Административное право: предмет, метод и система

Дипломная работа
План: «Административноеправо: предмет, метод и система»
Алматы 2010
/>Введение
Административноеправо является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданскими уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразныхобщественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественнойи государственной жизни. Исторические истоки этой правовой отрасли коренятся ввозникших еще в древнейшие времена зачатках правовых начал, призванных организующевоздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии.
Однуиз ведущих позиций при этом занимают юридические установления (нормы, правила),с помощью которых обеспечиваются упорядоченность, согласованность общественныхсвязей, без чего практически невозможно существование и прогрессивное развитиеобщества, каким бы то ни было образом организованного (монархическим,республиканским и т.п.). На это всегда нацелен механизм государственной власти,в распоряжении которого имеются необходимые юридические средства.
Конечно,вся действующая правовая система, используя рычаги государственной власти,всегда выполняла и выполняет в наши дни свое социальное назначение — выступаетв качестве организатора общественной жизни.
Темне менее, исторически возникла и получила многовековое развитие объективнаяпотребность в особых регуляторах, имеющих своим непосредственным объектомсобственно организующую деятельность власти и связанные с нею общественныеотношения. Подобной деятельности древние римляне дали специальное название — administratio, что означает руководство, управление. Так возниклоуправленческое, или административное, право.
Административноправо – важнейшая отрасль в правовой системы России. Особенно учитывая такиефакторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционнобольшой объём государственной собственности, исторические державные традиции,обусловили значение административной власти, государственной администрации вжизни общества.
Созданиероссийской суверенной государственности, глубокие политические, экономические,организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массиваадминистративно – правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерациипришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно –правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации ифункционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительноповышена роль закона в регулировании отношений с властью.
Административноеправо, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслейправа, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правовогорегулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизациянорм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет ещебольшее значение.
Изучениеадминистративного права, как самой объемной отрасли права объясняетактуальность темы данной дипломной работы.
Цельюданной работы является исследование основных понятий административного праваРоссийской Федерации.
Поставленнаяцель позволила сформулировать задачи исследования:
1.рассмотреть понятие административного права;
2. определить предмет административного права;
3. изучить метод, функции и принципыадминистративного права;
4. изучить понятие и содержание системы административного права РФ;
5. проанализироватьинституты административного права, атакже методыадминистративно-правового регулирования в РФ;
6. сделать выводы поисследованию.
Написаниеданной дипломной работы потребовало изучения специальной литературы, монографийведущих отечественных авторов, нормативно-правовых актов действующегозаконодательства Российской Федерации и т.д.
Теоретическаязначимость работы объясняется необходимостью изучения административного праваРФ, как огромного пласта законодательной базы в области регулированияорганизующей власти государства и связанных с ней отношений.
Практическаязначимость заключается в возможности использования результатов данногоисследования на практике, в частности в обучении специалистов юристов.
/>Глава 1. Административноеправо как отрасль права/> 1.1 Понятиеадминистративного права
Административноеправо в российской правовой доктрине традиционно рассматривается в двухосновных ипостасях: как отрасль российского права, представляющая собойсовокупность норм права, регулирующих более или менее однородные отношения спомощью специфического метода правового регулирования, а также как наука всистеме правовых наук, занимающаяся изучением указанной совокупности нормотрасли административного права.
Административноеправо — это одна из центральных отраслей современной системы права любогогосударства. Хотя история возникновения и становления правовых систем различныхгосударств отдает историческое первенство таким отраслям права, как гражданскоеи уголовное, можно с уверенностью утверждать, что административное право в егосовременном понимании — это центральная отрасль материального права, наряду сгражданским, уголовным и конституционным. Не будет слишком большимпреувеличением, если сказать, что все отрасли в современной системе права такили иначе находятся в группе либо гражданско-правовых либоадминистративно-правовых отраслей (исключая, разумеется, блок уголовно-правовыхотраслей и конституционное право).
Длятого, чтобы дать понятие отрасли административного права, необходимопервоначально определить сущность отрасли, то есть попытаться остановиться нахарактерных чертах данной совокупности норм права, определяющих ее своеобразиев массиве правовых отраслей.
Сущностьотрасли может быть определена через совокупность ее целей, задач, функций,механизма правового регулирования, принципов. Только они в состоянии отразитьиндивидуальность отрасли права, придать ей самостоятельность и научную основу.Но, прежде всего, отрасль права должна быть отнесена к какой-либо видовойкатегории, определяющей ее принадлежность к группе однородных отраслей.
Административноеправо — это право публичное. Это обстоятельство определяет цель, стоящую передисследуемой отраслью права: административное право призвано обеспечиватьпубличный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественнымипроцессами. Публичность отрасли абсолютна. Если кто-то попытается возразить,что административное право помимо защиты публичных интересов также призваноохранять частный интерес от произвола власти в процессе государственногоуправления, то ему можно возразить, что публичный интерес в демократическом государствеопределен конституционными принципами, среди которых есть и принцип уваженияправ и свобод личности, их первичности по отношению к государству в целом. Так,ст. 2 Конституции РФ предусматривает, что признание, соблюдение и защита прав исвобод человека и гражданина — обязанность государства.
Разделяяпубличность с такими отраслями российского права, как, например, уголовное иконституционное право, административное право выполняет следующие задачи:обеспечение поступательного развития экономики, оптимального уровня социальногообеспечения, процветания культурной сферы жизнедеятельности общества,организация внутренних дел (включая охрану правопорядка, обеспечениебезопасности населения, охрану прав и свобод граждан), обеспечение обороныгосударства и государственной безопасности, налаживание международногосотрудничества в различных областях, обеспечение надлежащего функционированияюстиции.
Дляэтого в рамках отрасли средствами правового регулирования:
–  определяетсястатус органов государственного управления, устанавливается порядок ихдеятельности, конкретизируется статус;
–  определяютсяосновы статуса лиц, находящихся на службе государства в самом широком смыслеэтого слова;
–  устанавливаетсяправовой статус различных субъектов, на которых направлено управленческоевоздействие (физических лиц и их объединений);
–  определяютсяосновы государственной политики в той или иной области общественной жизни,детализируются процедуру реализации государственной политики, происходитформирование управленческих подходов к решению различных социальных проблем;
–  осуществляетсявыбор способов и форм государственного управления в отношении тех или иныхуправляемых явлений или процессов и т.д.
–  устанавливаетсяответственность за нарушение норм административного права;
–  определяютсяосновы управленческих процедур и юрисдикционных процессов и т.д.
Предметомотрасли административного права являются общественные отношения,урегулированные нормами права и возникающие в сфере государственногоуправления. Методом отрасли выступает императивный метод правовогорегулирования.
Структураадминистративного права как один из существенных параметров, отражающих егосущность, может быть описана традиционно — как совокупность составляющихадминистративное право норм, объединенных в институты, подотрасли и частиадминистративного права. Однако освещение структуры возможно также инетрадиционными способами. Ю.Н. Старилов, например, предлагает рассмотретьадминистративное право, как совокупность сегментов права, объединяющих нормы пофункциональному признаку. Так, общее административное право представляетсяпрофессору системой общих норм, определяющих сущность административно-правовогорегулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права ирегулирующих четыре крупнейших блока отношений:
–  организационно-управленческоеправо, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и егоосуществления в различных отраслях и сферах;
–  управленческийпроцесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установленияуправленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления(нормативных и индивидуальных), административный договор;
–  административныйпроцесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан отдействий и peшений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы(рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления,должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); российская наукаадминистративного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан отдействий и административных актов, нарушающих права свободы граждан, термином«административная юстиция»;
–  административно-деликтноеправо, устанавливающее так называемые административно-деликтные(административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают впроцессе применения мер административного принуждения уполномоченными органамии должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правилаповедения; административно-деликтное право, по мнению Ю.Н. Старилова, состоитиз двух частей: материальное административно-деликтное право и процессуальноеадминистративно-деликтное право.
Соглашаясьв общем и целом с указанной трактовкой структуры административного права,отметим, что административное право, являясь самой обширной и многообразной посферам регулируемых отношений отраслью, может быть представлено также каксовокупность множества законченных административно-правовых режимов (подкоторыми целесообразно понимать группы норм административного права,обуславливающих комплексное регулирование определенной группы отношений),установленных в отношении конкретной группы регулируемых отношений.Административно-правовые режимы легко группируются по сферам регулирования и всостоянии дать довольно четкое представление о структуре отрасли, поскольку не«страдают», как институты, межотраслевым характером и более или менеевычленимы на уровне источников административного права. В этой связи легковыделить социально-экономические и административно-политические режимы; режимынормального функционирования и чрезвычайные, режимы материальные ипроцессуальные и т.д.
Всовременной науке административного права существует масса определений отраслиадминистративного права. Большинство из них позаимствовано из прошлого и неотличаются особой оригинальностью, поскольку традиционно отсылают нас кпредмету правового регулирования. Так, начиная с профессора И.Т. Тарасова,определявшего административное право как совокупность «правил и норм,определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данномгосударстве, в данную эпоху», продолжая в эпоху советского государстваопределениями типа определения, данного Б.М. Лазаревым: «советскоеадминистративное право: может быть определено как отрасль права, нормы которойрегулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения,которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государстваисполнительной и распорядительной деятельности», административное право исейчас определяется как «самостоятельная публичная правовая отрасль,которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственнойадминистративной деятельностью».
ПрофессорЮ.М. Козлов писал, что «административное право — отрасль российскойправовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм,предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи ипо поводу практической реализации исполнительной власти (в более широкомпонимании — в процессе осуществления государственно-управленческойдеятельности)». Аналогично Д.М. Овсянко утверждает, что«административное право — одна из самостоятельных отраслей права,представляющая собой совокупность правовых норм, которыми регулируютсяобщественные отношения в сфере исполнительной власти (государственногоуправления)».
Оригинальное,но не слишком удачное, на наш взгляд, определение дают Б.Н. Габричидзе и А.Г.Чернявский, утверждая, что административное право — «это системнаясовокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительнойвласти; в области административно-правовой части статуса гражданина иобщественных объединений; форм и методов контроля и ответственности в ходеосуществления указанной власти». В этом определении прослеживаетсястремление выделить и перечислить различные виды общественных отношений приобъективной невозможности такого перечисления в силу бесконечноймножественности предмета отрасли.
Отступаяот традиции определения отрасли через ее предмет, профессор Ю.А. Тихомировопределяет административное право как «отрасль российского права естьсистема правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другимиорганами для организации и функционирования государственного управления,регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительнойдеятельности и участия граждан».
Последнееопределение страдает очень существенной слабостью, на которую нельзя необратить внимания в силу ее значимости. Говоря о том, что административноеправо — это система правовых норм, Ю.А. Тихомиров указывает, что исходить этиисточники должны от органов исполнительной власти и других органов, видимополагая под «другими» те государственные органы, которые осуществляютгосударственное управление, не входя при этом в систему органов исполнительнойвласти. Однако это принципиально не так. Источниками норм административногоправа могут быть абсолютно все виды нормативно-правовых актов, принимаемые вРоссии различными субъектами, включая Конституцию РФ и федеральные законы.Более того, административное право едва ли не единственная отрасль в российскомправе, имеющая в составе своих источников столько актов законодательногоуровня. Другое дело, что в структуре источников отрасли действительно масса иподзаконных актов, изданных самими управляющими субъектами.
Мыже попытаемся определить административное право через совокупность хотя бычасти тех признаков, которые мы выявили, раскрывая сущность административногоправа. Итак, административное право — это отрасль публичного права,представляющая собой совокупность императивных норм права, призванныхурегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализациигосударством в лице своих исполнительных и иных органов функциигосударственного управления процессами и явлениями общественной жизни с цельюих приведения в соответствие с публичными интересами.
Такоеопределение позволяет не только раскрыть предмет и метод отрасли, но такжепроследить ее видовую принадлежность к отраслям публичного права и целевуюнаправленность на обеспеченность общественных интересов.
Всистеме отраслей российского права административное право прочно занимает одноиз центральных мест. Регулируемые нормами данной отрасли права отношения стольмногообразны, а правовое регулирование их столь специфично, что административноеправо невозможно отождествить ни с одной из совокупностей особенностейправового регулирования, свойственной различным отраслям системы российскогоправа. Как уже отмечалось, достаточно самостоятельных и самодостаточныхотраслей в российском праве не так много. К ним мы относим имеющие собственныепредмет и метод правового регулирования гражданское, уголовное, конституционноеи трудовое право. К перечню указанных отраслей может быть добавлено иадминистративное право, характеризующееся своеобразными чертами правовогорегулирования.
Прочиеотрасли российского права принято считать комплексными, т.е. совмещающими всебе не только принципы и способы правого регулирования различных ведущихотраслей права, но и включающих в состав своих источников различные нормативно-правовыеакты, закрепляющие нормы отраслей гражданского, административного, уголовного,конституционного и трудового права.
Однакокаждая отрасль права имеет определенное место в системе права иадминистративное право в этом смысле не является исключением. Так, системароссийского права содержит в себе отрасли так называемого публичного и частногоправа. К отраслям публичного права мы традиционно относим те отрасли права, воснове правового регулирования которых лежит публичный интерес (это, преждевсего, конституционное и уголовное право). Частные отрасли, напротив,ориентированы на охрану частного интереса, в их основе лежат принципыдиспозитивности и равенства сторон (это гражданское, трудовое право).
Административноеправо являет собой яркий пример публичной отрасли права. В российской правовойдоктрине термин «публичное право» долгое время не применялсявследствие того, что деление права на публичное и частное противоречилоидеологии социалистического строительства, поскольку все право, в сущности,являлось публичным, глубоко и детально регулируя все отношения субъектов права.
Становлениесовременной российской системы права вновь показывает, что часть отраслей праванепосредственно связана с позиционированием государственного (общественного) интересав обществе, что, однако, не препятствует другой части отраслей праварегулировать правоотношения на уровне частного интереса, согласовывая отдельныеволи посредством применения диспозитивного регулирования.
Административноеправо является одной из самых объемных отраслей публичного права, посколькузанимается регулированием того спектра общественных отношений, которыйнепосредственно связан с организацией государственного управления, в том числес функционированием исполнительной ветви государственной власти, совокупностьюприменяемых субъектами управления форм и методов государственного управления, атакже с особенностями организации государственной службы и другими подобнымивопросами. Государственное управление рассматривается в рамках административногоправа как процесс, нуждающийся в правовой регламентации. С другой стороны, всферу интересов данной отрасли входит также и специфические приемыгосударственного управления в различных сферах и областях общественнойжизнедеятельности.
Отчастного права административное право, в частности, и публичное право в целомотличает сам принцип правового регулирования, функции и метод регулирования. Вбытовом и профессиональном юридическом правосознании гражданское правопротивостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право(помимо гражданского, это еще и трудовое, торговое) основано на принципеавтономии и равенстве участвующих в регулируемых отношениях воль. Отрасличастного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц вотношениях между ними, но не с государством. Там, где речь заходит осоотношении двух субъектов, один из которых наделен в правоотношении властнымиправомочиями, мы говорим о публично-правовых отношениях.
Такимобразом, отграничение административного права от всех отраслей частного прававыглядит довольно естественным и понятным. Так, трудовое право регулируетотношения, возникающие между работником и работодателем, т.е. субъектами,находящимися в служебной (трудовой) зависимости одного от другого. Административно-правовыеотношения — это отношения, возникающими между субъектом, наделенным властнымиполномочиями по отношению к неограниченному кругу субъектов, не состоящих с нимв такого рода отношениях зависимости, и соответствующим субъектом права. Договорностьтрудовых отношений исключена в административно-правовых отношениях именновследствие отсутствия каких-либо точек соприкосновения между управляющим иуправляемым. Диалог между ними невозможен./>1.2 Предмет административного права
Предметадминистративного права крайне обширен и не может быть с легкостью определенконкретной сферой. Административно-правовые отношения — это, с одной стороны,отношения повседневные, отношения, в которые гражданин вступает ежедневно,переходя улицу по правилам дорожного движения, спрашивая дорогу у постовогомилиционера, заходя в паспортный стол для получения паспорта нового образца,уплачивая штраф за безбилетный проезд в троллейбусе и т.д. С другой стороны,административное право регулирует отношения, связанные с такими вопросами,которые вряд ли волнуют обывателя каждый день его жизни: вопросы организациимобилизационной подготовки, установление режима Государственной границы,определение правил введения военного или чрезвычайного положения. Кроме того, всфере регулирования административного права находятся и все те отношения,которые возникают в связи с организацией самой государственной администрации, втом числе системой и структурой органов государственного управления, статусомгосударственного служащего и должностного лица.
Осветить весь спектротношений, находящихся в сфере влияния норм административного права,невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всехотраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этогослабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системыадминистративного законодательства также весьма затруднителен, поскольку кругисточников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя быприблизительное их число и вовсе невозможно.
Между тем, выявлениепредмета административного права весьма актуально, поскольку предопределяетраспространение на те или иные отношения административно-правового воздействия,которое, как мы увидим из дальнейшего материала, отличается значительнымсвоеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прави свобод, закрепленных конституционно.
Все сказанноезаставляет обратиться к теоретическому анализу наиболее общих родственныхпризнаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с цельювыявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированногонормой права отношения к разряду административно-правовых.
Администрация (от лат.administratio) переводится с латинского языка как «распоряжение,управление», и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящейсоответствующее имя. Кроме того, администрация зачастую воспринимается каксубъект управления, что, по большому счету, не меняет сути явления.Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие всвязи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводувзаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых. Так, Ю.А.Тихомиров в своем «Курсе административного права и процесса»указывает, что предмет административного права составляют тщательноерегулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, системаадминистративных процедур.
Однако остановиться натаком определении значило бы смешать в одном блоке отношений предметы такихотраслей, как право административное, конституционное, трудовое и т.п.,поскольку во всех этих отраслях управленческие отношения, безусловно,присутствуют в качестве предмета. В частности, конституционное право определяетконституционные основы системы управления государством, базируя правовоевоздействие на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную исудебную власти. С другой стороны, трудовое право регулирует отношения междуработником и работодателем, выступающим в лице своей администрации (в смыслеуправленческого центра).
Следовательно,необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаютсяуправленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении сдругими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственныхуправленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация ипрекращение которых связано с государственными (а вернее — публичными)интересами. В частности, еще профессор А.И. Елистратов, говоря о наукеадминистративного права, указывал, что она «изучает правовые отношения вобласти государственного управления». Это означает, прежде всего, чтоадминистративное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением,то есть организацией общественных процессов в публичных целях. Соблюдениепубличных интересов — это цель государственного администрирования и оправданиеприменения его методов. Следует иметь в виду, что, по меткому выражению того жеЮ.А. Тихомиров: «то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле,и разойтись с интересами значительной части населения… Но, во всяком случае,правомерные требования правящей власти в современном государстве предъявляютсяк гражданам не как частный интерес правящих, а во имя общего блага».
Государственномууправлению как центральной категории административного права посвящены работывиднейших специалистов в области административного права. В рамках наукиадминистративного права создана специальная теория государственного управления.Большинство учебных пособий по курсу административного права начинаются сраздела, посвященного государственному управлению. Здесь отметим, что пониманиефеномена государственного управления возможно в широком и узком смыслах. Вшироком смысле этого слова, государственное управление включает в себя иконституирование государственного механизма в целом (то есть предусматриваетвключение в спектр государственно-управленческих отношений и отношенийконституционно-правовых). В узком смысле, государственное управление — этообъект административно-правовых отношений.
Отношения, которые мыможем отнести к категории административно-правовых, должны быть достаточноконкретными и возникающими в рамках уже существующих конституционно установленныхстатусов и учреждений. Конституционное право определяет общие принципы и основывсего государственного устройства, в том числе и выделяет в системе органовгосударственной власти отдельную ветвь — исполнительную власть, силами которойреализуются многие конституционные принципы. Административное право призваноопределять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветвивласти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений,возникающих по ходу реализации соответствующих конституционных положений. Ю.М.Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предметадминистративного права, состоит в том, что «они возникают, развиваются ипрекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией ифункционированием системы исполнительной власти на всехнационально-государственных и территориальных уровнях России». Основойопределения предмета административного права, данного в «Курсеадминистративного права Российской Федерации» Б.Н. Габричидзе и А.Г.Чернявского, является положение о том, что общественные отношения,урегулированные нормами административного права, являются отношения «всфере исполнительной власти», сложными и многоструктурными по своимвзаимосвязям с другими отраслями российского права.
Д.Н. Бахрах даетразвернутое определение предмета административного права: «предметомадминистративного права Российской Федерации являются властеотношения, которыевозникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации(за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а такжеотношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектамимер административно-правового принуждения, иных мер административноговоздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан».
Итак, как видно изприведенных определений, большинство специалистов в области административногоправа подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением,исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самомшироком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений,возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческойдеятельностью, в предмет административного права включаются те разновидностиобщественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе ссамоуправлением. Например, к административно-правовым относят управленческиеотношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и неявляющихся органами исполнительной власти.
Обобщая вышесказанное,можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного правасоставляют общественные отношения, носящие организационно-управленческийхарактер, то есть отношения, направленные на управление какими-либообщественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения встабильное, в функциональном смысле, состояние. При этом управлениеосуществляется в интересах (во имя) всего общества и государства. Для поясненияприведенного тезиса следует сказать, что правовое регулирование в целомнаправлено на упорядочение общественных процессов и в этом смыслеадминистративное право не является каким-то особенным, однако, в отличие отпрочих отраслей права, в рамках административного права регулируются самиотношения по упорядочению. Так, если гражданское право упорядочиваетобщественные отношения, возникающие между равными субъектами правоотношения поповоду различного рода благ, то административное право регулирует(упорядочивает) общественные отношения по упорядочению государствомэкономических, социально-культурных и административно-политических процессов,протекающих в обществе.
На более частном уровненорма административного права устанавливает конкретное правило поведениясубъекта, действующего (функционирующего, существующего) в одной из жизненноважных сфер жизнедеятельности общества, призванное определенным образомвоздействовать на характер поведения этого субъекта с целью привести такоеповедение в соответствие с избранными векторами общественного развития.Например, административно-правовыми будут отношения, возникающие междугражданином, желающим организовать тотализатор, и органом исполнительнойвласти, выдающим лицензию на соответствующий вид деятельности. Соответственнонормы, устанавливающие процедуры выдачи, действия, прекращения лицензии,контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, являются нормамиадминистративного права. Аналогично отношения, возникающие между Судебнымдепартаментом при Верховном Суде РФ и судами судебной системы России, такжеявляются административно-правовыми, поскольку данный государственный орган, неявляясь органом исполнительной власти в собственном смысле, тем не менее,выполняет организационно-управленческие функции в отношении деятельности судови их аппаратов.
В систему нормадминистративного права входят все нормы права, устанавливающие основания,пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействияна явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительнойвласти, и нормы о принципах государственной политики в различных областяхобщественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системыгосударственного управления, и т.д.
В целом предметадминистративного права может быть подразделен на два самостоятельных сегмента:
1) управленческиеотношения, возникающие между властными субъектами государственного управления иподвластными им субъектами;
2) управленческиеотношение внутри системы государственного управления.
Что касается первого изсегментов, можно сказать, что классические административно-правовые отношения — это отношения власти и подчинения, властеотношения, возникающие междугосударством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютноебольшинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права,возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из нихявляется управляющим (государство), а другой — управляемым. Из норм,закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностьюследует подчиненность того или иного субъекта права другому.
Так, большинствонормативно-правовых актов в сфере административного права устанавливают режимыосуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросевластного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере.Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларированияобязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум,прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Всеэти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектамиадминистративного права, наделенными соответствующими полномочиями.
Управленческиеотношения, возникающие внутри системы государственного управления, это теотношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояниеуправляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можнонаблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральныхорганов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований,находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобныхрежимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством иобществом. В этом сегменте предмета административного права возможносуществование отношений равенства (договорных отношений), возникающих междунеподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этимфеноменом административного права связана теория административного договора, окоторой речь пойдет позднее.
Довольно интересным иполемичным является вопрос об отнесении к предмету административного праваобщественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов местногосамоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 КонституцииРоссийской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Ю.Н.Старилов, давая характеристику множественным отношениям, регулируемымадминистративным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим этиотношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти),при этом подчеркивая, что это «отношения управленческого характера,складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти,государственного управления и местного самоуправления, а также в процессевнутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иныхгосударственных органов».
Представляется, чтомуниципальная власть суть та же публичная власть, что и государственная, и лишьорганизационно отделена от государственного аппарата в целях обеспечения еесамостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни.Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческиеотношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственногоуправления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявленияхсвидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образованийв общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основмуниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.
Итак, предметадминистративного права составляют урегулированные нормами права общественныеотношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения,связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице ихисполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественныепроцессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижениясоциально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества,обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие./>1.3 Функции и принципы административного права
Нафоне такого богатого содержания административное право характеризуется довольноскромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две: охранительную ирегулятивную.
Обеэти функции присущи практически любой отрасли права, особенно публичной.Применительно к административному праву регулятивная функция заключается вустановлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений,регулируемых нормами административного права, а также во введении порядкаосуществления тех или иных управленческих мероприятий.
Врамках административного права сформированы целые блоки режимов, призванныхрегулировать ту или иную область человеческих отношений. Например, силамиадминистративного права осуществляется регулирование социальной защитынаселения, в том числе сформированы режимы социального, пенсионного, обязательногомедицинского страхования, а также осуществляется социальное обеспечениеинвалидов, ветеранов, сирот, безработных, других слабо защищенных категорийнаселения страны. В рамках административного права создана система обороны,мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы. Можно сказать, чтолегче перечислить те сферы деятельности, где административное право непроявляет своей регулятивной функции.
Охранительнаяфункция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном врамках отрасли обширном институте административно-правовой ответственности.Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически всеотрасли современного российского права, за исключением отраслей гражданского иуголовного права, имеющих собственные виды ответственности. Кроме того,административное право обогатило российскую правовую систему институтомгосударственного контроля (надзора), также существующим с благой цельюпредотвращения, выявления, пресечения нарушений предписаний норм административногоправа, а также смежных с ним отраслей. Помимо этого разрешительныеадминистративно-правовые режимы обусловливают регулирование отношений попроизводству и обороту отдельных видов товаров, осуществлением отдельных видовдеятельности, результаты которых могут быть негативными для отдельных людей илиих групп, также в охранительных целях.
Склоняяськ мысли о достаточности выделения указанных двух функций административногоправа, тем не менее, отметим, что, по мнению Ю.А. Тихомирова, в современныхусловиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции — организация и осуществление государственного управления, государственноерегулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сферегосударственного управления.
В наукеадминистративного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно маловнимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко нево всех монографических и учебных работах современных ученых.
Например, Ю.М. Козловвыделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом ихродственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительнойвласти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей,принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принципответственности. При этом особое внимание в указанном перечне уделеноконституционным принципам, отмечен их приоритет.
Французский ученый Г.Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, ввиде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственнойадминистрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятиярешения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защитыгосударственной администрации (правовой защиты государственных служащий иимущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрацииГ. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органовадминистрации, принципа ответственности администрации и принципаюрисдикционного контроля.
Профессор Ю.А.Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие:иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности,функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и ихобъединений в государственном управлении, осуществление властных полномочийпрофессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.
Некоторые специалисты,как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую системупринципов административного права, основанную на выделении двух категорийпринципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно,продвигает теорию принципов административного права вперед на пути кформированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные(политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которыеконкретизируются в соответствующих законодательных актах, тоорганизационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционированияисполнительной власти и государственного управления, государственного аппаратаи его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективнойадминистративной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Стариловпредполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системеотрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, иинституциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли.
Под принципами отраслиправа в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений,умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основеформирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественныхотношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов,составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права врегулируемые ею отношения.
Освещение принциповадминистративного права позволит более четко представить себе, на основе какихпостулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализациюнорм административного права, какие «аксиомы» заложены в их головах вкачестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующихдополнительного подтверждения.
Теоретическое и,возможно, законодательное закрепление принципов административного праваопределит отправные моменты для организации и функционирования всей системыгосударственного управления, в том числе для формирования государственныхорганов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач ифункций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленнуюнаправленность регулирования административно-правовых отношений правом,предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.
Согласно определениюЮ.Н. Старилова, «принципы административного права — это основополагающиеидеи, установления, выражающие объективные закономерности организации иформирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти вособенности), определяющие научно обоснованные направления реализациикомпетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочийгосударственных служащих), действующих в системе государственной власти, поосуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорныхполномочий».
Обычно принципы праваподразделяются на общие принципы и принципы его институтов. Общие принципыадминистративного права базируются на основных началах права, отражают егосущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правовогорегулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовойинститут (не говоря уже о подотраслях административного права) содержитсобственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные началапостроения правовой системы на уровне конкретных административно-правовыхотношений (например, принципы института аттестации государственных служащих,принципы государственной службы, принципы производства по делам обадминистративных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовыхинститутов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностьюрегулируемых отношений и специфическими особенностями проявленияадминистративно-правового метода регулирования, содержат в себе основныеположения общих принципов административного права как правовой отрасли.Принципы институтов административного права в разной степени призваныконкретизировать, уточнять и развивать действие общих принциповадминистративного права. Конкретное содержание институциональных принциповадминистративного права «индивидуализировано спецификой управленческойсреды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм иправоприменительных актов».
Как бы многословно неопределяли понятие принципов административного права, переоценить значениеэтого феномена трудно. Принципы современного административного права находятотражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из нихзакономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон Российской Федерации ине закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяетдостаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общимпринципам взаимоотношений государства и гражданина.
Однако, кромеКонституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовыхактов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которыхсформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвященыпринципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N173-ФЗ «О валютном регулировании валютном контроле», Федеральныйзакон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте вРоссийской Федерации», Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ«О техническом регулировании», Федеральный закон от 26 декабря 2008г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»,Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственнойслужбы Российской Федерации» и т.д.
Принципы отдельныхадминистративно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражаютвсей совокупности принципов административного права и зачастую имеютисключительно прикладной характер по отношению к группе отношений,урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекаютиз общих положений, определяемых как принципы отрасли.
Итак, в системеадминистративного права выделяются такие положения, которые применимы ко всемотношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются вдеятельности органов государственного управления при применении нормадминистративного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.
А. Общие принципыадминистративного права. Данная группа принципов не является в собственномсмысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашлинепосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, переченьконституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положениеосновного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенныепринципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действиена всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.
Принцип законности. Этоцентральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность можетбыть определена, как «связанность администрации законом». КонституцияРФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямоедействие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, вчастности, и то, что все нормы административного права должны соответствоватьположениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти,органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединенияобязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится ик международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовойсистемы.
Таким образом, вКонституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственногоуправления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так,нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности:Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления ираспоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнениеКонституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.
Комментируя принципзаконности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать всоответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органыгосударственного управления, их должностных лиц обязанности инициативногоотношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин можети не знать о существовании какого-либо административно-правового института, егопринципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на негоконкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждомунормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь егоположений.
Например, принятиефедерального закона об основах государственной политики в конкретной областижизнедеятельности, предусматривающего, что отдельные нормы, связанные среализацией политики, определяются Президентом РФ, Правительством РФ,федеральным органом исполнительной власти или органами государственной властисубъектов Российской Федерации, означает, что в соответствии с принципомзаконности соответствующие органы обязаны предпринять соответствующие действия,издать нормативно-правовые акты, организовать проведение определенныхмероприятий и т.д.
Принцип федерализма.Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны,закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразунесколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системыадминистративного права.
Прежде всего, согласност. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальноезаконодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и еесубъектов. Это решающим образом отражается на системе источниковадминистративного права. По предметам совместного ведения Федерации и еесубъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектовФедерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые актысубъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и вслучае противоречия не действуют.
Кроме того, на основепринципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Ст. 77Конституции РФ определяет, что по предметам ведения Федерации и совместноговедения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органыисполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России.Однако, помимо федеральных и региональных органов исполнительной власти, вРоссии создаются территориальные органы федеральных органов исполнительнойвласти, которые при определенных условиях взаимодействуют с органамиисполнительной власти субъектов РФ.
Принцип приоритеталичности. Этот принцип в теории именуется также принципом гуманизма. Согласноданному принципу вся деятельность органов государственного управления, которая,как мы говорили выше, освящена стремлением соблюсти публичный (общественный)интерес, опирается на положение о неприкосновенности личности и ее прав, свободи законных интересов, установленных законом. В соответствии с этим принципомсистема административного права изобилует охранительными нормами, призваннымиоградить эти самые права и свободы от нарушения.
Являясь, по сути,отраслью права, предназначенной для ограничения произвола индивида по отношениюк обществу, определения рамок частного поведения, оптимальных для обеспечениявсеобщего благополучия, наделенной для этого громадным властным потенциалом,административное право серьезно ограничено в своих управленческих возможностяхуказанным конституционным принципом. Этот принцип должен быть положен в основупринятия всякого подзаконного нормативно-правового или индивидуальногораспорядительного акта, совершения любого властно окрашенного действиясубъектом государственного управления.
Приоритет личностиустановлен в ст. 2 Конституции РФ, где указано, что человек, его права исвободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита — обязанность государства. Ст. 55 Конституции РФ дополняет принцип указанием нато, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены толькофедеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защитыоснов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законныхинтересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.Кроме того, ст. 56 определены те права и свободы личности, которые не подлежатограничению ни при каких условиях (право на жизнь, достоинство личности,неприкосновенность частной жизни и другие).
Приоритет интересовличности дополняется постулатом о равенстве граждан перед законом и судом. Этотпостулат находит свое выражение в том, что все люди, независимо от пола, расы,национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественнымобъединениям, а также других обстоятельств, имеют равный правовой статус поотношению к предписаниям закона. В деятельности органов государственногоуправления этот постулат проявляется в невозможности оказания предпочтения темили иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от особенностейличности лица, вступившего в урегулированные правом отношения с государством влице его должностных лиц. Равно недопустимо принимать во внимание указанныепризнаки при принятии административных решений (например, о предоставлениигражданства, о первостепенности оказания помощи и т.д.).
Принципответственности. Указанный принцип является краеугольным камнем, на которыйопирается все здание административно-правовых предписаний. Поскольку управление- это всегда немного насилие над личностью, ее свободой делать то, что хочетсяи когда хочется, постольку административно-правовые нормы, как никакие другие,нуждаются в подкреплении реально действующими санкциями, т.е. возможностьюгосударственного принуждения. В структуре отрасли существует специальныйинститут административной ответственности. Следует обратить внимание на то, чтоответственность предусматривается не только за нарушение предписаний нормадминистративного права со стороны граждан и юридических лиц, но и со сторонывластных субъектов управления.
Принцип гласностипредусматривает открытость для всеобщего сведения аспектовгосударственно-управленческой деятельности. Прежде всего, законы и все прочиенормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию. Следовательно,любые нормативно-правовые акты административного законодательства,затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могутприменяться, если они официально не опубликованы. В административном праветакже действует постулат, обеспечивающий открытость государственногоуправления, о праве граждан на участие в управлении делами государства и равномдоступе к государственной службе.
Б. Функционально-управленческиепринципы административного права более дробны, это частные принципыадминистративного права, отражающие тот аспект отрасли, который связан суправленческими структурами и их деятельностью. Задачафункционально-управленческих принципов состоит в обеспечении построенияструктуры государственного управления и обеспечении ее бесперебойного иэффективного функционирования.
Принцип контроляпроявляется в подконтрольности и (или) поднадзорности деятельностигосударственного аппарата, государственных служащих, а также в обязательностиприменения контрольных процедур по отношению к управляемым субъектам.
Принцип разделениявластей предполагает, что исполнительная власть отделена от законодательной исудебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителейэтих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная властьсамостоятельна и защищена от вмешательства извне.
Принциппрофессионализма и компетентности в государственном управлении заключается,прежде всего, в установлении специфических процедур допуска к осуществлениифункций по государственному управлению, что связано с возможностью ущемленияправ и законных интересов граждан и организаций при применений властныхполномочий.
Принцип иерархичностисистемы управления обусловливает проявляющийся в сфере государственногоуправления эффект субординационности складывающихся властеотношений внутрисистемы управления и применительно к управляемым субъектам.
Принцип специализациигосударственного управления отражает подход к множественности регулируемыхправом отношений, что предполагает создание специальных управляющих систем ивведение особых административно-правовых режимов в каждой из сфер регулирования.
Таким образом, следуетеще раз обратить внимание на то, что общие принципы административного права,распространяются на все административные действия и можно проследить их корни вболее фундаментальных политических и конституционных принципах.
/>Глава 2. Системаадминистративного права Российской Федерации/> 2.1 Понятие и содержаниесистемы административного права РФ
Административноеправо представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующихопределенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теорииправа мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм,а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета,метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.Административное право не является исключением из этого правила. Однакосистематизация норм административного права в значительной степени осложненаролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, чтоадминистративное право, как это отмечается большинством специалистов, являетсяодной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось отом, что нормы, принципы, метод административного права являются базой длябольшинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того,административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений.Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российскогоправа именно административное право является наиболее сложно организованнойотраслью.
Преждевсего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормыматериальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупныхотраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормыматериального административного права закрепляют систему органовгосударственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а такжеправа и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяютпорядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру ихосуществления в сфере управленческой деятельности.
Большинствоотраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальныеотрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальноеправо), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслейлибо процессуальными нормами административного права. Некоторыеадминистративисты склонны выделять из системы административного права отдельнуюотрасль (подотрасль) административного процессуального права. Иногдапроцессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права,наряду с традиционными общей и особенной частями.
Однакопроцессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы,что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. Внем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедурыпривлечения к административной ответственности, и процедуры реализацииразличного рода властных полномочий субъектов государственного управления впроцессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные илегализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.
Помимопроцессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административногоправа, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частейадминистративного права, а также само количество выделяемых частей отрасли.Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты,которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этойотрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевыхпринципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормыи т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают вструктуру общей части административного права также нормы о понятии, методах,формах и общих принципах государственного управления, а также нормы институтагосударственной службы.
Следуетотметить, что традиционное советское административное право в составе общейчасти административного права выделяло:
–  нормы,определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советскогогосударственного управления;
–  нормы,определяющие правовой статус органов государственного управления, формы ихдеятельности, особенно акты управления;
–  нормы,регулирующие государственную службу;
–  нормы,определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений иорганизаций, различных их составных частей);
–  нормыо правовом статусе общественных организаций и органов общественнойсамодеятельности;
–  нормыо правовом статусе граждан;
–  нормыо мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормыоб административной ответственности, производстве по делам об административныхправонарушениях;
–  нормыо способах обеспечения законности в советском государственном управлении.
Особеннаячасть административного права, по представлениям того периода, в значительнойстепени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:
–  нормы,регулирующие государственное управление в областях планирования,ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой(функциональной) деятельности;
–  нормы,регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народногохозяйства, социально-культурного строительства и административно-политическойдеятельности.
Принципысистематизации норм административного права и, в частности, объединения норм вобщую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.
Так,Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные иохранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм:общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальныхрегулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферахфункционирования административной власти. В связи с этим автор включает всостав общей части две группы институтов, первая из которых состоит изинститутов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальныхсубъектов права; административно-правовые статусы элементов государственнойадминистрации (институт государственной службы и др.); административно-правовыестатусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовыестатусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властноговоздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группасостоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительнойвласти; регулирующих принуждение по административному праву (институтадминистративной ответственности и др.).
Вособенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли,объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества,государства, административно-политическую деятельность,организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации,социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществлениеею социальных программ, деятельность государственной администрации поорганизации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другимистранами (внешних связей).
Б.Н.Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую частьадминистративного права нормы о субъектах административного права,административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительнойвласти, институты административных правонарушений и административнойответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти,Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должнавключать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные направовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в областисоциально-культурного строительства, в области административно-политическойдеятельности), а другая — нормы в сфере межотраслевого управления.Административно-процессуальное право выделено в специальную — третью — частьотрасли.
Н.М.Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большиегруппы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализациигосударственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственногоуправления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядокформирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление ихкомпетенции; общие правила поступления на государственную службу и еепрохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующихсубъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другаягруппа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях исферах реализации государственной исполнительной власти (государственногоуправления): особые правила организации и деятельности силовых министерств иведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономическогои социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственнуюслужбу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.;специфические правила привлечения работников выше званных органов кдисциплинарной и административной ответственности и многие другиеадминистративно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера.
Ю.А.Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системыадминистративного права целесообразно отказаться от его традиционного деленияна общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Поего мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующиеподотрасли:
а)нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования,принципы, нормы, правонарушения);
б)органы исполнительной власти;
в)государственная служба;
г)административно-правовые режимы;
д)административный процесс, законность в управлении;
е)организация государственного управления;
ж)информационное право;
з)правовое регулирование нормативов.
Итак,из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административногоправа осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабуприменения и по признаку единства предмета правового регулирования.
Попервому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются надве части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и другихдополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушениемклассификационного критерия, поскольку все нормы административного правадействуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемыхадминистративным правом общественных отношений.
Второйкритерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты иподотрасли административного права. В данном случае институт является наиболеедробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы,которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектрадминистративно-правовых отношений.
Обращаетна себя то обстоятельство, что институт административного права может содержатькак нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частейадминистративного права. Так, институт государственной службы следуетпричислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся какнормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектовадминистративного права, так и нормы, определяющие режимную организациюуправления в области взаимоотношений государства и его служащих.
Отдельныенормы и целые институты административного права могут объединяться по тому жепризнаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство,что традиционное институциональное деление норм особенной частиадминистративного права долгое время лишало советское административное правовыделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующиеособенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоковобщественных отношений в рамках единого предмета административного праваобусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной частиотрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразомнекоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например,финансового права, права социального обеспечения, земельного права,экологического права и т.д.).
Формированиеподотраслей административного права не закончено, их наименование, а такжеиндивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными,однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов почастным вопросам административного права свидетельствуют об объективномпроцессе дробления административного права на подотрасли.
Говоряо системе административного права, не следует смешивать ее с системойадминистративного законодательства, еще более разрозненной и обширной.Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического «наложения»одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права,системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самыхразных источниках права.
Административноезаконодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различнойюридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права впроизвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этимразрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки вобласти форм административно-правового регулирования, в частности, понятиеадминистративно-правового режима. Как правило, логически и нормативновзаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов — это источникиотдельного административно-правового режима.
Вподведении итогов, необходимо отметить, что значение систематизации нормотрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяетне только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных нормотрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении техили иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счетвведения новых и упразднения старых структурных элементов./>2.2 Институты административного права РФ
административный право принцип норма
Средиосновных институтов административного права можно выделить следующие:
–  институтгосударственной службы;
–  институторганов государственного управления;
–  институтмуниципального управления и муниципальной службы;
–  институтадминистративной ответственности;
–  институтохраны собственности административно-правовыми средствами;
–  множествопредметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы,институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства,институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).
Рассмотримнаиболее важные институты административного права из перечисленных.
1.Институт государственной службы.
Всоответствии с Федеральным законом РФ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системегосударственной службы Российской Федерации» государственная службаРоссийской Федерации – это профессиональная служебная деятельность гражданРоссийской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
РоссийскойФедерации;
–  федеральныхорганов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
–  субъектовРоссийской Федерации;
–  органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственныхорганов субъектов Российской Федерации;
–  лиц,замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральныхгосударственных органов;
–  лиц,замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законамисубъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочийгосударственных органов субъектов Российской Федерации.
Государственнаяслужба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широкомсмысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) вгосударственных организациях: в органах государственной власти, напредприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнениеслужащими своих обязанностей в государственных органах.
Государственнаяслужба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловленонеобходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществлениядеятельности государственных организаций.
Государственнаяслужба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующихправовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядокпрохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих,основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуютправовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного,трудового, гражданского, финансового и других отраслей права.Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственнойслужбы, составляют часть этого института и самостоятельный институтадминистративного права.
Системагосударственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
–  государственнаягражданская служба;
–  военнаяслужба;
–  правоохранительнаяслужба.
Государственнаягражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскуюслужбу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военнаяслужба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственнойслужбы.
Другие видыфедеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений идополнений в настоящий Федеральный закон.
Правовоерегулирование и организация федеральной государственной гражданской службынаходятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулированиегосударственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ееорганизация — в ведении субъекта Российской Федерации.
Основнымипринципами построения и функционирования системы государственной службыявляются:
–  федерализм,обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдениеконституционного разграничения предметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Российской Федерации (далее — государственные органы);
–  законность;
–  приоритетправ и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие,обязательность их признания, соблюдения и защиты;
–  равныйдоступ граждан к государственной службе;
–  единствоправовых и организационных основ государственной службы, предполагающеезаконодательное закрепление единого подхода к организации государственнойслужбы;
–  взаимосвязьгосударственной службы и муниципальной службы;
–  открытостьгосударственной службы и ее доступность общественному контролю, объективноеинформирование общества о деятельности государственных служащих;
–  профессионализми компетентность государственных служащих;
–  защитагосударственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональнуюслужебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так ифизических и юридических лиц.
Реализацияпринципов построения и функционирования системы государственной службыобеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указаннымифедеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построенияи функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
Такимобразом, административное право обслуживает, прежде всего, государственноеуправление. Оно определяет административно-правовой статус главным образомгосударственных служащих системы государственного управления.
2.Институт органов государственного управления.
Говоряо видах органов исполнительной власти, необходимо иметь в виду, что первый изпредложенных ниже вариантов подразделения таких органов на виды в данном случаене является искусственно произведенной классификацией, а отражает реальныйсостав исполнительных органов государственной власти в нашей стране. Даннаяклассификация закреплена Конституцией РФ и действующим административнымзаконодательством. В совокупности они формируют иерархическую структуру,действующую в рамках всей страны. В ее состав входят:
–  федеральныеорганы исполнительной власти (федеральные министерства, управления, ведомства,агентства и т.д., например: МВД РФ, Федеральная налоговая служба РФ,Федеральная антимонопольная служба и т.д.);
–  территориальныеорганы федеральных органов исполнительной власти (например: областноеуправление внутренних дел, управление Федеральногоказначейства по области, областные суды и т.д.);
органыисполнительной власти субъектов Российской Федерации (1. в республиках, имеющихсвои конституции, которые определяют основные начала создания Системыреспубликанских исполнительных органов; 2. в краях и областях (т. е.администравно территориальных единицах), устанавливающих системы органовисполнительной власти в своих уставах; 3. в автономных образованиях; 4. вгородах федерального значения (Москве и Санкт — Петербурге)).
Всоответствии с Конституцией РФ возглавляет систему органов исполнительнойвласти Правительство РФ, являющееся центральным федеральным органомисполнительной власти и осуществляющее исполнительную власть в РоссийскойФедерации. Нужно иметь в виду, что в ряде субъектов Российской Федерациизаконодательство предусматривает формирование так называемых местных органовисполнительной власти. Такие органы не следует путать с органами местногосамоуправления; законодательно они относятся к разряду органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации.
Нарядус законодательной классификацией органов исполнительной власти существуют инесколько научных классификаций:
1.Прежде всего, органы исполнительной власти различают по характеру компетенции. Сэтих позиций выделяются органы исполнительной власти:
–  общейкомпетенции;
–  отраслевойкомпетенции;
–  межотраслевойкомпетенции;
–  специальнойкомпетенции.
Первыеиз них осуществляют свою деятельность в отношении наиболее полного кругасубъектов и объектов государственного управления по всем основным вопросамадминистративно-правового характера на определенной территории. К такого родаорганам относятся Правительство РФ, а также правительства (администрации)субъектов Российской Федерации и, в некоторых случаях, губернаторы (президенты)субъектов Российской Федерации, названные в региональном конституционномзаконодательстве главами исполнительной власти соответствующего субъектаФедерации.
Большинствофедеральных органов исполнительной власти являются в настоящее время органамиспециальной компетенции, т.е. органами, осуществляющими различного родаразрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферахуправленческой деятельности. Такие специализированные органы существовали и ранее(например, федеральные надзоры, российские агентства и т.д.). В современнойсистеме органов исполнительной власти органами специальной компетенции являютсяи федеральные службы, и федеральные агентства.
2.По порядку принятия решений в рамках осуществления управленческой деятельностиорганы исполнительной власти подразделяются на:
–  коллегиальные;
–  единоначальные.
Коллегиальными,по общему правилу, являются Правительство РФ и соответствующие правительства,администрации и другие подобные органы субъектов Российской Федерации. Крометого, априори коллегиальный характер носят органы, именуемые комиссиями (ранее- федеральные комиссии). Сущность коллегиального органа, как это следует изназвания, состоит в совместном принятии решения всеми членами указанногооргана. Так, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ ифедеральных министров. Все постановления и распоряжения Правительства РФпринимаются на заседаниях Правительства РФ на основе общего принципабольшинства голосов и подписываются Председателем Правительства РФ. Всоответствии с положениями о конкретных органах исполнительной властифедеральная служба и федеральное агентство могут иметь статус коллегиальногооргана исполнительной власти.
Абсолютноебольшинство органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия.Принятие решения в таком органе осуществляется единолично его руководителем(министром, директором). Это не означает, что решения в таких органахпринимаются без учета мнения ведущих специалистов — практически каждоефедеральное министерство имеет в своей структуре специальный совещательныйорган — коллегию министерства, который и обсуждает насущные вопросыдеятельности министерства, давая министру квалифицированные заключения.
3.По способу и порядку формирования (учреждения) органов исполнительной властиони различаются на:
а)органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории;
б)органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами илиглавами исполнительной власти.
4.По признаку значимости в системе органов и территории действия компетенцииоргана различают:
а)центральные органы исполнительной власти;
б)территориальные органы органов исполнительной власти.
Традиционно(и в соответствии с федеральным законодательством) территориальные органывправе иметь только федеральные органы исполнительной власти, создавая их вразличных субъектах Российской Федерации. Однако на практике во многихсубъектах РФ, наряду с органами местного самоуправления на местах (в селах,поселках, городах действуют территориальные органы органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации. Не совсем очевидна законностьформирования таких органов, однако, их существование зачастую является насущнойнеобходимостью и продиктовано потребностями оптимизации государственногоуправления в крупных субъектах Федерации.
5.В зависимости от правовой основы образования различаются органы, создаваемыоснове:
а)конституций (например, Правительство РФ);
б)законов (например, Федеральная служба безопасности);
в)норм подзаконных актов (большинство министерств, служб и агентств).
6.Наконец, органы исполнительной власти могут быть подразделены на виды взависимости от организационно-правовой формы. В практике современной системыорганов исполнительной власти существуют:
а)на федеральном уровне: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральныеслужбы, федеральные агентства;
б)на региональном уровне: правительства, администрации, советы министров, а такжеминистерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, а также службы,агентства и т.п. разновидности органов.
3.Институт муниципального управления и муниципальной службы.
Основыформирования системы органов исполнительной власти на уровне субъектовРоссийской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации».
Преждевсего, законом установлено, что деятельность органов государственной властисубъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующимипринципами:
–  государственнаяи территориальная целостность Российской Федерации;
–  распространениесуверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
–  верховенствоКонституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
–  единствосистемы государственной власти;
–  разделениегосударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целяхобеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всехполномочий или большей их части в ведении одного органа государственной властилибо должностного лица;
–  разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
–  самостоятельноеосуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерациипринадлежащих им полномочий;
–  самостоятельноеосуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацииосуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами оразграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии сКонституцией РФ и федеральными законами.
Всубъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительнойвласти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъектаРоссийской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституцией(уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицосубъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный органгосударственной власти субъекта Российской Федерации. Повторим, что в пределахведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерациифедеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти вРоссийской Федерации.
Переченьисполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерацииопределяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъектаРоссийской Федерации.
4.Институтадминистративной ответственности.
Административноеправо располагает собственным видом юридической ответственности — административной ответственностью. Данный вид ответственности наиболее широкоприменим в сфере общественной жизнедеятельности в силу широкого спектрарегулируемых административными нормами отношений, а также простотыпроцессуальных процедур привлечения к ответственности, обозначившейсявследствие небольшой степени ограничительного воздействия на правонарушителямер административной ответственности.
Однакоследует иметь в виду, что в сфере существования административно-правовыхотношений применяется не только административная ответственность. Здесь находятсвое применение меры многих видов юридической ответственности. Действительно,нарушение действующих норм административного права может повлечь за собойприменение к нарушителю мер дисциплинарной и материальной ответственности(например, в сфере военно-служебных отношений); возникновение обязательств изпричинения вреда и, следовательно, применение мер гражданско-правовойответственности (пени, штрафы и т.п.).
Совершениеправонарушений, посягающих на основы государственной власти и военной службы,может повлечь за собой применение мер уголовной ответственности. Однакооднородный карательный характер уголовно-правовой и административно-правовойответственности не дает оснований говорить о том, что уголовная ответственностьприменима в административном праве. Характер и степень нарушения охраняемыхзаконом общественных отношений подразумевает четкое разграничение указанныхвидов юридической ответственности.
Итак,административная ответственность — это реализация предусмотренныхадминистративным правом санкций, осуществляемая посредством примененияуполномоченными субъектами государственного управления различных видовадминистративных наказаний в отношении правонарушителей (физических июридических лиц).
Задачиинститута административной ответственности в общем виде сформулированы в КоАПРФ в виде задач законодательства об административных правонарушениях. Всоответствии с нормой ст. 1.2 Кодекса к ним относятся:
–  защиталичности;
–  охранаправ и свобод человека и гражданина;
–  охраназдоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
–  защитаобщественной нравственности;
–  охранаокружающей среды;
–  охранаустановленного порядка осуществления государственной власти;
–  охранаобщественного порядка и общественной безопасности;
–  охранасобственности;
–  защитазаконных экономических интересов физических и юридических лиц, общества игосударства от административных правонарушений;
–  предупреждениеадминистративных правонарушений.
Средиперечисленных задач преобладают задачи охранительного характера, направленныена обеспечение существующего порядка общественной жизнедеятельности силамизащитного механизма. В то же время административная ответственность должнаосуществлять и другие функции, связанные с выполнением задачи предупрежденияадминистративных правонарушений. В основном это воспитательное воздействие направонарушителей (особенно несовершеннолетних), заключающееся в демонстрациинеизбежности наказания за негативное поведение.
Такимобразом, помимо рассмотренных ваше институтов административного права, какговорилось выше существуют и иные, такие как институт охраны собственностиадминистративно-правовыми средствами, а также множество предметных институтовособенной части административного права (институт охраныгосударственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институтисполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительнойсистемы и др.).
Новнимание было заострено именно на основных, системообразующих институтах,исследование которых способно помочь сформулировать образ системыадминистративного права РФ./>2.3 Методы административно-правового регулирования в РФ
Говоряо методе административного права, мы должны, прежде всего, отметить тообстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям,которые обладают собственным методом правового регулирования. Этот методзачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурноразвивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этотносит одно имя с отраслью права — административно-правовой. И прежде чемперейти к его характеристике, вкратце остановимся на общетеоретическом подходек проблеме метода отрасли как одного из существенных ее признаков.
Методправового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов,средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теорииправа хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, чторегулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляетсярегулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражениеколичественные и качественные характеристики государственного вмешательства врегулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего методаправового регулирования стремится определить основные параметры сочетанияспособов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов насубъектов регулируемых отношений.
Влитературе вопрос о значении метода в течение уже долгого времени являетсядискуссионным. Так, С.С. Алексеев считает, что главная особенность каждойотрасли права состоит в наличии особого юридического режима («методарегулирования»). В частности, С.С. Алексеев писал: «Представляя собойсложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особыйюридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов исредств регулирования, который существует только в данном, конкретномнормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественныхотношений — предметом правового регулирования.
Другиеспециалисты склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамкахсистемы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельнымпредметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способовправового регулирования — дозволения, обязывания (предписания) и запрета,которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такогомнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного праваЮ.М. Козлов, определявший способы правового регулирования следующим образом:
–  предписания- возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия вусловиях, предусмотренных правовой нормой;
–  запреты- фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямойюридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях,предусмотренных правовой нормой;
–  дозволения- юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой,те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Длятретьей категории ученых является очевидным тезис о наличии нескольких методовадминистративно-правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, В.М.Манохин указывает, что „для административно-правового регулированияхарактерна множественность методов регулирования отношений, что обусловленомногогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которыев конечном счете и определяют методы регулирования“, выделяя методы:
–  власти-подчинения;
–  рекомендаций;
–  согласования;
–  равенства.
Такогоже мнения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что дляадминистративно-правового регулирования является аксиоматичным положение омножественности методов регулирования, объясняемой многогранностью предметарегулирования.
Междутем, сторонники всех приведенных позиций пытаются тем или иным способоминдивидуализировать метод правового регулирования каждой отрасли права, отдаваядолжное тому обстоятельству, что без выделения метода правового регулированиязачастую просто невозможно отграничить друг от друга родственные по предметуотрасли права.
Применительнок административному праву выдвигается тезис о наличии особой совокупностиправовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Так, Ю.М. Козловприводит следующий перечень таких средств:
а)установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию всоответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовойнормой;
б)запрещение определенных действий под страхом применения соответствующихюридических средств;
в)предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения,предусмотренных административно-правовой нормой (применительно к должностнымлицам);
г)предоставление возможности действовать (или не действовать) по своемуусмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренныеадминистративно-правовой нормой действия в определенных ею условиях;
д)допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон врегулируемом отношении (процессуальное равенство).
Принято выделять особыеметоды административно-правового регулирования, не связанные с определеннымисредствами воздействия на общественные отношения, но характеризующие в целомметод правового регулирования.
Данные методы называютметодами административно-правового регулирования.
Прежде всего, длямеханизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовыесредства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты), посколькуадминистративно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такиеобщественные отношения, в которых исключается юридически равенство ихучастников, отношения „власти-подчинения“;
Кроме того, административно-правоерегулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участниковотношения;
В рамкахадминистративно-правового регулирования складывается такой механизм правовогорегулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного)волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности,свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит изналичия официальной государственной инстанции, полномочной решать водностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов иадминистративно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческихотношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе те возникают.
При этом,административно-правовой метод не исключает использование в необходимых случаяхдозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческиеотношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Ноиспользование дозволений также предписывается административно-пpaвовыми нормами(например, в виде соответствующих разрешений).
Между тем в теорииправа существует такая конструкция метода правового регулирования, котораяпозволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод,присущий именно административному праву. Так, в работах С.С. Алексеева мынаходим понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, ипервый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. Этопервичные методы, которые представляют собой приемы регулирования, определяющиеглавное в правовом статусе субъектов отношений, в их исходных юридическихпозициях. К ним отнесены следующие методы:
1) метод субординации — централизованное, императивное регулирование, при котором регулированиеосуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношенийхарактеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;
2) метод координации — децентрализованное, диспозитивное, регулирование, при котором правовоерегулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активностьучастников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесьтоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, исообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданиемконститутивного юридического значения их правомерному поведению.
Указанные исходныеметоды свойственны соответственно публичным и частным отраслям права. В каждойиз них они проявляются в различной степени, однако, в наиболее»чистом” виде указанные первичные методы выражаются, прежде всего, вадминистративном праве и гражданском праве.
В теории права наоснове первичных методов сформирована теория о двойственности метода правовогорегулирования, являющаяся в настоящий момент доминирующей. Согласно этой теориив механизме правового регулирования выделяются два основных метода правовогорегулирования: императивный и диспозитивный.
Императивный методпредставляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанныйметод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началахсубординации с применением властно-императивных способов регламентацииотношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора вариантаповедения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно,характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинстваотраслей публичного права. Определяя режим функционирования органагосударственной власти или устанавливая основы государственной политики вкакой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамкиуправленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий,в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свободграждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший вадминистративно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установокимперативного метода.
Диспозитивный методотличается от императивного метода своим координационным характером. В рамкахданного метода правового регулирования государство выступает координаторомдействий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этотметод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находятотражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности иответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформлениядоговорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правовогохарактера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно.Естественно, что такой метод правового регулирования характерен длячастноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.
Нельзя отрицать, чтоэлементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичныеотрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного:гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правовогорегулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения правпотребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласованиесоответствующих положений. И, тем не менее, именно административное правоявляется наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связаносо спецификой предмета правового регулирования.
Как мы уже говорили,административные отношения — это отношения по управлению, а значит, в нихнеизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верноотмечает, что администрирование (управление) само по себе предполагаетдоминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одноголица другому, оно неразрывно связано с властью. Такое неравенство естественно ине должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство,регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. Асделать это можно только с применением императивного метода регулирования.
С другой стороны,гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформитьотношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того,чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты правачувствовали себя равными, государство применяет метод координации(диспозитивный) метод.
Все прочие отраслиправа российской системы права используют императивный и диспозитивный методы вих различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений.Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационноесоотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичногоправа (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли,основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиесядиспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое,хозяйственное, земельное и т.д.).
В связи с этим наиболееразумным выглядит выделение в системе методов правового регулирования, преждевсего, административно-правового и гражданско-правового метода правовогорегулирования.
Оставляя в сторонегражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовойметод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод — этоимперативный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиесясубординацией (властеотношения), основанный на таких способах правовогорегулирования, как предписание и запрет.
Таким образом, административно-правовойметод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизмеадминистративно-правового регулирования. Отдельные элементыгражданско-правового метода также используются в административном праве. Вчастности, в рамках административного права присутствуют договорные отношениямежду управляющими субъектами.
Взаключение следует отметить, что метод административного права как совокупностьспособов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличатьот методов изучения административного права, которыми являются способытолкования административно-правовых норм, а также от методов государственногоуправления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и самиявляются объектом правового регулирования.
/>Заключение
Современноероссийское административное право призвано юридически регулировать повседневнуюгосударственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессемногообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить наразличных участках хозяйственной, социально-культурной и чисто административнойработы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самымадминистративное право выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихсявыразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различныхсферах общественной жизни.
Всвязи с этим огромное значение имеют цели, достижению которых служит административноеправо:
1.целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти,государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической,социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведенияих в упорядочение, согласованное состояние в противоположность хаосу, дикости,невежеству;
2.создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти,устанавливая сферу их деятельности, задачи, функции, полномочия, права,внутреннюю организацию, имея в виду повышение их эффективности, устранениедублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции;
3.рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управлениегосударством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и ихдолжностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленныхзаконом общих правил, полномочий, и выход за их пределы недопустим;
4.оптимальный уровень управления государством и обществом с использованиемадминистративно-правовых институтов, например, государственной службы,административной ответственности. Это значит, что хорошее администрированиедолжно осуществляться эффективно и экономно. Оно достижимо только приоткрытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизмаподотчетности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемыхрешений;
5.законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условийдля реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении,создание условий для правомерного поведения, для того, чтобы граждане нестановились правонарушителями. Органы исполнительной власти и их должностныелица обладают большой властью в отношении граждан. Получение многих благ(лицензии, социальные льготы, компенсации, пенсии, право заняться бизнесом ит.д.) зависит от администрации. Основная здесь цель — государство, органыисполнительной власти, должностные лица должны обращаться с людьми справедливо,уважать их права, свободы и законные интересы.
Изменениясущности административного права в современных условиях связаны, прежде всего,со становлением Российской Федерации как демократического федеративногоправового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.
Изменениеполитической системы повлекло за собой изменение положения в обществе игосударстве личности, гражданина — он, его права и свободы стали высшейценностью.
Внормативных правовых актах, например, Федеральных законах «О милиции», «Обезопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РоссийскойФедерации», «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации»,отсутствуют идеологические характеристики сущности государства,государственно-правовых и общественных институтов, которые в прошлых подобныхправовых документах служили фиктивным прикрытием тоталитарного государства.Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическоеразнообразие.
Гуманизациявсех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечениеправ и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношенийгосударства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных,государственных интересов над личными в основу положена концепция приоритеталичности, взаимной ответственности государства и гражданина.
Реорганизацияфедеративного устройства России связана с закреплением новых принциповФедерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целоми одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможностьрешения на местах широкого комплекса проблем развития территорий с учетом ихнациональных, экономических и иных интересов и особенностей. Рольадминистративного права в этом процессе также коренным образом меняется,поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и еесубъектов отнесено административное и административно-процессуальноезаконодательство. А это значит, что все субъекты Федерации могут создаватьнеобходимую им собственную административно-правовую законодательную базу,разумеется, не противоречащую федеральному законодательству, для успешногофункционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительныхорганов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан на своейтерритории.
Переходк рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административногоправа. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равнойзащиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулированияновых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государствовместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло» из экономики,предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемырыночным механизмам, в частности конкуренции. Однако все это привело квозникновению дикого рынка, дикой приватизации и другим тяжелым последствиям.Стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всегоадминистративно-правового, экономические проблемы решить невозможно.Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействиена экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина,квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, покоторому идут все развитые страны.
Формированиеправового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ,приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне иадминистративное право. Суть изменений, здесь происходящих, состоит в том, чторанее административное право представляло собой совокупность в основномподзаконных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств иведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которыенередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводилиего на нет, т.е. создавали почву для произвола, ограничения, стеснения прав исвобод граждан, а в итоге для коррупции. Теперь основные вопросыфункционирования исполнительной власти регулируются на основе законов,нормативных указов Президента РФ. Уже приняты Налоговый, Бюджетный, Водный,Воздушный, Внутреннего водного транспорта, Земельный, Жилищный,Градостроительный и другие кодексы, носящие во многом административно-правовойхарактер.
Ксожалению, довольно часто слова «администрация», «администрирование» вызываютнегативную реакцию, как нечто чисто бюрократическое, чиновничье, приказное,принудительное.
Действительно,административное право, впрочем, как и все иные отрасли права, осуществляет нетолько регулятивную, но и правоохранительную функцию, что предполагаетвозможность использования в интересах обеспечения должного правового поведенияв сфере государственного управления средств юридического принуждения. И этозакономерно, а потому не должно превращаться в оценочную категорию.
Нужноуметь видеть в регулируемых административным правом отношениях главное — позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первыйплан выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами.Как-то было замечено, что такого рода отношения возникают, изменяются ипрекращаются для каждого гражданина практически ежедневно. И это действительнотак. В подтверждение достаточно сослаться на то, что практическая реализацияпровозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личностиосуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительнуювласть, и при наличии механизма административно-правового регулирования.
Именноими решаются вопросы, связанные с реализацией права на труд, образование,социальное обеспечение, заменой льгот денежными компенсациями, охрану здоровья;именно они выдают гражданам лицензии (разрешения) на предпринимательскуюдеятельность, регистрируют изменения места пребывания и жительства, назначаютгосударственные пенсии, оказывают жилищно-коммунальные услуги, охраняют их жизнь,здоровье и имущество и т.п. Так, по существу, строятся основные правоотношениямежду государственной властью и гражданином.
Представителиисполнительной власти обеспечивают охрану законных прав и интересов граждан,рассматривают и разрешают административно-правовые споры, возникающие поинициативе граждан (например, административный порядок рассмотрения жалобграждан на неправомерные действия должностных лиц), и т.п.
Органыисполнительной власти, руководствуясь требованиями законодательства, играют заметнуюроль и в новой для нашего общества сфере общественных отношений, порожденнойпереходом к институтам рынка, многообразием форм собственности.Административно-правовое регулирование становится одним из необходимых средствцеленаправленного государственного воздействия на экономику.
Нельзяпри этом игнорировать и то, что все более разнообразные организационные формыприобретают функции государственного контроля и надзора, причем не только вэкономической сфере.
Такимобразом, административному праву отводится существенная роль в обеспечениинациональной безопасности страны, общественного порядка, а также врегламентации деятельности органов исполнительной власти в этой жизненно важнойсфере.
/>Список использованной литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации (с изм. от 25.03.2004).
2. КодексРоссийской Федерации «Об Административных правонарушениях РФ», от30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 22.06.2007).
3. Федеральныйзакон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании валютномконтроле».
4. Федеральныйзакон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте вРоссийской Федерации».
5. Федеральныйзакон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании».
6. Федеральныйзакон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля(надзора)».
7. Федеральныйзакон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службыРоссийской Федерации».
8. Федеральныйзакон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации».
9. Федеральныйзакон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системегосударственной службы Российской Федерации».
10.  Административноеправо. Учебник, А.Б. Агапов, издательство «Дашков и К», М. 2004.
11.  Административноеправо. Фундаментальный курс. Ноздрачев А.Ф., М., 1992.
12.  Административноеправо Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М.1996.
13. Теориягосударства и права. Учебник. / Под ред. В.К. Бабаева. М.: «Юристъ», 2002.
14.  Общаятеория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.
15. СтариловЮ.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Предмет. Нормы.Субъекты. М., 2002.
16.  Краткийочерк науки административного права. Конспект лекций ординарного профессора покафедре государственного права и административного И.Т. Тарасова. Ярославль,1888.
17.  Советскоеадминистративное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1990.
18.  Административноеправо: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002/>.
19. ОвсянкоД.М. Административное право. М., 1995.
/>20.  ГабричидзеБ.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трехчастях: Учебник для вузов. М., 2003.
21. Курсадминистративного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. М., 1998.
22. МанохинВ.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник.М., 1996.
23. НисенбаумМ.Е. «Via latina ad ius» («Латинская дорога к праву»). М.,1996.
24.  БахрахД.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М., 2000.
25.  АтаманчукГ.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учеб.пособие. М., 2000.
26. Теориягосударства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд.М., 2001.
27. АлексеевС.С. Государство и право: Начальный курс. М., 1993.
28.  ЗвоненкоД.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. /Административное право: Учебник. — «Юстицинформ», 2007.
29. БрэбанГ. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред. и со вступ. ст.С.В. Боботова. М., 1988, с. 138-263.
30. БахрахД.Н. Административное право России/ Учебник, 2-е изд., перераб. и доп. – М.,Эксмо, 2006, c. 188.
31. БунякинН. Е. Концепция становления и развития административного права в России. Монография.Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002, c. 92.
32. МанохинВ.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. /2-е изд., испр.и доп. — Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003, c. 124.
33.  СорокинВ.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.,2002.
34. СалищеваН.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
35. МанохинаС.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правовогорегулирования. Воронеж, 1999.
36.  Советскоеадминистративное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1990.
37. КонинН.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов,2001, с. 75-77.
38. Комментарийк Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. / 5-е изд.,перераб. и доп., под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. — ТК Велби, Изд-во Проспект,2006, c. 224.
39. АгаповА.Б. Постатейный комментарий к кодексу Российской Федерации об административныхправонарушениях. Расширенный с использованием материалов судебнойпрактики издание второе, исправленное и дополненное. / Издательство«Статут», 2004, c.142.
40. АтаманчукГ.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учеб.пособие. М., 2000, с. 100.
41. Комментарийк Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. / 5-е изд.,перераб. и доп., под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. — ТК Велби, Изд-во Проспект,2006, c. 277.
42. Комментарийк Кодексу РФ об административных правонарушениях /под общей редакцией Э.Г.Липатова и С.Е. Чаннова. — ООО «Новая правовая культура», 2007, c.263.
43. РогачеваО.С. Административная ответственность:// Учебное пособие. — Воронеж, 2005, c. 73.
44. СалищеваН.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России / Всб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004, c.11-12.
45. АлексеевС.С. Теория права. М., 1995.
46. Окодификации законодательства об административных правонарушениях иантимонопольном законодательстве. Автор А.Р. Султанов — начальник юридическогоуправления ОАО «Нижнекамск-нефтехим», судья Третейскогоэнергетического суда, член Ассоциации по улучшению жизни и образования.«Закон», 2007, N 7, с. 57.
47. Ещераз о двух тенденциях, разрушающих целостность института административнойответственности. Автор И.В. Панова – судья Высшего Арбитражного СудаРоссийской Федерации, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедройадминистративного права Государственного университета — Высшая школа экономики«Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 2007, N 8, c.46.
48. Длящиесяадминистративные правонарушения. Автор П.П. Серков – кандидатюридических наук «Российская юстиция», 2007, N 7, c.51.