Административное нормотворчество

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
1. Сущностьи значение административного нормотворчества
1.1 Сущность понятия«административное нормотворчество»
1.2 Принципы административногонормотворчества
1.3 Место нормотворчества в системеадминистративного права
2. Анализособенностей административного нормотворчества в свете современных административныхпреобразований
2.1 Особенности современногоадминистративного нормотворчества
2.2 Анализ состояния административногонормотворчества
3. Проблемыи перспективы развития административного нормотворчества
Заключение
Списокиспользованной литературы

ВВЕДЕНИЕ
В последние годымногоплановая проблема административного нормотворчества в различных ееаспектах стала предметом многих научно-теоретических исследований, в том числесвязанных и с вопросами ведомственного нормотворчества.
Однако, в условияхинтенсивного формирования в России правовой государственности и идущими в этойсвязи процессами, проблема исследования особенностей административного нормотворчестваприобретает новый характер и звучание.
Актуальность темы даннойработы предопределяется значением нормотворчества как необходимого условия эффективнойработы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и государства.Важной чертой современного этапа общественного развития России является то, чтопри всей сложности и противоречивости происходящих в стране процессовзакладывается основа формирования надлежащей правовой базы стабильногорегулирования общественных отношений. И, если одной из важнейших сторон жизниправа является реализация правовых норм, то установление правовых нормпосредством издания нормативных правовых актов, направленных на достижениеуказанных в них целей есть не менее важная сторона, предшествующая первой[1].
В настоящее времянеобходим глубокий анализ функционирования института нормотворчества.Непрерывный процесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокиетребования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Пониманиенормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельностиважно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права.Это неизбежно влечет за собой новые подходы к исследованию различных аспектоврассматриваемого явления.
Предмет исследования –процесс административного нормотворчества.
Объект исследования –особенности административного нормотворчества.
Целью данной курсовой работыявляется необходимость охарактеризовать особенности административногонормотворчества.
Достижение данной целипредполагает решение ряда следующих задач:
1. Определение сущности иместа административного нормотворчества в системе административно – правовогорегулирования.
2. Анализ основныхособенностей административного нормотворчества в свете современныхпреобразований в области административного права.
3. Выявление проблем иопределение перспектив развития административного нормотворчества.
В процессе написанияданной работы нами были использованы следующие методы:
1. Анализ источников и используемойлитературы.
2. Сравнительный метод.
Данная работа быланаписана с использованием учебной, монографической литературы, а такжепублицистической литературы. Также в процесс написания данной работы нами былииспользованы электронные ресурсы справочно – поисковых систем «Гарант» и«Консультант +».
Изучая литературу,посвященную проблемам административного нормотворчества необходимо отметить,что в целом в рамках использованной нами литературы, анализу различных проблем,связанных с нормотворчеством в юридической литературе уделялось и уделяетсядостаточно внимания.
Глубоко исследуютсявопросы организационно-правовых форм подготовки и издания нормативных актов,формирования содержащейся в них государственной воли и другие. При этом следуетотметить, что при исследовании нормотворчества большинство авторованализировали работу преимущественно в плане определения стадийнормотворческого процесса и правил юридической техники.

1. Сущностьи значение административного нормотворчества
 
1.1 Сущность понятия«административное нормотворчество»
Определяя сущностнуюхарактеристику понятия «административное нормотворчество» необходимо отметить,что данная категория в современной юридической литературе до сих пор однозначноне определена.
Первым подходом наиболеезначимым, на наш взгляд, с позиций определения сущности понятия«административное нормотворчество» является содержательный подход.
В.С. Рыжов, разделяющийточку зрения представителей содержательного подхода, считает, что с точкизрения содержания процесс административного нормотворчества включает рядпоследовательно выполняемых работ[2].
К наиболее характернымотносятся такие, как выявление проблемы, которой продиктована необходимостьакта, оценка его значимости в решении задач, поставленных перед органом,создание вариантов акта и установление наиболее предпочтительного, анализ егосильных и слабых сторон, прогнозирование возникновения возможных негативныхпоследствий от введения в действие.
Предметом, на которыйнаправляется административное нормотворчество, является достаточноспецифическая реальность. Обычно под предметом труда понимается то, что человексвоей деятельностью изменяет в полезном для него направлении[3].
Федеральные органы исполнительнойвласти своей административно-правовой деятельностью в пределах полномочийсодействуют изменению в интересах наиболее эффективного исполнения КонституцииРФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативныхуказов Президента РФ, сложившегося на данный момент «правового поля», техобстоятельств, которые, с точки зрения законности, создают проблемы для решенияпоставленных перед ними задач.
Данный автор такжезаостряет наше внимание на том обстоятельстве, что процесс административногонормотворчества в федеральных органах исполнительной власти достаточноразнообразен и организуется в самых различных формах[4].
Наиболее характерными изних являются:
 – участие взаконодательной деятельности, имея в виду, что право законодательной инициативыпринадлежит Правительству РФ (Конституция РФ, ст. 104, п. 1);
— разработка проектовнормативных указов Президента РФ по своей инициативе или по поручению главыгосударства;
 – издание собственныхнормативных актов, правила, подготовки которых утверждаются Правительством РФ,а разъяснения о применении правил даются Минюстом РФ.
Также существует точказрения, в рамках которой административное нормотворчество рассматривает какобщественный процесс[5].
В соответствие с даннойточкой зрения, как общественный процесс, административное нормотворчество можнорассматривать в широком (социальном), либо узком (юридическом или же юридическо- техническом) смысле.
Социальное (широкое) пониманиенормотворчества — это средство достижения (моделирование) определенногосостояния, конкретного поведения и действия человека[6].
С помощью компьютерасоциальную цель можно предвидеть уже в начале нормотворческого процесса ипроследить его завершение.
Нормотворческий процесс вадминистративной сфере в широком (социальном) понимании начинается раньше, чемнормотворческий процесс в узком понимании, и завершается позднее, то естьэффективным воздействием правового предписания для достижения поставленнойцели.
Юридическо-техническое(узкое) понимание административного нормотворчества — это формальный процесссоздания правового предписания, который сам урегулирован правом[7].
С этой точки зрения,целью административного нормотворчества является изучение причин принятиянормативного акта, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование правовогоакта, внесение в него изменений или порядок отмены.
Характерной особенностьюдля определения понятия «административное нормотворчество» является также и тообстоятельство, что часто понятие «административное» и «ведомственное»нормотворчество отождествляются.
Детальный разбор названия«ведомственное нормотворчество» позволяет сделать вывод, что в данном случае неточно означены субъекты этого вида деятельности.
В юридической литературеданное словосочетание считается традиционным, хотя в соответствии с действующимзаконодательством (Указ Президента РФ «О структуре федеральных органовисполнительной власти») к органам исполнительной власти относятся федеральныеминистерства, службы, комитеты, агентства, надзоры, а в соответствии сКонституцией РФ[8](ст.78) предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти могутсоздавать свои территориальные органы.
Следовательно, обобщающимназванием этого вида деятельности стало бы «нормотворчество органовисполнительной власти», что на наш взгляд, не противоречит пониманию сущностипонятия административное нормотворчество.
Такой автор, какнапример, Ю. Г. Арзамасов, считает, что особое значение в упорядоченииобщественных отношений играет нормотворческий процесс в административной сфере,поскольку то, какие будут его результаты, то есть нормативные документы (акты идоговоры), напрямую отразится на действии различных правоприминителей[9].
Таким образом, сделаемследующие выводы, что, несмотря на достаточное количество различных точекзрения по вопросу сущностной характеристики понятия «административноенормотворчество» все исследователи едины во мнении, что административное нормотворчествопредставляет собой процесс создания правового предписания, который регулируетсяадминистративным правом.
1.2 Принципыадминистративного нормотворчества
Административноенормотворчество, как и любой другой процесс, базируется на существовании рядаопределенных принципов, которые в совокупности образуют определенную систему.
Принцип социальнойориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены наобеспечение социальных интересов граждан[10].В процессе создания нормативно-правовых актов должно непременно учитыватьсяположение, согласно которому, регулирование общественных отношений представляетсобой основную социальную функцию государства и права. В этой связи, в первуюочередь, следует: четко определить границы обеспечиваемых государством базовыхсоциальных гарантий; выделить основные приоритеты социальной политики.
Переходя к характеристикепринципа демократизма, мы отмечаем, что последний, являясь системообразующимпринципом нормотворчества, с одной стороны, предполагает конструктивноесотрудничество государственных структур и гражданского общества врассматриваемой сфере, а, с другой, требует, чтобы нормотворческая деятельностьгосударственных органов опиралась на широкую базу социального ожидания,согласия и поддержки принимаемых решений[11].
Рассматривая вопрос онормотворчестве государственных органов, мы подчеркиваем, что органы управления,реализуя нормотворческую функцию, издают многочисленные нормативные правовыеакты с целью конкретизации положений, содержащихся в законодательных актах. Приэтом необходимо, чтобы установленная процедура создания нормативных правовыхактов давала возможность участия в этом процессе и гражданам. Обеспечение праваграждан на участие в государственном управлении есть принцип эффективногоуправления[12].
Для того чтобы былообеспечено данное требование, одним из основных качеств, которым долженобладать нормативный правовой акт, является его законность. Законность — универсальный принцип, охватывающий все стороны правовой жизни. Он занимаетособое место в системе принципов нормотворчества органов государственногоуправления и носит характер основополагающего, системообразующего принципанормотворчества.
Законностьнормотворчества может быть представлена в качестве совокупности, обращенных корганам государственного управления и их должностным лицам, требований как ксодержанию издаваемых ими нормативных правовых актов, так и непосредственно кпроцессу их разработки, нашедших отражение в системе принципов нормотворчестваи их точное и последовательное соблюдение в административном нормотворческомпроцессе.
Большое значение впрактике нормотворчества имеет принцип научной обоснованности.
Принцип научнойобоснованности нормотворчества, как мы считаем, предполагает, что методы, формыи средства управления общественными процессами должны иметь научную основу ибыть проверены на практике. Кроме того, необходимо на уровне фундаментальныхнаучных исследований разрабатывать теорию нормотворчества, которая бы включалавопросы методологии и технологии нормотворчества.
Реализация принципанаучной обоснованности возможна при обязательном условии сбора и анализа всейсовокупности экономической, правовой и иной информации.
Сложившаяся практиканормотворчества предполагает привлечение к разработке нормативных правовыхактов, как деятелей науки, так и практических работников. Но, как отмечаетавтор, пока эффективность правового регулирования остается низкой.
Переходя к исследованиютакого системообразующего принципа нормотворчества как оптимальность, мыотмечаем, что основу рассматриваемого принципа составляют положения, многие изкоторых являются характерными для всего административного процесса[13].
Принцип оптимальностинаходит свое проявление и непосредственно в технологическом процессеконструирования как отдельных правовых норм, так и нормативного правового актав целом. Это относится как к формулированию самого содержания правовой нормы,так и к использованию метода правового регулирования. Специфическим проявлениемпринципа оптимальности, по мнению диссертанта, можно считать также решениевопросов, связанных с выбором формы нормативного правового акта, его структуры,и установленных для данного акта атрибутов.
Кроме того, принципоптимальности должен найти свое отражение и в оптимальной организациинормотворчества, использовании оптимальных организационных процедур,обеспечивающих эффективность нормотворческого процесса, что, в конечном итоге,влияет и на эффективность всего правового регулирования. В данном аспекте речьдолжна идти и об оптимальном распределении полномочий при принятиинормотворческих решений, и о необходимости сочетания единоначалия иколлегиальности.
Принципы системности ииерархичности, являясь всеобщими, кибернетическими принципами управления,действуют во всех системах, в том числе и в административном нормотворчестве.Принцип системности определяет целостность, связанность, единство, т.е.рассмотрение системы как целого в совокупности ее частей.
Соблюдение принципаиерархичности всей системы российского законодательства позволяет упорядочитьпроцесс создания нормативных правовых актов с тем, чтобы он не нарушал еецелостности. Положение нормативного правового акта и объем полномочий,закрепленных за органами их издающими, обуславливают юридическую силуиздаваемых властным органом нормативных правовых актов. А от юридической силы нормативногоправового акта зависит место того или иного акта в правовой системе,установление иерархических связей и соподчиненности с другими актами. Вдиссертации подробно дан анализ иерархически построенной системы подзаконныхактов, издаваемых органами государственного управления.
Таким образом, мы можемсделать выводы, что понимание системообразующих принципов административногонормотворчества позволяет показать их значимость и необходимость учета впроцессе разработки и принятия нормативных правовых актов органамигосударственного управления.
1.3 Местоадминистративного нормотворчества в системе административного права
Место административногонормотворчества в современных условиях развития российской государственностидостаточно значительно, в рамках этого процесса решается очень большой кругразнообразных управленческих задач.
Во – первых, каксправедливо отмечает, Ю. Г. Арзамасов, от уровня качества нормативных актов всфере административного права, и, прежде всего, от их содержания, а в отдельныхслучаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей,поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные,дисциплинарные), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов административныхправоотношений[14].
Между тем, самнормотворческий процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальныхпроцессов.
Так, например,конструктивное управленческое решение в административной сфере, направленное напреодоление проблем в сельском хозяйстве, медицине, образовательной сфере спомощью приоритетных национальных проектов в современных реалиях без правовогорегулирования либо невозможно вообще, либо не достигнет поставленных целей. Поэтому вопросу в современной учебной юридической литературе С.В. Поленина пишетследующее: «Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативномправовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения»[15].
А нормативные акты, какизвестно, являются продуктом социальной деятельности в виде административного нормотворчества,поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, взначительной степени зависит и от внешней среды.
В свою очередьнормодатель, облеченный государством полномочиями по правовому регулированиюопределенных отношений в социуме, не должен выступать в качестве лакмусовойбумажки, а осмысленно, используя правовые средства, обязан пытаться реальноупорядочить эти отношения.
Нормы, разработанные ипринятые нормодателями в административной сфере, должны работать, а не быть«пустым звуком», не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры[16].
Для реализации даннойцели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческогопроцесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органовисполнительной власти, результатом которого являются нормативные указыПрезидента, постановления и другие нормативные акты Правительства;ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс органовгосударственной власти субъектов Федерации; локальный нормотворческий процесс,который в свою очередь, в современных условиях, следует подразделить нанормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческийпроцесс.

2. Анализ особенностей административногонормотворчества в свете современных административных преобразований
 
2.1 Особенностисовременного административного нормотворчества
В правовой системероссийского государства важное место принадлежит актам управления, являющимсяосновной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти.
Административномунормотворчеству как специфическому процессу административно – правовогорегулирования присущ ряд специфических особенностей.
По нашему мнению,анализировать современное состояние ведомственного нормотворческого процессаследует, прежде всего, выявляя и рассматривая его существенные особенности. Всвязи с этим для раскрытия и разработки современной модели административногонормотворческого процесса необходимо подробно проанализировать данный видюридической деятельности, а именно – его стадии[17].
Основным нормотворческимпроцессом в административной сфере, осуществляемым федеральными органамиисполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массенаправленных на развитие положений правовых актов, обладающих большейюридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих«первичные» правила поведения.
Примером последних служитприказ Минюста России от 13.01.2006 г. № 2 «Об утверждении Инструкции обоказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощиосужденным, освобождаемых от отбывания наказания в исправительных учрежденияхуголовно-исполнительной системы». Федеральные органы исполнительной властипринимают также нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы другихведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного насоздание новых норм права, значительно отличается от содержания и формыпроцесса отмены или изменения правовых норм.
Однако, с чего начинаетсяадминистративный нормотворческий процесс в Российской Федерации? Существуютследующие точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимаютнормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этапформирования правовых взглядов.
Вторая точка зрениязаключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чащевсего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативногоакта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители(директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти. Однако,согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственныйнормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственнойрегистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются(утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти илилицом, исполняющим его обязанности». Постановлением Правительства РФ от 30сентября 2002 г. № 715 пункт 9 анализируемого документа был дополнен абзацем, вкотором говорилось, что отдельные нормативные правовые акты могут подписываться(утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федеральногооргана исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложеноруководство отраслевыми службами, сформированными в этих органах.
Третья точка зрениязаключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинатьсясо стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствахимеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляетсобой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? Какизвестно, в федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющаяпонятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти,как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федеральногоминистерства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативойвыступают как подразделения и сотрудники федеральных министерств, так играждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не тольковнутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан.Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выраженав следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепциинормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативногодокумента, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативныеакты.
В свое время Д.А. Керимовуказывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов,исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенныхправом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждани организаций, не наделенных указанным правом[18].
Здесь необходимо сделатьодно уточнение применительно ко всей системе федеральных органов исполнительнойвласти, смысл, которого заключается в том, что если руководство федеральногоминистерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, неуказанными в нормативных актах, регламентирующих ведомственный нормотворческийпроцесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычнойпроцедуры.
Субъектами «выдвиженияинициативных проектов», то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегоднямогут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так ифизические лица, а также их объединения[19].
Тем не менее, несмотря нато, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектовправоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностныхлиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органав связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственнойвласти либо «своей волей» примет решение о необходимости разработки и принятиянормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественныхотношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества –подготовка проекта нормативного акта.
При этом, на данном этапеведомственного нормотворческого процесса, особую роль играют не субъектынормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных актов,а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в министерствах иведомствах.
Однако, что касается«субъектов выдвижения инициативных проектов» то, как показал осуществленныйанализ нормотворческой деятельности, на сегодняшний день такими субъектами, вбольшинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органовисполнительной власти.
Существенной особенностьюадминистративного нормотворчества является государственная регистрация вМинюсте.
Регистрации в Минюстеподлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти,затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющиемежведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций[20].
Процедура регистрациивключает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правовогоакта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимостигосударственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера,занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти. По результатам проведения юридической экспертизынормативного правового акта, представленного на государственную регистрацию вМинюст России, может быть принято одно из следующих решений: о регистрациинормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера изанесением в Государственный реестр; о признании нормативного правового акта ненуждающимся в государственной регистрации; о возвращении акта безгосударственной регистрации; об отказе в государственной регистрации.
В настоящее времяособенности государственной регистрации связаны с проведением административнойреформы, которая оказывает существенное влияние на ведомственноенормотворчество. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вкачестве основных нормотворческих органов определены федеральные министерства.
Иные федеральные органыисполнительной власти не лишены возможности издавать нормативные правовые актыв случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Следует обратить вниманиена существенное сокращение количества нормативных правовых актов, принимаемых вотраслях, правовое регулирование которых ранее осуществляли федеральные органыисполнительной власти, в настоящее время являющиеся подведомственнымифедеральным министерствам.
Рост числа представленныхна государственную регистрацию нормативных правовых актов вызван реализациейфедеральными органами исполнительной власти положений актов законодательства РоссийскойФедерации, прежде всего — о федеральных органах исполнительной власти, вкоторых содержатся конкретные поручения по разработке и утверждению нормативныхправовых актов, а также необходимостью существенной переработки ранеезарегистрированных актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органовисполнительной власти. Следует отметить высокое качество подготовки нормативныхправовых актов МВД России, Минобороны России, Мининформсвязи России, ФСКНРоссии, ФСФР России, ФСТ России, Банка России, по которым в текущем годупрактически не было отказов в государственной регистрации.
Прежде всего, даннуюситуацию такой автор, как Л. Григорьева считает, можно объяснить усложнениемпроцедуры принятия нормативных правовых актов федеральных министерств, разработчикамикоторых являются подведомственные им федеральные органы исполнительной власти[21].
При этом существенноеместо занимают вопросы разграничения компетенции в сфере правовогорегулирования.
В значительной степениэта проблема возникает при взаимодействии федеральных министерств иподведомственных им федеральных служб и агентств.
Во вторых, существеннойособенностью административного нормотворчества в современных условияхпроведения административной реформы является то обстоятельство, что вопросынормотворческой деятельности в современных условиях развития получилиобстоятельную регламентацию. В качестве одного из проявлений принципа научнойобоснованности служит привлечение ученых к подготовке правовых решений в ролиэкспертов и консультантов.
Однако, на сегодня,процедура назначения и проведения правовых экспертиз в РФ имеет недостаточнуюразработку нормативного регулирования, в конечном счете, сказывается надобротности и качестве принимаемого нормативного акта.
Существенную роль играети профессионализм разработчиков нормативных правовых актов. Результативностьдействия последних во многом зависит от профессионализма лиц, принимающихучастие в их подготовке.
 
2.2 Анализ состояния административногонормотворчества
По данным Минюста России,в 2008 году основные усилия Минюста России в сфере соблюдения законностифедеральными органами исполнительной власти при принятии ими нормативныхправовых актов были сосредоточены на обеспечении качества ведомственногонормотворчества, прежде всего связанного с реализацией основных направленийадминистративной реформы, приоритетных национальных проектов в областиобеспечения жильем населения, образования, здравоохранения, развитияагропромышленного комплекса, разработкой и утверждением административныхрегламентов исполнения государственных функций и предоставления государственныхуслуг[22].
Проведение работы поревизии зарегистрированных нормативных правовых актов, переработка нормативныхправовых актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органовисполнительной власти и приведение их в соответствие с действующимзаконодательством с учетом разграничения компетенции в сфере правовогорегулирования, реализация Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации», утверждениеадминистративных регламентов исполнения государственных функций ипредоставления государственных услуг оказали существенное влияние на возросшийобъем актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов(организаций), поступающих на государственную регистрацию.
В 2008 году — нагосударственную регистрацию поступило 2733 акта, что на 46% больше, чем в 2007году (1868)[23].
По данным за 2008 год наибольшееколичество актов поступило из Минздравсоцразвития России (214 актов, из которыхзарегистрировано — 179), ФСТ России (139 актов, из которых зарегистрировано — 135), Минфина России (138 актов, из которых зарегистрировано — 88), ФСБ России(126 актов, из которых зарегистрировано -106)[24].
Зарегистрировано 2152нормативных правовых акта, что на 55,8% больше, чем в 2006 году (1381)[25].
Надлежащий уровеньподготовки нормативных правовых актов у Минобороны России, МПР России, ФСБРоссии, ФСТ России, Роспотребнадзора, Банка России, по которым в прошедшем годуне было отказов в государственной регистрации.
Следует отметитьзначительный рост качества подготовки нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти. Так, в связи с несоответствием законодательствуРоссийской Федерации в 2008 году было отказано в регистрации 64 актов, что на51,5% меньше, чем в 2007 году (132)[26].
Вместе с тем при принятииведомственных нормативных правовых актов некоторые федеральные органыисполнительной власти допускают нарушения законодательства.
Причинами отказов вгосударственной регистрации актов являются превышение пределов предоставленнойкомпетенции, искажение смысла и содержания положений актов законодательстваРоссийской Федерации, установление условий гражданско-правовых договоров,использование терминов и определений, не предусмотренных или противоречащихфедеральному законодательству, нарушение порядка подготовки и направления актовна государственную регистрацию.
Наибольшее число отказовв государственной регистрации в 2008 году было по ведомственным актамРосздравнадзора (отказано в государственной регистрации 8 актов), МинтрансаРоссии (5 актов), Минрегиона России (5 актов).
Еще одним подтверждениемповышения качества подготовки ведомственных нормативных правовых актов являетсято, что в 2007 году количество полностью или частично отмененных ВерховнымСудом Российской Федерации актов составило 0,1% от общего числа актов,зарегистрированных Минюстом России более чем за 15 лет[27].
В 2008 году проводиласьюридическая экспертиза подготовленных федеральными органами исполнительнойвласти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административныхрегламентов исполнения государственных функций и административных регламентовпредоставления государственных услуг» (с изменениями и дополнениями) проектовадминистративных регламентов исполнения государственных функций иадминистративных регламентов предоставления государственных услуг (рассмотрено316 проектов).
117 административныхрегламентов зарегистрировано Минюстом России.
В соответствии споручением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. №СН-П16-4210 в Правительственную комиссию по проведению административной реформыежемесячно до 15 числа направляется информация о зарегистрированных МинюстомРоссии административных регламентах, а также об актах, находящихся нагосударственной регистрации.
В 2008 году МинюстомРоссии проведены плановые проверки работы федеральных органов исполнительнойвласти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственнойрегистрации. Следует отметить значительное сокращение количества выявляемых врезультате проверок нормативных правовых актов, не направляемых своевременно нагосударственную регистрацию.
В качестве проблем приосуществлении государственной регистрации нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти можно обозначить следующие.
Таким образом, можносделать следующие выводы о том, что анализ административного нормотворчества насовременном этапе своего развития показывает, что работа в данной областипроходит с использованием действующих принципов административногонормотворчества, а также с учетом основных особенностей этого вида деятельности.Деятельность федеральных министерств, а именно Министерства юстиции РоссийскойФедерации направлена на обеспечение должно уровня качества административныхнормативных актов.

3. Проблемы и перспективы развитияадминистративного нормотворчества
Тем не менее, несмотря надинамичное развитие процесса административного нормотворчества, в рамкахданного процесса существует немало проблем.
В связи с изменениями вструктуре федеральных органов исполнительной власти на практике возникаютвопросы, связанные с определением компетенции на внесение изменений (признаниеутратившими силу) в нормативные правовые акты. В частности, о необходимостипризнания утратившими силу зарегистрированных Минюстом России нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти, компетенция которыхпо осуществлению нормативно-правового регулирования в той или иной областипередана другому федеральному органу исполнительной власти[28].
Так, в соответствии сУказом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросыструктуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство порыболовству было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерациипо рыболовству с передачей ему функции Министерства сельского хозяйстваРоссийской Федерации в сфере рыболовства, производственной деятельности насудах рыбопромыслового флота, изучения, сохранения, воспроизводства ииспользования водных биологических ресурсов.
Согласно Положению оГосударственном комитете Российской Федерации по рыболовству, утвержденному постановлениемПравительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 733, Государственныйкомитет Российской Федерации по рыболовству является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственнойполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства,производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны,изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологическихресурсов и среды их обитания.
При этомзаконодательством Российской Федерации Государственному комитету РоссийскойФедерации по рыболовству не предоставлено право вносить изменения илипризнавать утратившими силу акты Министерства сельского хозяйства РоссийскойФедерации.
Представляется, что вподобной ситуации одновременно с принятием нормативных правовых актовГоскомрыболовства России Минсельхозу России необходимо признавать аналогичныеакты утратившими силу.
Следует отметитьнесвоевременное внесение изменений в федеральные законы, нормативные правовыеакты Правительства Российской Федерации, связанные с изменением компетенциифедеральных органов исполнительной власти.
Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможеннойслужбы» функции Министерства экономического развития и торговли РоссийскойФедерации по выработке государственной политики и нормативно-правовомурегулированию в области таможенного дела переданы Федеральной таможеннойслужбе. При этом в Таможенном кодексе Российской Федерации (Федеральный законот 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ) до настоящего времени закреплена компетенцияфедерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, всоответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять функции повыработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию вобласти таможенного дела.
Продолжается практикаиздания федеральными органами исполнительной власти писем, содержащихнормативные предписания (ФНС России), что противоречит установленнымтребованиям к подготовке нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти.
В целях повышениякачества ведомственного нормотворчества Минюстом России систематически напротяжении 2008 года оказывается методическая помощь федеральным органамисполнительной власти по подготовке и принятию ими нормативных правовых актов.
По оценке МинюстаРоссийской Федерации, в 2008 году сохранится тенденция к увеличению объемовведомственного нормотворчества, в частности, связанному с необходимостьюутверждения федеральными органами исполнительной власти административныхрегламентов[29].
С учетом изменений взаконодательстве Российской Федерации в структуре федеральных органовисполнительной власти приоритетным остается необходимость постоянного анализа иоценки действующего законодательства и принимаемых в соответствии с нимнормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
На наш взгляд, такженеобходимо активизировать работу федеральных органов исполнительной власти поревизии ранее изданных нормативных правовых актов и приведению их всоответствие с законодательством является необходимым моментом длясовершенствования и систематизации ведомственного нормотворчества.
С учетом изложенного,полагаем, что необходимо принять следующие меры, направленные насовершенствование административного нормотворчества:
— продолжитьосуществление федеральными органами исполнительной власти с участием МинюстаРоссии анализа законодательства в целях уточнения компетенции на осуществлениеправового регулирования и подготовку необходимых изменении;
— федеральным органамисполнительной власти продолжить работу по ревизии зарегистрированныхнормативных правовых актов, подготовить и принять соответствующие документы инаправить их на государственную регистрацию в Минюст России;
— организовать вфедеральных органах исполнительной власти постоянный контроль за своевременнойподготовкой ведомственных нормативных правовых актов в целях реализациипоручений, содержащихся в актах законодательства Российской Федерации;
— обеспечитьорганизационно-методическое взаимодействие Минюста России с федеральнымиорганами исполнительной власти, направленное на повышение качестваведомственного нормотворчества, осуществление контроля за выполнениемфедеральными органами исполнительной власти предписаний федеральных законов,актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Соблюдение установленногопорядка осуществления ведомственного нормотворчества, постоянный анализдействующих нормативных правовых актов являются неотъемлемыми условиямиреализации требований законодательства Российской Федерации и создания единойсистемы нормативно-правового регулирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, подводяитог всему вышесказанному, необходимо сделать ряд следующих выводов.
Процесс преобразованияроссийского государства находит свое отражение в функционировании многихзакономерностей социально-правового характера. Отличительной чертойсовременного этапа развития общества является постоянно повышающееся внимание кправу и законности, к нормотворческой деятельности.
Проблема совершенствованиянормотворчества обостряется всегда, когда в обществе происходит разрушениебольшинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности,существовавшие средства реализации социальных потребностей, устанавливаютсяновые правила правового взаимодействия.
Несмотря на достаточноеколичество различных точек зрения по вопросу сущностной характеристики понятия«административное нормотворчество» все исследователи едины во мнении, чтоадминистративное нормотворчество представляет собой процесс создания правовогопредписания, который регулируется административным правом.
Административноенормотворчество как определенный процесс строиться на существованииопределенных системообразующих принципов.
Пониманиесистемообразующих принципов административного нормотворчества позволяетпоказать их значимость и необходимость учета в процессе разработки и принятиянормативных правовых актов органами государственного управления.
Административноенормотворчество занимает существенное место в регулировании административныхправоотношений.
Анализ особенностей исуществующей практики развития административного нормотворчества показывает,что данный процесс развивается в условиях современного Российского государствавесьма динамично, на что в том числе и указывает в своих выступлениях главаРоссийского государства – Д.А. Медведьев[30].
Тем не менее, процессуразвития административного нормотворчества в условиях Российской Федерацииприсущ и ряд определенных недостатков.
К ним относятся:
1. Возникают вопросы,связанные с определением компетенции на внесение изменений (признаниеутратившими силу) в нормативные правовые акты.
2. Несвоевременноевнесение изменений в федеральные законы, нормативные правовые актыПравительства Российской Федерации, связанные с изменением компетенциифедеральных органов исполнительной власти.
3. Продолжается практикаиздания федеральными органами исполнительной власти писем, содержащихнормативные предписания (ФНС России), что противоречит установленнымтребованиям к подготовке нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти.
В связи с наличием данныхпроблем нами внесены предложения по улучшению процесса административногонормотворчества в условиях современной Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1.     Алексеев С.С.Восхождение к праву. Поиски и решения/ С. С. Алексеев – 2-е изд. перераб. идоп. – М.: Издательство НОРМА, 2002.- 327с.
2.     Алехин А.П.,Карманицкий, А. А., Козлов Ю. М., Административное право Российской Федерации:Учебник.- М.: ИКД «Зерцало — М», 2003.- 608с.
3.     Арзамасов Ю.Г.Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективыразвития/ Ю. Г. Арзамасов//Представительная власть.- 2007.- №4 (77) — с. 25-29.
4.     Арзамасов Ю. Г.Законность ведомственных нормативно – правовых актов/Ю. Г. Арзамасов. Барнаул:БЮИ МВД России, 2004.- 120с.
5.     Арзамасов Ю.Г.Концепция правового регулирования и ведомственное нормотворчество/ Ю.Г.Арзамасов// Право и государство.- 2006.-№4.-с. 4- 23.
6.     Бобылев А. И.Теоретические проблемы правотворчества в Российской Федерации/ А. И. Бобылев//Право и политика.- 2005.-№9 – с. 34- 41.
7.     Григорьева Л.Административная реформа и регистрация ведомственных нормативно – правовыхактов/ Л. Григорьева// Адвокат.- 2005.- №10.- с. 15-17.
8.     Забарчук Е.Л. Осостоянии и мерах по совершенствованию нормативно – правового регулирования вдеятельности федеральных органов власти/ Е. Л. Забарчук// Право ибезопасность.- 2006.- №1.- с. 26- 31.
9.     Качанов Р.Е.Принцип гласности в нормотворческой деятельности публичной администрации и рольнормоконтроля в обеспечении его соблюдения/ Р.Е. Качанов//http: www. sutyajnik.ru [Электронный ресурс]
10.    Конституция Российской Федерации.Принята всенародным голосованием. 12. 12. 1993// СПС Консультант +. 2008[Электронный ресурс]
11.    Куртяк И.В. Нормотворческаядеятельность МВД России/ И. В. Куртяк.- М.: ЮНИТИ, 2008.- 127с.
12.    Письмо Минюста Российской Федерацииот 28 января 2008 года №1/ 727 – ВУ «О соблюдении законности федеральнымиорганами государственной власти при принятии ими нормативно – правовых актов»//СПС Гарант.- 2008.- №16 [Электронный ресурс]
13.    Рыжов В.С. К реформированиюпонятийного аппарата административного права Российской Федерации/ В. С.Рыжов// Право и политика.- 2004.- №9.- с. 7-10.
14.    Старилов Ю.Н. Административнаяреформа: политико – правовые особенности и первые итоги/ Ю. Н. Старилов//Вестник ВГУ.- 2008.- №1.- с. 3-29.
15.    Стенограмма выступления Д.А.Медведьева на внеочередном съезде ассоциации юристов России 29 января 2008года/http:www.medvedev.2008.ru [Электронный ресурс]
16.    Сысоев Ю.Е. Системообразующиепринципы административного нормотворчества: автореф. на соискание ученойстепени канд. юридич. наук/Ю. Е. Сысоев.- М., 2006.- 24с.
17.    Тихомиров Ю.А. Административноеусмотрение и право/ Ю.А. Тихомиров// Журнал российского права.- 2007.- №4.- с.12-19.
18.    Труфанов М.Е. Особенностиправоприменительной деятельности органов исполнительной власти/ М.Е. Труфанов//Вестник Северокавказского государственного университета. Серия Право.- 2004.-№1 – с. 3- 11.
19.    Четвериков В.С. Административноеправо/ В. С. Четвериков.- Ростов – на – Дону: «Феникс», 2006.- 512с.
20.    Щеглова Л.В. Понятие административногонормотворчества/ Л.В. Щеглова// Студенты в правовой науке. Вып. 4 Правовойрежим законности.- Воронеж: Издательство Воронежского университета 2003.- с.137-141.