Чьи в лесу шишки?
Как получить с лесов наибольший временный доход — владетели могут узнать от купцов-промышленников, которые при сем случае конечно подумают более о своей выгоде. Девиз их действий есть: «после нас хоть трава не расти». Последствия сего, вероятно, испытали уже многие помещики, если сколько-нибудь заглядывали в свои лесные владения, не полагаясь на слова управляющих.
А.Е.Теплоухов, 1848.
Многочисленные экологические, экономические и социальные проблемы российского лесного комплекса, безусловно, в значительной степени связаны как с общим кризисом системы управления государством, так и с прошлыми ошибками в области управления лесами России и использования лесов. Однако, не последнее место в ряду причин кризисного состояния лесного комплекса занимает крайне низкая эффективность современной системы управления им. Нередко именно непрофессионализм высшего руководства лесного комплекса становится главной причиной множества самых разнообразных проблем. Не представляя себе общей системы управления лесами и лесопользованием в России, часто невозможно объяснить, как столь богатая лесными ресурсами страна превратилась лишь в поставщика древесного сырья, с каждым годом играющего все меньшую и меньшую роль на мировых рынках лесной продукции, а население «лесных» поселков осталось практически без средств к существованию.
В соответствии с действующим Лесным Кодексом, функции государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов несовместимы с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины. Формально это означает, что коммерческое использование древесных ресурсов должно производиться одними организациями, а государственный контроль за использованием этих ресурсов и в целом за состоянием лесов — другими. В соответствии с этим, и система управления лесным комплексом России в целом включает в себя две основные структуры (сильно отличающиеся как по функциям, так и по значимости для формирования лесной политики России в целом).
/>
Рис.15. Брошенные на лесосеке остатки валочно-пакетирующей машины ЛП-19. Вытегорский район Вологодской области.
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляется Федеральной службой лесного хозяйства России (Рослесхозом). Эта организация представляет собой одну из наиболее многочисленных управленческих структур России и состоит из центрального аппарата, региональных органов управления лесным хозяйством (в разных регионах — управлений лесами, комитетов по лесу или министерств лесного хозяйства), конкретных предприятий, осуществляющих управление лесным хозяйством на местах (лесхозов, национальных парков), научно-исследовательских и учебных заведений, подразделений авиационной лесной охраны, лесоустроительных предприятий и т.д. Система федеральной службы лесного хозяйства, особенно ее руководящие подразделения — центральный аппарат Рослесхоза и региональные органы управления лесным хозяйством — построена на принципах жесткой полувоенной иерархической организации, максимально возможной (часто превышающей допускаемые действующим законодательством рамки) закрытости от «посторонних глаз» и минимально возможного уровня контроля со стороны других ведомств. Фактически, контроль за большей частью операций, осуществляемых Рослесхозом и его подразделениями в области управления лесами и организации лесоэксплуатации, осуществляется внутриведомственно, без каких-либо систематических вневедомственных проверок его объективности. По степени защиты от «посторонних глаз» информации о своей деятельности Рослесхоз сопоставим лишь с «силовыми» ведомствами России. «Посторонние» эксперты или простые граждане России могут получить лишь обобщенную неконкретную информацию, проверить которую практически невозможно.
Иерархическая структура Рослесхоза включает в себя несколько основных уровней. Управление лесами на уровне России осуществляется центральным аппаратом Федеральной службы лесного хозяйства России. К сожалению, подавляющее большинство руководителей Федеральной службы лесного хозяйства занимают высокие руководящие посты еще с того времени, когда задумываться об экономической эффективности и открытости системы управления лесным хозяйством было не принято. Именно позицией руководящего звена Рослесхоза в первую очередь объясняется крайне низкая эффективность деятельности практически всех уровней и элементов государственной системы лесной охраны и контроля за лесопользованием.
Управление лесами на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется региональными управлениями лесами, комитетами по лесу или министерствами лесного хозяйства (в разных регионах — по разному). В подавляющем большинстве случаев деятельность региональных органов управления лесным хозяйством характеризуется теми же недостатками, что и деятельность центрального аппарата Рослесхоза. Непосредственное управление лесным хозяйством на местах осуществляют лесхозы Федеральной службы лесного хозяйства, а также приравненные к ним национальные парки. Лесхозы, являющиеся самостоятельными организациями, подразделяются на лесничества, лесничества — на обходы (т.е. территории, непосредственно «закрепленные» за конкретными работниками лесной охраны; к сожалению, нередки случаи, когда работники лесной охраны не имеют даже понятия, где располагается закрепленный за ними обход).
В соответствии с действующим законодательством, лесхозы Федеральной службы лесного хозяйства не имеют права на самостоятельную заготовку древесины в порядке рубок главного пользования. Однако, это не мешает Рослесхозу быть крупнейшим лесозаготовителем страны — подавляющее большинство лесхозов ведет активную заготовку древесины под видом рубок ухода и санитарных рубок (именно под видом этих рубок, поскольку лишь в исключительно редких случаях проводятся действительно санитарные рубки или рубки ухода). В настоящее время на долю Рослесхоза приходится почти пятая часть от общего объема заготавливаемой в России деловой древесины. Таким образом, российская лесная служба, задачей которой является осуществление объективного и независимого контроля за использованием лесных (в том числе древесных) ресурсов, сама занимает монопольное положение в сфере лесопользования. Более того: Рослесхоз находится в значительно более выгодном положении, чем остальные лесопользователи, поскольку защищен от постороннего контроля (контроль за своей деятельностью осуществляет самостоятельно), освобожден от уплаты лесных податей (т.е. платы за право на заготовку древесины) и имеет возможность вести рубки в лучших по качеству древесины участках леса. «Собственные» средства, т.е. средства, полученные от реализации вырубленной древесины и других подобных источников, составляют основу финансирования Рослесхоза. Фактически, в современных условиях предприятия лесопромышленного комплекса, ведущие заготовку древесины на законных основаниях, являются для Рослесхоза конкурентами на рынке необработанной древесины. В такой ситуации рассчитывать на формирование российской лесной службой лесной политики, отражающей интересы государства, не приходится.
В ведении федеральной службы лесного хозяйства России находится более 90% лесов России; остальные леса распределены между сельскохозяйственными предприятиями, заповедниками, «землями обороны», землями городских поселений и т.д.
/>
Рис.16. Выборочная санитарная рубка в лесах первой группы, исключенных из расчетного пользования (т.е. якобы охраняемых). Вырублено почти все, оставлены только не имеющие сбыта деревья березы и пихты. Значительная часть древесины брошена прямо на лесосеке. Вот так сейчас «лечат» леса многие лесхозы. Пермская область.
Структура управления лесопромышленным комплексом России характеризуется значительно меньшими жесткостью и организованностью. На уровне Российской Федерации управление лесопромышленным комплексом осуществляет Департамент лесопромышленного комплекса министерства экономики России. В функции этого департамента входит формирование единой государственной политики в сфере лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности России. Фактически, департамент лесопромышленного комплекса регулирует лишь общие положения общегосударственной политики в области ведения лесозаготовок и переработки древесины. Влияние этого департамента на реальное положение дел в лесопромышленном комплексе достаточно мало.
На уровне отдельных регионов управление лесозаготовительным комплексом осуществляется в разных случаях по-разному, однако, как правило, в каждом регионе есть хотя бы одна структура, осуществляющая такое управление.
Непосредственно лесозаготовительная деятельность осуществляется предприятиями самых разных форм собственности и организации производства. Во многих регионах лесозаготовками занимаются как старые леспромхозы, так и многочисленные вновь возникшие предприятия и организации, часто формально не имеющие к лесозаготовкам никакого отношения (например, общества инвалидов, религиозные организации, региональные управления внутренних дел и т.д.). Около 95% крупных и средних лесозаготовительных предприятий являются акционерными обществами, причем государство имеет свою долю акций лишь в 30% этих предприятий. Наиболее характерной чертой предприятий лесозаготовительного комплекса в современных условиях является их формальная убыточность: доля убыточных предприятий на 1 октября 1998 г. составила 79.8%. Таким образом, большинство лесозаготовительных предприятий не только не приносят реального дохода в бюджеты разных уровней, но и требуют для своей работы дополнительного кредитования (в подавляющем большинстве случаев руководители предприятий решают эту проблему за счет задержки заработной платы рабочим на несколько месяцев).
В целом вся система управления как лесным хозяйством, так и лесной промышленностью России характеризуется крайне низкой эффективностью и не позволяет проводить единую государственную политику, направленную на устойчивое использование лесных ресурсов, выгодное для государства в целом, и сохранение лесной природы.
А.Ю.Ярошенко