служби міліціїУкраїни, Статут залізниць) або регламентують спеціальні правила щодоособливостей окремих видів управлінської діяльності (наприклад. Дисциплінарнийстатут ОВС, 1991 р.).
Інструкції також є різновидомнормативних управлінських актів, що містять систематизовані правила поведінки впевних ситуаціях, щодо тих чи інших питань, вчинення певних дій, здійсненняокремих видів діяльності тощо. Нерідко вони визначають компетенцію, зміст,форми та методи діяльності окремих органів управління або їхніх посадових осіб;функції, обов’язки та права суб’єкта за певною посадою; порядок застосуваннянорм чинного законодавства, тих чи інших заходів впливу, зокрема, заходівадміністративного примусу (Інструкція про порядок заповнення митної декларації(30.03.2001), Інструкція про переміщення валюти України, іноземної валюти,банківських металів, платіжних документів, інших банківських документів іплатіжних карток через митний кордон України (28.07.2000)). Інколи інструкціїмають змішаний характер, тобто містять і технічні норми, і правила поведінкинормативно-правового характеру (так звані технічно-правові норми (Інструкціяпро порядок та процедуру відбору проб для аналізів спирту, при його переміщеннічерез митний кордон України (27.05.96).
Настанова — окремий нормативний акт,який відрізняється від інших адмін-правових джерел тим, що його норми містятьне тільки правила поведінки, а й вказівки навчального характеру (наприклад,Настанова про медико-санітарне забезпечення осіб, які утримуються в слідчихізоляторах та установах виконання покарань МВС України від 07.10.93, Настановапо організації роботи підрозділів Держпожежохорони, що охороняють об’єкти надоговірних засадах від 09.11.95).
Б. Адміністративний договірце питання влітературі сприймається неоднозначно і є дискусійним. Необхідно зазначити, досам термін в адмін законодавстві не вживається.
— специфічна правова форма управління
Очевидно, що адміністративно-правовимдоговорам, як різновиду правових договорів, повинні бути притаманні певні характерніознаки, властиві цій правовій категорії, а саме:
— формально-юридична рівноправністьсторін, що укладають угоду, тобто їх незалежність, відсутність взаємноїпідпорядкованості;
— добровільність (свобода)волевиявленнята зацікавленість в укладенні угоди і. її умовах; обопільна взаємообов’язковістьвиконання домовленостей угоди всіма сторонами;
— така угода є юридичним фактом,що породжує певні права та обов’язки сторін.
Водночас для адміністративно-правовихдоговорів порівняно з іншими властиві і свої характерні особливості.
— правовою основою укладення адміністративнихугод повинні служити норми адміністративного права.
— предметом (об’єктом) такої угоди мають виступатиздебільшого не майнові (приватні) інтереси, а питання публічно-правового, управлінськогохарактеру, зумовлені потребами належної реалізації певних владнихповноважень у сфері державного управління щодо ефективного виконання окремихуправлінських функцій.
— адміністративно-правовий договір — це багатостороння угода (двох і більше учасників), але хоча б однією ізсторін такої угоди повинен бути ОВВ або інший суб’єкт, наділений державновладними повноваженнями. Укладення угоди при цьому не викликає втрату органомчи іншим суб’єктом виконавчої влади своїх державно владних повноважень, якимивін наділений відповідно до чинного законодавства.
— між сторонами (учасниками)адміністративної угоди складаються специфічні адміністративно-правовівідносини, що ґрунтуються на засадах паритетності, партнерства,диспозитивності, еквівалентності, узгодженості та координації взаємних дій,взаємної відповідальності тощо. Власне, такі відносини є типовим втіленням горизонтальнихадміністративно-правових відносин. У той же час не виключається можливістьукладення адміністративно-правових договорів між сторонами, які знаходяться міжсобою в певних субординаційних стосунках, тобто у певній ієрархічній підпорядкованості.
Отже,адміністративно-правовий договір — це укладена на адміністративно-правовій основідобровільна угода двох або більше суб’єктів адміністративного права з приводу:або форм, способів і шляхів спільної реалізації в межах наданої компетенціїокремих управлінських функцій, або координації зусиль для досягнення будь-якихспільних результатів управлінської діяльності.
Така правова форма управлінськоїдіяльності, як адміністративно-правові договори, доцільна при необхідностіконцентрації зусиль для вирішення певних спільних завдань, окремих інтегрованихпрограм, при потребі взаємоузгодженості цілеспрямованих сумісних дій, увипадках взаємодії та взаємодопомоги, для досягнення і закріплення компроміснихрішень тощо. Тобто, це важливий і доцільний правовий спосіб і форма вирішенняокремих управлінських питань, що заслуговує на перспективу, але який, на жаль,ще не знайшов достатнього як теоретико-правового, так і практичного втілення.
Можна визначити функціїадміністративного договору, зокрема: структурно-організаційну; соціального компромісу;забезпечувальну; орієнаційно-стимулюючу; демократизації виконавчої влади;виховну; охоронну.
За предметом правовогорегулювання виокремлюють такі адміністративні договори:
— договори про компетенцію, зокремапро розмежування або делегування повноважень і предметів відання (ЗУ “Промісцеве самоврядування в Україні” “Про місцеві державні адміністрації”);
— договори у сфері управліннядержавною власністю (Порядок управління акціями, паями, частками господарськихтовариств, які перебувають у загальнодержавній власності, затвердженогоПостановою КМУ від 28 грудня 1995 р.)
— договори, що забезпечують державніпотреби (державні контракти) (ЗУ “ Про державний матеріальний резерв”);
— контрактів при вступі на військовуслужбу, угоди про платне навчання в державних вузах
— договори про взаємодію, співпрацю;
— концесійні, інвестиційні угоди;
— договори про надання платних послугприватним особам (Про затвердження переліку платних послуг, які можутьнадаватись інформаційними підрозділами ОВС, затвердж. Постановою КМУ)
В. Вчинення дій юридичногохарактеру.
До такої адм-правової формидіяльності ОВВ належать такі дії, які згідно з законом, указом Пр-та,постановою уряду або іншим адмін-правовим актом безпосередньо створюють новіюридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають якнеобхідна умова для настання правових наслідків. Сюди відносяться таківнутрішньосистемні дії, як прийняття присяги, атестація працівників тощо, аботакі зовнішньо організаційні дії як різного роду реєстрації, отриманнядокументів, що підтверджують наявність спеціального права.
Г. Здійснення організаційнихзаходів.
Організаційні заходи — це повсякденнінеправові прояви управлінської діяльності ОВВ, їх структурних підрозділів,посадових осіб забезпечуючого характеру, які безпосередньо не пов’язані зуправлінським впливом, виданням управлінських актів.
Це, зокрема: — проведення службовихнарад та різного роду засідань; — вивчення, узагальнення та розповсюдженняпередового досвіду; — вироблення певних програм; — надання практичної таметодичної допомоги; — інструктування, інспектування та контролювання; — внутрішньо-організаційна робота та інші оперативно-організаційні дії, якправило, внутрішньоапаратного характеру тощо.
Д. Виконанняматеріально-технічних операцій.
Матеріально-технічні операції також мають допоміжнепризначення і спрямовані на обслуговування управлінського процесу, у т. ч.щодо основних юридичне значущих форм державного управління.
Це, зокрема: — підготовка необхіднихматеріалів для видання управлінських актів та саме їх видання; — інформативнаробота; — проведення дослідницької роботи та інших розробок; — статистика таоблік; — діловодство та інший документообіг; — оформлення службовоїдокументації; — ведення архівів; — інші матеріально-технічні дії забезпечуючогохарактеру.
Функції виконавчої влади можутьреалізовуватись лише в правових формах, основними з яких є виданняправових управлінських актів (адміністративних актів).
2. Порядок видання, набуттячинності та дія актів державного управління
Видання управлінського акту включає наступністадії:
1.Перша стадія прийняття правового акту управління — підготовка проекту акту. Етапами даної стадії є:
• правова ініціатива. Акт приймається, якщо єфактичні і юридичні підстави. Підставою для прийняття або скасування акта можебути ініціатива суб’єкта ВВ, доручення вищого органа, звернення організації,заява громадянина тощо;
• аналіз ситуації і вибірваріантів правового впливу. У процесі аналізу ситуації з’ясовується фактичне положеннясправ, можливі варіанти рішення виникаючих питань;
• підготовка проекту. Розробка проектупокладається на орган, структурний підрозділ, посадову особу, яким необхіднопідготувати проект рішення конкретного питання або створити проект нормативногоположення у певний строк. Проект акта підлягає обговоренню, узгодженню ірахується узгодженим при наявності віз керівників органів виконавчої влади.
2. Другою стадією процесу прийняттяадміністративних актів є — безпосереднє видання управлінського актуВона містить у собі:
• можливе обговорення йобов’язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішенняприймаються шляхом опитування. Більшість правових актів приймається одноосібно;
• внесення змін у проект.Проект може бути визнаний негідним, що припускає розробку нового, з урахуваннямзауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;
• оформлення рішення.Оформлення рішення полягає в остаточному редагуванні, підписанніадміністративного акта, присвоєнні порядкового номера і т.д.
3. Третя стадія — набуття чинності актууправління (а саме: — з моменту прийняття; — з наступом строку, зазначеногов акті; — з дня опублікування, оголошення по радіо, телебаченню; — з наступомподії, певного стану, юридичних фактів, зазначених в акті тощо).
Зокрема, указом Президента Українивід 10 червня 1997 р. «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правовихактів та набрання ними чинності» визначено, що закони України, інші актиВерховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України непізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленомупорядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційнихдрукованих виданнях. Офіційними друкованимивиданнями є: “Офіційний вісник України”; “Відомості ВРУ”, газета “Урядовийкур’єр”.
Акти ВРУ,Президента України, КМУ можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюдненічерез телебачення і радіо.
Офіційне оприлюдненнянормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державногореєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.
Нормативно-правові акти ВРУ іПрезидента України набирають чинності через десять днів з дня їхофіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але нераніше дня їхнього опублікування в офіційному друкованому виданні.Нормативно-правові акти КМУ набирають чинності з моменту їх прийняття,якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. АктиКМУ, які визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не ранішедня їхнього опублікування в офіційних друкованих виданнях.
Відомчі нормативні акти, що торкаються права, свободиі законні інтереси громадян або носять міжвідомчий характер, підлягаютьдержавноїреєстрації в Мінюсті. Метою державної реєстрації є перевірка правового акта зпогляду відповідності закону.
Акти державного управлінняприпиняють дію:
— у разі скасування чи призупиненняїх дії в установленому порядку;
— у разі прийняття нового акту з даногопитання;
— у разі визнання акту таким, щовтратив чинність;
— у разі визнання акту недійсним (прийого нікчемності чи заперечності);
— внаслідок події, яка викликаєприпинення дії акту;
— внаслідок закінчення терміну, наякий був виданий певний акт;
— внаслідок відповідноговолевиявлення зацікавленої особи у передбачених законом випадках.
4. Четверта стадія – доведення рішення довідома виконавців, зацікавлених осіб здійснюється шляхом персональногоознайомлення (усно, висилки копій, ознайомленням під розписку, ін.),опублікування в ЗМІ, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах,часописах) оголошенням по радіо, телебаченню.
3.Вимоги до правових актів державного управління
1.їх соціально-політичнаактуальність та виправданість;
2. доцільність та юридичнаобґрунтованість, корисність із погляду державних інтересів. У основі актаповинно лежати суспільне благо, він повинний бути науково обґрунтований,відповідати реальній обстановці, своєчасно прийнятий, передбачати механізм йогоперетворення в життя. З метою досягнення доцільності акта повинні враховуватися:
— права людини;
— рівень свідомості і культурисуспільства;
— плюралізм думок, інтересів
— можливості вирішення проблем;
3. Законність — вимога, щовисувається до актів ВВ, під якою мається на увазі:
— підзаконність акту, тобтовідповідність його Конституції. чинним законам та нормативно-правовим актамвищого рівня;
— відповідність закону по суті тайого меті;
— відповідність компетенції органівабо осіб, що їх видають;
— дотримання процесуальних правилвидання такого виду актів.
4. Організаційно-технічні вимоги,сутність яких полягають у тому, що:
— мова акта повинний бути чітким,ясним, лаконічним, зрозумілим для тих, якому він звернений;
— акт повинний бути оформленийграматично правильно (будь-якіпомилкиможуть спотворити йогозміст);
— акт повинний бути своєчаснодоведений до відома виконавців і зацікавлених осіб;
— оформлений належним чином актповинний бути переданий на збереження.
Акти, що не відповідають вимоги,визнають дефектними і можуть бути визнані:
— юридично нікчемними – це акти з очевидноююридичною неспроможністю, абсурдні по суті, прийняті з порушенням закону. Вонине породжують ніяких юридичних наслідків і не підлягають виконанню (порушенапідвідомчість, немає законної підстави (заяви, клопотання), порушено строкидавнини, недійсні з моменту їх прийняття);
— відносно дійсними (так званіоспорюванні акти) – акти в які мають певні недоліки, які не позбавляють їхзаконної сили. Вони підлягають виконанню, але можуть бути оскаржені абоопротестовані.
В юридичній практиці діє презумпціядійсності управлінських актів.
Тема10. Адміністративна відповідальність
1. Загальна характеристикаадміністративної відповідальності.
2. Підстави притягнення доадміністративної відповідальності.
3. Обставини, що враховуються припритягненні до адміністративної відповідальності
4. Особливості адміністративноївідповідальності спеціальних та особливих суб’єктів
1.Загальна характеристика адміністративної відповідальності
Адміністративна відповідальністьпоряд з кримінальною, цивільно-правовою, дисциплінарною є однім з видівюридичної відповідальності, що встановлюється державою шляхом видання правовихнорм, що визначають підстави відповідальності, заходи, які можуть бутизастосовані до правопорушників, порядок розгляду справ про правопорушення тавиконання цих заходів.
Традиційно юридичну відповідальністьпов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її якпередбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію,застосування і здійснення санкцій. Застосування заходів юридичноївідповідальності тягне для правопорушника обтяжливі наслідки майнового,морального, особистого чи іншого характеру, яких він зобов’язаний зазнати іфактично зазнає. Тим самим він відповідає перед державою за неправомірнуповедінку.
При наявності юридичного факту –адміністративного правопорушення – включається механізм санкції правової норми,і санкція з потенційної можливості застосування покарання перетворюється уреальне покарання, тобто у адміністративне стягнення.
В адміністративному праві з багатьохрізновидів заходів адміністративного примусу тільки адміністративні стягненнявиконують функцію покарання і тільки їх застосування тягне настанняадміністративної відповідальності.
Адміністративнавідповідальність — це специфічна форма реагування держави в особі її компетентнихорганів на вчинення адміністративних проступків, згідно з якою особи, що скоїлиці проступки, повинні відповісти перед уповноваженими державними органами за своїнеправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установленихзаконом формах і порядку.
АВ характеризують також ознаки, які єзагальними для усіх видів юридичної відповідальності:
являє собою державний примус,оскільки реалізація владних повноважень здійснюється через органи державноївлади та органи місцевого самоврядування;
це правовий примус, щопідпорядковується загальним принципам законності та справедливості;
тягне за собою настання негативнихнаслідків для правопорушників, що передбачені санкцією правової норми;
в заходах відповідальності міститьсяостаточна правова оцінка діяння та правопорушника від імені держави;
ретроспективна відповідальність –розглядається як результат конкретного протиправного вчинку, який реально наступаєщодо правопорушника у вигляді стягнення.
Особливостями адміністративноївідповідальності:
це специфічна форма правовогореагування з боку держави в особі її компетентних органів на певну категоріюпротиправних проявів, насамперед адміністративних проступків. Потрібно такожвраховувати те, що об’єктом посягання є відносини у сфері управління, а такождеякі інші. АВ застосовується за порушення норм митного, податковогозаконодавства, за порушення норм пов’язаних з захистом прав громадян, природи,здоров’я, торгівлі. В окремих випадках її заходи можуть застосовуватися такожпри звільненні від кримінальної відповідальності, тобто за діяння, що містятьознаки злочинів, які не становлять великої суспільної небезпеки;
фактичною підставою для настанняадміністративної відповідальності є вчинення особою адміністративного проступку;
засобами реалізації адміністративноївідповідальності є самостійні юридично-репресивні примусові заходи — адміністративністягнення специфічні за змістом і відмінні від заходів кримінального покараннята дисциплінарного впливу;
характеризується певною множинністюорганів державної влади та їх посадових осіб, які наділені певними повноваженнямищодо її застосування;
це своєрідні правовідносиниміж органами (посадовими особами), що її застосовують, та правопорушниками, причомув таких правовідносинах, як правило, відсутні елементи службовогопідпорядкування;
реалізується в установленихзаконом формах та порядку, які чітко визначеніадміністративно-процесуальними нормами – провадження у справах про адміністративніправопорушення. Воно спрощене, що створює умови для оперативності та економічностійого застосування, дає необхідні гарантії здійснення права на захист;
суб’єктами відповідальності можутьбути як фізичні, так і юридичні особи (наприклад, при порушенні правил пожежноїбезпеки, законодавства про об’єднання громадян тощо)
застосування адміністративногостягнення не спричиняє судимості і звільнення з роботи – особа, до якого вонозастосовано, рахується як така, що має адміністративне стягнення протягомвизначеного терміна (застосування мір кримінальної відповідальності до особи,засуджена за вчинення злочину, спричиняє судимість; один із видів дисциплінарногостягнення — звільнення з роботи).
Метою АВ є:
захист правопорядку в сферідержавного управління;
виховання громадян і посадових осіб удусі поваги до норм АП.
Багато років роль АВ в боротьбі зправопорушеннями поступово підвищувалася, а з другої половини 80-х років цятенденція стала виявлятися ще більш активно. Зросло фактичне використаннябагатьох складів адміністративних проступків. Вона стала більш суворою,збільшилися санкції за багато порушень. Різко розширений перелік дій, завчинення яких винні можуть бути піддані адміністративним санкціям. Насампередце відбувається шляхом встановлення АВ за дії, що раніше взагалі не рахувалисяадміністративними проступками (порушення виборчих прав, правил встановленихколективними договорами, неповага до суду, невиконання вимог прокурора, посадовихосіб і ін.).
Розширення адміністративної деліктностійде також шляхом введення АВ за правопорушення, що раніш визнавались злочинами(декриміналізації), дисциплінарними проступками, цивільно-правовими деликтами.Так, зараз не кримінальні, а адміністративні санкції застосовуються за повторнедрібне хуліганство, повторне керування транспортними засобами в нетверезомустані, систематичне порушення правил адміністративного нагляду й ін. З’явилосябагато норм, що встановлюють АВ державних службовців за службові порушення.
Чим обумовлене підвищення ролі АВ взабезпеченні правопорядку?
По-перше, негативними наслідкаминауково-технічного розвитку. Широке застосування складної техніки, електрики,електроенергії, газу, радіоактивних елементів, продукції сучасної хімії,комп’ютерів і т.д. потребує, щоб товариство подбало про своєї протипожежної,санітарної, інформаційної й іншої безпеки. Достатньо нагадати про шкоду, щозаподіюють дорожньо-транспортні події, забруднення водойм промисловимивідходами. Виникнула необхідність підсилити охорону людей, матеріальнихцінностей, навколишнього середовища від негативних наслідків науково-технічногопрогресу.
По-друге, прийняття норм, щовстановлюють відповідальність за невиконання законних актів державних органів,представників влади, за неповагу до суду, покликано створити умови длянормальної діяльності влади в умовах ослаблення дисципліни в суспільстві.
По-третє, адміністративними санкціяминасамперед охороняються обновлена податкова, митне справа, боротьба змонополізмом і багато інших економічних відносин, що виникнули в ході економічнихперетворень.
2.Підстави притягнення до адміністративної відповідальності
Аналіз ознак адміністративноївідповідальності дозволяє виділити три підстави:
нормативна, тобто систему норм, щорегулюють її;
фактична, тобто діяння конкретногосуб’єкта, що порушує правові приписи, що охороняються адміністративними санкціями(адміністративне порушення);
процесуальна, тобто акт компетентногосуб’єкта про накладення конкретного стягнення за конкретне адміністративне порушення.
Для настання реальної відповідальностінеобхідно, щоб були всі три підстави і саме в такій послідовності. Насампередповинна бути норма, що встановлює обов’язок і санкцію за її невиконання. Потімможе виникнути фактична підстава — протиправне діяння. При наявності норми ідіяння, її що порушує, уповноважений суб’єкт у встановленому законом порядкумає право визначити стягнення за адміністративне порушення.
Нормативна підстава АВ – це система чинних нормправа, що закріплюють:
а) склади адміністративнихправопорушень (підстави відповідальності);
б) систему адміністративних стягненьі принципи їх накладення;
в) коло суб’єктів, що мають правонакладати адміністративні стягнення;
г) процедуру притягнення довідповідальності, її процесуальну форму.
Нормативні підстави АВ зараз, як і допочатку в 1980 р. процесу кодификації таких норм, утворюють багато нормативнихактів. Особливе місце серед них належить КпАП України, прийнятому 7 грудня 1984р. Він кодифікував республіканське законодавство про АВ і значно розвинув його.Поряд із матеріальними нормами (система стягнень, склади правопорушень і ін.)кодекс містить велике число адміністративно-процесуальних норм, що регулюють провадженняу справах про адміністративні правопорушення.
КпАП є головним джерелом із рядупричин:
1) він найбільший за обсягомкодифікований акт, що регулює АВ;
2) він регулює загальні питаннявідповідальності (систему стягнень, принципи їхній застосування, провадження усправах про адміністративні правопорушення й ін.);
3) у багатьох актах прямо сказано, щоякщо в них не урегульовані якісь питання, потрібно керуватися загальниминормами КпАП (ст. 104 МКУ, наприклад). До того ж потрібно мати на увазі, що до1990 року в цьому кодексі знаходилося все законодавство України про АВ.
Починаючи з 1990 року число джерелнормативних підстав АВ різко розширюватися. У 90-х роках було видано велика кількістьактів щодо цього питання, норми яких у КпАП не ввійшли.
Серед них потрібно насамперед назватиМКУ, у якому статей стосуються АВ за порушення митних правил, ЗКУ й закони (“Проборотьбу з корупцією”, “Про державну податкову службу України”, “Про правовийрежим надзвичайного стану”, “Про статус народного депутата України”, “Проправовий статус іноземців”, “Про об’єднання громадян”, “Про відповідальністьпідприємств, установ, організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину”,“Про колективні договори та угоди”, “Про відповідальність підприємств їхоб’єднань, установ, організацій за порушення у сфері містобудування”, “Прозахист від недобросовісної конкуренції” та ін.)
Таким чином, зараз існує і діє великакількість норм про відповідальність, які не включені у КпАП. Перша причинатакої декодифікації в тому, що кодекс об’єднав тільки норми провідповідальність громадян, а нове законодавство або встановлює АВ тільки дляЮО, або ФО, ЮО.
Другою причиною процесу декодифікаціїстало бурхлива законотворчість.
Фактичні підстави ми вжерозглядали.
І коротенько про процесуальніпідстави АВ
Настання АВ породжує певніправовідносини, в яких одна сторона діє від імені держави через уповноважені наце органи і службові особи. Вона має з’ясувати фактичні обставини протиправнихдій, їх характер; порушити і розглянути адміністративну справу; ухвалитирішення про притягнення винної особи до відповідальності, визначивши мірупокарання і вжити заходів до його виконання; у передбачених законом випадкахдане рішення може бути переглянуте або ж справа закрита за відсутністю підставдля накладення адміністративного стягнення. Друга сторона правовідносин –правопорушник – повинна підкоритися рішенню першої і виконати призначене покарання.
3.Обставини, що враховуються при притягненні до адміністративної відповідальності
Враховуючи положення чинногозаконодавства, можна виділити обставини:
1) обставини, що виключаютьАВ:
— крайня необхідність (ст. 18 КпАП);
— необхідна оборона (ст. 19 КпАП);
— неосудність (ст.20 КпАП);
2) обставини, що звільняютьвід АВ:
звільнення від АВ при наявностідипломатичного імунітету від адміністративної юрисдикції України (ст. 16 КпАП);
звільнення від АВ при добровільнійвідмові від продовження правопорушення (ст. 44 КпАП);
можливість звільнення від АВ зпередачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації аботрудового колективу (ст. 21 КпАП);
можливість звільнення від АВ прималозначності правопорушення (ст.22 КпАП);
3) обставини, що замінюють АВ наінший вид ЮВ:
можливість заміни АВ дисциплінарноюпри вчиненні адміністративних правопорушень військовослужбовцями, працівникамиміліції та іншими особами, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів(ст.15 КпАП);
можливість застосування виховнихзаходів впливу, передбачених ст.24-1 КпАП, при вчиненні адміністративних правопорушеньнеповнолітніми (від 16 до 18 років);
можливість передачі матеріалів справикомпетентним органам для вирішення питання про притягнення до кримінальноївідповідальності (ст. 253 КпАП).
4) Обставини, що пом’якшуютьвідповідальність за адміністративні правопорушення (ст. 34 КпАП)
1) щире розкаяння винного;
2) відвернення винним шкідливих наслідківправопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяноїшкоди;
3) вчинення правопорушення під впливомсильного душевного
хвилювання або при збігу тяжкихособистих чи сімейних обставин;
4) вчинення правопорушеннянеповнолітнім;
5) вчинення правопорушення вагітною жінкоюабо жінкою, яка
має дитину віком до одного року.
Законодавством може бути передбаченой інші обставини, що пом’якшують відповідальність за адм правопорушення. Орган (посадоваособа), який вирішує справу про адм правопорушення, може визнати пом’якшуючимиі обставини, не зазначені в законодавстві.
5) Обставини, що обтяжуютьвідповідальність за адміністративне правопорушення (ст. 35 КпАП).
1) продовження протиправноїповедінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її;
2) повторне протягом року вчиненняоднорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адм стягненню; вчиненняправопорушення особою, яка раніше вчинила злочин;
3) втягнення неповнолітнього вправопорушення;
4) вчинення правопорушення групоюосіб;
5) вчинення правопорушення в умовахстихійного лиха або за інших надзвичайних обставин;
6) вчинення правопорушення в станісп’яніння. Орган (посадова особа), який накладає адміністративне стягнення,залежно від характеру адміністративного правопорушення може не визнати дану обставинуобтяжуючою.
4.Особливості адміністративної відповідальності спеціальних та особливихсуб’єктів
Ухилення батьків або осіб, які їхзамінюють, від виконання передбачених законодавством обов’язків щодо забезпеченнянеобхідних умов життя, навчання та виховання неповнолітніх дітей (ч. 1,2 ст.184 КпАП). Під невиконанням обов’язків навчання та виховання дітей слід мати наувазі різні форми бездіяльності, в результаті якого відсутнє потрібнепіклування щодо виховання та навчання неповнолітніх. Ухилення може виражатись утому, що ці особи не піклуються про моральне та етичне виховання, фізичнийрозвиток дітей та зміцнення їх здоров’я, створення необхідних умов длясвоєчасного отримання ними освіти, успішного навчання, підготовки до трудовоїдіяльності. Виховання складається з різного роду дій батьків, одним з елементівяких є нагляд за поведінкою дітей. Тому легковажне або байдуже ставленнябатьків за поведінкою дітей, відсутність належного нагляду за поведінкою і їївідповідністю нормам суспільного життя часто веде до вчинення дітьмиправопорушень. Внаслідок цього підставою відповідальності батьків є вчиненняадміністративних правопорушень їх дітей.
Вчинення адміністративнихправопорушень неповнолітніми віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років,або вчинення ними діянь, що містять ознаки злочину, відповідальність за якіпередбачена КК України, якщо вони не досягли віку, з якого настаєкримінальна відповідальність (ч. 3,4 ст. 184 КпАП). У цих випадкахвідповідають батьки за свою вину, яка виражається у поганому вихованні дітей,що сприяло вчиненню останніми правопорушень. Навіть якщо дитина знаходиться уродичів чи знайомих, відповідальність за його виховання лежить на його батьках.
До осіб віком від 16 до 18, років,які вчинили адміністративні правопорушення, застосовуються заходи впливу,передбачені ст. 24′ КпАП України.
У разі вчинення особами віком від 16до 18 років адміністративних правопорушень, передбачених ст. 44 (виробництво,придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів абопсихотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах), 51 (дрібнерозкрадання держ або колективного майна), 121-127 (порушення правил дорожньогоруху), 173 (дрібне хуліганство), 174, 185 (злісна непокора законномурозпорядженню або вимозі працівника міліції), 190-195 (Порушення громадянамипорядку придбання, зберігання, носіння, передачі іншим особам або продажувогнепальної, холодної чи пневматичної зброї чи бойових припасів) КпАП України,вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах.З урахуванням характеру вчиненого правопорушення та особи правопорушника дозазначених осіб (за винятком осіб, які вчинили правопорушення, передбачені ст.185) можуть бути застосовані заходи впливу, передбачені ст. 24′ КпАП, (ст. 13КпАП України). Справи про вчинення будь-яких адміністративних правопорушеньособами віком від 16 до 18 років розглядаються тільки суддями.
Посадові особи підлягають АВ заадміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил усфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи,здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить доїхніх службових обов’язків (ст. 14 КпАП).
Іноземні громадяни і особибез громадянства, які перебувають на території України, підлягають АВ на загальнихпідставах з громадянами України.
Питання про відповідальність заадміністративні правопорушення, вчинені на території України іноземнимигромадянами, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами Україникористуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України,вирішується дипломатичним шляхом (ст. 16 КпАП України).
Військовослужбовці і призваніна збори військовозобов’язані, а також особи рядового і начальницького складіворганів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення задисциплінарними статутами. За порушення правил, норм і стандартів, щостосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, санітарно-гігієнічних ісанітарно-епідеміологічних правил і норм, правил полювання, рибальства таохорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних діянь та іншихправопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірне використання державногомайна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді,щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи поданняпрокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушеннязаконодавства про державну таємницю і за контрабанду ці особи несутьадміністративну відповідальність на загальних підставах. До зазначених осіб неможуть бути застосовані виправні роботи і адміністративний арешт.
Інші особи, на яких поширюється діядисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну, у випадках,прямо передбачених ними, несуть за вчинення адміністративних правопорушеньдисциплінарну відповідальність, а в інших випадках — адміністративнувідповідальність на загальних підставах.
У випадках, зазначених вище, органи(посадові особи), яким надано право накладати адміністративні стягнення, можутьзамість накладення таких стягнень передавати матеріали про правопорушеннявідповідним органам для вирішення питання про притягнення винних додисциплінарної відповідальності (ст.15 КпАП України).
Тема11. Адміністративне стягнення
1. Загальна характеристика АС.
2. Види АС
3. Правила накладення АС.
1.Загальна характеристика АС
Як ви пам’ятаєте залежно від способуздійснення охоронної функції заходи адм примусу поділяються на 3 групи:
адм-попереджувальні заходи;
заходи адм припинення;
заходи адм стягенння.
Заходи АС – це такі заходи, яківиконують функції покарання правопорушників за вчинені ними адм правопорушень.Вони застосовуються у тих випадках, коли відповідні ОДУ вже позбавленіможливості іншим чином впливати на правопорушників, попередити і припинитискоюване ними правопорушення.
АС як остання, третя ланка в системізаходів адміністративного примусу є засобом практичної реалізаціїадміністративної відповідальності, яка наступає за вчинення особоюадміністративного правопорушення.
Адміністративні стягнення — це матеріалізований виявАВ, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинилаадміністративний проступок і повинна відповісти за свій протиправний вчинок тапонести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального(попередження), матеріального (штраф) та фізичного впливу (адм арешт) або втимчасовому позбавленні його спеціального права.
Адміністративні стягнення є міроювідповідальності і застосовуються з метою а) виховання особи, якавчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги доправил співжиття, б) запобігання вчиненню адміністративних правопорушень яксамим правопорушником, так і іншими особами.
Отже, АС поєднують у собіелементи репресивного (карального), виховного та запобіжного характеру.
АС забезпечує загальну та спецпревенцію правопорушень, кожна з яких виконує певну соціально-корисну функцію.
Спеціальна превенція – сутність якої полягає утому, що впливаючи на правопорушника АС змушує його утримуватись від скоєннянових правопорушень.
Загальна превенція – сутність якої полягає утому, що АС є засобом порпередження вчинення правопорушення іншими особами.
Адмін стягнення займає особливе місцев системі заходів адміністративного примусу. Їх особливість полягає унаступному:
— відрізняється від ін заходів адмпримусу, своєю функціонально-цільовою спрямованістю;
— є мірою відповідальності заадміністративне правопорушення;
— носять яскраво виражений каральнийхарактер, тобто вони є санкціями, які містять обов’язок понести винну особупевне покарання і вони виключають відновлювальний, компенсаційний хар-р, чимвідрізняються від ін видів заходів адм примусу, які цією якістю не володіють;
— зміст АС полягає у обмеженні,позбавленні суб’єктивних прав особи, до якої вони застосовуються;
— виховний вплив від їх застосуваннянайбільш ефективний, оскільки досягається простим, швидким і наочним спосбом;
— стягнення можуть застосовувати нетільки ОДУ, але й інші суб’єкти правозастосування (наприклад, ОМС);
— АС застосовується у процесі спеціальноїдіяльності – адміністративно-юрисдикційної;
— всі адмін стягнення накладаються напідставі спеціального індивідуального правового акту управління — постанови аборішення;
— рішення про застосування АСприймаються як одноособово так і колегіально;
— досить часто одна й таж самаслужбова особа констатує факт правопорушення, приймає рішення про притягненнядо АВ, про накладення АС і одразу ж його виконує;
— вид та обсяг обмежень, якіскладають зміст АС, визначається уповноваженими на те органами з урахуваннямхарактеру вчиненого правопорушення, особи правопорушника, ступеню його вини,майнового стану, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність;
— види АС як правило, відносновизначені, що сприяє індивідуалізації відповідальності (max-min);
— застосування заходів АС тягне засобою для винної особи “стан адм караності” (на 1 рік, припиняєтьсяавтоматично, незалежно від рішення ОДУ), на відміну від КВ — “статусосудженого” (в залежності від розміру санкції КК).
Адміністративне стягнення — це міра покарання, щозастосовується уповноваженими на те державними органами (посадовими особами), ау передбачених законом випадках — судами (суддями), а також громадськимиорганізаціями і їх законними представниками до осіб, винних у вчиненніадміністративного проступку.
2.Види адміністративних стягнень
Адміністративні стягнення утворюютьструнку систему, що визначається спільністю природи, підстав і мети їхзастосування, змістом, ступенем ваги і правових наслідків видів покарань.
В даний час застосовуються такіадм-каральні заходи:
1. Заходи морального впливу.Їх застосування пов’язано з вчиненням малозначимих проступків, зробленимизвичайно людьми випадково і які не мають не яких-небудь стійких антигромадськихустановок (попередження) .
2. Заходи особистого впливу(об’єднаємо заходи фіз та майнового впливу). Вони знаходять своє відображення вобмеженні суб’єктивних прав і накладенні на порушника визначених негативнихнаслідків.
Ст. 24 КпАП містить ієрархічнусистему АС. Ця система побудована з урахуванням тяжкості вчиненогоправопорушення і особи правопорушника. У статті санкції співвіднесені між собоюі розміщені в залежності від зростання тяжкості покарання – від найбільшлегкого (попередження) до самого серйозного – адм арешту.
Ця система характеризується певнимиособливостями:
є єдиним переліком АС, що дозволяєзабезпечити одноманітне розуміння і застосування цих заходів;
інші види АС, крім визначених у ст.24, можуть бути встановлені тільки законами і лише у відповідності до загальнихположень і принципів законодавства про адм правопорушення;
диференціює АС на основні тадодаткові;
система носить комплексний характер івключає в себе як стягнення морального так і особистого характеру.
Конкретні види АС передбачені в ст.24 КпАП. У відповідності до неї ми розрізняємо такі АС:
– попередження (ст. 26);
— штраф (ст. 27);
— оплатне вилучення предмета, якийстав знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адмін правопорушення (ст.28);
— конфіскація предмета, який ставзнаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адмін правопорушення (ст. 29);
— позбавлення спеціального права,наданому даному громадянинові (права керування транспортними засобами, праваполювання (ст. 30);
— виправні роботи (ст. 31);
— адміністративний арешт (ст. 32);
— адм видворення за межі Україниіноземних громадян і осіб без громадянства за вчинення адмін правопорушень(ст.24).
АС поділяються на основні та додаткові.
Основні АС: попередження; штраф;позбавлення спеціального права; виправні роботи; адміністративний арешт.
Додаткові АС: оплатне вилучення;конфіскація.
Оплатне вилучення та конфіскаціяпредметів в окремих випадках можуть застосовуватись і як основні стягнення.
Попередження як захід адміністративногостягнення виноситься в письмовій формі або у передбачених законодавством випадкахфіксується іншим установленим способом (наприклад, запис у талоні допосвідчення водія). Це найбільш м’який вид АС морально-виховного, переконливоговпливу. Застосовується у передбачених випадках як санкція за малозначні адмпроступки.
Штраф є грошовим стягненням, щонакладається на громадян і посадових осіб за адм правопорушення у випадках ірозмірі, встановлених КпАП та іншими законами. Це найпоширеніший вид АСмайнового характеру (застосовується більш ніж у 80% випадків порівняно з інстягненнями). В останній час визначається переважно через неоподатковуваниймінімум доходів громадян (зараз такий мінімум становить 17 грн.). В окремихвипадках законодавець визначає штраф в кратному відношенні до певної вартості(наприклад, до вартості проїзду — ст. 135 КпАП), у відсотках суми, несплаченихмитних платежів (ст. 120 МКУ). (Раніше: у мінімадьних доходах громадян, укратній вартості розкраденого, втраченого чи пошкодженого майна, розмірунезаконного доходу, розміру посадового окладу, кратного розміру вартостітоварів і транспортних засобів).
Штрафна(фінансова) санкція (штраф) — плата у фіксованій сумі або увигляді відсотків від суми податкового зобов’язання (без урахування пені таштрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв’язку з порушеннямним правил оподаткування, визначених відповідними законами та іншиминормативно-правовими актами.
Щодо посадових та ЮО порівняно згромадянами чинним законодавством встановлені більш високі розміри штрафу (наприклад,за порушення законодавства про об’єднання громадян ст. 186-5 КпАП передбачаєштраф від 25 до 130 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).
Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчиненняабо безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученніі наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові звідрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета (ч. 2 ст. 191 Порушеннягромадянами правил зберігання, носіння або перевезення вогнепальної, холодноїта пневматичної зброї та боєприпасів).
Вилучені предмети на підставіпостанови про оплатне вилучення здаються компетентним органом (службовоюособою) для реалізації в комісійний магазин або в інші спеціалізовані магазиниза місцем знаходження майна. Постанови про оплатне вилучення вогнепальної зброїта бойових припасів виконуються ОВС.
Конфіскація предмета, який став знаряддямвчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення ( ст.85-1 – знаряддя, матеріали та засоби для виготовлення заборонених знарядьдобування об’єктів тваринного світу; ст. 85 — об’єкти тваринного світу; ст.164-1 — алкогольні напої та тютюнові вироби); грошей, отриманихвнаслідок вчинення адм правопорушення, полягає в примусовій безоплатнійпередачі цього предмета, грошей у власність держави. Конфісковано може бутилише предмет, що знаходиться в особистій власності порушника, якщо інше непередбачено законодавчими актами України (виняток – МКУ).
Конфіскація вогнепальної зброї, іншихзнарядь полювання і бойових припасів не може застосовуватись до осіб, для якихполювання є основним джерелом для існування.
Конфіскація відповідних предметів абогрошей, одержаних внаслідок вчинення адм правопорушення, виконується державнимивиконавцями або уповноваженими на те особами інших компетентних органів.
Конфіскацію варто відмежовувати відпримусового вилучення речей та документів уповноваженими на то органами (ст.234-1, 262, 264 КпАП)
Позбавлення спеціальногоправа, наданого даному громадянинові,стосується тільки права керуваннятранспортними засобами та права полювання. Воно застосовується уповноваженимина те посадовими особами ОВС та суддями (що стосується позбавлення правакерування транспортними засобами), представниками органів річкового транспортуі Держінспекції по маломірних суднах (що стосується позбавлення права керуваннярічковими та маломірними суднами) та органів, які здійснюють державний наглядза додержанням правил полювання (що стосується позбавлення права полювання), настрок до трьох років за грубе або систематичне порушення порядку користуванняцим правом.
Позбавлення права керування засобамитранспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цимизасобами в зв’язку з інвалідністю, за винятком випадків керування у стані алкогольного,наркотичного чи іншого сп’яніння, а також випадків невиконання вимогипрацівника міліції про зупинку транспортного засобу, залишення ними напорушення встановлених правил місця ДТП, учасниками якої вони є, ухилення відпроходження огляду на стан сп’яніння. Позбавлення права полювання не можезастосовуватись до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.
Виправні роботи- захід АС, що поєднує в собі аспектиматеріально-обмежувального впливу. Застосовуються на строк до двох місяців звідбуванням їх за місцем постійної роботи правопорушника і з відрахуванням до20 відсотків його заробітку в доход держави. Виправні роботи призначаютьсярайонним (міським) судом (суддею) (с. 173 — дрібне хуліганство, ст. 185 — злісна непокора законному розпорядженню). Може бути замінено штрафом або адміністративнимарештом (1 день арешту – 3 дні виправних робіт). Виконанням постанов про їхзастосування відають ОВС.
Адміністративний арешт – найбільш суворий захід АС — установлюється лише за окремі види адм правопорушень і застосовується увиняткових випадках. Призначається тільки судом (суддею) на строк до 15 діб. Наданий час адмін арешт може призначатись за скоєння таких правопорушень:незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересиланнянаркотичних засобів без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44); дрібнехуліганство (ст. 173); розпивання спиртних напоїв або поява в громадськихмісцях у п’яному вигляді (ч. З ст. 178); злісна непокора законномурозпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охоронигромадського порядку, військовослужбовця (ст. 185); порушення порядкуорганізації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст.185′); прояв неповаги до суду (ст. 1853); злісна непокора законномурозпорядженню чи вимозі військовослужбовця Прикордонних військ України абочлена громадського формування з охорони державного кордону України (ст. 18510КУпАП).
Крім того, це стягнення можезастосовуватись і за порушення правопорядку в умовах надзвичайного стану.
Адмін арешт не можезастосовуватись: до вагітних жінок; жінок, що мають дітей віком до 12років; до осіб, які не досягли 18 років; до інвалідів 1 та 2 груп; а також довійськовослужбовців і призваних на збори військовозобов’язаних; осіб рядовогота начальницького складів ОВС.
Видворення за межі України як захід АС відповідно дочинного законодавства (ст. 24 КпАП, ст. 32 закону “Про правовий статусіноземців”) застосовується за рішенням ОВС або СБУ до іноземців, якщо:
— їхні дії суперечать інтересамзабезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;
— це є необхідним для охорониздоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України;
— вони грубо порушили законодавствопро правовий статус іноземців.
Іноземець зобов’язаний покинутитериторію України у термін, зазначений у рішенні про видворення. Іноземці, якіухиляються від виїзду, підлягають із санкції прокурора затриманню і видвореннюу примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний длявидворення.
Крім того існує перелік заходівпередбачений ст. 24-1 КпАП. Ці заходи носять виховний характер і можуть бутизастосовані до неповнолітніх віком від 16 до 18 років, якщо орган адмін юрисдикціїприйде до висновку, що виправлення правопорушника можливе і без застосування донього більш суворих санкцій.
Ці заходи не є АС, авважаються заходами впливу, що застосовуються до неповнолітніх:
– зобов’язання публічно або в іншійформі попросити вибачення у потерпілого;
— застереження;
— догана або сувора догана;
— передача неповнолітнього під наглядбатькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовомуколективу за їхньою згодою, а також окремим громадянам на їхнє прохання.
3.Правила накладення АС
Главою 4 КпАП визначені загальніправила накладення АС. До них належать:
А. загальні принципи накладення АС;
Б. обставини, що пом’якшують таобтяжують АВ;
В. порядок накладення АС при вчиненнікількох адм правопорушень;
Г. правила обчислення строківнакладення АС та строків їх давності;
Д. порядок відшкодування спричиненоїшкоди.
А. Накладення АС за вчинення адмправпорушення є важливим етапом юрисдикційної діяльності ОДУі повинноздійснюватись у повній відповідності до принципів, що містяться у Конституціїта КпАП.
1. Принцип законності. Сутність даного принципуполягає в тому, що:
• підставою притягнення особи до АВ ізастосування до нього заходів АС є протиправність діяння (стягнення може бутинакладено тільки тоді, коли в діянні особи встановлено склад правопорушення);
• протиправні діяння повинніправильно кваліфікуватися (виявлення в діянні особи ознак правопорушення,передбачених конкретною адм нормою і кваліфікація цих діянь по відповідній статті);
• органи (посадові особи) мають праворозглядати лише ті справи, що їм підвідомчі; обирати вид і розмір стягнення врамках наданих повноважень;
• стягнення за адм правопорушеннянакладається в межах, установлених нормативним актом (статтею), який передбачаєвідповідальність за дане правопорушення.
• за одне адм правопоруш може бутинакладено основне або основне і додаткове стягнення.
2. Принцип доцільності. Сутністю даного принципу є:
• індивідуалізація покарання (принакладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, обставини,при яких воно було зроблено, особа порушника, міра його вини, майновий стан,обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність;
• економія каральних заходів(адм-правові норми надають правозастосовцю можливість, або прямо зобов’язуютьйого замінити стягнення іншими заходами впливу).
3. Принцип своєчасності,оперативності впливу. Проявом даного принципу є встановлення правовими нормамитермінів вчинення дій суб’єктами адм-правових відносин (терміни давнини).Принцип оперативності і своєчасності впливу відбитий у статті 38 КпАП.
4. Принцип додавання стягнень,що накладаються за сукупність правопорушень. Розглянемо його окремо.
Б. Обставинами, що, пом’якшують чиобтяжують відповідальність ми вже розглядали.
В. Порядок накладення АС при вчиненнікількох адм правопорушень викладений у ст. 36 КпАП і передбачає 2 ситуації прияких можливе накладення АС:
1. Якщо одна особа вчинила два абобільше адм правопорушення АС накладається за кожне правопорушенняокремо.
2. Якщо особа вчинила кілька адмправопорушень, справи про які одночасно розглядаються одним і тим же органом(службовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої забільш серйозне правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьомуразі може бути приєднано також одне з додаткових стягнень, передбачених забудь-яке з вчинених правопорушень.
Ст 36 застосовується лише принаявності таких умов:
• наявність 2 чи більше самостійнихскладів порушень (множинність адміністративних правопорушень);
• вчинення в одночасно або різний часдекількох самостійних порушень одною особою;
• кожне з утворюючих множинність адмпроступків діянь зберігає свою юридичну значимість на момент розгляду справи (тобто по кожному правопорушенню ще скінчились строки давнини);
• ні за одне з правопорушень особа непритягалась до АВ.
Істотним критерієм класифікації множинностіадм проступків є час вчинення нового порушення — до або післяпритягнення до відповідальності за інше правопорушення. Відповідно до цьогокритерію виділяють:
• сукупність адміністративнихпроступків (вчинення одною особою декількох порушень до притягнення довідповідальності);
• рецидив (вчинення новогопорушення після притягнення винного до відповідальності за попереднє).
Г. Правила обчислення строківнакладення АС та строків їх давності.
При вирішенні питання прозастосування заходів АС враховують строки давності та строки накладення АС.
АС може бути накладене не пізніше якчерез два місяці з дня вчинення одноактного (одноразового)правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніше як через двамісяці з дня його виявлення.
АС може бути накладене не пізнішеяк через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні КС або проїї закриття, якщо в діях порушника наявні ознаки адм правопорушення.
При визначенні термінів враховуютьсятакі юридично значимі обставини:
• встановлений законом розмірстроків;
• коли і з якого юридичного фактустрок починає обчислюватися;
• коли і який юридичний акт припиняєобчислення строків;
• який час закон не включає (включає)в обчислювальний строк.
Крім того ст. 39 КпАП визначає строкприпинення “стану адм караності”. Особа вважається як така, що не була підданаАС якщо протягом 1 року з дня виконання постанови про накладення АС не вчиниланового адм правопорушення.
Обчислення строків АС:
для адм арешту – строк обчислюєтьсядобами;
для виправних робіт – місяцями абоднями;
для позбавлення спец прав – роками,місяцями, днями.
Якщо добою, то строк починається втой день, коли ОДУ виніс постанову про накладення АС. Моментом закінченнявважається 12 годин ночі останньої доби.
Якщо рік, місяць – то це календарнийрік чи місяць незалежно від того, скільки фактичних днів у даному році чимісяці. При закінченні цих строків він припиняється у відповідне число місяця,що є наступним за тим, з якого обчислюється строк. Якщо цей місяць не маєвідповідного числа, строк припиняється у останню добу цього місяця.
Д. Порядок відшкодування спричиненоїшкоди.
Якщо у результаті вчинення адмправопорушення заподіяно майнову шкоду громадянинові, підприємству, установіабо організації, то адм комісія, ВК сільської, селищної Ради під час вирішенняпитання про накладення АС має право одночасно вирішити питання провідшкодування винним майнової шкоди, якщо її сума не перевищує 2неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а суддя місцевого суду — незалежно від розміру шкоди.
Коли шкоду заподіяно неповнолітнім,який досяг 16 років і має самостійний заробіток, а сума шкоди не перевищує 1неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, суддя має право покласти нанеповнолітнього відшкодування заподіяної шкоди або зобов’язати своєю працеюусунути її.
В інших випадках питання про відшкодуваннямайнової шкоди, заподіяної адм правопорушенням, вирішується в порядкуцивільного судочинства.
Чинне законодавство (наприклад, ст.12 закону “Про боротьбу з корупцією”, МКУ) закріплює особливостінакладення АС.