Англосаксонськамодель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі США, Канади)
Процес правовогорегулювання лобістської діяльності є складним і суперечливим. Лобістськадіяльність може знаходитися як у полі правового, так і не правовогорегулювання. Світова практика законодавчого регулювання лобізму, незважаючи найого фактичне значне поширення, є дуже обмеженою, та й до того ж інеоднозначною. Деякі західні держави прямо забороняють лобістську діяльність.Так, у Франції вона є незаконною на підставі ст. 23 і 79 регламентуНаціональних зборів, а в Індії – прирівняна до однієї із форм корупції. Іншідержави, такі, як Італія, не визнають її наявності чи вважають недоцільнимприймати із цього приводу спеціальні закони.
Закони про лобізміснують лише в США, Канаді, Бразилії, Австралії, Литві. Тим часом, Австрія таНімеччина, мають спеціальні правила реєстрації юридичних і фізичних осіб, щонамагаються впливати на законодавчий процес.
Однактільки цивілізовано юридично оформлений лобізм може виступати як повноцінний демократичнийдержавно-політичний інститут, що діє на основі обов’язкового дотримання йреалізації нормативно-правових актів, тому що «ступінь укорінення демократичнихперетворень саме і визначається мірою соціального визнання і юридичногорегламентування лобізму» [1, с. 59].
Оскількив Україні про лобізм на законодавчому рівні ще практично не говорять (завинятком ініціативного законопроекту про лобізм) та істотних спроб з боку владиупорядкувати це явище не робиться, то для того, щоб створити певну концепцію «впливуна лобізм» можна коротко зупинитися на тому, як у деяких країнах відбуваєтьсявзаємодія держави і лобістів. Порівняння досвіду різних країн дозволить відбитинайбільш загальні тенденції у розвитку лобізму й показати особливості цьогоінституту в окремих державах, а також дасть можливість простежити, наскількивітчизняні реалії вписуються в загальносвітові тенденції.
Длятого, щоб краще зрозуміти суть розглянутого явища, варто вивчити ті підходи, щозастосовуються у світовій практиці регулювання лобістської діяльності.
У багатьох державахлобізм, як і раніше, розглядається як негативне явище та вважається, щорегулювання лобізму близьке до легалізації організованої злочинності. Протеслід звернути увагу на країни, такі як США, Канада, Австралія, де вже давнозрозуміли об’єктивну природу лобістської діяльності в сучасному структурованомусуспільстві й прийняли це явище як невід’ємний елемент політико-правовоїдержави, без якого не можна уявити собі процес прийняття рішень на вищому державномурівні.
Політологивиділяють дві основні моделі лобізму: англосаксонська (наприклад, США, Канада),що припускає обов’язковість державної реєстрації лобістських організацій івизначення припустимих рамок діяльності груп тиску, і континентальна (Франція,Італія, ФРН), за якої зацікавлені організації можуть впливати на законодавчийорган, офіційно беручи участь у роботі спеціально створених дорадчих рад,комітетів, комісій у владних структурах [10, с. 134].
Якуже згадувалося, лобізм існує практично у всіх державах. І за наявності рядузагальних причин виникнення і розвитку лобізму в різних країнах масштаби іформи лобістської діяльності є дуже різноманітними. Це залежить від рівнясуспільства в цілому і стану його економічної сфери; від рівня політичноїкультури і від відношення держави до цього явища, а також від інших причин.Спробуємо виявити ці особливості.
Сполучені ШтатиАмерики. Сьогодні США досягли найбільш значущих результатів у сфері правовогорегулювання, тому що «США споконвічно не намагалися ігнорувати це явище, апрагнули визначити припустимі та неприпустимі форми діяльності лобістів» [5, с. 44].
Тобтодержавна позиція будувалася не на забороні чи ігноруванні груп тиску, а наїхньому аналізі та контролі з боку держави. Законність лобістської діяльностіґрунтується перш за все на посиланнях на першу поправку до Конституції США, щоговорить: «Конгрес не буде видавати законів, що відносяться до встановленняякої-небудь релігії чи забороняють її вільне сповідання; або обмежують волюслова чи друку; чи право народу мирно збиратися й звертатися до Уряду зпетиціями про виправлення зловживань» [101, с. 396]. Аналогічне право утій чи іншій формі зафіксовано в конституціях і законодавчих актах будь-якоїкраїни з демократичним режимом.
Воснові досить тривалої історії виникнення федерального законодавства про лобізмлежать розслідування лобістської діяльності. Одне з них, з якого американськіавтори звичайно починають викладати цю історію, відбулося у 1913 р. заініціативи президента Вильсона, що привселюдно виступив із критикою на адресугруп тиску, які особливо активно перешкоджали схваленню запропонованихадміністрацією змін у законодавстві про мито.
Комісія палати представників,що проводила розслідування, сконцентрувала увагу на лобістській діяльностіНаціональної асоціації промисловців і змушена була визнати, що представник цієїасоціації відігравав не останню роль при призначенні на основні посади вкомісіях конгресу, а деякі законодавці числилися у його платіжних відомостях.Результати розслідування 1913 р. вказують на те, що воно впершезафіксувало виникнення нових методів лобістської діяльності, тобто народженнятак званого «непрямого лобізму».
Зазначенерозслідування непрямо стимулювало внесення більш десятка різних законопроектів(законопроект Карреуея 1928 р., Блека й Сміта 1935 р.). Законопроектипропонували або заборону окремих методів лобістської діяльності, або реєстраціюлобістів, але жоден із них не містив конкретних заходів щодо регулюваннялобізму та його контролю. І хоча законопроекти були схвалені тією чи іншоюпалатою, до народження закону не дійшло. Загальне правове визнання лобізмуконгрес довго й завзято відкидав.
Ітільки у 1946 р. з питання регулювання лобістської діяльності булидосягнуті значні зрушення. Об’єднана комісія з питань реорганізації конгресу(комісія Лафоллета Монрони), що працювала в цей час, приділила увагу і проблемірегулювання лобізму. До підсумкового звіту комісії було включено пропозицію проте, щоб конгрес прийняв закон про реєстрацію організованих груп, які прагнутьвпливати на законодавство, і щоб такі реєстрації передбачали квартальні звітипро витрати на лобізм. 2 серпня 1946 р. президент підписав закон прореорганізацію законодавчих органів, розділ третій, який називався «Федеральнийзакон про регулювання лобізму». Цей спеціальний розділ передбачав реєстрацію услужбовця палати представників і секретаря Сенату всіх осіб і груп, щовитрачають кошти переважно для надання впливу на процес прийняття Конгресом тихчи інших законів [12, с. 105].
Такимчином, лобістська діяльність стала легалізованою як відповідна професія, а «лобізмбув офіційно визнаний як постійне явище в політичному процесі США» [4, с. 151].
Протев американській літературі й досі висловлюються думки, що у 1946 р. законпро лобізм навряд чи пройшов, якби розглядався самостійно. Цей закон, засловами Е. Лейна, «тихо прослизнув через конгрес у фраку більш популярногозакону про реорганізацію» [4, с. 152]. Цілком можливо, що це справді так,але вести суперечки про цю подію, що відбулася, вважаємо недоцільним.
Безперечнимзалишається той факт, що саме із цього закону почався розвиток спеціальнихюридичних норм державного регулювання лобістської діяльності. Головна мета Закону1946 р. полягала у забезпеченні відкритості лобістської діяльності, унаданні громадськості інформації про те, які конкретно особи й організаціїнамагаються вплинути на обраних народом представників.
Відповідно до цьогоакту, кожен лобіст зобов’язаний був обнародувати обсяги своїх витрат. Законпередбачав також прозорість внесків і реєстрацію імен і адрес усіх, хто вніс дофонду лобіювання більше 500 дол. Грошові розписки зберігалися протягом не меншедвох років після реєстрації лобістської групи в Конгресі, а щоквартальневидання «Конгрешнлкуортелі» періодично публікує список осіб і груп, що несутьнайбільші витрати по лобіюванню, із зазначенням розміру цих витрат. Запорушення зазначених правил передбачався штраф у 5 тис. дол. чи тюремнеув’язнення терміном до одного року; до того ж на порушників чекає заборона назаняття лобістською діяльністю протягом трьох років. Їхнє повторне порушенняспричиняло штраф у 10 тис. дол. чи тюремне ув’язнення терміном до п’яти років[103, с. 65–68].
Незважаючи на прийнятітверді правила діяльності лобістів і лобістських організацій, закон містив ряднедоліків. Закон «став викликати критику фактично відразу ж після прийняття йвимагав перегляду через неопрацьованість механізму реалізації та невизначеністьу термінах» [5, с. 47]. Головна проблема полягала в тому, що він неохоплював лобіювання виконавчої влади, лобіювання на низькому рівні, а такожлобіювання серед тих, хто працює у штаті конгресменів. Через це більшістьлобістів могла уникнути реєстрації, користуючись дірками в законодавстві. Так,загальна кількість національних асоціацій збільшилася (4.900 у 1956 р.,8.900 у 1965 р., 12.900 у 1975 р., 23.000 у 1989 р.),подвоюючись кожні 15 років. Разом із тим кількість зареєстрованих лобістівзбільшувалася повільніше, що свідчило про недоліки діючого законодавства» [5, с. 47].
Таким чином, законпродемонстрував свою неефективність і вимагав перегляду. Проте недоліки закону1946 року не перешкодили виникненню й затвердженню цивілізованого лобізму.
Ініціатором переглядузакону виступив президент Гарри Трумен, що свого часу підписав цей закон.Відтоді пройшло кілька десятиліть боротьби за новий закон про лобізм, але всіспроби були невдалими.
Могутнійнаступ на лобізм було почато в 70-ті ХХ ст. В цей час були прийняті норми, якіпобічно регулюють діяльність лобістів. У 1971 році набрав чинності Закон профедеральні виборчі кампанії, що гарантують держфінансування кандидатів упрезиденти від двох основних партій. У 1974 р. була прийнята поправка, щообмежувала суми внесків приватних осіб і комітетів політичної дії, через якійшли гроші лобістів. За задумом, комітети політичної дії повинні булиакумулювати засоби громадян, груп, об’єднань і ввести у збір коштів на вибори вконгрес деяку однаковість» [14, с. 64–67].
Наступний прорив усфері законодавчого врегулювання лобістської діяльності в США було зроблено у90-ті роки. У 1995-му, після довгих дебатів був прийнятий Закон про відкритістьлобізму Lobbying Disclosurt Act. Закон був покликаний піддати «капітальномуремонту» законодавчі положення, що забезпечували відкритість процесу лобіюванняв США й усунути «діри» в ньому. Новий закон містить перелік органів і осіб, щолобіюються, визначає особливості різних форм лобіювання, а також контролю надреєстрацією й відповідальність за порушення відповідного законодавства.
Закон 1995 р.став більш зрозумілим і простим для виконання завдяки тому, що: були обговоренічіткі правила по розкриттю інформації; було усунуто дублюючі одне одного тарівнобіжні за своїм характером вимоги; щоквартальні звіти було замінено напіврічні; потрібна була тільки разова реєстрація організації, персонал якоїскладається з лобістів, замість того, щоб реєструвати кожного окремогослужбовця-лобіста.
Черезце новий закон закріпив додаткові правові критерії, що дозволило законупрацювати більш ефективно. Є достатньо підстав так вважати: наприклад, протягомостаннього року (1995) дії старого закону кількість зареєстрованих лобістівстановила 6078, а в перший (1996) рік дії нового кількість становила вже 14912.Також у результаті прийняття закону про відкритість лобізму сума витрат налобіювання збільшилась до 1 млрд. доларів на рік. А нові форми звітності пропрактику лобіювання не тільки містять у собі більш чітку інформацію, але йзабезпечують подачу цієї інформації у більш зручному та зрозумілому вигляді. Цедозволяє одержувати більш точні відомості про те, які питання лобіюються, хтоздійснює це лобіювання та скільки грошей на це витрачається [5].
Закон приділивособливу увагу питанню заборони конкретних форм незаконної діяльності лобістів.Це стосувалося регулювання таких питань, як одержання подарунків, оплаченіобіди, витрати на подорожі. Ці норми з часом посилювалися. Відповідно доправил, прийнятих резолюцією Сенату в 1995 р., лобістам заборонено робитипідношення сенаторам і чиновникам верхньої палати конгресу. Сенаторам, а такожслужбовцям Сенату дозволяється одержувати подарунки тільки з джерел, визначениху самій резолюції. Правила допускають отримання будь-яких подарунків, включаючиобіди, на суму не більше 50 дол. Подарунки членам родини сенатора, чиновникамСенату розглядаються як подарунки самому сенатору чи його помічникові, якщоостанні повідомили про це та мали підстави вважати, що подарунки були зробленічерез їхнє становлення. Виключення зроблені для родичів (коло осіб, що сюдивідносяться, визначене законом про етику в уряді) та близьких друзів. Протеякщо подарунок від друзів перевищує вартість 250 дол., на його одержання маєдати згоду комітет Сенату з етики. Щоб усунути можливі лазівки в тлумаченніпоняття «друга», правила встановлюють критерії, за якими визначається «друг».Зокрема, враховується тривалість особистого знайомства, наскільки між цимиособами практикувався в минулому обмін подарунками, чи платив друг сам заподарунок тощо. Звертає на себе увагу те, наскільки конкретизовані норми.Регулювання проводиться шляхом переліку конкретних випадків, коли подарункиприпустимі.
Правове регулювання лобізму йшло не тільки шляхом визначеннянезаконної лобістської діяльності, але й шляхом визначення форм і методівконтролю над законним лобізмом. Закон чітко встановлює перелік осіб, з якимивідбуваються лобістські контакти. До нього включені персони, що впливають напроцес ухвалення державного рішення як в органах законодавчої, так і виконавчоївлади (так звані «covered executive branch official», «covered legislative branchofficial»). До них належать Президент і Віце-президент США; посадові особи таслужбовці апарату Президента; службовці, що беруть участь у формуванніполітики, список яких законодавчо визначений; члени Конгресу; виборні посадовіособи палат Конгресу; чиновники, що працюють на конгресмена в комітетах палат,включаючи об’єднані комітети палат, у партійних фракціях, робочих групах, щонадають юридичну чи іншу допомогу депутатам, інші законодавчо названічиновники.
Закон також розмежовує лобістські зв’язки від інших видівконтактів із зазначеними особами. Мета лобістських контактів полягає уприйнятті чи зміні федерального законодавства (включаючи законодавчіпропозиції), федеральних актів виконавчих органів, програм, політики, поліціїуряду США; виконанні федеральної програми й політики, включаючи переговори,премії, чи виконанні федерального контракту, чи призначення висування осіб напосаду, що затверджується Сенатом.
Незважаючи на детальні переліки, щоб уникнути розбіжності вюридичній практиці, закон додатково зазначає, які контакти за характером єблизькими до лобістських, відповідають їх політичному значенню, але з правовоїпозиції до таких не належать. Так, під це поняття не підпадає діяльністьзасобів масової інформації зі збору матеріалів; показання свідків у комітетахпалат; діяльність посадових осіб у межах їхньої компетенції; матеріал, наданийпосадовій особі чи агентству на основі судового розпорядження чи в ходірозслідування; контакти від імені особи для його особистої користі, рішенняінших приватних питань, що стосуються цієї персони. Не розглядаються лобістамита не підлягають реєстрації чиновники міжнародних організацій (ООН, НАТО).
Лобістськіконтакти мають ще два критерії – часовий та фінансовий. Вони повинні займати неменше 20% робочого часу протягом встановленого періоду, а реєстрації підлягаютьтільки ті особи, фірма яких одержує загальний доход більше 5 тис. дол. протягомпівріччя від одного клієнта. Між тим, під чинність закону не підпадаютьнеоплачувані лобісти, що беруть участь у цій діяльності на громадських засадах,якими б не були інтенсивність, результативність і навіть професійний рівеньтакої участі, що є істотним недоліком закону.
Закон встановлює, що у визначений термін лобіст повинен податизвіт. У звіті, крім загальних відомостей, зазначається перелік особливихпитань, за якими здійснювалася лобістська діяльність, у тому числі номерибіллів, дії виконавчих органів, які стали метою лобіювання.
Поза сумнівом, велику роль у контролі над лобістами мають секретарСенату й клерк Палати представників. Вони допомагають у складанні звітів,перевіряють інформацію, що міститься в них. Секретар і клерк також відповідаютьза те, щоб інформація про зареєстрованих лобістів та їхніх клієнтів буласуспільно доступною, і зобов’язані зберігати зареєстровану інформацію протягом6 років.
Проте ці особи не наділені іншими повноваженнями, крімконтрольних. Закон безпосередньо зазначає, що вони не наділені функціямирозслідування. У випадку виявлення правопорушення секретар Сенату і клеркПалати представників зобов’язані письмово інформувати лобістів про порушеннязаконодавства. Якщо протягом 60 днів не буде відповіді, вони доводять до відомапрокурора федерального округу Колумбія про порушення, яке мало місце [6, с. 27].
Закон 1995 року змінив і відповідальність за його порушенняпорівняно з попереднім законодавством. Так, штрафні санкції були збільшені удесять разів (з 5000 до 50000 дол.). Крім того, високопоставленим членам адміністраціїзаборонено представляти «групи інтересів» протягом 5 років після відходу зурядових посад. Цей захід може бути справді ефективним, оскільки слідвраховувати, що саме колишні конгресмени входять до когорти кращих лобістівСША, знаючи не тільки діючі способи впливу на політиків, але й тенденції увищих органах влади.
Сампрезидент Клінтон на церемонії підписання цього нормативного акта надав такуоцінку закону: «Це твердий закон. Він знімає завісу зі світу вашингтонськоголобізму. Він допоможе відновити віру американського народу у свій уряд. Цедобрий закон для Америки» [7, с. 45].
Проте закон про лобізмне може охопити всі сфери суспільної діяльності, так чи інакше пов’язані злобізмом. Він доповнюється серією суміжних законодавчих актів. Так, у США дієзакон, який складає законодавчу базу лобістської діяльності. Це – Закон прореєстрацію агентів, що діють в інтересах іноземців 1938 р. (FARA), якийстосується діяльності іноземних лобістів. Однак його норми можутьзастосовуватися й тоді, коли одна зі сторін діє від імені іноземного уряду,іноземної політичної партії, самостійного суб’єкта тощо. На додаток до законів,якими керуються у своїй діяльності лобісти та лобістські групи, існуютьпарламентські правила як у Палаті представників, так і в Сенаті. Ці нормивстановлюють етичні правила поведінки для депутатів та службовців Конгресу.Крім того, існують етичні директиви і професійні норми для лобістів,встановлені добровільними організаціями професійних лобістів [18, с. 11].
Отже, вдосконалюючи та відпрацьовуючи правові норми зрегулювання лобістської діяльності, американські законодавці прагнуть створитисприятливі умови для цивілізованого лобізму як одного з найважливіших каналіввпливу на процес прийняття рішень органами державної влади США.
У класичній формі він виявляється як механізм тиску приватнихі громадських організацій на конгрес, Білий дім, міністерства й відомства зметою домогтися схвалення чи відхилення тих або інших законодавчих чиадміністративних актів. За традицією лобізмом в основному займаються неурядовіорганізації, що представляють практично всі сфери економічного, професійного ісуспільно-політичного життя США. До лобістської діяльності активно залученікорпорації, банки, професійні та підприємницькі асоціації, університети, суспільно-політичні,релігійні, етнічні, жіночі організації та безліч інших зацікавлених груп.
Лобістів США можна класифікувати таким чином:
1) з «юридичним» статусом і досвідом (професійні) – лобісти запосадою, чи ті лобісти, що зареєстровані в конгресі;
2) професійні лобісти, що виконують цю роботу без реєстрації вконгресі, але в рамках офіційного прикриття (вашингтонське представництво,юридична контора, консультативна фірма, відділ зв’язків з конгресом чидержавними відомствами, фірма зі зв’язків із громадськістю);
3) непрофесійні лобісти, тобто особи, що мають вплив чи зв’язки тазалучаються до роботи час від часу або виконують свої функції за сумісництвом зосновним видом діяльності. Наприклад, президент корпорації чи банку приособистій зустрічі з тим чи іншим конгресменом або високопоставленим урядовимчиновником може виконувати функції лобіста [7, c. 135–136].
Лобісти в США мають свою професійну асоціацію – Американськулігу лобістів (Amerikan League of Lobbyists), створену в 1979 р. Цяасоціація видає щомісячний бюлетень, веде роботу в функціональних комітетах,серед яких – комітети професійної підготовки, планування програм лобістськоїдіяльності, по зв’язках із громадськістю, професійної етики, організаціїзустрічей з керівними діячами конгресу й уряду. Найважливіше завдання лігиполягає в тому, щоб затвердити професію лобіста як самостійну, що володієвласним змістом, зробити її загальновизнаною, підняти її престиж у суспільнійдумці, пропагувати її роль і значення в процесі вироблення та прийняття рішеньорганами державної влади.
Як уСША, так і в усьому світі немає чіткої статистики й цілком достовірних данихпро масштаби лобістської діяльності. За останніми даними американськогоагентства Washington Profiles, у 2000 р. в Сполучених Штатах на оплату діяльностілобістів було витрачено майже 1,6 млрд. дол. Між іншим, за правилами лобістськіфірми не зобов’язані вказувати у звітах замовлення з бюджетом менше 20 тис. дол.,тому реальні витрати на лобізм у США можуть бути набагато вищими. А числолобістів тільки в Сенаті й Конгресі США складало 12 133 чол., із них 129 –колишні члени Конгресу США [19, с. 11].
Професійні лобісти, як правило, називають себе юристами,фахівцями зі зв’язків з урядовими органами, консультантами з громадських питаньі лише в рідких випадках лобістами. У середньому на одного члена конгресуприходиться не менше 30 лобістів. Середній заробіток такого лобіста становить47 679 дол. на рік, що вдвічі перевищує річний заробіток середньогоамериканського робітника. В структурі лобістських кадрів професійні юристискладають приблизно З0%, у тому числі 15% із них раніше працювали безпосередньов юридичних фірмах. Тільки в місті Вашингтоні юристів втричі більше, ніж у всійЯпонії [11, с. 37].
Впливові юридичні фірми, що спеціалізуються на лобізмі,укомплектовані колишніми юрисконсультами, начальниками управлінь, відділів,провідними спеціалістами з законодавчих справ і зв’язків із конгресомміністерств і відомств США. Тут можна також зустріти колишніх сенаторів іконгресменів, членів кабінету, керівників регулятивних агентств і відомств.
Для успішної діяльності у сфері лобізму від юриста, крімзнань з юриспруденції, вимагаються додаткові знання і досвід у таких галузях,як законодавча політика та політичний процес у Вашингтоні, методи пропагандистськоїроботи в рамках відносин із громадськістю й урядовими органами. Юрист повинен,крім чисто правових питань, розумітися на спеціальних проблемах, що цікавлятьклієнта-наймача (бізнес, торгівля, зовнішня політика тощо).
У роботі професійних лобістів можна виділити декількаіснуючих зараз основних функціональних напрямків. Дуже поширеною та специфічноюособливістю американського лобізму є його спрямованість на вплив на користьіноземних держав і закордонних організацій. З погляду запланованих цілей лобізму США можна умовно поділити на внутрішньополітичний і зовнішньополітичний.Протягом останніх 10–15 років особливого поширення в США набувзовнішньополітичний лобізм, а також його різновид – лобізм на користь іноземнихдержав і організацій, що, у свою чергу, тісно переплітається з етнічнимлобізмом.
З питань зовнішньої політики лобіювання можуть здійснювати,як внутрішні, тобто власне американські, зацікавлені групи (організації), так ізовнішні (іноземні уряди чи приватні організації). Тому, характеризуючи цюсферу лобістської діяльності, звичайно вживають два терміни: «зовнішньополітичний»(лобізм із питань зовнішньої політики) та «іноземний лобізм» (лобізм на користьіноземних держав і організацій).
Першепоняття включає як внутрішній лобізм із питань зовнішньої політики тазовнішньої торгівлі, що здійснюється в інтересах американських організацій, такі зовнішній лобізм на користь закордонних клієнтів. Провідні підприємницькісоюзи й великі корпорації, банки, впливові профспілкові та громадські організаціїбільшою чи меншою мірою, але постійно здійснюють тиск на державні органи зпитань, що стосуються сфери міжнародних відносин, хоча для них ці питання взагальному обсязі лобістської діяльності не є домінуючими. Водночас у СШАфункціонують спеціально створювані організації, для яких лобізм іззовнішньополітичних питань стає основним завданням. Перш за все, це стосуєтьсязовнішньоторговельної політики, деяких питань національної безпеки. Іноземнийлобізм – відносно нове й досить унікальне політичне явище у тому розумінні, щозакордонним урядам і приватним організаціям офіційно дозволено при дотриманнівідповідних правил впливати недипломатичними методами на органи державної владиСША [11, c. 24–31]. Наприклад, Польща виділила з державного бюджету 10 млн. дол.на лобістську підтримку в США своїх зусиль щодо вступу до НАТО. Як відомо, цямета була досягнута. Свої інтереси у Вашингтоні лобіюють багато великихросійських, українських і казахських компаній, пов’язаних в основному зекспортом енергоносіїв, сталі, лісу тощо [9, с. 11].
У сучасних умовах майже в кожному міністерстві й відомстві єспеціальне управління з міжнародних справ, близько 50 урядових агентств маютьсвоїх представників у закордонних місіях США, власні структури американськихштатів створили близько 80 закордонних представництв.
Тісне переплетення особистих відношень діячів адміністрації йконгресу, складна взаємодія організованих інститутів, що визначають політику уВашингтоні, краще всього розуміють ті, хто опосередковано працює в урядовихвідомствах чи їх колишні колеги.
Вашингтонська «карусель» політичних призначень забезпечуєпостійний приплив відставних урядових чиновників до консультативних талобістських фірм, де в іноземних урядів та фірм є можливість купувати їхнінавички й знання. За даними на 1990 р., більше 1000 американських громадянбули зареєстровані в міністерстві юстиції США як так звані іноземні агенти,тобто лобісти іноземних держав і організацій, на підставі відповідного закону[7, с. 139].
Офіційне, тобто правове визнання іноземного лобізму фактичновідбулося лише у 1966 р., коли конгрес схвалив відповідну поправку дозакону про реєстрацію іноземних агентів. Цей закон вимагає, щоб особи йорганізації (як іноземні, так і американські), які недипломатичним шляхом діютьна користь іноземних наймачів і одержують від них плату, реєструвалися вміністерстві юстиції як іноземні агенти і подавали туди звіти про своюдіяльність.
Фактично лобісти, що працюють на користь іноземних держав,доповнюють узаконену дипломатію та зовнішню розвідку, коли діють як місцевірадники іноземних урядів і зарубіжних організацій, що не мають достатньогодосвіду у вашингтонських коридорах влади. Водночас вони виконують ряд завдань,які з тих чи інших міркувань бояться брати на себе дипломати. Слід враховуватитакож, що іноземні посольства акредитовані при уряді, й тому зарубіжнідипломати формально не мають права лобіювати в конгресі, у тому числі виступатина слуханнях у комітетах і підкомітетах. І хоча останнім часом тут допускаєтьсядеяке порушення правил, проте дуже часто професійний лобіст є практично єдиноюособою, через яку іноземна держава може оперативно викласти свою позиціюбезпосередньо тому чи іншому члену конгресу.
Якщо в минулому лобістська діяльність багатьох розвинутихкраїн і країн, що розвиваються, у Вашингтоні велася в основному черезпосольства й була спрямована на підтримку контактів із впливовими членамиконгресу, чиновниками держдепартаменту та міністерства оборони США, то тепернайбільш важливе місце у списку їхніх пріоритетів посіли зовнішньоторговельнівідносини. Тому до лобізму активно підключилися й іноземні фірми. Відповідно ізусилля найманих лобістів спрямовані на те, щоб зберегти ринок США відкритимдля товарів із зацікавлених країн, тобто боротися із загрозою торгового протекціонізму.Наприклад, тільки на Японію у Вашингтоні на початку 90-х років працювало 200офіційно зареєстрованих лобістів. Щорічні витрати Японії на цю діяльністьперевищують 100 млн. дол. і порівняно з початком 80-х років вони збільшилисямайже вдесятеро. З урахуванням прихованих форм лобізму витрати японців назабезпечення своїх інтересів у Вашингтоні складають, більше 150 млн. дол., а вцілому до цієї сфери діяльності залучено близько 1000 чоловік [7, с. 142].
Парадокс американської політики полягає в тому, щозацікавлені групи платять мільйони доларів колишнім офіційним особам задміністрації для того, щоб вони виступали проти політики, яку активнопідтримували, знаходячись на державній службі. Особливо це стосуєтьсязовнішньої торгівлі. Лобізм на користь іноземних держав і організаційпоширюється та зазнає критики з боку американської громадськості і ряду членівконгресу, які вважають, що колишні офіційні особи зловживають своїми зв’язкамита впливом.
Зазначеневище свідчить, що лобізм у США в силу сприятливих для розвитку йогоособливостей та функціонування досяг рівня відносно самостійного політичногоінституту. Головна особливість лобізму в США – «те, що він є стовпомамериканської політичної системи, однієї зі «свобод об’єднань громадян» [1, с. 4].Тобто, «лобіювання є необхідним та суттєвим аспектом законодавчого процесу.Участь у ньому громадян – один з основних засад демократичної системі США» [3, с. 112].
Сьогодні лобізм у США має найбільш виважену систему зурегулювання лобістської діяльності, оскільки:
1) лобізм як інститут – це певним чином сформованаматеріальна структура: величезна кількість організованих груп за інтересами.Зараз практично кожна велика корпорація, підприємницький союз, громадськаорганізація мають у своєму складі підрозділи, що займаються тільки лобістськоюдіяльністю, такі підрозділи називаються відділами з питань законодавства чивідносин з урядом. Найбільш великі з них нараховують від декількох десятків докількох сотень осіб;
2) могутню частину матеріальної структури лобізму складаютьзовнішні, чи незалежні лобісти, у ролі яких виступають впливові юридичні,власне лобістські фірми й агентства по зв’язках з громадськістю чи їх окреміспівробітники, готові за платню кваліфіковано обслужити будь-якого клієнта;
3) лобізм як інститут надійно забезпечений кваліфікованимикадрами. Серед лобістів є особи різних професій, але найбільш успішнимипрофесіоналами у своїй справі є ті, хто, перш, ніж зайнятися лобістськоюдіяльністю, набули відповідного досвіду на державній службі. Ці люди добрезнають формальну і неформальну механіку прийняття рішень у конгресі й уряді,зберегли колишні знайомства та зв’язки з діючими законодавцями й посадовимиособами, можуть визначити найбільш придатні у кожному конкретному випадкумоменти доступу, відібрати й використати найбільш ефективні методи досягненняцілей;
4) лобізм у США має цілком визначені, добре відпрацьованіметоди діяльності;
5) існує професійна Ліга лобістів;
6) наявне позитивне ставлення до лобізму як з боку державнихорганів, так і з боку суспільства в цілому [14, с. 91–92].
Канада. Із середини 60-х років Канада почала перші спроби зупорядкування лобістської діяльності. Цей процес почався з поступовогокопіювання американської системи регулювання зацікавлених груп. Але пізніше їїшляхи зі США трохи розійшлися.
Сьогодні до лобізму в широкому розумінні слова відносятьпрактично всі контакти між парламентом чи урядом і представниками громадських,політичних, наукових і ділових кіл. Відповідно до Закону про реєстраціюлобістів, прийнятого в 1988 р., лобізм визнається як законна діяльність,що відповідає інтересам «демократичного правління». Закон встановлюєліберальний режим реєстрації і вказує на те, що реєстрація не повиннаперешкоджати вільному й відкритому доступу до уряду [15, с. 79–84].
Законом введено дві категорії лобістів. До першої відносятьсяплатні лобісти, що діють в інтересах третіх осіб чи організацій. До другої –особи, що здійснюють лобістську діяльність в інших державах. Положення законуне поширюються на осіб, що діють відповідно до своїх прямих службовихобов’язків. Реєстрація здійснюється відділом реєстрації лобістів міністерствапо справах споживачів і корпорації Канади. Лобістів обох категорійнараховується близько 2800 чол. За приблизними оцінками експертів, загальнийдоход від лобістської діяльності, включаючи незареєстрованних лобістів,становить близько 50–100 млн. дол. на рік [1, с. 134].
Ставлення до існуючого закону є неоднозначним. Критикизвертають увагу на слабкість механізму контролю за його дотриманням: зокрема,практично ще не було випадків розслідування по фактах його порушення. Фахівцямипропонується два варіанти подальшого вдосконалення законодавства. Першийваріант – посилення відкритості лобістської діяльності, у тому числі задопомогою введення вимоги про розширення кола наданої лобістами інформації.Інший варіант – саморегулювання цієї сфери діяльності, включаючи прийняттявласного етичного кодексу. Паралельно висувається пропозиція ввести певніобмеження на заняття лобістською діяльністю для осіб, що залишають державнуслужбу (наприклад, заборона на 5 років) [115, с. 79–84]. Але поки урядготовий піти лише на незначні зміни в тексті закону: збільшити з 6 місяців до 1року термін судового переслідування лобістів за відсутність реєстрації тапоширити на лобістів тих, що працюють за наймом, ті ж вимоги, які встановленіщодо професійних лобістів.
У цілому, якщо узагальнити досвід країн (США, Канади,Австралії) з англосаксонською моделлю лобізму, можна сказати, що всі існуючінечисленні нормативні акти, які регулюють лобістську діяльність, містять такіосновні моменти: сферу дії закону, методи роботи лобістів, об’єкти й структурилобістської діяльності, вимоги до реєстрації, права лобістів, обмеження ісанкції (табл. 1).
регулювання лобістський модель правовий
Порівнянняофіційних позицій США, Канади, Австралії щодо регулювання лобістськоїдіяльності
Питання й положення, що містить закон
США
Канада
Австралія Чи потрібна реєстрація лобістів? Так Так (новація була прийнята у 1988 р. після набуття чинності Законом про реєстрацію лобістів) Так Закон покриває виконавчу чи тільки законодавчу сферу? Законодавчу, виконавчу Законодавчу, виконавчу, але з акцентом на Парламент Законодавчу, виконавчу Хто веде реєстр лобістів?
Існують два реєстри лобістів: один ведеться клерком Палати й дублікат – секретарем сенату
Згідно зі ст. 349 Закону реєстри будуть об’єднані в департаменті юстиції Міністерство по справах корпорацій і споживачів веде один реєстр лобістів Департамент адміністративних служб веде два реєстри: спеціальний – для лобістів, чиї клієнти – іноземні уряди чи юридичні особи, загальний – для всіх інших лобістів Яку інформацію містить реєстраційна форма?
Поточна: ім’я лобіста, ділова адреса, компанія, в якій він/вона працює, ім’я клієнта, якщо це консультаційна компанія, сума грошей, витрачених на лобізм, гонорари.
Для роботодавця: ділова адреса, ім’я директора (партнера) та імена клієнтів; загальна сума грошей, витрачених на лобізм, і отримані гонорари.
Для конгресменів: витрати на поїздки і подарунки цінністю більше, ніж 100 дол.
Зв’язка 1: ім’я лобіста, ділова адреса та ім’я лобістської фірми, яка найняла його/її, імена й адреси клієнтів і адреси дочірніх підрозділів або батьківських компаній клієнтів, тематика лобіювання для кожного клієнта.
Зв’язка 2: Реєстрація «Ділової картки», ім’я найнятого на роботу, ім’я й адреса організації, яка наймає його/її Офіційна картка (зелена для загального реєстру та червона для спеціального): тематика лобіювання, дані про організації, інтереси яких лобіст представлятиме Чи фіксується офіційно розкриття контактів лобістів Так. Повинні розкриватися контакти з членами Комісії, які лобіюються, але не з індивідуалами – Ні Примусові заходи й штрафи за порушення встановленнях для лобістів правил
Штраф 5 тис. дол. або тюремне ув’язнення терміном до 1 року. Повторне порушення спричиняє штраф у 10 тис. дол. або тюремне ув’язнення терміном до 5 років (або і те, й інше одразу).
Закон 1995 року забороняє високопоставленим членам адміністрації представляти «групи інтересів» протягом 5 років після відходу з урядових посад. Штраф 100 тис. дол. і/або 2 роки тюремного ув’язнення
–
Література
1. Сікора І.В. Національні інтересиУкраїни та лобістські технології бізнесу. – К.: Охорона праці, 2000. – 126 с.
2. Швайка М. Україна у лабетах клановості та корупції //Економічний часопис – ХХІ. – 2003. – №10. – С. 8–11.
3. Симоненко В. Нестерпне відчуття виникає, колизгадуєш трагічні події року, що минув // Економіст. – №1. – 2003. – С. 12–13.
4. Перегудов С., Семененко И. Лоббизм вполитической системе России // Мировая экономика имеждународные отношения. – 1996. – №9. – C. 28–42.
5. Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. //Матер. к междунар. «круглому столу». – М.: АНОКиАЦ «Россия – ХХІ век». – 1999.– 104 с.
6. Бештоева З.Л. Лоббизм в Управлении экономикой.М.: МАКС Пресс, 2004. – 34 с.
7. Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная системаСША. – М.: Ин-т США и Канады РАН, 2002. – 59 с.
8. Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная системаСША // США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – №7. – С. 115–124.
9. Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная системаСША. // США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – №6. – С. 65–75.
10. Глазунова Н.И. Механизм взаимодействия власти иобщества // Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,2002. – 551 с.
11. Садиков В.Н. Хрестоматияпо всеобщей истории государства и права: Учеб. пособ. – М.: ООО «ТКВелби»,2002. – 768 с.