Державне управління – проблеми адміністративно-правової теорії та практики, Авер`янов

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
У книзі розглядаються найважливіші інститути державного управління, що є пред­метом вивчення адміністративне-правової науки. Вирішальне місце відведено ана­лізу малодосліджених теоретичних аспектів взаємодії державного управління та адміністративного права, побудови і функціонування системи органів виконавчої влади, прийняття правових актів управління, гарантій реалізації та способів право­вого захисту прав громадян у державному управлінні, розвитку та удосконалення державної служби, механізму державного контролю та адміністративної відпові­дальності як специфічного вияву «зворотного зв’язку» у сфері управління. Книга є черговою публікацією в серії наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні» і розрахована не тільки на науковців, викладачів і фахівців державного апарату, а й на аспірантів і студентів юридичних вузів, яких цікавлять поглиблені знання з питань державного управління, адміністративного права та адміністративної реформи в Україні.
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА 7
РОЗДІЛ І. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕПРАВО: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ… 11
Глава 1. Державне управління: соціальна природата організаційно-правовий
зміст………………………………………………………………………………12
Категорія «державне управління» в понятійному апараті
адміністративно-правової науки 12
Загальне поняття управління та його соціальна природа 17
Зміст поняття державного управління 19
Демократія та державне управління: співвідношення та взаємозв’язок 23
Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління…..27
1. Характер предмета адміністративного права:
уточнення доктринальної оцінки 27
2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права:
додаткові аргументи 29
3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання
його реформування 35
4. Процесуальний аспект адміністративного права:
особливості тлумачення 39
5. Кодифікація адміністративного законодавства:
нове бачення перспективи 43
РОЗДІЛ II. СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ — ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ 47
Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
Загальне поняття державного органу (органу державної влади)………….48
Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату
державного управління ………….54
Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади …..59
4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого
самоврядування: особливі та спільні риси 63
Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчоївлади………73
Види органів виконавчої влади та питання їх класифікації …………………….76
Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів
виконавчої влади 83
«Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади……86
5. Актуальні завдання подальшого реформування системи органів
виконавчої влади 92
Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади… 101
1.Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів……………………….101
Зміст поняття функцій органів виконавчої влади 104
Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади……………108
Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади…………..113
Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права… 113
Компетенція органу виконавчої влади 119
Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади 120
Правова природа дискреційних повноважень органу
виконавчої влади 124
Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника………130
РОЗДІЛ ІІІ. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА,
ВИДИ ТА ПРОЦЕДУРИ ПІДГОТОВКИ Й ПРИЙНЯТТЯ………137
Глава 1. Поняття, основні ознаки та класифікація правових актів
управління 138
Зміст поняття правових актів управління 138
Класифікація правових актів управління 147
Глава 2. Вимоги до правових актів управління та процедури
їх підготовки і прийняття 161
1. Вимоги, що ставляться до правових актів управління,
та наслідки їх недотримання 161
2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління:
зміст і правова регламентація 167
Глава 3. Деякі проблеми законодавчого регулювання правотворчої діяльності
органів виконавчої влади 175
РОЗДІЛ IV. ПРАВА ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ,
ПРОЦЕДУРИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ 179
Глава 1. Права громадян, їх гарантії та реалізація у державному управлінні…………………………………………………………180
1. Види прав громадян у державному управлінні……….180
Гарантії прав громадян у державному управлінні…….185
Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах……..191
Глава 2. Адміністративні процедури за участю громадян …….195
«Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу…….195
Принципи адміністративних процедур 200
Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження…..204
Глава 3. Особливості порядку адміністративного оскарження в окремих
галузях державного управління…………..211
Глава 4. Адміністративна юстиція як форма судового захисту прав громадян у державному управлінні 223
1. Зміст судового контролю щодо забезпечення законності
державногоуправління 223
Юридична природа і призначення адміністративної
юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян
у державному управлінні…………………….230
Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх
законодавчого закріплення 242
Проблема забезпечення доступності правосуддя в
адміністративному судочинстві 250 –PAGE_BREAK–Глава 5. Судочинство в адміністративних судах 256
1. Законодавство про адміністративне судочинство:
проблеми кодифікації 256
Адміністративний позов і учасники судового розгляду..258
Розгляд справи і рішення адміністративного суду 264
РОЗДІЛ V. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО
УПРАВЛІННЯ: ОСНОВНІ КАТЕГОРІЇ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ…………………………………………..275
Глава 1. Інститут державної служби: понятійний апарат
і правові аспекти 276
Суспільна роль і функції державної служби 276
Щодо понять державної служби і державних службовців:
деякі дискусійні питання 281
3. «Службові» та «посадові» особи державної служби: зміст понять
та їх співвідношення 284
4. Основні вимоги до поведінки державних службовців 289
Глава 2. Проблеми правового регулювання державної служби в Україні……296
1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби
в Україні 296
2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства
про державну службу 302
3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового
і приватно-правового регулювання державної служби 309
4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу 312
Глава 3. Провадження у державній службі 317
Конкурсне провадження 317
Атестаційне провадження 322
Провадження з призначення на посади державних службовців 327
Глава 4. Оцінювання ділових і професійних якостей державних службовців
при вступі на державну службу 333
РОЗДІЛ VI. КОНТРОЛЬ І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОК ІНСТИТУТІВ……………..341
Глава 1. Концептуальні засади побудови системи державного контролю
в Україні 342
Призначення і функції державного контролю 342
Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг» 346
Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні 349
Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення 353
Глава 2. Адміністративна відповідальність в контексті її взаємозв’язку з контролему державному управлінні 357
1.Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю
у державному управлінні 357
2.Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної
відповідальності: постановка проблеми 360
3.«Адміністративний порядок» накладання стягнень як ознака
«управлінського» характеру адміністративної відповідальності 368
Відомості про авторів 378
ПЕРЕДМОВА
Державне управління як надзвичайно вагома складова змісту діяльності держави, фактично усіх їх органів вивчається багатьма науками – загальноуправлінськими, економічними, соціологічними, політичними, юри­дичними тощо. На цей час можна говорити про існування певного конг­ломерату міждисциплінарних знань про державне управління, який умож­ливив виокремлення як наукової спеціальності для кваліфікації наукових кадрів так званих «наук з державного управління». Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління, що є комплексною нау­ковою галуззю.
У становленні й розвитку вітчизняної теорії державного управління величезну роль відіграли юридичні науки, а серед них – наука адміністра­тивного права. І це невипадково, оскільки ще за радянських часів саме увага вчених-адміністративістів дала вирішальний поштовх системному до­слідженню проблематики державного управління, яке в той період тлума­чилось як одна з основних форм здійснення повновладдя народу.
Природно, що державне управління досліджується юридичними на­уками переважно в межах тих явищ і процесів, які перебувають у сфері правового регулювання. Оскільки ж державне управління (як і загалом управління, що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу, то набуло поширення позначення аспектів державного управління, що є предметом вивчення юридичних науками, як «організаційно-правових ас­пектів» державного управління.
Враховуючи, що серед галузей права, які регулюють суспільні відноси­ни, що складаються у державному управлінні, ключова роль належить адміністративному праву, дослідження організаційно-правових аспектів дер­жавного управління є складовою частиною саме адміністративно-право­вої науки. Саме через напрацювання цієї наукової галузі юриспруденція робить свій внесок у розвиток теорії державного управління.
Так склалося, що до цього часу українська адміністративно-правова наука все ще не позиціонувала себе як домінуюча управлінсько-правова наукова галузь. Значний час був витрачений на даремні спроби виокреми­ти спеціалізовану «юридичну» теорію державного управління, що, як ви­явилося, суперечить комплексній, різноаспектній природі власне дослід­жуваного явища – державного управління. Як наслідок, певний час «уп­равлінсько-правові» й «адміністративно-правові» дослідження проблема­тики державного управління здійснювались ніби паралельно, не сприяю­чи консолідації зусиль правознавців.
Лише з другої половини 90-х років минулого століття, приблизно з по­чатку роботи над концептуальним обгрунтуванням передбачуваної адмі­ністративної реформи в Україні, почали узагальнюватись результати орга­нізаційно-правових досліджень державного управління, що найбільш кон­центровано були представлені науковцями-адміністративістами. Останнім часом ці результати були суттєво збагачені підготовленими ними узагаль­нюючими колективними монографіями «Державне управління: теорія і практика» (К., 1998. – 432 с.) і «Виконавча влада і адміністративне право» (К., 2002. — 668 с.).
8
Звичайно, потреби державно-правового розвитку країни, особливо в контексті дуже повільно і суперечливо здійснюваної адміністративної ре­форми, вимагають значно ширших і активніших зусиль адміністративно-правової науки щодо аналізу багатогранної проблематики державного уп­равління. В інтересах її (науки) сталого і перспективного розвитку мають бути суттєво поглиблені розробки фундаментальних наукових засад ви­значення суспільного призначення, сутності, критеріїв раціональної побу­дови та ефективного функціонування системи державного управління.
Насамперед це стосується малодосліджених на сьогодні теоретико-ме-тодологічних і науково-прикладних аспектів таких, зокрема, провідних дер­жавно-управлінських явищ (інститутів), як:
органи виконавчої влади, їх адміністративна правосуб’єктність, кла­
сифікація видів органів та чинники їх інтегрування в цілісну систему, шляхи
удосконалення існуючої системи органів;
функції та повноваження органів виконавчої влади, основи визна­
чення їх компетенції, види відносин між ними, місце та роль «апарату»
органів, особливості статусу керівників органів та їх апарату;
правові акти управління, їх природа, види, процедури підготовки й
прийняття, удосконалення правотворчої діяльності у сфері державного
управління;
зміст та гарантії прав громадян у державному управлінні, шляхи
забезпечення ефективної реалізації цих прав, принципи здійснення.та види
адміністративних процедур за участю громадян;
способи захисту прав громадян у державному управлінні, передусім
через посилення судового контролю з боку адміністративної юстиції, за­
конодавче утвердження її принципів та їх реалізація в адміністративному
судочинстві;
роль і функції державної служби, уточнення змісту її основних ка­
тегорій та врахування співвідношення публічно-правового і приватно-пра­
вового регулювання, зокрема щодо конкретних проваджень, властивих дер­
жавній службі;
контроль у сфері державного управління, уточнення класифікації
його видів в інтересах побудови раціональної системи державного контро­
лю та її законодавчого забезпечення;
інститут адміністративної відповідальності, розгляд і оцінювання
цього інституту як результату контрольної діяльності, в якій відображено
так званий «зворотний зв’язок» у державному управлінні та деякі інші.
Саме з перелічених аспектів адміністративно-правових досліджень в пропонованій книзі зроблена спроба розвинути, а з деяких питань – пере­глянути існуючі у вітчизняній науці погляди правознавців. Причому не в усіх випадках висловлені окремими авторами монографії думки цілком поділяються іншими учасниками авторського колективу, що свідчить про гостродискусійний характер багатьох висвітлюваних проблем.
Особливістю цього видання є усвідомлення необхідності забезпечення більшої наступності в розвитку української адміністративно-правової док­трини державного управління, чому мало б сприяти активне залучення до
9
авторського колективу, поряд з провідними вітчизняними ученими, до­волі значного кола молодих дослідників, які на цей час уже підтвердили свої серйозні намагання професійно вивчати відповідні проблеми держав­ного управління та адміністративного права.
Ця книга продовжує серію наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні», підготовка якої здійснюється певним колом вітчиз­няних науковців-адміністративістів, основу якого складає творчий колек­тив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Згадана се­рія була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практи­ка / За заг. ред. В.Б. Авер ‘янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.; Дер­жавна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 1999. – 272 с.; Виконавча влада і адміністра­тивне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668 с.
Книгу підготували доктори наук, професори:     продолжение
–PAGE_BREAK–В.Б. Авер’янов (керівник авторського колективу) – передмова; розд. І, гл. 1.1, 2.1, 2.3–2.5; розд. II, гл. 1.2, 2.1, 2.2, 2.5; О.Ф. Андрійко – розд. VI, гл. 1.1-1.4; Ю.П. Битяк -розд. IV, гл. 4.4; розд. V, гл. 1.1, 2.1; С.В. Ківалов – розд. V, гл. 3.1–3.3; Є.Б. Кубко – розд. І, гл. 2.2; В.М. Шаповал – розд. II, гл. 1.1; В.В. Цвєт-ков – розд. І, гл. 1.4; кандидати наук: Н.В. Александрова – розд. III, гл. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3; О.В. Батанов – розд. II, гл. 1.4; Л.Р. Біла – розд. V, гл. 3.1-3.3; В.К. Колпаков – розд. II, гл. 4.1; О.Д. Крупная – розд. II, гл. 4.2; Д.М. Лук’янець – розд. І, гл. 1.2, 1.3; розд. VI, гл. 2.1-2.3; В.І. Полюхович – розд. IV, гл. 3; В.М. Сороко – розд. V, гл. 4; Г.Й. Ткач – розд. II, гл. 4.4; Н.В. Янюк – розд. II, гл. 1.3; розд. V, гл. 1.3; здобувачі: Н.О. Армаш – розд. II, гл. 4.5; М.А. Бояринцева – розд. IV, гл. 1.1–1.3; В.А. Дерець – розд. II, гл. 2.3, 2.4; В.Л. Коваленко – розд. V, гл. 1.2, 1.4, 2.3, 2.4; І.Б. Коліушко – розд. V, гл. 2.2; Р.О. Куйбіда – розд. IV, гл. 5.1-5.3; Ю.С. Педько – розд. IV, гл. 4.1–4.3; В.П. Тимощук – розд. IV, гл. 2.1–2.3; В.Ф. Харченко – розд. II, гл. 3.1–3.3, 4.3.
РОЗДІЛ І
Державне управління та адміністративне право: теоретико-методологічний аспект
ГЛАВА 1
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ
1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду ка­тегорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.
Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-пра­вової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи дер­жавного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.’
Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-право­вої науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період віднов­лення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час до­слідження проблем державного управління здійснювалися винятково пред­ставниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її при­родні межі й охоплювати тематику державного управління.
Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точ­ніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-пра­вової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новоство­рюваних наук соціально-управлінського циклу2. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».
Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністра­тивно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управлін­ня. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спе­ціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами держав-
12
них органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «уп­равління державними справами», на противагу терміну «державне управ­ління»).
Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясу­валося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізна-вальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожно­му випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунту­вання3.
Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управлін­ня загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підси­стем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відме­жувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впли­ву з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.
На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяль­ності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конк­ретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяль­ності держави, що його здійснює певне коло державних органів.
Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що кри­терії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.
Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її вида­ми, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.
Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного прин­ципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяль­ності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави те­пер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класи­фікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.
Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управлін­ня», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.
Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика
13
його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігаєть­ся, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансфор­мації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.
Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визна­чення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
Водночас, саме     продолжение
–PAGE_BREAK–«вузьке» розуміння державного управління має бути пере­важаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органа­ми, що належать до різних гілок державної влади.
Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення дер­жавного управління як особливого виду діяльності.
Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання по­няття державного управління в адміністративно-правовій науці треба за­стерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних до­слідженнях4.
Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управлін­ня», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) прак­тичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.
Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управ­ління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба па­м’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні кате­горій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).
14
Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших пов­новажень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – зви­чайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.
Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.
Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрун­туванням.
Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:
1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:
в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш­
нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;
в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова­
жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце­
вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер-
вісно не належать;
в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж­
чих органів;
в ході керування роботою державних службовців всередині апарату
кожного органу виконавчої влади;
2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:
всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади)
органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців
(наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх
адміністрацій щодо решти персоналу;
з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп­
равління державними корпоративними правами;
з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних
державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви­
конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших
органів, посадових осіб.
Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.
1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управлін­ня), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис по­няття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з харак­теру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.
15
2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбуваєть­ся у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовува­тись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:
можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван­
ня;
можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти­
туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).
Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.
Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «дер­жавне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних кате­горій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид дер­жавної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насампе­ред органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впоряд­кування і цілеспрямованого розвитку.
На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місце­вого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у нау­ковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – по­ряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адмініст­рація».
Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.
Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до ви­світлення його соціальної природи та організаційно-правової характерис­тики змісту.
Література
1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управле­ние социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).
16
2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. — М.: Юр. лит., 1988. — С. 95-96.
3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. — К., 1998. — С. 9–11.
4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно­
шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та
організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.
2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
У найбільш загальному вигляді терміном «управління» позначається діяльність, яка за своїм змістом є впорядкуванням взаємодії певної мно­жини елементів. Впорядкування зв’язків між елементами будь-якої систе­ми є необхідною умовою її існування і функціонування і досягається за допомогою двох основних способів: саморегуляції та управління.
Саморегуляція характерна тим, що вона здійснюється без застосуван­ня зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі дії її об’єктивних законів. На відміну від саморегуляції, управління завжди здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «лю­дина – людина» та інших, але здійснюється воно саме тому, що в цих системах первинним керівним елементом виступає людина і створені вони для забезпечення та обслуговування інтересів людини1.
Все, що нас оточує, всі предмети матеріального світу, природні, суспільні явища і процеси, та й самі люди є сукупністю певних елементів. Пошуки елементарних складових найрізноманітніших предметів трива­ють весь час існування науки як виду діяльності людини. Але чим далі просувається наука, тим очевиднішим стає той факт, що характеристики предмета здебільшого обумовлюються не характеристиками його скла­дових, а передусім характеристиками зв’язків між цими складовими. Саме зв’язки, відношення між елементами цілого надають йому індивідуаль­ності. Одні й ті самі молекули вуглеводу можуть утворювати і графіт, і алмаз, з однакових будівельних конструкцій можна побудувати різні спо­руди тощо. Але в будь-якому випадку вплив на зв’язки між елементами, їх побудова або руйнування призводять до перетворення навколишнього світу.
З появою Ното каріепз вплив на зазначені зв’язки набув характеру усві­домленої діяльності. Причому еволюція людини відбувалася саме в на­прямку удосконалення його здібностей щодо побудови зв’язків, а не їх руйнування, і побудова зв’язків між елементами є не чим іншим, як упо­рядкуванням множини цих елементів. З цим можна пов’язувати виник­нення такого виду людської діяльності, як управління.
Вплив людини на зв’язки між предметами навколишнього світу, який приводив до утворення нових предметів, що використовувались ним для забезпечення своєї життєдіяльності, був фактично окремим різновидом управління – управління технічного.
17
Вплив на зв’язки між складовими живої природи привів до виникнення такого виду управління, як управління біологічне. Воно виявилось у запро­вадженні культурного землеробства, вирощуванні людиною рослин, одо­машнюванні диких тварин, виведення їх нових порід тощо.
Але найскладнішим видом діяльності для людини стало узгодження своїх інтересів з інтересами інших людей. Проблема полягала в тому, що людина сама стала виступати елементом певної множини, і зв’язок з інши­ми особами набув характеру взаємозв’язку і взаємодії. Виникла й потреба у відповідному впорядкуванні таких зв’язків заради досягнення єдиної мети: забезпечення життєдіяльності всіх членів відповідного соціального утво­рення.
Нагальна потреба в упорядкуванні викликала зародження такого со­ціального феномена, як влада, тобто здатність і можливість одного суб’єк­та нав’язати свою волю іншому суб’єкту, змусити його підкоритися цій волі. Феномен влади проявляється в будь-яких людських спільнотах. Там, де збирається двоє чи більше людей для спільного досягнення певної мети, обов’язково виникає феномен влади.
Розглядаючи зазначені властивості відносин між людьми, слід відзна­чити, що вони полягають саме у впорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети. Ці властивості вказують на те, що ці зв’язки за змістом є управлінням, а оскільки елементами, між якими існують такі зв’язки, є люди, таке управління є соціальним (суспільним).
Результатом упорядкування зв’язків між людьми стало виникнення різних форм організації суспільства, причому на різних етапах розвитку людства певні форми організації суспільства були домінуючими. Можна навіть стверджувати, що виникнення наступної, більш досконалої фор­ми організації суспільства було наслідком еволюції соціального управ­ління.
Розвиток суспільних відносин завжди відбувався у напрямку їх усклад­нення, що обумовлювалось розподілом праці, розшаруванням суспіль­ства за майновою ознакою та іншими причинами. На певному етапі суспільні відносини ускладнювались до такого рівня, що входили у проти­річчя із системою їх упорядкування, тобто управління переставало відпо­відати об’єктивним потребам суспільства.
Поступово управління у суспільстві виокремилося у самостійний вид діяльності. Відповідно до цього виокремлювались суб’єкти, для яких уп­равління стало головною функцією, а також формувалась інфраструктура забезпечення функціонування цих суб’єктів. Форма організації суспіль­ства, якій відповідав зазначений тип управління, дістала назву «держава», а управління стало «державним».
Таким чином, соціальне управління є іманентним людському суспіль­ству, і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності й склад­ності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування самого суспільства. І оскільки держава є формою орга­нізації суспільства, то державне управління має яскраво виражену соціаль­ну природу, і саме завдяки йому суспільство стає організованим.
18
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. — М.: Юр. лит., 1997. — С. 22-23.
3. Зміст поняття державного управління
Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної ста­білізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалі­зують різноманітні державні органи.
Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управлін­ня – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям фор­мування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку вияв­ляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.
Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлу­мачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності дер­жави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) уп­равління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститу­ти управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу по­будови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.
Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але вла­да – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.
Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкрет­но не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової
19
влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.
Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держа­ви здійснюється через систему органів виконавчої влади.
Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання за­конів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через вико­навчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практич­ну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.
Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту грома­дянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пере­сування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобі­лем.
Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів по­діляється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.
Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрува­лося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова уп­равління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.
Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час то­читься дискусія щодо змісту поняття «державне управління».
Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого форму­лювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шля­хом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного пра­ва, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відпов­ідних наук.
Для представників науки державного управління найважливішим є роз­гляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому законо­мірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає держав­не управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави
20
на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.
На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управлін­ня», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.
Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особли­вий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5тощо.
Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалі­зується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загаль­ному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто пове­дінка суб’єктів.
Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплю­ються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм при­таманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впо­рядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єк­том є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.
Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні норма­тивної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядку­вання передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація ви­конання законів учасниками суспільних відносин. Але організація вико­нання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині струк­тур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єк­тами, і власне виконавчо-розпорядчу.
Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-
21
чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.
Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції по­требує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організа­цією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про су­доустрій України» та інших законів.
Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору терито­ріальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значен­ня, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконав­чої влади.
Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоп­лює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особа­ми, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями грома­дян тощо.
З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту кате­горії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.
Література
Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-
тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-
верситета, 2001. — С. 6-8.
Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. — К., 1999. — С. 6.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –
М.: Юрид. лит., 1997. — С. 38.
Державне управління в Україні. – С. 6.
Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –
М., 2001. — С. 38.
22
    продолжение
–PAGE_BREAK–4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
Демократія – це певний порядок суспільних відносин, який визначає відносини держави, влади і громадянина, його правове становище у суспільстві, порядок, заснований на загальновизнаному комплексі цінно­стей й ідеалів конкретного суспільного устрою та панівного світогляду. Історичний час довів, що політична демократія тісно взаємодіє з ринко­вими відносинами, що сприяє розвиткові як одного, так і другого суспіль­ного явища.
Демократія стала практичною дійсністю насамперед у країнах Захід­ної Європи та США. Водночас, «чистої» демократії дійсно не існує. І справа тут не в її класовій чи позакласовій природі, а в соціальному призначенні, в її залежності від стану суспільних відносин, від політичної, економічної та культурної зрілості суспільства. Тому вона не може бути нейтральною структурою суспільства, і рівень розвиненості демократії визначається ступенем фактичного здійснення народовладдя. Мірилом реального де­мократизму може бути не просто абстрактна «свобода для всіх», формаль­на рівність, а жива й безпосередня участь усього народу в здійсненні на­родовладдя.
Демократизм суспільства передусім характеризується відносинами між державою і громадянином. Інститути демократії є формою організації й здійснення влади та управління. Звичайно, йдеться про демократично орга­нізоване суспільство. За умов деспотії, тиранії, автократії також відбува­ються управлінські процеси, але в крайній формі примусу і насилля, за відсутності справді демократичних інститутів.
Характер і зміст соціального управління як елементу суспільних відно­син залежить від їх сутності. У свою чергу, і демократія як суспільне яви­ще за своїм походженням, завданнями, змістом і формою матеріалізації визначається соціально-економічним ладом суспільства, природою вла­ди, соціальною структурою суспільства, співвідношенням суспільних сил. «Матеріальний» зміст управління як соціальної функції виявляється на­самперед в організуючій діяльності, де демократія є однією з можливих форм цієї діяльності.
Демократія за своєю природою – органічно властива суспільству фор­ма організації та здійснення влади й управління – як організуючого про­цесу реалізації влади. Якою мірою зміст і форми соціальних процесів за­лежать від матеріальних умов життя суспільства, від рівня матеріально-технічної й духовної культури, зрілості суспільства, такою самою мірою ці об’єктивні чинники визначають зрілість демократії й ефективність уп­равління, їхню взаємообумовленість, співвідношення й взаємодію, що неминуче виявляється в діяльності соціальних інститутів, у методах і за­собах досягнення соціальних цілей.
Проблема зв’язку демократії й управління особливо актуальна тепер, коли закладаються підвалини української демократичної, соціальної, пра­вової держави і громадянського суспільства, вдосконалюється державне
23
управління і його реалізація на демократичних засадах. Стрижнем нової парадигми сучасного державного управління виступає людина. Задоволен­ня зростаючих потреб кожної людини – соціальна обумовленість держав­ного управління. Лише за цієї умови громадяни України можуть бути ак­тивними учасниками перетворювальних процесів, які відбуваються в суспільстві, й господарями власної долі.
Управління і демократія – динамічні за своєю соціальною природою і призначенням явища. Чим вищі якість та ефективність управління, тим вищий ступінь матеріалізації демократії, і, своєю чергою, чим досконаліші демократичні інститути суспільства, тим ефективніше державне управління впливає на соціальні процеси. Це співвідношення загострюється в перехідні періоди суспільного розвитку, коли різко зростає ціна помилкових і не­ефективних рішень. Проблема ефективності управління все більше пов’я­зується громадською свідомістю з перспективами матеріального буття, правового становища людини в суспільстві, а в кінцевому висліді – з пра­вомірністю існуючих державних структур і суспільного ладу. Отже, соціальна життєдіяльність суспільства залежить від досконалості й ефективності всіх його інституціональних структур.
Ступінь розвитку демократії дедалі більшою мірою стає умовою ефек­тивного управління, а останнє, в свою чергу, є гарантом стабільності де­мократичного політичного режиму суспільства, розширення і поглиблен­ня конституційних основ демократизму в організації та діяльності апара­ту державного управління. Надії суспільства на поліпшення умов життя переважної більшості населення можуть бути здійснені лише за високого ступеня ефективності державного управління, що діє в конституційно-правових рамках демократії.
Демократизм держави визначається не тільки тим, що народ має доступ до управління нею, а й тим, що в суспільстві панує верховен­ство права, якому підпорядковується як влада держави, так і влада народу.
Співвідношення демократії й права є кардинальною, але малодослід-женою проблемою державного будівництва. При цьому діапазон науково­го підходу широкий – від позитивного до протиставлення цих суспільних категорій. Це пояснюється, певною мірою, різним тлумаченням природи і соціального призначення демократії й права.
У демократичній правовій державі, де найповніше втілюється принцип народовладдя, демократія і право виступають в органічному поєднанні, оскільки їхня природа, соціальне призначення походять з одного первин­ного джерела – народовладдя. Демократія і право, що виникли за цих умов, не зливаються, хоча й перебувають в органічній взаємодії, а мате­ріалізуються у відносно самостійні категорії. Право виступає як загальний вияв державної волі, як самоствердження народовладдя, якщо воно вста­новилося як його законодавча воля, як віддзеркалення принципів і вимог народної правосвідомості, а демократія – форма організації та існування державної влади – до певної міри як змістове начало та організаційно-струкгурна форма реалізації права.
24
Демократія і право – різні соціальні явища, форми зв’язку між ними непрямолінійні, неоднозначні. Аналіз глибинних процесів суспільного розвитку, елементами (компонентами) яких є демократія, держава та пра­во, свідчить, що і в співвідношенні їх немає первинності й вторинності. Кожна з названих соціальних категорій має свої закономірності розвитку, свій зміст і форму. Тут не повинно бути протиставлення або переважання однієї з них. Вони самостійні, але перебувають у постійній тісній взає­модії й взаємозалежності.
Демократія безпосередньо пов’язана і з режимом законності. Законність – це правовий режим у державі, на основі якого реалізується діяльність усіх державних органів, юридичних і фізичних осіб. Законність – не­від’ємний елемент демократії. Справжня демократія не існує поза зако­ном і над законом, загальність закону є визначальним принципом демо­кратичної організації та реалізації державної влади.
Взаємодія демократії й законності має вирішальне значення у сфері державного управління, їхня взаємодія виявляється передусім у механізмі функціонування управління1. Демократизм і законність виступають як метод, засіб державного управління.
Особливо актуальною є проблема взаємозв’язку демократії, права, за­конності й ефективності управління за умов становлення демократії й правової держави, коли доводиться практично наново створювати систему органів й інститутів демократичної влади, правову систему демократії, традиції й виховувати звичку мислити і діяти відповідно до демократичних норм на принципів.
Тому сьогодні найважливіше соціальне завдання – забезпечити поси­лення управлінського впливу шляхом постійного вдосконалення його де­мократичних форм і методів. Лише за цієї умови можна досягти необхід­ної ефективності функціонування як виробничого, так і всього суспіль­ного організму. Йдеться, передусім, про державне управління як політич­не явище в процесі реалізації державної влади.
Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умо­вах якісно змінюється, зберігаючи, проте, свою принципову природу (мається на увазі природа влади, оскільки її витоком є державна воля), але не є вже його головною і визначальною рисою. Виконання загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, однак вони не є переважним змістом цієї діяльності. Заходи заохочення, стимулю­вання, переконання, формування громадської думки й свідомості, почут­тя відповідальності та обов’язку значною мірою характеризують рівень демократичності державного управління.
На жаль, в ході соціально-економічного реформування в нашій країні спостерігається суперечливий процес: держава то посилювала свою при­сутність в економічній сфері й активно впливала на хід економічних реформ, то фактично самоусувалася або різко знижувала свій вплив на економічне реформування, що посилювало хаотичність його проведен­ня. Світовий досвід свідчить, що для досягнення економічної стабілі-
25
зації й дальшого розвитку економіки необхідно забезпечити безумовний пріоритет державного регулювання над стихійними ринковими саморе­гулюючими процесами, які часто призводять до руйнівних наслідків. Посилює кризу економіки незавершеність формування інститутів влас­ності як приватної, так і державної, незадовільне управління державною власністю. Адміністрування з боку виконавських структур є, а чіткого управління немає.
Багаторічні намагання пристосувати існуючу систему державного уп­равління до потреб суспільної трансформації в перехідний період ви­явилися марними. Сьогодні загальновизнано, що існуюча в Україні си­стема державного управління залишається загалом неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, які сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою й відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні конструктивних соціально-економічних і по­літичних реформ.
Тому постала необхідність у комплексній перебудові існуючої в Ук­раїні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, що передбачає проведення повномасштабної адміністративної реформи. Водночас реформування виконавчих структур повинно проводитися у тісно­му узгодженні з реформуванням економічної політичної системи й ство­ренням інститутів громадянського суспільства. Тільки за цих умов здійснен­ня адміністративної реформи сприятиме підвищенню ефективності уп­равлінської діяльності та її демократизації.
Література
1. Сиренко В.Ф. Правовеє обеспечение процесса демократизации аппа-рата государственного управлення // Демократизация аппарата государ-ственного управлення. – К., 1990. – С. 61–88.
ГЛАВА 2
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО — ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ДЕР­ЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
Необхідною умовою успішного реформування адміністративного пра­ва як фундаментальної галузі українського права є створення нової тео-ретико-методологічної бази адміністративно-правової науки. Звернення до теорії й методології адміністративного права – це єдино можливий шлях становлення цієї галузі в нових соціально-економічних умовах роз­витку українського суспільства.
Серед ключових проблем, які зараз потребують насамперед радикаль­ного перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів (якщо не сказати – догм), що склалися в юридичній науці у попередні часи, першо­чергового значення набуває необхідність більш прискіпливо оцінити ха­рактер суспільних відносин, що зумовили саме визначення розглядуваної галузі права як «адміністративного».
Оскільки загальноприйнятим є тлумачення цього визначення як «уп­равлінського», необхідно з’ясувати, чи справді переважають у змісті пред­мета адміністративного права саме управлінські відносини?
Здається, таке домінування було характерним для правового регулю­вання за радянських часів, оскільки тоді управління з боку держави справді домінувало фактично в усіх суспільне значимих сферах. Зараз же ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинальним чином звузилась. На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується дослідниками теорії предмета адміністративного права.
Більше того, певне коло дослідників, передусім російських, взагалі зводять адміністративне право до двох складових: «управлінського» і так званого «поліцейського» права (причому останнє розуміється як регулю­вання заходів втручання у права і свободи приватних – фізичних і юри­дичних – осіб). Втім, у будь-яких варіантах тлумачення предмета адмі­ністративного права за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце1.
Ось як, наприклад, характеризує предмет адміністративного права Ю.М. Старилов: це – суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації та функціонування виконавчої влади, дер­жавного управління і місцевого самоврядування, а також у процесі адмі-ністративно-юрисдикційної діяльності2.
Приблизно така сама позиція панує і в українських джерелах. Більше того, окремі дослідники настільки гіпертрофують управлінський характер предмета адміністративного права, що пропонують вивести за межі цього
27
предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управ­лінськими.
Зокрема, таким чином дехто аргументує свою позицію щодо начебто «штучного» віднесення адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права3.
На мій погляд, це очевидне перебільшення. Насправді значення уп­равлінського характеру предмета адміністративного права не таке доміну­юче.
Дійсно, якщо подивитися на види суспільних відносин, у яких перебу­вають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер (у справжньому науковому розумінні поняття управління – як владно-організуючого впливу на спільну діяльність з метою її впорядку­вання і спрямування) в них аж ніяк не переважає.
Підтвердити це можна, наприклад, тим фактом, що вся діяльність щодо:
•застосування до громадян заходів адміністративного примусу (так звана
«поліцейська» діяльність);
•захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг);
•розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ за звер­
неннями приватних осіб;
надання різноманітних адміністративних (або інакше – управ­
лінських) послуг (у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних
Дій);
і навіть прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у про­
цесі забезпечення так званих «публічних потреб» – за своєю суттю не є
управлінською, хоча й здійснюється у сфері державного (а точніше – «пуб­
лічного») управління.
Водночас, очевидно, не можна заперечувати, що певна частина су­спільних відносин, які перебувають у сфері адміністративного права, є справді управлінськими – в класичному розумінні цього терміна. Разом з тим, принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права, а саме наведені вище види.
Отже, перший висновок полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці предмета адміністративного права.
Що ж тоді слід вважати об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які складають предмет саме адміністративного права?
Думаю, що таким критерієм правильно вважати не управлінський ха­рактер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта – тобто такого, в якому уособлюється так звана     продолжение
–PAGE_BREAK–«пуб­лічна адміністрація» – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (обґрунтування до­цільності легалізації поняття «публічна адміністрація», наведене у попе­редній главі цієї книги).
Стосовно ж характеру зазначених відносин слід зауважити, що пере­важають в них не управлінські ознаки, а ознаки так званої «публічної
28
сервісної» діяльності, тобто діяльності держави й органів місцевого само­врядування щодо забезпечення такого порядку їх взаємодії з населен­ням, конкретними приватними (фізичними і юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інте­реси.
Виходячи з цього, слід радикально змінити ставлення до доктринально-го тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це – галузь права, що регулює переважним чином неуправлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого. Натомість адміністративне право регу­лює різноманітні відносини між цими органами і приватними особами щодо забезпечення згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів.
І лише як додаткова – тобто не першорядна, хоча й важлива – риса поняття адміністративного права має враховуватись «управлінська» (тоб­то, за етимологією цього терміна, власне «адміністративна») складова предмета регулювання цієї галузі права.
Отже, ще один висновок полягає в тому, що в узагальненому вигляді адміністративне право – це аж ніяк не «управлінське право», а головним чином «публічно-сервісне право», тобто право, спрямоване на обслугову­вання потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами пуб­лічної адміністрації. Цей акцент і має стати домінантою в тлумаченні «адмі­ністративної» природи розглядуваної галузі права.
Більше того, аналогічно варто було б оцінювати природу багатьох інших категорій та інститутів, у визначенні яких використаний термін «адміні­стративний» (наприклад, «адміністративна відповідальність» – це не відпо­відальність управлінського характеру, а відповідальність перед органами публічної адміністрації).
Література
Див., наприклад: Бекетов О.Й. Актуальньїе проблеми администра-
тивного права России // Государство й право. 1999. № 5. – С. 80–88.
Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблеми ре­
форми й новая система // Правоведение. 2000. № 5. – С. 6.
Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Пра­
во України. 2003. № 2. — С. 25.
2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
В умовах проведення в Україні адміністративної реформи дискусія про предмет адміністративного права пов’язана з визначенням напрямків удо-
29
сконалення адміністративно-правового регулювання. Це, як уже зазнача­лося у попередньому підрозділі глави, сприятиме розв’язанню проблем, що виникають у зв’язку із кардинальною зміною соціального призначен­ня адміністративного права.
Традиційно адміністративне право розглядається як галузь права, яка має регулювати певну групу суспільних відносин, що виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема державного управління. Проте ця загальна інтерпретація визначення предмета адміністративного права може влаштовувати сучасну наукову дискусію з цього приводу лише на початко­вому етапі його вивчення та аналізу.
Більш уважний погляд на таке складне і динамічне явище як предмет адміністративного права дає змогу виокремити кілька теоретико-правових проблем, генезис яких пов’язаний зі змінами державно-правових орієн­тирів та ролі держави у постсоціалістичних країнах, у тому числі й в Ук­раїні. Йдеться про трактування державного управління та його співвідно­шення з адміністративним правом.
У ст. 6 Конституції України зазначено, що державна влада у нашій країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак не застосовується поняття «державне управління». У зв’язку із цим постає необхідність визначення місця державного уп­равління в контексті розв’язання питання про предмет адміністратив­ного права.
Існує концепція «зникнення» державного управління в сучасних уп­равлінських системах1, її прибічники вважають, що державне управління не має права на існування, оскільки є певним елементом тоталітарної системи. Вони пропонують замість поняття «державне управління» вико­ристовувати поняття «виконавча влада» і, відповідно, виходять з визнання того, що замість відносин, які виникають у сфері державного управління, з’являються відносини за участю виключно органів виконавчої влади. Такі відносини, на думку цих авторів, й складають предмет адміністративного права.
Прихильники іншої точки зору взагалі ігнорують трансформацію пред­мета адміністративного права2.
Робляться також спроби ототожнення державного управління і вико­навчої влади. Так, Д. М. Бахрах наголошує, що адміністративне право ре­гулює всі управлінські відносини, за винятком тих, які регламентовані іншими галузями права3.
І нарешті, існує концепція, спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями «державне управління» і «виконавча вла­да», яке найбільше, на наш погляд, відповідає існуючим реаліям адміні­стративно-правового регулювання, її прибічники вважають, що «виконав­ча влада» є категорією політико-правовою, тоді як «державне управління» – це категорія насамперед організаційно-правова4. Така точка зору уяв-
‘ Наведена теза автора цього підрозділу не £ спільною думкою більшості учасників авторсь­кого колективу даної книги.
30
ляється найбільш плідною*. Вона дає можливість вести пошук науково обгрунтованого розуміння предмета адміністративного права.
Таким чином, підтверджується висновок попереднього підрозділу цієї глави, згідно з яким положення про те, що предметом адміністративного права є управлінські відносини, які складаються у сфері державного управ­ління, потребує суттєвих уточнень.
По-перше, управлінські відносини опосередковуються не тільки адмі­ністративним, а й іншими галузями права. Поняття цих відносин є більш широким. Лише частина з них, визначена в законодавстві, регулюється адміністративним правом, а, отже, входить до предмета останнього.
По-друге, поняття «державне управління» за сучасних умов слід роз­глядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча вла­да» або «державна виконавча діяльність». Адже державне управління здійснюють усі державні органи – законодавчої, судової та виконавчої гілок влади.
Хоч основна група управлінських відносин складається саме у сфері виконавчої влади, не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути управлінськими, і не всі з останніх входять до складу пред­мета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють бага­то функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідео­логічна діяльність тощо). Однак, як уже зазначалося, управлінська діяльність грунтується й на інших галузях права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі управлінські за своєю природою відносини взагалі не врегульовані нормами права у зв’язку або з недосконалістю правового регулювання, або з творчим характе­ром цих відносин.
Найбільша група управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади, регулюється адміністративним пра­вом, їх окреслення є найбільш злободенним науковим завданням. На нашу думку, це – відносини, у яких орган виконавчої влади діє відпо­відно до закріпленої за ним компетенції й використовує державно-владні повноваження, спрямовані на реалізацію функцій державного управ­ління.
Нагадаємо, що державне управління – це явище, яке має об’єктивний характер незалежно від того, якими правовими засобами забезпечується його функціонування. Останнє положення пов’язане також з такою особ­ливістю предмета адміністративного права, як його поширення на сфери, що перебувають за межами виконавчої влади.
Так, внутрішньоапаратні відносини, що складаються у ході реалізації законодавчої влади, також частково належать до предмета адміністратив­ного права. Це – відносини, що мають внутрішньоорганізаційний харак­тер і виникають у процесі законопроектної діяльності Верховної Ради, а також відносини, які виникають у ході організації законодавчого процесу з боку апарату Верховної Ради і які, згідно із законом, належать до основ­них інститутів адміністративного права.
31
До предмета адміністративного права належать також управлінські відно­сини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування, коли вони реалізують делеговані їм повноваження і виражають публічні, тобто загальнодержавні, інтереси.
Сказане вище дає змогу охарактеризувати державне управління в його більш широкому розумінні й водночас визначити наявність управлінсь­ких відносин, що мають державно-владний характер і забезпечують вико­нання управлінських функцій, використовуючи закріплені законом дер­жавно-владні повноваження.
Останні характерні не тільки для адміністративного, а й для спорідне­них з ним галузей права, що забезпечують державне управління як особ­ливий вид управління соціального. Причому визначення владних повно­важень має бути пов’язане з природними юридичними та організаційними властивостями самої влади.
Концепція, згідно з якою влада може бути лише державною, не підтвер­джується реаліями повсякденного життя. Як відомо, влада може виникати не тільки на державному рівні. У такому разі кажуть про владу одних лю­дей над іншими як про результат політичного, ідеологічного, економіч­ного, релігійного та інших впливів.
Адміністративно-правове регулювання має справу саме з державно-влад­ними повноваженнями, повноваженнями     продолжение
–PAGE_BREAK–державно-владного характеру. При цьому треба зробити деякі уточнення: влада завжди має соціальний харак­тер, отже, вона використовується в певних соціальних структурах, які ма­ють відповідну організаційну будову, а тому дуже важливо знати, з якою метою влада використовується, що дає змогу відокремити державну владу від інших владних впливів у суспільстві.
Слід мати на увазі, що поняття органу державного управління має важливе наукове значення і не тотожне поняттю суб’єкта виконавчої влади.
Інколи ці поняття застосовуються як рівнозначні. З теоретичної точ­ки зору термін «орган державного управління» слід розглядати як уза­гальнююче організаційно-правове поняття. Його не можна ототожню­вати з поняттям органу виконавчої влади. Отже, поняття «орган дер­жавного управління» не треба використовувати в застарілому значенні, що було конституційне обумовлене у законодавстві радянських часів. Йдеться про юридичну формулу «органи державної влади та органи дер­жавного управління». У сучасному розумінні адміністративного права та реального конституційно-правового регулювання діяльності держав­но-владних структур термін «орган державного управління» необхідно розглядати насамперед як наукове поняття, характерне для всіх дер­жавних органів, що користуються державно-владними повноваження­ми і здійснюють управління суспільством або окремими його складови­ми. Водночас, «суб’єкт виконавчої влади» і «орган виконавчої влади» – поняття, що реально відображають політико-правову та державно-пра­вову дійсність. Це виявляється у визначенні органів виконавчої влади
32
на конституційному рівні. Разом з тим, поняття «орган державного уп­равління», хоч і використовується інколи за традицією в чинному зако­нодавстві галузевого рівня, несе насамперед організаційно-правове на­вантаження.
Адміністративне право регулює не тільки діяльність органів виконав­чої влади, а й, як уже зазначалося, інші відносини державно-владного характеру, що складаються в ході реалізації функцій державного управ­ління.
Отже, нині поняття «державне управління» є передусім суто науковою категорією, яка не збігається з колишнім поняттям державного управлін­ня, що використовувалося до прийняття конституцій нових незалежних пострадянських держав. Разом з тим, поняття «виконавча влада» є право­вою категорією, що закріплена в чинному, зокрема в конституційному, законодавстві. Поняття державного управління значно ширше поняття виконавчої влади, а отже, і поняття органу державного управління, не збігається за обсягом з поняттям органу виконавчої влади.
«Державне управління» – це організаційно-правова категорія, яка зав­жди відображає певний рівень організації системи управління й держави загалом. Водночас поняття виконавчої влади є політико-правовою кате­горією, існування якої обумовлене запровадженням у практичну діяльність державних органів концепції поділу державної влади. Адміні­стративне право пов’язане головним чином із діяльністю органів вико­навчої влади. Однак до предмета адміністративного права входять і ті відносини, які складаються у сфері державного управління загалом, коли відповідні державні органи (органи місцевого самоврядування у випад­ках делегування їм державних функцій) в процесі управління використо­вують державне-владні повноваження, передбачені законом. Разом з тим, не вся діяльність органів виконавчої влади регулюється адміністратив­ним правом.
Хибність теоретико-методологічних підходів до визначення предме­та адміністративного права, за яких фактично ігноруються зміни в пред­меті адміністративно-правового регулювання, стає очевидною під час аналізу напрямків розвитку чинного законодавства, а також механізмів сучасного державного управління. Функціональна структура останньо­го залишається незмінною, але співвідношення між управлінськими функціями весь час змінюється залежно від напрямів економічної та соціальної політики держави, а також від особливостей розвитку рин­кових відносин.
Нині можна констатувати, що така функція державного управління, як безпосереднє (оперативне) управління господарськими структурами, підприємствами та іншими об’єктами, звужується, хоч бюрократичні тен­денції в державному управлінні та існуючі традиції значно гальмують цей процес. Це викликає до життя ідеї та практичну реалізацію політики дере-гулювання у сфері державного управління. Свідченням цього є Указ Пре­зидента України, від 22 січня 2000 р. «Про запровадження єдиної держав-
33
ної регуляторної політики у сфері підприємництва», яким встановлені нові засади державного регулювання у сфері економіки і запроваджено якісно нову систему державного втручання у сферу підприємництва, яка передба­чає, зокрема, інституціювання таких нових актів управління, як дирек­тивні листи та інші регуляторні акти, видання яких буде здійснюватися під постійним контролем виконавчої влади5.
Таким чином, предмет адміністративно-правового регулювання знач­но розширюється, оскільки державно-правовий вплив на суспільні проце­си стає цілеспрямованішим і водночас змінюється його характер: безпо­середнє оперативне управління все більше замінюється гнучкими засоба­ми впливу, особливо в економічній сфері. Крім того, держава все більше й більше втручається у процеси, які за ринкових умов на першому етапі розвитку незалежних держав мали відносно стихійний характер. Адмініст­ративне право виявляє себе в таких раніше маловідомих для правового регулювання сферах, як приватизація, акціонування, розвиток та фікса­ція інститутів приватної власності, податкова сфера тощо.
Без відповідного державного регулювання ці процеси матимуть не тільки стихійний, а й дезорганізуючий характер, що може завадити розвитку рин­кових відносин та демократичних інститутів нашої держави, призвести до таких негативних явищ, як корупція, криміналізація економіки, створен­ня негативного іміджу України за кордоном тощо.
Масштабність адміністративного права та об’єктивне розширення його предмета пов’язані також із забезпеченням прав громадян. Адже в тоталі­тарних умовах розвитку нашої держави саме адміністративне свавілля мало визначальне значення, породжувало масові порушення прав та свобод гро­мадян. Фактично громадянин залишався майже цілком незахищеним від державних органів.
Деякі адміністративні процедури та правила взагалі не були встанов­лені, що давало змогу довільно застосовувати норми матеріального адмі­ністративного права або зводити нанівець розвиток інших правових відно­син, пов’язаних з реалізацією прав громадян.
В умовах проведення адміністративної й судово-правової реформ най­ближчим часом значного розвитку має набути формування адміністра­тивно-процесуального права, яке ще не має визначених ознак і розглядається фактично в рамках інституту адміністративного процесу. Ця проблема заслуговує на аналіз, оскільки, як відомо, особливістю адміністративного права є не досить чітке розмежування між нормами матеріального і про­цесуального права, а самі адміністративно-правові норми майже завжди мають процесуальний характер (про це докладніше йдеться у підрозділі 4 цієї глави).
Предмет адміністративного права значно розширюється у зв’язку з постійним вдосконаленням елементів механізму державного управління та використовуваних державою методів впливу на ринкову економіку. Ці методи перебуватимуть у стані постійного розвитку й трансформації, ос­кільки механізми саморегуляції ринкових відносин можуть діяти лише у
34
взаємодії з механізмами державне-владного впливу. Вже нині можна гово­рити про те, що такі інститути адміністративного права, як реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, сертифікація продукції, акредитація та атестація комерційних навчальних закладів, квотування тощо, викликані до життя розвитком саме ринкових відносин.
На жаль, теоретична база цих інститутів залишається нерозробле-ною, оскільки не визначено до кінця предмет адміністративно-право­вого регулювання. Ці інститути потребують значно глибшого науково­го аналізу.
Динамічний стан предмета адміністративного права, тобто висока рух­ливість самих суспільних відносин, що регулюються цією галуззю права, є передумовою гострої дискусії з цього питання. Проте, безумовно, сьогодні можна констатувати об’єктивність процесу розширення сфери суспільних управлінських відносин, що входять до предмета адміністративного пра­ва, а також визнання суттєвих змін у формах і методах державного управ­ління, що зумовлені якісними змінами у змісті управлінської діяльності держави. Таким чином, предмет адміністративного права – це трансфор­мовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають і змінюються (або припиняються) в процесі практичної реалі­зації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, по­вноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції щодо здійснення функцій державного управління.
Література
Див.: Рьгжов В.С. К судьбе государственного управлення // Государ-
ство й право. 1999. № 2. – С. 14–22.
Див.: Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1996. –
С. 3-12.
Див.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – К.,
1996.-С. 3-12.
Див.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова,
Л.Л. Попова. — М., 1999. — С. 28.
Див.: Офіційний вісник України. 2000. № 4. – С. 107.
3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
З огляду на обгрунтовану в попередньому підрозділі «публічно-сервіс­ну» домінанту в характеристиці адміністративного права, є підстави ви­знати об’єктивну необхідність принципової зміни оцінки суспільної ролі й призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.
35
При цьому слід повною мірою керуватися фундаментальною конститу­ційною формулою: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. З Конституції Ук­раїни). Ця формула означає підпорядкування діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав люди­ни, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціаль­ної, правової держави.
Згідно з наведеною конституційною формулою, головними характери­стиками адміністративного права мають стати не згадані вище управлінська, а тим більше каральна його функції, а такі нові функції, як правозабезпечу-вальна (що пов’язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов’язана із захистом порушених прав). Саме дві ос­танні найповніше відтворюють обгрунтоване вище «публічно-сервісне» призначення адміністративного права.
Отже, найпомітніша особливість сучасного етапу розвитку і реформу­вання українського адміністративного права полягає в тому, що воно має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В цьому, на наше переконання, і полягає сенс демократизації цієї найваж­ливішої галузі публічного права.
На практиці сказане означає, що адміністративно-правовий режим відносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі станови­ща останньої як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідаль­на за свою діяльність, і грунтуватися на беззаперечному визнанні пріори­тету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очіку­вань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.
Запровадженню зазначеного напрямку розвитку і реформування адмі­ністративного права мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану відповідного нормативного масиву і загалом механізму адміністративно-правового регулювання.
Зокрема, дуже важливий показник оновлення адміністративного права полягає в суттєвій зміні змісту адміністративно-правового статусу люди­ни. Його оновлення має відбуватися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід’ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а й створен­ням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. А він опосередковується переважно нормами адміністративного права. У змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має віддаватись визначенню не тільки його обов’язків перед державою, а, насамперед, його прав, за забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відпо­відальність.
При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у націо­нальному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-пра­вових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному
36
законодавстві має відбуватися з урахуванням реальних, передусім матері­альних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
Важливого значення набуває також деяке уточнення характеру методу регулювання адміністративного права. Адже хоч традиційний для адмініст­ративного права так званий імперативний метод регулювання, тобто ме­тод владних приписів, залишається непохитним, у ньому все більшого зна­чення набуває досить нова форма прояву.
Йдеться про встановлення так званих     продолжение
–PAGE_BREAK–реординаційних відносин («реор-динація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відпо­відних випадках – з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і пра­вове регулювання субординації між ланками і службовцями державного апарату.
Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:
з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права
вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалі­
зації прав і свобод громадян;
з іншого – на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі
обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;
водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами ви­
конавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністра­
тивного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими
актами або діями прав і свобод громадян.
Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає підстави загалом говорити про створення якісно відмінного від ко­лишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою.
Забезпечення цієї рівноправності має стати стрижнем сучасної адмін­істративної правотворчості й правозастосування, що потребує комплекс­ного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних право­відносин, ставатиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиво демократичним державам.
Ще один момент, пов’язаний з демократизацією адміністративного права, полягає у все більш широкому регулюванні його нормами такого нового виду діяльності органів виконавчої влади, як надання ними так званихадміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.
Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука за­гальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адмі­ністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими учени­ми і практиками. Отже, подальша наукова дискусія з цієї проблеми була б
37
тільки на користь і правовій теорії, й правотворчій та правозастосовчій практиці.
Щоб не загострювати цю дискусію із суто термінологічних питань, вар­то було б, як здається, доктринально погодитися з тим, що термін «адмін­істративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адмін­істративно-правових відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків.
Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх посадових осіб – це один концептуальний формат оцінювання їх відносин з грома­дянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «уп­равлінських послуг» останнім – зовсім інший. Дефініція «послуги» ак­центує увагу на виконанні саме обоє ‘язків держави перед приватними осо­бами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забез­печення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.
Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. Адже «служіння» з боку виконавчої влади – це і є, багато в чому, надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
І це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки слід, зреш­тою, погодитись із тим, що сама державна влада – це аж ніяк не тільки реалізація повноважень, що зобов ‘язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації держави.
Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід вод­ночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут прийнятнішим є акцент не на «владно-орга­нізуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільні­шим є термін «адміністративні» послуги.
Разом з тим, не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави вважати адміністративними послугами.
Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, напри­клад, як, з одного боку, прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (серед них навіть адміністративно-при­мусових заходів), а з іншого – видання численних дозвільно-реєстра­ційних актів.
Іншими словами, адміністративні послуги з боку уповноважених органів, посадових осіб надаються, як здається, за наявності таких обов’язкових ознак:
38
ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридич­
ним) особам, як правило, за їх ініціативою (тобто за їх зверненням або
скаргою) з приводу задоволення правомірних вимог, потреб та інтересів
даних осіб;
надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) зако­
нодавче передбачуваних умов для належної реалізації приватними осо­
бами належних їм прав та виконання покладених на них обоє ‘язків (окрім
тих, що пов’язані із застосуванням адміністративно-примусових за­
ходів);
приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення ними не­
правомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.
Наведеними обов’язковими ознаками «адміністративних послуг» охоп­люється величезний масив владно-розпорядчих дій суб’єктів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до роз­гляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звер­нення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання (хоч іноді уповноважені суб’єкти можуть, як здається, діяти на користь приватних осіб навіть без ‘їх конкретних звернень).
З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання адміністративних послуг, слід визнати доцільність розробки та прийняття базового Закону «Про загальні заходи надання адміністратив­них послуг», який мав би доповнюватись кількома спеціалізованими зако­нодавчими актами щодо регулювання конкретних видів зазначених по­слуг.
Отже, усе сказане свідчить, що назріло реформування адміністра­тивного права, спрямоване на справжню демократизацію відносин між державою і людиною на засадах визнання самоцінності кожної люди­ни, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необ­хідності втілення в правотворчу і правозастосовну практику ідей верхо­венства права.
4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
Надзвичайно важливим питанням оновлюваної доктрини адміністра­тивного права є співвідношення «матеріальної» й «процесуальної» частин ад­міністративного права. В цьому питанні треба відмовитися від певної дог­матизації попередніх уявлень, що ще трапляється, на жаль, у наукових джерелах.
Докорінна помилка багатьох дослідників полягає в тому, що серед них переважає думка про об’єктивне існування якогось єдиного правового явища – «адміністративного процесу». І головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права.
Тобто ми діємо за аналогією з класичними зразками видів юридичних
39
процесів. Наприклад: цивільне право – цивільний процес; кримінальне право – кримінальний процес. Але при цьому забуваємо, що первісне таке явище, як «адміністративний процес» пов’язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції.
І тільки в такому розумінні можна проводити аналогію між «адмініст­ративним» процесом і процесами «цивільним» та «кримінальним».
Але в такому розумінні у нас «адміністративного процесу» просто об’єк­тивно не може існувати – адже немає, як такої, адмінісгративної юстиції (тобто власне адміністративних судів).
Отже, співвідношення матеріальної й процесуальної частин адміні­стративного права принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального права.
Тут, як відомо, масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, що співіснують поряд із власне «матеріальними» галузями. І це цілком закономірно, оскільки предмети регулювання – суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно, матеріальних і процесуаль­них норм – досить чітко розмежовані й досить автономні.
Стосовно ж місця «адміністративного процесу» в адміністративному праві, то його треба визначати з урахуванням реальної специфіки предмета регу­лювання норм адміністративного права. А саме в цій сфері правового ре­гулювання дуже важко (почасти неможливо) суворо виокремити відноси­ни, які перебувають під впливом виключно матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру.
Фактично таке відмежування можливе лише у разі застосування адмі­ністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення (делікт). Але якщо в цивільному і кримінальному праві «процесуальна частина» регулюван­ням деліктних відносин (тобто застосуванням санкцій відповідних норм), зазвичай, і обмежується, то в адміністративному праві подібні відносини складають далеко не переважну частку предмета регулювання процесу­альних норм.
Головна юридична своєрідність тут полягає в тому, що в адмініст­ративному праві потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми.
Цьому є переконливе пояснення, позаяк у протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації набу­ватиме рис необмеженого адміністративного розсуду – аж до свавілля – у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин. Тобто процесуально-правова форма – це необхідна умова належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин. Тоді як у сферах цивільне– і кримінально-правового регулювання процесуаль­но-правова форма властива лише певним групам відносин, а саме в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального про­цесів.
40
Отже, абсолютна більшість адміністративних правовідносин об’єктив­но потребує органічного поєднання впливу матеріальних і процесуальних норм. У зв’язку із цим, до речі, має бути уточнена поширена позиція щодо розмежування так званих «матеріальних» і «процесуальних» адміністратив­них правовідносин, що видається невиправданим.
З іншого боку, слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне існування – поряд із власне адміністративним правом – окремої галузі так званого «адміністративно-процесуального пра­ва», що регулювала б таке кореспондуюче адміністративному праву яви­ще, як «адміністративний процес».
Яким же тоді має бути доктринальне ставлення до     продолжение
–PAGE_BREAK–поняття «адміністра­тивний процес»?
Нагадаємо, що останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О. Селіванова, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка, В.Г. Перепелюка та деяких інших авторів1. Як би пара­доксально це не звучало, але саме цей плідний творчий пошук і переко­нує, що такого цілісного явища як «адміністративний процес» в реаль­ності не існує.
І справді, в найширшому вигляді допустимо вважати «адміністратив­ним процесом» лише процес адміністративного правозастосування, яке є однією з форм реалізації норм адміністративного права. В подібному ро­зумінні таке визначення нічого конструктивного в собі не містить, оскіль­ки тільки дублює відоме явище – «правозастосування».
Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного проце­су» стосуються конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульо­ваної нормами адміністративного права. Отже, фактично можна говори­ти про чотири основні сфери застосування поняття «адміністративний процес». Це:
порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністра­
тивне судочинство);
порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підго­
товки та прийняття нормативних й індивідуальних адміністративних актів
(тобто так званий «позитивний», або «управлінський», адміністративний
процес);
порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду
скарг приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністра­
тивний процес);
і, нарешті, порядок застосування заходів адміністративного приму­
су (тобто юрисдикційний адміністративний процес).
Кожна з перелічених сфер має право називатись «адміністративним процесом», і водночас щоразу це вимагатиме пояснення – чому дане по­няття не поширюється на решту сфер його можливого застосування.
З огляду на таку ситуацію слід зробити висновок, що оскільки названі чотири сфери – цілком неоднорідні за якісними ознаками, то найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції «адміністративний процес»
41
було б поширення п виключно на сферу адміністративної юстиції. Принаймні, цьому є зрозумілі пояснення з посиланням на вітчизняну історію та, го­ловне, на загальносвітову практику.
Водночас слід зауважити, що говорячи про тлумачення «адміністра­тивного процесу» як процесу розгляду справ в адміністративних судах, мусимо визнати, що він – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком са­мостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у га­лузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулюван­ня адміністративного права можна, на наш погляд, вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної галузі судової системи, як адміністра­тивні суди.
Іншими словами, правове регулювання подібного адміністративного процесу не варто вважати складовою адміністративного права. Проте це аж ніяк не означає, що в цій сфері діяльності не мають бути задіяні фахівці з адміністративного права.
Що ж стосується власне адміністративного права, то в його змісті обгрунтованим і доцільним видається структурне виокремлення таких трьох відносно самостійних процесуальних інститутів адміністративного права:
вишезгадувані «позитивні» адміністративні провадження: правотворчі
й правозабезпечувальні, які охоплюють процедури підготовки та прийнят­
тя нормативних й індивідуальних актів, включаючи і надання різномані­
тних адміністративних послуг;
так звані «квазіюрисдикційні» адміністративні провадження, через
які здійснюється правовий захист прав та законних інтересів приватних
осіб на підставі їх скарг до органів виконавчої влади (тобто в ході адміні­
стративного оскарження);
«юрисдикційні» адміністративні провадження, які охоплюють про­
цедури застосування заходів адміністративного примусу, зокрема накла­
дення адміністративних стягнень (тобто власне адміністративну відпові­
дальність) за вчинення адміністративних проступків (деліктів).
Гадаємо, що лише за такого підходу може бути досягнута достатня однорідність врегульованих процесуальних відносин і водночас їх пев­на відмежованість від решти самостійних інститутів адміністративного права.
У зв’язку з цим важливо відзначити, що в перспективі не можна виклю­чати подальшу диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до відокремлення деліктно-процесуального інституту в самостійну спільність норм адміністративного права.
Але всупереч досить переконливим аргументам деяких дослідників цієї проблеми, вважаємо доцільнішим говорити не про окрему галузь адмініст­ративно-деліктного права, а про відповідну підгалузь в межах адміністратив-
42
ного права. Адже адміністративно-деліктні відносини, на наш погляд, за своєю природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулю­вання адміністративного права.
Одна з вагомих пізнавальних переваг виокремлення адміністратив­но-деліктної підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина влас­не адміністративного права стала б ще більш однорідною і категорія «адміністративно-процесуальних відносин» досягла б іще більшої од­нозначності й «термінологічної чистоти». Принаймні, не було б жод­них підстав для підміни «адміністративного процесу» процесом роз­гляду справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий роз­гляд був би цілком віднесений до пропонованої підгалузі адміністра­тивного права.
Література
Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспек­
тиви розвитку правових доктрин. – К.: Ін Юре, 2000. – 68 с.; Бандурка О.М.,
Тищенко М.М. Административньїй процесе: Учебник. – Харьков: Изд-во
НУВД, 2001. – 352 с.; Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністра­
тивний процес: Навчальний посібник. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.; Пере-
пелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний по­
сібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.; Адміністративна юстиція: євро­
пейський досвід та пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Ко-
ліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 536 с.
Див., наприклад: Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і
структура // Право України. 2003. № 2. – С. 25.
5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері дер­жавного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністратив­ного права.
Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, ци­вільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняєть­ся тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адмініст­ративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного служ-
43
бовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.
Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне пра­во має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адмініст­ративного законодавства.
Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю пра­вових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як ви­дається, просто немає.
У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністра­тивного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом ко­дексів»).
Однак збірник кодексів – це, власне, інкорпоративна форма систе­матизації. Тому називати її «Кодексом» – просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створю­ватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адмі­ністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у корис­туванні).
Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.
Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законо­давство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право – це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.
Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адмі­ністративного права. Ці положення мали б визначити:
джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;
види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;
вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності
органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;
види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розме­
жування і деконцентрації, децентралізації та делегування;
44
правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових
осіб;
види та основні умови адміністративних договорів;
вимоги до адміністративних актів та їх види;
засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;
поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації по­
слуг приватним особам;
об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публіч­
ного управління;
завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів
публічної адміністрації;
правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових
відносинах.
Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непо­розумінь, суперечностей, прогалин тощо.
Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаю­чи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої     продолжение
–PAGE_BREAK–загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» – на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської, підприємницької діяльності тощо).
Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законо­давства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча мак­симально точним було б його визначення як «Кодексу загального адмініст­ративного права».
Зрозуміло, що його підготовка – завдання досить далекої перспекти­ви. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.
З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загаль­ного адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розви­неного законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокре­ма, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах ви­конавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.
Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропози­цією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію дер­жавного управління». Пропонований Кодекс – це щось подібне, хоча сто­сується загальних засад не системи державного управління, а загалом га-
45
лузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до уза­гальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.
До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знай­шла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.
Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністра­тивного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути вико­ристані деякі зарубіжні аналоги.
Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуаль­ний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуван­ням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейсь­ких країн.
РОЗДІЛ II
СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ – ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ
ГЛАВА 1
ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
1. Загальне поняття державного органу
Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган вико­навчої влади» і «орган судової влади» («суд»).
В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій статті 59 згадано державні орга­ни. За змістом положення частини третьої статті 5 у непрямій формі ви­користано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Ос­новного Закону дає підстави дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми.
Відтак, основоположне значення для з’ясування змісту і форм держав­ного владарювання має поняття державного органу (органу держави), або органу державної влади.
Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, склад­не утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про дер­жавні органи в тому або іншому словесному вираженні почади писати лише за нових історичних часів, вже перші визначення держави передба­чали наявність відповідних складових державної організації.
Дещо з історії розгляду аналізованого поняття. Ще за античних часів дер­жава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Згодом вони знайшли відобра­ження в цілісній теорії, відомій як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVIIст. стояла на позиціях.її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому самому XVIIст. формулювались і окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс).
Характеристика держави як політичного організму послужила згодом доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетично пов’язаних із розвитком теорії й практики конститу­ціоналізму. Вже у перших основних законах були встановлені основи функ­ціонування державного механізму та його найважливіших складових, хоча згадувані поняття в них не були сформульовані й відповідні терміни не використовувались.
Поняття державного органу набуло вжитку в XIXст., коли на ґрунті поширення ідей народного суверенітету й поділу влади склалося уявлен­ня про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об’єктивно має складну орга­нізацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск’є, спросто­вуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів
48
феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за критеріями пропонованої ним концепції поділу влади. Однак головним у його концепції було розмежування трьох «влад» як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законо­творчість, державне управління, правосуддя) в межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.
Концепція поділу влади відіграла важливу роль у становленні теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналіз­му, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої й судової «влад». Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і фор­мах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери держав­ної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потре­бували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIXст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноважен­ня. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.
Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо держав­них органів треба вважати погляди німецьких учених XIXст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучас­ної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «не­обхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдино­го організованого союзу»‘. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організова­ного союзу».
При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»2. На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.
Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижне­вою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирі­шуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними — це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компе­тенцію.
Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фак­тично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.
49
Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі орга­ни держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів. Г. Єллінек бачив відмінності між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також поділи органів на самостійні й несамостійні, на нормальні й над­звичайні та деякі інші. Природно, що запропонована Г. Єллінеком класи­фікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці та здобутках юридичної теорії.
Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблема­тики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюцій­ної школи.
Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київ­ського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «тех­нічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утво­рюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»3. На його думку, дер­жавні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»4. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загального смислу.
За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та ра­дянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини сто­совно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається акту­альним.
Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.
Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. Згідно з тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів дер­жави – насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважа­лися власне органами державної влади.
Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» наро­дилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»5. Проте внаслідок суспіль-
50
но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні орга­ни поступово почали визнавати органами державної влади.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридич­ної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас терміноло­гією, – поділ влади).
Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Мон­теск’є словосполучення «зерагаїіоп с! е$ рошюіге». Один із перекладів цьо­го словосполучення російською – «разветвление властей». Однак україн­ською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».
Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що за­свідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені дер­жавні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».
Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції дер­жавної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закрі­пивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення держав­ної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалі­зується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, ви­конавчої й судової влади.
Важливо, що викладене не виключає можливості наукового форму­лювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, вико­навчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.
Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних дер­жавних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є кон­ституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.
З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї роз­поділу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктив­них) причин»6. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.
У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визна­чення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.
51
Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, держав­ний орган — це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) ме­ханізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повно­важеннями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.
Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розпо­діляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень держав­ний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юри­дичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується держав­ним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.
Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визнача­ють як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визна­чається статус органу.
Конституція України передбачає певні підходи до визначення держав­ного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом поло­жень Основного Закону, повноваження органу державної влади (держав­ного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.
Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтвер­джується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою орга­нізація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено ви­значення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізують­ся шляхом здійснення повноважень.
52
Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визнача­ються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Вер­ховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормуван­ня статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не вста­новлений.
З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпоте­зу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними ак­тами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпе­чення статусу.
І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штуч­ним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.
Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з тер­міном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалі­стичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої тер­мінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.
В Конституції України поняття органу державної влади (державно­го органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого са­моврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основ­ному Законі України ідей, які характеризують теорію природного пра­ва общини (громади), відому ще із середини XIXст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нере­альність7.
Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної при­роди органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.
53
Література
Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 400.
Еллинек Г. Вказана праця. – С. 412–413.
Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лицеям).
Насть 1. — Птг., 1916. — С. 84.
Кокошкин Ф. Лекции по общєму государственному праву. – М.,
1912. — С. 209.
СоветьІ народних депутатов. Конституционньїе основи организации
й деятельности. – М., 1981. – С. 14.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест-
ник МГУ. Серия «право». 1992. № 4. – С. 6.
Див.: Шаповал В. Сучасні характеристики місцевого самоврядування
// Право України. 2002. № 3. — С. 48-54.
2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
Як з’ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є окремим видом органів державної влади (державних органів). На них поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, шо кожний окремий орган виконавчої влади:
створюється з метою безпосереднього здійснення певних конкрет­
них державних функцій;
має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяль­
ності, компетенцію і внутрішню структуру;
здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм
та методів роботи.
На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управ­ління» (або інакше – управлінський апарат).
Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому важливо врахувати, що адекватне застосування системного підхо­ду обов’язково передбачає формування спеціального понятійно-терміно­логічного масиву, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до оцінювання конкретних системних вла­стивостей відповідного досліджуваного об’єкта.
Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існу­вання якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, роз­глядає саме як системи. Причому стосовно одного й того самого досліджу­ваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи – залеж-
54
но від обраного критерію, тобто так званої системотворчої ознаки. При­міром, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повнова­жень тощо.
Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методоло­гічно слід виходити з того, що вона виступає складною соціальною систе­мою, в якій органи виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають – і це цілком прийнятне – також «органами державного управління»), пере­бувають між собою у різноманітних зв’язках та відносинах і виконують основні завдання й функції держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-організуючої (яку прийнято характеризувати як «ви­конавчо-розпорядчу») діяльності.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю до управлінського апарату як системи органів, необхідно перш за все нагада­ти, що чи не найголовніша особливість системного бачення цього апара­ту полягає у співвіднесеності системних оцінок щодо нього.
Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розга­луженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.
З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові час­тини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.
При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат ви­значається саме як система органів виконавчої влади.
Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управ­ління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апара­ту загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).
«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компо­нентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.
Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-
55
рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами1.
Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випли­ває з нетотожності самих явищ, що структуруються.
Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосо­вується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсис­теми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів уп­равління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних струк­тур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.
Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:
а) самостійних органів виконавчої влади;
б) структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад –
первинних одиниць управлінського апарату;
в) певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств
чи інших центральних органів виконавчої влади).
Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-орга­нізуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінсь­кому апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Се­ред них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.
Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апа­раті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації орга­ном наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.
Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконав­чої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення по­сад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.
Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністра­тивної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств»‘.
‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.
56
Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?
Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».
До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не вико­ристовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина чет­верта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Кон­ституції України термінологічного аналога.
Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.
Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.
За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний сек­ретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.
Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається пере­важно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідно­му напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особли­востей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступ­ний підрозділ цієї глави.
Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлен­ня суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінсь­кий апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких ви­ступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті дер­жавного управління.
Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адмініст­ративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на ко­легіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.
За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків2. Причому
57
в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не про­сто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.
Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взає­модій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне за­кріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований роз­поділ праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.
Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неодно­значні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.
Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціональ­ного) підпорядкування структурних одиниць.
Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і по­вноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).
Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.
Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень нале­жить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і по­вноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні сто­сунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (до­кладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апа­раті управління.
Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має прак­тичне значення для потреб правового регулювання управлінських відно­син між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем без­посередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Влас­не кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, ви­значаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.
Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем по­сади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного
исследования). – М., 1973. – С.10.
Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного
управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. –
К., 1990. — С. 16-18.
58
3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
Як відомо, службово-правовий статус посадових осіб органів виконав­чої влади неоднаковий. Для з’ясування цього статусу та визначення його ролі важливе значення має класифікація посадових осіб. Здійснення кла­сифікації дає можливість:
охарактеризувати службово-правовий статус посадової особи серед
інших службовців;
встановити обсяг службово-владних повноважень;
визначити умови та порядок проходження служби і службової ка­
р’єри;
забезпечити найбільш раціональне й ефективне вирішення струк­
турно-штатних питань у державних органах;
розв’язати проблеми врегулювання кадрової політики і підвищення
професійного рівня службового складу державних органів.
Традиційною для адміністративного права стала класифікація служ­бовців за такими критеріями як: а) вид (форма) діяльності службовців; б) обсяг службових повноважень; в) сфера діяльності службовців. Ця кла­сифікація є найбільш поширеною і має не лише теоретичне, а й практичне значення, яке полягає у можливості ефективного нормативного закріп­лення статусу цих осіб та врегулювання процесу виконання ними своїх службових завдань та функцій.
До посадових осіб, насамперед, належить керівний склад державних органів, позаяк керівна посада підтримує необхідний організаційно-функ­ціональний зв’язок у відповідній структурі. Враховуючи внутрішню струк­туру органу виконавчої влади, можна виділити:
а) керівника органу;
б) керівника апарату органу, на який покладено організаційне, аналі­
тичне, правове та інше забезпечення діяльності органу;
в) керівників структурних підрозділів органу (а точніше – апарату органу)
— відділів, управлінь.
Найбільшим обсягом службово-владних повноважень наділений керів­ник органу виконавчої влади. Саме він покликаний здійснювати управлін­ня персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності. Від керівника залежить оптимальне викорис­тання всіх форм і методів управління.
При цьому важливе значення має не тільки рівень професійних здібно­стей керівника у відповідній сфері діяльності й уміння приймати рішення в тій чи іншій ситуації, а й авторитет керівника серед його підлеглих. Пси­хологічний (вольовий) момент є досить вагомим у забезпеченні владного впливу керівника, оскільки він виражає саму природу влади. Ще Аристо-тель, даючи характеристику посадової особи, вказував на такі обов’язкові риси, як здатність співчувати, доброчинність та справедливість1. За його уявленням, їх наявність є необхідною умовою для зайняття відповідної посади.
59
Висловлена думка і сьогодні не втратила своєї актуальності. Зокрема, з цього приводу в спеціальній літературі наголошується, що керівник нади­хає колектив на ініціативне і творче виконання службових обов’язків, а також контролює результати діяльності своїх підлеглих2. Саме керівник повинен вміти виробляти стратегію управління, консолідувати зусилля своїх підлеглих на розв’язання важливих завдань управління, використовуючи при цьому свою владу3.
Керівник органу є водночас суб’єктом як внутрішньоорганізаційних, так і зовнішніх управлінських відносин.
Керівник органу повинен організувати роботу всіх структурних підрозділів органу і забезпечити його діяльність загалом. Об’єктами впливу керівника органу виступають не тільки матеріальні та фінансові засоби, а й відповідний трудовий колектив. В силу цього у процесі здійснення внутрішнього управління виникають відносини з різними учасниками службово-трудової діяльності, зокрема заступниками керівника, керів­никами структурних підрозділів органу, окремими державними службов­цями, іншими працівниками органу, які не наділені статусом державних службовців.
Разом з тим, ці відносини характеризуються не тільки багатоманітністю суб’єктивного складу, а й багатофункціональністю свого змісту. Керівник повинен вміти розв’язувати питання, що стосуються забезпечення органі­зації виконання завдань і функцій державного органу, реалізації його ком­петенції через здійснення своїх повноважень.
Основним завданням керівника є розв’язання кадрових питань, зокре­ма прийняття на службу (роботу) до органів, формування кадрового ре­зерву, вирішення спорів, які виникають в процесі проходження державної служби. Насамперед, керівники приймають рішення про зарахування на роботу (службу). Відповідно до нормативно-правових актів, прийняттю такого рішення може передувати проведення спеціальної організаційної процедури. Так, законодавством може передбачатися процедура обов’яз­кового узгодження кандидатури з іншою посадовою особою. Наприклад, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», при­значення керівників відділів та управлінь головою місцевої державної ад­міністрації має здійснюватися за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня.
Важливою є роль керівника у випадку проведення конкурсу на замі­щення вакантної посади на державній службі (відповідно до Порядку про­ведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15 лютого 2002 р.). За наказом керівника органу утворюється конкурс­на комісія, яку очолює, як правило, заступник керівника. Проте на підставі пропозицій конкурсної комісії рішення про призначення на посаду дер­жавного службовця приймає керівник відповідного органу.
Керівник органу виконавчої влади формує також кадровий резерв відпо­відно до умов і порядку, визначених у Положенні про формування кадро­вого резерву для державної служби від 28 лютого 2001 р. Формування кад­рового резерву спрямоване на підвищення професійного рівня осіб для
60
заміщення посад державної служби або для просування у службовій кар’єрі. Водночас, керівник уповноважений на розгляд скарг, які виникають у процесі проходження державної служби, зокрема, прикладом є оскаржен­ня рішень конкурсної та атестаційної комісій.
Забезпечуючи внутрішнє управління, керівник, як правило, одноособо-во здійснює розподіл управлінських функцій між своїми заступниками. Здебільшого до штату організаційної структури входить кілька заступників керівника. В окремих випадках, передбачених законодавством, заступни­ки призначаються за погодженням із вищою посадовою особою. Заступ­ники здійснюють керівництво у визначених напрямках, координують діяльність відповідних структурних підрозділів і несуть персональну відпо­відальність за виконання покладених на них службових завдань перед ке­рівником.
Один із заступників керівника, як правило, наділений більш значним обсягом повноважень. Він правомочний виконувати функції керівника у випадку відсутності останнього. Разом з тим, законодавством передбачені окремі обов’язки керівника, які не можуть покладатися на заступників. Наприклад, згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про звер­нення громадян» пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Ге­роїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розгляда­ються вищими керівниками державних органів, органів місцевого само­врядування, установ, організацій і підприємств особисто.
У випадку тимчасової відсутності керівника, з метою забезпечення без­перервності здійснення повноважень відповідного органу, заступник ке­рівника наділяється функціями управління органом. У цьому разі на нього покладається персональна відповідальність за вчинені ним управлінські дії та прийнятті рішення. З метою попередження конфліктних ситуацій у зв’язку з тимчасовою відсутністю керівника у нормативних актах, на наш погляд, доцільно закріпити порядок та умови тимчасового заміщення ке­рівника і умови відповідальності за виконання цих повноважень.
До внутрішньоорганізаційних функцій належить право застосування до підлеглих заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності. Ці за­ходи є спеціальним заходом впливу, спрямованим на забезпечення сужбо-во-трудової дисципліни у відповідному органі й належного виконання служ­бових повноважень державними службовцями.
Не менш складною й розгалуженою є зовнішня управлінська діяльність керівника органу виконавчої влади. Передусім на багатоманітність її змісту впливає рівень органу в ієрархії виконавчої влади. Відповідно до цього виникають різні види відносин управлінського характеру:
з вищими органами;
з підпорядкованими органами;
з органами, які є рівними за своїм статусом;
з органами місцевого самоврядування (за умови здійснення останні­
ми власних повноважень);
з органами судової влади (якщо орган виступає в ролі суб’єкта юри­
дичної відповідальності).
61
До того ж різноманітні відносини можуть виникати між органом вико­навчої влади і громадянами, за реалізації останніми своїх прав чи вико­нання обов’язків, а також у разі оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності цих осіб (згідно зі ст. 55 Конституції України).
Керівник репрезентує очолюваний ним орган і здійснює його пред­ставництво у таких відносинах без спеціальних доручень, а відповідно до повноважень керівної посади.
Таким чином, до основних управлінських функцій, виконання яких повинен здійснювати керівник, належать: функції організації, координації й планування діяльності, ухвалення управлінських рішень та впровадження їх у життя, контроль за їх виконанням та персональна відповідальність за організацію діяльності державного органу.
Велике значення має відповідальність керівників за прийняті ними уп­равлінські рішення і виконані дії. Особливу увагу необхідно звернути на дисциплінарну відповідальність. Згідно з чинним законодавством, керівни­ки несуть дисциплінарну відповідальність у порядку підлеглості. Існуван­ня такого виду відповідальності зумовлено особливістю характеру управ­лінських дій керівника. Останній відповідальний як за свої власні дії, так і за діяльність підлеглих по службі осіб, тобто за організацію колективу на виконання завдань держави.
Для дисциплінарної відповідальності в порядку підлеглості характерні такі ознаки: спеціальний суб’єкт відповідальності, яким є керівник; спец­іальна підстава відповідальності, якою є порушення службово-владних повноважень; система стягнень і специфіка їх застосування; особливий порядок оскарження рішень про накладення стягнень. Протиправна служ­бова поведінка цих посадових осіб має не тільки суто особистісний харак­тер, її наслідком є, водночас, дезорганізація діяльності всього органу та його трудового колективу.
Дисциплінарне стягнення накладається органом (посадовою особою), який безпосередньо призначив керівника, або вищим органом (посадовою особою). Застосування дисциплінарного примусу може відбуватися як з власної ініціативи вищої посадової особи, так і за поданням інших осіб. Наприклад, відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації має право порушу­вати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішен­ня і дати обгрунтовану відповідь. Накладення дисциплінарного стягнення передбачає лише письмову форму, і щодо притягнення до відповідаль­ності приймається відповідний адміністративний акт.
Враховуючи специфіку службово-правового статусу керівників органів виконавчої влади, їх слід віднести до особливої категорії посадових осіб, які забезпечують організаційний, нормативний і психологічний аспекти управління в системі органів виконавчої влади. Таким чином, на посаду керівника органу виконавчої влади нормативно-правовими актами покла-
62
дено здійснення організаційно-розпорядчих функцій і представництво органу в зовнішніх відносинах з іншими суб’єктами, що зумовлює підви­щений рівень персональної відповідальності за їх виконання.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Аристотель. Сочинения. В 4-х т. Т. 4. – М., 1983. – С. 548.
Омаров А.М. Руководитель: размншления о етиле управлення: Мо-
нография. — М., 1984. — С. 8.
Руководитель в аппарате государственного управлення: организаци-
онно-правовьіе проблемн. – К., 1988. – С. 34.
4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
Одним з найскладніших питань державно-правової теорії та практики сьогодення є питання про правову природу органів місцевого самовряду­вання, що свідчить як про їх спільність, так і про їх відмінність від органів державної (передусім виконавчої) влади. Розглядаючи це питання, необхідно передусім врахувати, що погляди дослідників державного та муніципально­го управління щодо характеру влади, яка здійснюється на місцевому рівні, – громадська чи державна – умовно можна об’єднати в три групи.
• Представники однієї з них у категоричній формі заперечують держав­ну природу влади територіальних громад та органів місцевого самовряду­вання.
Так, В.Ф. Погорілко вважає, що місцеве самоврядування опосередко­вує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя – місце­ву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей1. Особливий характер публічної влади місцевого самоврядування визнає й російський вчений-адміністративіст Ю.М. Старилов2.
В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування… це – недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад – це органи населення певних адмініст­ративно-територіальних одиниць, а не держави (державноорганізованого суспільства) даної країни загалом»3. В іншій своїй праці В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування – це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування – це публічна влада територіального колективу, об’єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Розподіл названих видів публічної влади свідчить про те, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу)5.
63
Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого само­врядування – різні форми реалізації влади народу, О.О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування – це спосіб не тільки децентралізації управ­ління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує са­мостійне розв’язання громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління су­спільством і державою6.
Інший російський вчений, В.Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апа­рату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є скла­довою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади і тому являють собою самостійну форму реалізації наро­дом своєї влади7.
Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є пере­дусім «природними корпоративними одиницями, а їх автономність випли­ває не так з державної влади… як із суверенітету народу, який має поважа­тися та забезпечуватися державою на практиці»8.
• Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядуван­ня) – це різновид державної влади.
Так, Г.М. Чеботарьов вважає, що «влада органів місцевого самовряду­вання за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»9. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентралізова­не, справді державне управління10. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи дер­жавного управління”.
Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самовря­дування обстоюється і сучасним шведським вченим С. Монтіном, який зауважує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інсти­тутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місце­ве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному висліді «делеговану державну владу»12.
В.М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування ви­пливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентра­лізованою формою державного управління13.
На думку адептів цієї концепції, існування влади територіальної гро­мади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільно­та людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самовря­дування. Тому, вважають вони, влада органів місцевого самоврядуван­ня є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади14.
64
• Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. В результаті аналізу природи місцевої влади ці автори роблять висновок про те, що в ній одно­часно поєднуються два начала: громадівське й державне.
Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської й державної те­орій самоврядування дасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруд­жені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного беш­кетування місцевих рад»15. На необґрунтованість відсутності кореляції між державою і суспільством в особі місцевого самоврядування, яка обсто­юється адептами громадівської теорії, вказує О.О. Диденко, який, визна­чаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних со­ціальних спільностей на обмеженій території з метою розв’язання спільних завдань, акцентує увагу на єдності державного і громадівського начал у місцевому самоврядуванні16. Інший російський дослідник, В.Г. Мальцев вважає, що система державного управління, принаймні на своєму регіо­нальному рівні, має бути пронизана громадсько-самоврядницькими нача­лами, а система місцевого самоврядування – втілювати у собі елемент державності17.
На думку прихильників цієї точки зору, синтез державного і гро­мадського у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. За допо­могою єдності цих двох засад розв’язуються найважливіші громадсько-державні завдання: долається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави й інститутів, які її складають; утворюються можливості для більшої частини людей – участь в уп­равлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-пра­вовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета – збереження та зміцнення суспільства й держави за наявності демо­кратичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інте­ресами людей; породжується спільний інтерес для громадян та держав­них органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кож­ної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення18. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціальне орієн­тованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціа­тиви людей.
З трьох означених позицій найбільш концептуально вивіреною видається та, що розглядає місцеве самоврядування, його органи як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади – публіч­ну владу територіальної громади. Ми бачимо місцеве самоврядування як систему організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, Що являє собою сукупність різноманітних органів й інститутів. Ця су­купність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.
65
Згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого само­врядування не входять до єдиного державного механізму. В силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.
Водночас, конституційне положення про те, що органи місцевого са­моврядування не входять до системи органів державної влади, не означає функціонального відособлення обох груп органів. Тому не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади і місце­вого самоврядування. Органи місцевого самоврядування та органи дер­жавної влади перебувають в єдиній системі публічно-владних відносин.
Особливі ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування. На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що характеризують орга­ни місцевого самоврядування і відрізняють їх від органів державної влади.
•Розходження в характері влади, яку репрезентують органи місцевого
самоврядування. Якщо державна влада є владою суверенною, верховною,
здатною саму себе реформувати, то влада місцевого самоврядування –
влада підзаконна, діюча в порядку і межах, визначених їй верховною вла­
дою, тобто законом.
На відміну від держави як такої, територіальна громада не володіє су­веренітетом. Більше того, державні структури покликані визнавати, збе­рігати й гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у розв’язанні питань місцевого значення, за­безпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нор-мотворчості у встановлених законом межах, певна бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).
Розмежування сфер компетенції державної влади і місцевого само­
врядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому са­
моврядуванню або визнаються за ним. Звичайно до відання органів місце­
вого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства,
місцеві питання, що пов’язані з повсякденними потребами жителів, а та­
кож деякі загальнодержавні справи, що покладає на них держава.
Відсутність у механізмі місцевого самоврядування класичного поділу,
як у механізмі державної влади. Адже органи місцевого самоврядування не
володіють правом власне законодавчої влади. Відсутність права видання
законів з тих чи інших питань, які для певної місцевості замінюють закони
загальні, є досить важливим критерієм, який відрізняє місцеве самовряду­
вання від державної влади.
Взагалі поділ влади на місцевому рівні містить у собі несумісність із традиційним поняттям про владу. Влада на місцях одна і єдина, але вира­жається у різних функціях органів управління. Так, функція представниць­кого органу місцевого самоврядування полягає в тому, щоб виражати волю територіальної громади, надавати їй загальнообов’язкового характеру, здійснювати від її імені владу. Функція виконавчих органів місцевого са­моврядування полягає у здійсненні управлінської, владно-організаційної
66
діяльності, спрямованої на виконання правових актів, прийнятих безпо­середньо територіальною громадою або її представницьким органом.
Місцеве самоврядування, що виступає як система організації життє­
діяльності населення на відповідній території, являє собою сукупність ви­
борних і інших органів та інститутів влади. Ця сукупність функціонує як
єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, авто­
номність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється
ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні
взаємозв’язки і взаємодії, що формуються, закріплюються й сусідськими
зв’язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій
та громадських рухів.
Місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що
враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості,
спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка,
причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, куль­
тура, значно впливає на формування органів місцевого самоврядування,
характер їхньої взаємодії, визначає управлінську активність жителів, пра­
вила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дає змогу будувати
місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.
Місцеве самоврядування передбачає єдність самостійності й відпові­
дальності під час розв’язання всіх питань місцевого значення: економіч­
них, соціальних, культурних та інших. Адже, згідно зі ст. 2 Закону «Про
місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні –
це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної грома­
ди – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жи­
телів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність
органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції та законів України.
При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів -членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність розв’я­зувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спи­раючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінан­сові та інші. Діяльність під свою відповідальність передбачає, що тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.
•Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого
значення, у своїй діяльності виходять передусім з інтересів населення
відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). По­
ляризація інтересів центра і місць — основа зародження муніципальної
влади.
Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалі­зації такого інтересу”. Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, під час підготовки місцевого бюджету, цільових програм, по-
67
будови структур місцевого самоврядування, в ході оцінювання діяльності депутатів і посадових осіб.
•Нарешті, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу.
Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування, безумовно, є
Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій
сфері мають регулюватися локальними актами – статутами територіаль­
них громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, ак­
тами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Наявність цих відмінних ознак, безумовно, свідчить про самостійне й незалежне від держави, її органів місце органів місцевого самоврядування у механізмі публічного управління. Водночас, наявність у цих суб’єктів названих специфічних рис аж ніяк не означає відсутності й деяких ознак, які є спільними з юридичною природою органів виконавчої влади.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Спільні ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади. Передусім слід зауважити, що навіть етимологіч­не термін «місцеве самоврядування» об’єднує поняття «управління» («са­моуправління», «управління своїми справами») і «місцеве», що вказує на його соціально-управлінську сутність.
Місцеве самоврядування реалізує найважливіші управлінські функції
за допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи ті самі прак­
тичні макроцілі, що й державне управління: надання людині соціальних
та управлінських послуг. Більше того, профільні галузі права (муніципальне
й адміністративне) органічно взаємопов’язані між собою. Муніципальне
право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управлін­
ня, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі
органів муніципального управління, посадових осіб та службовців органів
місцевого самоврядування. Суб’єкти муніципального управління викори­
стовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми
та засоби управління20.
Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
обов’язковими інституціями, із рішеннями яких не може не рахуватися
населення території, в межах якої вони функціонують.
Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов’язковими до ви­конання всіма суб’єктами — органами, підприємствами, установами, орган­ізаціями, а також громадянами в межах території, на яку розповсюджуєть­ся юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (ад-міністративно-правовою) формою реалізації завдань та функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого само­врядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних суб’єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридич­ним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин.
68
•Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це ко­
легіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, які
утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної
або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією,
виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність
якої регламентована правом.
Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів відносяться місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Щодо останніх суб’єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів — посадових осіб. Також слід зазначити, що у процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самовря­дуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.
Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування
переважно є колективами громадян, які складаються з публічних (держав­
них і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними роз­
поділені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у
структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечу­
вальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган,
її заступники).
Об’єднавчим моментом у правовій природі органів виконавчої влади і
місцевого самоврядування є зміст їхнього адміністративно-правового ста­
тусу. Так само як і органи державного управління, органи місцевого само­
врядування володіють адміністративною правосуб’єктністю. Посадові осо­
би та муніципальні службовці мають відповідне правове становище, тра­
диційний арсенал повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень
та відповідальності.
Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування у адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенцій-ного.
Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу вико­навчої влади, так і органу місцевого самоврядування – це юридичне за­кріплені цілі, завдання та функції.
Другий – організаційно-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. У нього входять нормативне регу­лювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорга­нізації, ліквідації суб’єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізаційних структур, права на організаційне самовизна­чення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.
Компетенція є третьою і основною частиною адміністративно-право­вого статусу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядуван­ня як колективних суб’єктів права і складається з сукупності публічно-владних повноважень (прав та обов’язків) відносно певних предметів відан­ня (сфер та галузей суспільного життя).
69
• За змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місце­вого самоврядування можна поділяти на органи загальної й спеціальної компетенції.
Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, пред­ставницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдик­ція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції.
Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньові­домче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. При­кладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих ко­мітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.
У теоретико-методологічному та практичному аспектах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування. До «інтегруючих» моментів належать спільна для них можливість використання засобів законодавче інституйованого при­мусу; встановлення та збирання податків і зборів; самостійне формуван­ня бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межі функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіаль­них громад) є громадянами держави або особами, які на законних підста­вах з її дозволу перебувають на її території.
Необхідно враховувати ще низку обставин: статус місцевого самовря­дування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної вла­ди; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної кон­ституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов’яз­кові для виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого само­врядування можуть наділятися законом окремими державними повнова­женнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комп­лекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе уп­равління; органи місцевого самоврядування не володіють «компетенцією встановлювати свою компетенцію», тобто не можуть самостійно визнача­ти коло своїх повноважень тощо.
Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування — це різні за своєю юридичною природою суб’єкти публічного управління. Кожному із цих видів органів властиві як особливі, специфічні, іманентні їхній соціально-політичній природі риси, так і деякі ознаки, які є спільними для них. Тобто в Україні існують два різновиди органів публічного управління – органи виконавчої влади (орга­ни державного управління) та органи муніципального управління (органи місцевого самоврядування).
Конституційне розмежування системи органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на дві самостійні організаційно-владні струк­тури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підста­ви. Кожен вид органів публічного управління володіє специфічними озна-
70
ками, суб’єктно-об’єктними та функціональними характеристиками. Орга­ни виконавчої влади вирішують питання державного значення; органи місцевого самоврядування – місцевого.
Незважаючи на це, безперечним фактом є те, що закріплення Кон­ституцією України системи органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування в Україні не знімає з порядку денного необхід­ності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалого варіанту організації державного і муні­ципального управління, механізмів їх відносин та взаємодії з урахуван­ням аналізу практики їхнього функціонування в нашій країні та за її межами.
Література
Муніципальне право України: Підручник / За заг. ред. В.Ф. По-
горілка, О.Ф. Фрицького – К., 2001. – С. 7.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т 1:
История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 227.
Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 375.
Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М.,
2001. — С. 453.
Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. – М., 2002. – С. 145.
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М., 2001. –
С. 358.
Любащиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко Й.В. Теория государ-
ства й права: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 152–153.
ТЬе Ргехепі апсі РиШге Коїе оГЬоса! Соуегшпепі іп Вгіїаіп апд Оегтапу.
– Ь., 1985. – Р. 71 // Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управ-
ление: теория й практика. – М., 1998. – С. 20.
Чеботарев Г.Н. Развитие конституционньїх основ местного самоуп-
равления. – Тюмень, 1995. – С. 85.
Шеремет К.Ф. Актуальньїе проблеми формирования местного са-
моуправления в Российской Федерации (круглий стол) // Государство й
право. 1997. — № 5. — С. 33.
Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория
й реальность // Государство й право. 2000. № 11. – С. 17.
12. Мопііп 5. 5\уес1ізп Ьосаі Соуегптепі іп ТгапзШоп: А МаПег
оГ Каїіопаїііу аші Ье§Штасу. — Китіа, 1993. — Р. 31 // Цит. за: Черка­
сов А.И. Сравнительное местное управление: теория й практика. –
М., 1998. — С. 19.
Шаповал В.М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування
// Право України. 2002. № 3. — С. 51.
Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самовряду­
вання, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України.
2001. № 12.-С. 26.
71
Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Украї­
ни // Місцеве та регіональне самоврядування України. – К., 1993. – Вип.
1-2. – С. 64.
Диденко А.А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуп-
равления в России (1785–1917 гг.): Автореф. дисс… канд. юр. наук/ 12.00.01.
– Бєлгород, 2002. – С. 12-13.
Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления
й местного самоуправления // Государственное управление: проблеми те-
ории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону, 1993. – С. 20.
Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1998. –
С. 20-21.
Григор’єв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної)
влади в Україні: Автореф. дис… канд. юр. наук /12.00.13. – Одеса, 2002. –
С. 9.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1:
История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 209.
    продолжение
–PAGE_BREAK–ГЛАВА 2
СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ
1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим еле­ментом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, за­безпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прий­няття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.
Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком зако­номірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.
Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI«Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:
по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон­
ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів
(ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон­
ституційного визначення у розділі VIII«Правосуддя» системи судів за­
гальної юрисдикції (ст. 125));
по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі­
зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо­
середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи
даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини
першої ст. 92).
Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).
Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу
державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико­
навчу та судову (ст. 6).
Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї­
ни (частина друга ст. 19).
73
Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються орга­нізація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).
•У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які
розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:
а) вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша
ст. 113) – вищий рівень системи;
б) центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина
перша ст. 120) – центральний рівень системи;
в) місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі­
альний) рівень системи.
Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).
Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на­
явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище
видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші
органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож­
ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з
«місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному
підрозділі цієї глави).
Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим
органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон­
ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,
що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.
Зокрема, прямо згадуються лише:
серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час­
тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);
серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві
державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі
(ст. 118, 119, п. 10ст. 106);
–Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).
Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо­
жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.
•Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи
органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:
а) їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів
України (п. 9 ст. 116);
б) їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук­
раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);
в) їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням
прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10
ст. 106).
На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознака­ми:
74
а) вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням
Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);
б) їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста­
новленому законом» (частина третя ст. 117).
В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо­
жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення
відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів –
прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це:
Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ
(п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство
закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина
третя ст. 131).
До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.
Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією
правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше –
«глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук­
раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла­
ви держави і глави виконавчої влади.
•Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й
функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція
надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова­
ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:
а) утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи
в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади
(п. 15 ст. 106);
б) призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук­
раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав­
ку (п. 9 ст. 106);
в) призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також
голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету
Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по­
вноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));
г) видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй
діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є
обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);
д) визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);
е) здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а
також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);
є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у заз­начених сферах (частина друга ст. 107);
ж) скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­
номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих
державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).
75
Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтри­мати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «но­сія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади1.
Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Прези­дента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність си­туації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації2. Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарюван­ня» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.
З іншого боку,є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секре­таріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико­
навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.,
2002.-С. 41.
Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу
влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії
правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.
2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
Як зазначалось вище, Конституція України дає підстави виділяти у складі системи органів виконавчої влади наступні види органів:
вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів
України;
центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші
ЦОВВ;
76
3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольсь­ка міські), районні державні адміністрації.
Виший орган у системі органів виконавчої влади. Вагоме значення має положення Конституції про те, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113). Це означає, що Кабінет Міністрів – як уряд – очолює систему органів вико­навчої влади, і отже, усі інші – центральні та місцеві – органи виконав­чої влади мають бути підпорядкованими (підвідомчими) Кабінету Міністрів, йому підконтрольними і підзвітними.
Згадане положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Президент України був водночас главою і держави, і главою виконавчої влади. Зараз він формаль­но (легальне) не очолює виконавчої влади, але завдяки окремим своїм повноваженням має великий вплив на неї.
Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконав­чої влади підтверджується і п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».
Центральні органи виконавчої влади. Ланкою органів виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованою Кабінету Міністрів, є міністерства та іншіЦОВВ.
Враховуючи неодноразові випадки згадування в Конституції України такої формули, як «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід зробити висновок, що міністерство є провідним видом цент­ральних органів виконавчої влади. 1 це невипадково, оскільки лише керів­ник міністерства – міністр – є членом уряду.
Що ж являють собою «інші» центральні органи виконавчої влади – на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає. У зв’язку із цим важливо відзначити, що в Конституції України фактично згада­но кілька конкретних назв центральних органів виконавчої влади (статті 85, 106, 107, 131). Зокрема, з аналізу конституційних положень випливає, шо в Україні, за незмінності відповідних положень Консти­туції, передбачена обов’язкова наявність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ та Служби безпеки. Крім того, в Конституції передбачені – через згаду­вання їх керівників – Міністерство юстиції, Антимонопольний комі­тет, Фонд державного майна та Державний комітет телебачення і ра­діомовлення.
Якщо презюмувати їх приналежність до виконавчої гілки влади, то аналіз наведених конституційних положень означає, по-перше, що зазначені орга­ни не можуть бути ліквідовані без внесення відповідних змін до Консти­туції.
По-друге, керівники Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення признача­ються за особливою процедурою (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 части­ни першої ст. 106). Іншими словами, Конституція не дає однозначної
77
відповіді на питання, чи є перелічені органи центральними органами вико­навчої влади.
Місцеві органи виконавчої влади. Нарешті, згаданим у Конституції Ук­раїни найнижчим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві дер­жавні адміністрації. Адже у частині першій ст. 118 зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».
Згідно з Конституцією, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Виходячи з положень Конституції, таки­ми органами вищого рівня відносно місцевих державних адміністрацій є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади.
Те, що місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою системи органів виконавчої влади, підтверджується також положенням Консти­туції, згідно з яким місцеві державні адміністрації на відповідній тери­торії забезпечують «виконання… актів… Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади» (п. 1 ст. 119).
Отже, Конституція України, виокремлюючи три рівні (ланки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі пи­тання визначення складу системи органів виконавчої влади.
Зокрема, незрозуміле, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135, «… рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим… прий­маються відповідно до… актів… Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання». А з іншого – Раду міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) не згадано в розділі VIКонституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.
Наступне питання полягає в тому, чи означає закріплення в Консти­туції України видів органів виконавчої влади встановлення вичерпної кла­сифікації органів виконавчої влади.
Слід вважати, що конституційна легітимізація згаданих вище трьох рівнів органів виконавчої влади означає лише те, що їх існування є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції аж ніяк не виключає, на наш погляд, можливості існування якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів.
Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини пер­шої ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються «орга­нізація і діяльність органів виконавчої влади». Тобто Конституція вино­сить розв’язання питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших, неосновних рівнів на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Тож
78
наявність будь-яких інших видів органів виконавчої влади – це справа поточного державотворення.
Тим більше, що існуюча класифікація органів виконавчої влади не до­сить досконала.
Наприклад, не досить зрозуміла характеристика «центральних» органів поряд з «вищим». Адже уряд, у певному розумінні, – також «централь­ний» (якщо, наприклад, виходити з територіальних масштабів діяльності)
орган.
Отже, все говорить за те, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною – за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Саме вони і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути продуктом поточної політики
держави.
Зокрема, цей висновок стосується таких новостворених органів, що були запропоновані Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони відносяться, як видається, саме до одного з неосновних рівнів системи органів виконавчої влади.
Зазначені органи були запроваджені Указом Президента від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». Вони утво­рюються Кабінетом Міністрів формально «у складі» (а насправді «у сис­темі») центральних органів виконавчої влади для здійснення: а) управлін­ня окремими підгалузями, або сферами діяльності; б) контрольно-нагля­дових функцій; в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.
Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під кер­івним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. На сьогодні (станом на 1 липня 2003 р.) існує 34 таких
органи.
Доречно нагадати, що Концепцією адміністративної реформи в Ук­раїні передбачалося, що одна частина урядових органів мала б підпоряд­ковуватися Кабінету Міністрів безпосередньо, а інша – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству. Щодо підпорядкування іншим центральним органам виконавчої влади, то Концепція передбача­ла, як виняток, таке підпорядкування лише центральним органам вико­навчої влади зі спеціальним статусом. Однак Концепція не передбачала можливості утворення урядових органів, підпорядкованих державним ко­мітетам, що спостерігається в сьогоднішній практиці.
Фактично на цей час переважна більшість урядових органів (ЗО) підпорядкована саме міністерствам (всього 13). У підпорядкуванні трьох держкомітетів функціонують три урядових органи і один – підпоряд­кований центральному органу виконавчої влади зі спеціальним стату­сом (СБУ).
Варто зауважити, що легітимність створення урядових органів держав­ного управління заперечувалась деякими фахівцями на тій підставі, що такі види органів виконавчої влади не передбачені Конституцією України.
79
У зв’язку із цим слід наголосити, що в тексті Конституції України не дається вичерпної класифікації органів виконавчої гілки влади. Конституція чітко визначає:
по-перше, лише основні структурні рівні системи органів виконавчої
влади;
по-друге, на кожному такому рівні (окрім вищого) – лише основні
види органів.
Наведемо приклад на підтвердження першої тези. Рада національної безпеки і оборони України передбачена ст. 107 Конституції України. Оскіль­ки вона, за Конституцією, «координує і контролює діяльність органів ви­конавчої влади у сфері національної безпеки і оборони», її, безперечно, є підстави віднести до системи органів виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: він аж ніяк не вписується в традиційне уявлення про трирівневу систему органів виконавчої влади.
Друга теза підтверджується тим, що Конституція не називає й деяких інших органів, які фактично існують і легітимність яких жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що «вико­навчу владу в областях і районах… здійснюють місцеві державні адмініст­рації». Насправді ж на рівні областей і районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади – у вигляді, зокрема, територіальних органів низки міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юс­тиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адмі­ністрацій.
Ще однією конституційно-правовою підставою правомірності існуван­ня урядових органів державного управління можна вважати положення п. 9 ст. 116 Конституції, за яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади». Наведе­не словосполучення (тобто без акценту на «інші центральні») не виключає, що серед підвідомчих Кабінету Міністрів органів може існувати такий їх вид, який не належить ані до «центральних», ані до «місцевих» органів.
Важливим для легітимізації системи органів виконавчої влади є також питання: чи означає закріплене п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України положення про те, що «організація і діяльність» органів вико­навчої влади визначаються «виключно законами», виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо формування та зміни системи органів виконавчої влади.
Потреба у постановці й розгляді цього питання зумовлена тим, що, поряд з наведеним положенням, сама Конституція передбачає розв’язан­ня окремих питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади не тільки шляхом законодавчого регулювання.
Таких випадків, щонайменше, два.
По-перше, Конституція (п. 15 частини першої ст. 106) надає Президен­тові України право на «утворення, реорганізацію та ліквідацію» міністерств та інших ЦОВВ. Безперечно, що ці права (наприклад, проведення реорга­нізацій ЦОВВ) мають безпосереднє відношення до «організації» органів виконавчої влади.
80
По-друге, Основний Закон (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати «функції» Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням у визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.
Отже, в певних аспектах розв’язання питань формування, а відтак, і внесення змін до системи (що, в принципі, неможливо без впливу на «орган­ізацію і діяльність» органів) органів виконавчої влади, на наш погляд, виходить за межі предмета суто законодавчого регулювання.
Такі винятки правомірно поширювати, принаймні, на двох суб’єктів – Президента України і Кабінет Міністрів. Аргументи тут наступні.
Що стосується Президента України, то його легальні можливості втру­чатися в сферу «організації та діяльності» органів виконавчої влади перед­бачені кількома положеннями Конституції України:
по-перше, щодо згаданого вище підзаконного вирішення питань
«організації та діяльності» органів виконавчої влади;
по-друге, щодо його повноважень «здійснювати керівництво» в трьох
сферах – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборо­
ни (пункти 3, 17 частини першої ст. 106).
Що ж до Кабінету Міністрів, то про його можливості можна говорити:
а) з одного боку, відповідно до положень власне Конституції* оскільки
реалізація саме вищенаведених повноважень Президента передбачає кон­
трасигнацію з боку прем’єр-міністра і відповідного міністра;
б) з іншого боку, з точки зору реальної необхідності надання уряду
повноважень вирішувати деякі питання формування (реорганізації,
ліквідації) підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів
державного управління) своїми актами. Це також, із суто формаль­
ної точки зору, буде певним втручанням в «організацію та діяльність»
органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню
роль Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів вико­
навчої влади.
Завершуючи аналіз питань класифікації органів виконавчої влади вар­то звернути увагу на важливість належного впорядкування складу централь­них органів виконавчої влади, розпочатого указами Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Адже до цього часу класифікація цих органів була дуже довільною. Серед них більш-менш сувору визначність мали тільки міністерства, а решта органів охоплюва­лись назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоч, за тради­цією ще радянських часів, тут відносно більша однорідність була власти­ва групі «державних комітетів».
Згадані укази мали своїм позитивним наслідком не так скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, як встановлення досить чіткого поділу ЦОВВ на три групи (види) з відповідним розмежуванням функціонального призначення і статусу органів кожного виду.
Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесені: 1) міністер­ства; 2) державні комітети (державні служби); 3) центральні органи вико­навчої влади зі спеціальним статусом.
81
    продолжение
–PAGE_BREAK–Міністерства. Принципово важливим є положення про те, що провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.
їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і без­посередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у певних сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.
Нині (тут і далі станом на 1 жовтня 2003 р.) в Україні налічується 16 міністерств.
Державні комітети. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної по­літики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначених сферах діяльності, здійснюють управління в цих сферах, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюються голо­вами.
За існуючою ще з радянських часів традицією, державні комітети ство­рюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (ана­логічно міністерствам) Кабінету Міністрів України, але у тих сферах уп­равління, які не охоплюються міністерствами і мають, зазвичай, міжвідом­чий, надгалузевий або менш суспільне значимий, – порівняно з міністер­ствами, характер (хоч нерідко всі ці критерії переплітаються).
Нині в Україні налічується 25 державних комітетів, включаючи 7 інших органів, статус яких прирівняно до державного комітету.
ЦОВВ зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження. Щодо них може встановлюва­тись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань.
Нині в Україні налічується 17 ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Зазначимо, що дуже важливою і давно очікуваною новацією роз­глядуваних указів став припис про те, що Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді пору­шувався).
Що ж стосується власне скорочення чисельності ЦОВВ, то це завдан­ня у 1999 р. було розв’язано досить радикально: з понад 90 органів залиши­лось 46: 15 міністерств, 20 державних комітетів і прирівняних до них органів, 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом.
І хоча зараз їх кількість дещо зросла (разом налічується 58 ЦОВВ), але ця цифра все одно набагато менша, ніж попередня.
82
Щоправда, утворені урядові органи державного управління також фор­мально діють на «центральному рівні». Проте вони суттєво не ускладню­ють взаємодію ЦОВВ з урядом, оскільки перебувають у безпосередньому підпорядкуванні окремих ЦОВВ і не мають прямих (поза керівником ЦОВВ) стосунків із Кабінетом Міністрів, як це властиво центральним органам виконавчої влади.
Разом з тим, слід визнати, що побудова досконалішої системи органів виконавчої влади потребує подальших заходів реформування, на чому ок­ремо наголошується в завершальному підрозділі цієї глави.
Але попередньо доцільно звернутися до характеристики управлінських відносин між органами виконавчої влади, без якої розгляд системи цих органів був би неповним.
3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких скла­дає апарат державного управління (системна характеристика якого наве­дена у попередній главі книги), із зовнішнім соціальним середовищем – власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами – так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) уп­равлінські відносини1. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.
Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.
Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спря­мовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації» (від 09.04.1999 р.) при­свячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами вико­навчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.
На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спря­мованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкрет­ного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до
83
наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допома­гає з’ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).
За характером наявних прав і обов’язків суб’єктів (учасників) уп­равлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов’язані підпорядкуванням.
Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідни­ками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відноси­нами «влади і підпорядкування»2. Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої – суб’єкт (керуючий суб’єкт) і об’єкт управління (керований об’єкт) – протистоять один одному «по вертикалі». Головний зміст «вертикальності» вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб’єкта) нав’язу­вати свою волю і в необхідності для іншої (об’єкта) виконувати її. «Вер­тикальну» полярність у взаємоположенні суб’єкта і об’єкта вони називали «субординаційністю», яку не зводили до конкретного організаційного підпо­рядкування окремих органів.
Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер’янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управ­лінських відносин) і наближаються до неї3.
І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього уп­равлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відно­сини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність со­ціального управління.
Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтерна­тивного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі «вертикальність» взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб’єкта і повної безправності, пасивності об’єкта управління, а до їх двосторон­ньої, іноді навіть «партнерської», взаємодії. І хоча прерогатива організую­чого впливу належить керівному суб’єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання уп­равлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об’єкта4.
У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відно­син характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного
84
підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кар-молицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністра­тивно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядко­ваними органами управління, тобто між органами, що мають рівнознач­не правове становище.
Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що норматив­но-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової по­літики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що нале­жать до їх компетенції, є обов’язковими для виконання не тільки місце­вими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волеви­явлення є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.
Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-пра­вові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин5. Так, на стадії погодження, що пере­дує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівно­правні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.
На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.
Більш логічно було б розглядати «вертикальні» відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних органі­заційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відпо­відно, «горизонтальними» вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.
Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відно­син слід вважати не ознаку «підпорядкування», а ознаку «організаційно-право­вого становища», тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.
Таким чином може бути розв’язана і проблема ототожнення верти­кальних відносин із субординаційними, а горизонтальних – із координа­ційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв’язаною.
У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні6. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу «по горизонталі» і «по вертикалі», оскільки за так званого «подвійного» підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, по­роджує «вертикальні» адміністративно-правові відносини7.
Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поши­реність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей при­свячено наступний підрозділ глави.
85
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
деятельности й организационньїе структури // АН УССР: Ин-т гос-ва й
права. – К.: Наук, думка, 1990. – С. 70.
Див., наприклад: Алексеев С.С. Общие теоретические проблеми сис­
теми советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 26–27.
Аверьянов В.Б. Социальнне управленческие отношения // Соци-
альнне й государственно-правовме аспекти управлення в СССР / Под ред.
В.В. Цветкова – К.: Наукова думка, 1978. – С. 35.
Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
деятельности й организационньїе структури. – С. 15–П.
Козлов Ю.М. Советское административное право: Пособие для слу-
шателей. – М.: Знание, 1984. – С. 51.
Советское административное право / Под. ред. Р.С. Павловского. –
К.: Вища школа, 1986. — С. 42.
Там само.
4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації™, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управ-лінський вплив.
Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпо­рядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дис­ципліни1. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізо­ваним. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємо­дію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого2.
Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За ви­значенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпо­рядкованість органів виконавчої влади — це, як правило, найвища органі­заційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня3. Наве­демо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про ра­йонні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юс­тиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Киї­вському та Севастопольському міським управлінням юстиції.
Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкова­ності.
86
1. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у ви­
щого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу,
зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визна­
чення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролю­
ючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідаль­
ності.
Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядко­ваність характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.
2. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відноси­
нах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпо­
рядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметься
далі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебіль­
шого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядко­
вується іншому.
Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:
•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з осново­положників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи орга­нізації адміністративної діяльності);
• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його прин­ципи)4.
За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному об­сязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпо­рядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівни­ка, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого5. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіаль­ними органами.
Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.
Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністер­ство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або ма­ють міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністер­ству юстиції.
Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, на­приклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикцій-
87
ною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні пору­шення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.
У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування6, серед яких виокремлюють наступні.
•Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не
орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в
такому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як за
наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і
без таких.
Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.
•Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності
між суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки в
цьому.
Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управлін­ня. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласни­ми державними адміністраціями, між обласними державними адміністра­ціями й урядом.
Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єкта
управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпо-
рядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування перед­
бачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання,
що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за
необхідності керівництва поточною роботою органу.
Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні су­
б’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від
«подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.
На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрар­хічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціональ­ного, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.
Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвер­дженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що
88
ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи вико­навчої влади.
• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).
«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важ­ко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону Украї­ни від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники тери­торіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адмі­ністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по го­ризонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тоб­то ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпоряд­кування.
На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субордина-ційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності уп­равління.
Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розгля­дає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами вико­навчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.
Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправни­ми учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей7. Він виділяв два види координації: вертикальну І горизонтальну.
Вертикальна координація ~ цеуправлінські відносини, які виникають
між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єкти
зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпо­
рядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад,
Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство
юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі,
як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.
Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,
що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. На­
приклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність цент­
ральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.
Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;
89
б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.
В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші8.
На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядковани­ми є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управ­ління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, по­годжуючи її з координаційним органом.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Реординація. Якщо для субординації характерна наявність владних по­вноважень у вищого рівня в системі управління відносно нижчого, то це не означає, що у нижчого рівня немає повноважень щодо вищого. Відно­сини, які можуть виникати в процесі реалізації таких повноважень, є відно­синами реординації.
Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки необо­в’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть ви­никнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управ­лінський характер9.
Г.В. Атаманчук виділяє зворотні управлінські відносини, які характе­ризуються, на його думку, переважно як реакція нижчого органу на той чи інший вплив. Він виділяє два види зворотних зв’язків: об’єктивні й суб’єктивні, що пов’язано з місцем їх виникнення та реалізації10.
Об’єктивні зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття об’єктами, якими здійснюється управління, впливу компо­нентів суб’єкта державного управління, справжню роль останніх в їх фун­кціонуванні та розвитку. Відсутність чи неповнота змістових та правдивих об’єктивних зворотних зв’язків не дає змоги визначати раціональність і ефективність організації та діяльності суб’єкта державного управління й відпрацьовувати заходи щодо їх підвищення. Суб’єктивні зворотні зв’язки характеризують раціональність власної, внутрішньої організації та діяль­ності суб’єкта державного управління загалом, його підсистем, ланок та окремих компонентів. Вони дають можливість зрозуміти й оцінити, що відбувається в результаті його власної активності, яке його реальне відно­шення до вищого рівня тощо.
Вважаємо цю позицію не зовсім правильною, оскільки цитований автор розуміє об’єктивні зворотні зв’язки передусім як можливість «достовірно та своєчасно знати, як же втілюється активність компонента, що управляє, у функціонуванні об’єкта, яким управляють»”, тобто фактично зводить зга­дані зв’язки до підконтрольності та підзвітності. Що ж стосується суб’єктив­них зворотних зв’язків, то даний автор їх розглядає як контроль, аналіз і оцінювання організації та діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звітів, інформації та ін. На нашу думку, підконтрольність, підзвітність і реординацію не можна ототожнювати, оск­ільки це – різні режими відносин між органами виконавчої влади.
90
Слід врахувати, що об’єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади складають наступні зв’язки (як форма суспільних дій):
а) зв’язки, функціонально необхідні органам, – це зв’язки, без яких
нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефек­
тивна;
б) позитивні зв’язки – це ті, які хоча й не є функціонально необхідни­
ми, але значною мірою покращують дію системи;
в) негативні зв’язки – до них відносяться зв’язки надмірні й супе­
речливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсис­
тем12.
На підставі проведеного аналізу можна виділити загалом наступні ос­новні види управлінських відносин між органами виконавчої влади:
залежно від положення органів в ієрархічно побудованій системі
органів виконавчої влади – вертикальні й горизонтальні;
за кінцевим результатом функціонування та сферою діяльності –
субординацшні, координаційні та реординаційні;
відповідно до впливу відносин на діяльність органів виконавчої вла­
ди – функціонально необхідні, із позитивним впливом та з негативним
впливом.
Усі ці види управлінських відносин тісно переплітаються між собою, за їх допомогою елементи державно-управлінської системи створюють певну цілісність і єдність. Один і той самий орган виконавчої влади може бути суб’єктом одразу багатьох управлінських відносин.
Врахувавши особливості, характерні для певних видів управлінських відносин, можна глибше та детальніше оцінити їх зміст. А це дасть мож­ливість вдосконалювати їх правове регулювання в інтересах забезпечення більш ефективної діяльності системи органів виконавчої влади.
Література
Субординация // Большая советская знциклопедия / Гл. ред. А.М.
Прохоров. — М.: Сов. знц., 1976. Т. 25. – С. 20.
Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.:
Наука, 1987. — С. 35.
Концепція адміністративної реформи в Україні // Адміністративна
реформа в Україні. Документи і матеріали. Український правовий часо­
пис. Вип. 4. 1999.-С. 31.
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. –
М.: НОРМА, 2000. — С. 168.
Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч.
Ч. 1. — М.: МЮИ МВД России, 1996. – С. 22.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997 — С. 405.
Лунев А.Е. Теоретические проблемні государственного управлення. –
М.: Наука, 1974. — С. 148.
91
Координація (автор статті – Є.Б. Кубко) // Юридична енциклопедія:
В 6 т. — К.: Укр.енц., 2001. Т. 3. — С. 345.
Курашвили Б.П. Цит. праця – С. 36–37.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.
– М.: Юр. лит., 1997. — С. 98.
Там само. — С. 99.
Аверьянов В.Б. Развитие системи органов государственного управ­
лення // Социальнне й государственно-правовьіе аспекти управлення в
СССР/ Подобщ. ред. В.В. Цветкова. – К.: Наукова думка, 1978. – С. 272.
5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
Система органів виконавчої влади виступає провідним об’єктом транс­формаційних перетворень в ході проведення в Україні адміністративної реформи. Запроваджені на цей час ідеї та положення Концепції адмініст­ративної реформи в Україні стосуються насамперед «верхніх ешелонів» системи органів виконавчої влади.
Проте поки що зазначені кроки привели лише до формально-струк­турних зрушень, глибоко не зачепивши змісту діяльності органів вико­навчої влади і не спричинивши інтегрального ефекту від здійснюваних заходів. Більше того, останнім часом спостерігаються певні відходи від окремих раніше здійснених перетворень, зокрема, скасовано інститут дер­жавних секретарів міністерств.
Відтак, усе більш відчутним стає розрив між очікуваними результата­ми адміністративної реформи і реальними наслідками не досить комп­лексних і послідовних реформаційних зусиль. Минулорічна невдала спро­ба в черговий (уже восьмий) раз законодавче унормувати статус Кабінету Міністрів України лише посилила існуюче становище.
Тому зараз величезного значення набуває усвідомлення об’єктивних чинників, здатних вплинути на поступове розходження між, з одного боку, ідеями, цілями та конструкціями, наміченими Концепцією адміністративної реформи в Україні, й, з іншого – реальною практикою їх впровадження.
Причому серед цих чинників вихідним є конституційно-правовий фун­дамент створюваного законодавчого поля, що необхідне для забезпечен­ня легітимності будь-яких заходів адміністративної реформи.
За умов поєднання конституційно-правового і законодавчого регулюван­ня системи органів виконавчої влади принципово важливими є вимоги відпо­відних конституційних приписів, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів. Саме ця обставина заслуговує на особливу увагу, по-заяк не може не впливати на характер, повноту і темпи впровадження основ­них положень Концепції адміністративної реформи (далі – Концепція).
Почнемо з визначеної Концепцією стратегічної мети реформування, згідно з якою Кабінет Міністрів повинен стати «центром державного уп­равління»‘.
92
Але розв’язання проблеми перетворення Кабінету Міністрів на єди­ний центр управління об’єктивно ускладнене тим, що встановлена Кон­ституцією України форма державного правління змішаного типу зумов­лює наявність так званого «дуалізму» виконавчої влади. Він означає, що повноваження «керівного центру» цієї гілки влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Оскільки це повністю не ідентифікує пост Президента з виконавчою гілкою влади, специфікою його статусу «глави держави» є наявність у ньому знач­них компетенційних преференцій (переваг) – насамперед настановчих і кадрових – саме у сфері виконавчої влади. Тобто побудова системи органів виконавчої влади відповідно до конституційних вимог наближена до мо­делі не з одним центром, а зі своєрідним «подвійним центром», що скла­дається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабі­нету Міністрів.
Особливість даної моделі полягає в тому, що відношення згаданих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. А саме, якщо уряд входить до неї структурно – як органічний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент, не входячи структурно, – по­єднаний з нею компетенційно, тобто завдяки наданню йому певного об­сягу повноважень (компетенції) у сфері виконавчої влади.
Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегіч­ної мети щодо формування «центру державного управління» може бути реалізоване в чинному конституційно-правовому полі лише за умов уточ­нення місця Кабінету Міністрів у взаємодії з Президентом України.
З огляду на це, в ході законодавчого забезпечення адміністративної реформи має бути зроблено особливий акцент на максимально чіткій ви­значеності компетенційних прерогатив Кабінету Міністрів з метою запо­бігання невиправданому розширенню дискреційних (тобто здійснюваних на власний вільний розсуд) повноважень глави держави.
Звичайно, вплив Президента України на роль і ефективність уряду здійснюється багатьма формалізованими і неформалізованими шляхами – і аж ніяк не тільки за рахунок дискреційних повноважень. Але саме через останні може здійснюватись цілком легітимний вплив на страте­гічну орієнтацію і зміст діяльності уряду – без належного врахування реальних потреб забезпечення його адекватного місця у сфері виконав­чої влади.
Тому потребують уточнення ті аспекти відносин Президента України з урядом, через які відбувається здійснення дискреційних повноважень Прези­дента.
Серед конституційних приписів, що створюють підґрунтя для виник­нення зазначених відносин, наріжними слід вважати наступні.
• По-перше, Конституція України надає Президенту України право своїми актами визначати функції Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 116 Консти­туції України).
Це право вносить певну колізійність у реалізацію іншого конституцій­ного припису – стосовно визначення діяльності органів виконавчої влади
93
«виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92). Адже загаль­новідомо, що «функції» органу є органічною складовою змісту його «діяль­ності». Який же може бути вихід із цього становища?
Гадаємо, що треба виходити із загальновизнаної близькості категорій «функції» і «повноваження» у тлумаченні змісту «діяльності». Зокрема, в наступних главах цієї книги (глави З і 4) буде підтверджено, що повнова­ження доктринально визначаються і на практиці сприймаються як форма правового опосередкування (закріплення) функцій.
З огляду на те, що нормативне легалізованого тлумачення співвідно­шення «функцій» і «повноважень» дотепер немає, слід було б законодав­че унормувати порядок, за яким визначення функцій уряду мало б здійсню­ватись у межах його попередньо унормованих повноважень. Таким чином, Президент України, встановлюючи функції уряду, мав би виходити з об­сягу наявних повноважень уряду, котрі, як уже згадувалось, визначаються виключно Конституцією і законами України.
• По-друге, наступному дискреційному праву Президента України ко­респондує обов’язок Кабінету Міністрів керуватися у своїй діяльності, поряд з Конституцією і законами України, актами Президента (частина третя ст. 113 Конституції).
Отже, видання обов’язкових до виконання урядом актів – дуже ваго­мий канал впливу Президента на діяльність уряду. Але – виходячи саме з Конституції – далеко не безмежний.
З одного боку, Конституція фіксує застереження, згідно з яким в актах Президента не можуть визначатися не лише повноваження, порядок та спосіб діяльності, а й організація Кабінету Міністрів (як, утім, і решти органів виконавчої влади). Адже це – предмет регулювання «виключно Конституції і законів України». Це ж цілком поширюється і на функції уряду, якщо не дотримані розглянуті вище умови.
З іншого боку, в Конституції чітко визначені форми актів Президента: це – укази і розпорядження (частина третя ст. 106). Тобто обов’язковість керування ними в діяльності уряду встановлена виключно щодо тих рішень Президента, які оформлені саме як його укази і розпорядження, а не яки­мось іншим чином.
Відтак, із Конституції випливає необхідність законодавчого виключен­ня можливості для будь-кого вимагати від уряду, його членів або його Секретаріату обов’язкового виконання рішень Президента, виданих не у формі його указів чи розпоряджень, а у вигляді якихось інших офіційних документів (наприклад, доручень, листів, повідомлень тощо).
Слід сказати також про кілька важливих завдань адміністративної ре­форми, сама постановка яких породжена, здається, певною гіперболіза­цією наступної конституційної формули: Кабінет Міністрів України – «вищий орган в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113).
І хоча ця конституційна формула термінологічно досить чітка і мала б бути зрозумілою для фахівців, проте її практичне втілення в ході адміні­стративної реформи вимагало, як можна зараз переконатися, більшої ви­важеності й гнучкості.
94
Мабуть, у тому, що цього очевидно бракувало, якусь роль відіграли й необережні оцінки окремих дослідників, що невмотивовано «підвищи­ли» статус Кабінету Міністрів до рівня «вищого органу виконавчої вла­ди»2. Хоча це, з огляду на висвітлену вище роль Президента України як «носія» дуже вагомих повноважень виконавчої влади, не зовсім відпові­дає дійсності.
Прискіпливий аналіз конституційних положень не залишає сумнівів у тому, що за умов існуючої в Україні форми державного правління зміша­ного типу (президентсько-парламентської) потрібне деяке уточнення в бік, так би мовити, більшої «виваженості» передбачуваного Концепцією     продолжение
–PAGE_BREAK–правового становища Кабінету Міністрів. Необхідність у цьому пов’язана – знову ж таки – зі згадуваним «дуалізмом» виконавчої влади.
• Зокрема, певному коригуванню підлягає завдання законодавчого виз­начення серед основоположних напрямів діяльності уряду такого, як «ви­роблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внут­рішньої та зовнішньої політики держави»3.
За логікою Конституції України, зазначений курс має вироблятися відповідно до «засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на Верховну Раду України (п. 5 ст. 85). Офіційне закріплення цього курсу має здійснюватись у формі Програми діяльності Кабінету Міністрів, яка потребує схвалення Верховної Ради (частина четверта ст. 114).
На жаль, у реальній практиці зазначена логіка не спрацьовує. 1 зовсім не через те, що Верховна Рада не виконує покладеної на неї функції «визначення засад» державної політики України, хоча жодному іншому суб’єкту Конституція прямо не надає права розробляти (формувати, ви­значати) державну політику.
Суттєвішу причину слід вбачати в тому, що програми діяльності уряду де-факто так і не набули значення, розрахованого на більш-менш тривалу перспективу політико-стратегічного документа, а перетворились на виму­шений засіб отримання урядом від парламенту гарантії на своєрідну «по­літичну недоторканність» протягом одного року – згідно з частиною дру­гою ст. 87 Конституції.
Поступово в Україні склалася практика, коли, за умов фактичної відсут­ності (принаймні з 1993 р.) унормованого офіційним актом парламенту визначення «засад» державної політики, політичний курс уряду грунтуєть­ся на посланнях Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.
Зрозуміло, що цими посланнями не може бути повністю компенсова­но відсутність легітимного джерела визначення державної політики, поза-як Президент конституційне не наділений такою функцією. Невипадково, що ці послання навіть не обговорюються парламентом, а тільки заслухо­вуються (п. 8 ст. 85 Конституції). Не можна не бачити також, що і сам Кабінет Міністрів Конституцією також не зобов’язаний спрямовувати власну програму діяльності на виконання положень послань Президента. Адже вони не мають форми актів Президента, що ними – і виключно
95
ними, як уже згадувалось више, – уряд повинен керуватися у своїй діяль­ності.
Так чи інакше, але за наведених умов, що склалися фактично, уряд, цілком природно, вимушений в ході вироблення стратегічного курсу ви­конавчої влади виходити з політичного курсу Президента, а відтак, пере­творився на звичайного виконавця його політики.
Тимчасом Концепцією передбачено, що уряд, грунтуючись на визна­чених парламентом «засадах» внутрішньої й зовнішньої політики Украї­ни, самостійно розроблятиме напрямки реалізації зазначеної політики (що, по суті, і є виробленням стратегічного курсу виконавчої влади щодо її здійснення) і спрямовуватиме діяльність усіх підлеглих органів на забез­печення ефективності її реалізації.
• Водночас варто наголосити на тому, що навіть якби не було жодних відхилень від послідовного втілення наведених положень Конституції України, Кабінет Міністрів не уповноважений, як ми гадаємо, у повному обсязі формувати державну політику, зокрема в частині власне виконав­чої влади. Адже її (влади) «дуалізм» виявляється у тому, що ця функція поділена між Президентом і урядом.
Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені по­вноваження Президента України здійснювати «керівництво» у трьох сфе­рах діяльності держави – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони (пункти 3, 17 частини першої ст. 106 Конституції).
Певна річ, ідеться не просто про механічний поділ повноважень, а про те, що в цих трьох сферах саме прерогатива (тобто виключне право) ви­роблення державної політики Конституцією віддана Президентові Украї­ни. В усіх інших сферах така прерогатива має бути за Кабінетом Міністрів. Проте, за логікою Конституції, він не тільки може, а й повинен залуча­тись Президентом до формування політичного курсу також і в переліче­них перших трьох сферах.
Окрім того, слід розуміти, що зміст керівництва у згаданих сферах не зводиться до вироблення політики, а передбачає всю сукупність заходів і щодо забезпечення її практичного запровадження. Тобто цей зміст охоп­лює весь спектр функцій державного управління у відповідних сферах.
Тому, поряд із чітким розмежуванням прерогатив щодо розроблення державної політики між Президентом і урядом, Конституція передбачає можливість покладення на уряд повноважень, необхідних для його ефек­тивної участі у виконанні Президентом усіх інших завдань і функцій ке­рівництва у закріплених за ним сферах державної діяльності. Про це свідчать, зокрема, приписи ст. 116 Конституції, що покладають на Кабінет Міністрів функції, відповідно до яких він:
а) «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність Ук­
раїни, здійснення… зовнішньої політики держави» (п. 1 ст. 116);
б) «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності й національ­
ної безпеки України» (п. 7 ст. 116).
Запобіганню можливих колізій, суперечок та інших непорозумінь у практиці співвідношення повноважень і діяльності обох цих суб’єктів, що
96
беруть участь у реалізації виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, мав би, гадаємо, слу­гувати спеціальний Закон про засади державного управління у зазначених сфе­рах. Він повинен би мати переважно компетенційний характер (тобто сто­суватись, головним чином, завдань, функцій і повноважень). Разом з тим, Закон міг би містити процедури відносин відповідних суб’єктів, які допов­нювали б аналогічні положення майбутніх законів про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.
• Певного додаткового тлумачення вимагає завдання щодо законодав­чого запровадження принципу, за яким у системі органів виконавчої вла­ди «не може бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду»4.
Хоча цей принцип цілком закономірно має підтверджувати статус Ка­бінету Міністрів як «вищого органу в системі органів виконавчої влади», проте в ході його запровадження мають враховуватись деякі особливості його реалізації.
Наприклад, в окремих випадках Конституція України допускає, що стосовно певних органів виконавчої влади переважний вплив може належати не уряду, а Президенту України.
Саме тому, що йдеться лише про окремі випадки, їх чіткий перелік передбачений безпосередньо Конституцією: шляхом фіксації в ній стату­су Ради національної безпеки і оборони України, через яку Президент здійснює координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До складу цієї Ради включені як прем’єр-міністр, так і міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ і голова Служби безпеки (ст. 107).
Ще одна особливість реалізації розглядуваного принципу полягає в тому, що, згідно з Конституцією, ті органи виконавчої влади, що функц­іонують у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, можуть перебувати у значно більшій організаційній за­лежності від Президента України, ніж усі інші органи. Адже, як уже згадува­лось, саме на Президента Конституція покладає керівництво цими трьома сферами державної політики.
Водночас зазначена особливість підтверджує безпідставність передачі у відання Президента будь-яких інших органів виконавчої влади, оскільки це означало б покладання на нього додаткових – порівняно з визначени­ми Конституцією – повноважень (прав і обов’язків), чого Конституція (п. 31 частини першої ст. 106) не допускає.
Наведені особливості реалізації принципу забезпечення відповідного стану підлеглості урядові різних органів виконавчої влади мають бути, на мій погляд, значно чіткіше відбиті у майбутніх законах про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.
І безперечно, наведене важливо врахувати в ході подальшого проведен­ня адміністративної реформи, оскільки сучасна практика не завжди відпо­відає зазначеній конституційній вимозі. Наприклад, немає конституцій­но-правових підстав для нинішнього перебування у безпосередньому віданні
97
Президента України Антимонопольного комітету (через нормативно-пра­вове визначення його «підконтрольності»), Головного управління держав­ної служби, Національної комісії регулювання електроенергетики (через їх «підконтрольність і підзвітність»), Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (через її «підпорядкованість»).
Нарешті, заслуговує на увагу вплив відповідних конституційних поло­жень на запровадження передбаченого Концепцією нового підходу до виз­начення складу центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) – шляхом розмежування кількох видів (груп) ЦОВВ: 1) міністерств; 2) державних комітетів; 3) ЦОВВ зі спеціальним статусом5.
Нагадаємо, що Конституція України не дає чіткої відповіді щодо видо­вого складу ЦОВВ, використовуючи у кількох випадках загальну формулу «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (частина п’я­та ст. 114, частина третя ст. 117 Конституції). При цьому в контексті Кон­ституції центральні органи виконавчої влади тлумачаться як безпосеред­ньо підвідомчі уряду органи, тобто органами нижчого щодо уряду щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дору­ченими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів.
• 3 огляду на вищесказане, перша вагома проблема полягає в тому, що не на всі види ЦОВВ однаковою мірою можуть бути поширені зазначені ознаки.
Зокрема, це стосується міністерств. Міністерства – це не звичайний різновид ЦОВВ, а особливі органи, які суттєво відрізняються від інших груп ЦОВВ.
Найпринциповіша відмінність міністерств полягає в тому, що лише їх керівники – міністри – є членами Кабінету Міністрів. Відтак, міністерства виступають своєрідним функціональним «продовженням уряду» і повинні займатися, головним чином, розробленням і організа­цією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь-якого уряду.
Іншими словами, міністерства не повинні входити до однієї структурної ланки «центральних органів виконавчої влади» нарівні з державними коміте­тами та ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Зокрема, немає підстав говорити про наявність в усталеному розумінні прямої підлеглості між Кабінетом Міністрів і міністерствами як ланками різних рівнів. Адже, за ст. 9 Указу Президента України «Про чергові захо­ди щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9), рішення Кабінету Міністрів з певної частини питань взагалі не може бути прийнято, якщо відповідний міністр не дасть на це згоди.
Проте об’єктивній потребі «зближення» уряду і міністерств заважає згадана вище конституційна формула, яка недвозначно поєднує в одній структурній ланці ЦОВВ міністерства з іншими видами центральних органів.
98
Тому ще одним актуальним завданням адміністративної реформи слід вважати утвердження законодавчим шляхом (можливо, навіть у спеціаль­ному Законі «Про міністрів і міністерства») особливого місця і ролі міністерств порівняно з ЦОВВ.
• Інша складна проблема породжується існуванням     продолжение
–PAGE_BREAK–специфічної групи ЦОВВ – органів зі спеціальним статусом.
Як відомо, концептуальним підґрунтям утворення такого виду ЦОВВ став визначений Конституцією України особливий порядок призначен­ня на посади та звільнення з посад керівників Антимонопольного комі­тету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і ра­діомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106).
Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло неконтрольованого характеру. Наприклад, на сьогодні кількість таких органів більша, ніж міністерств (17 проти 16), і це об’єктивно призводить до невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування де­якої частини органів виконавчої влади.
Більше того, спостерігаються навіть випадки безпідставного надання «спеціального статусу» або власне міністерствам (зокрема, Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема, Державному комітету з питань регуляторної політики та підприєм­ництва, Державному комітету ядерного регулювання). Хоча, згідно з ви­могами Концепції й чинного законодавства, ЦОВВ «зі спеціальним ста­тусом» та інші види ЦОВВ мають суворо розмежовуватись.
З огляду на вищесказане, видається доцільним ліквідувати загалом та­кий вид органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Що ж до існуючих на цей час таких органів, то їх – після суттєвого скорочення кількості – треба було б перетворити на окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до категорії «центральних». Вод­ночас, для підтвердження їх приналежності до виконавчої гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву – «спеціальні органи виконавчої влади» (скорочено – СОВВ).
На відміну від «центральних органів виконавчої влади», ключові ус­тановчі та кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в інди­відуально визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними статусними законами України. Зокрема, на СОВВ не по­винні автоматично поширюватись положення п. 15 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з якими4 розв’язання питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України. А ступінь їх підпорядкованості уряду або організаційної залежності від Президента має визначатися залежно від конкретного характеру наданого їм «спе­ціального статусу».
Надалі до утворення спеціальних органів виконавчої влади слід підхо­дити дуже обережно: кількість СОВВ не повинна бути настільки знач­ною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів виконав­чої влади.
99
На цей час фактичне існування принаймні трьох СОВВ передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад голів Антимоно-польного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету теле­бачення і радіомовлення. Крім того, на сьогодні виправдано було б нада­ти статус СОВВ ще лише двом органам – Службі безпеки і Державній судовій адміністрації України.
Отже, в ході подальшого реформування системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває належне доктринальне тлумачення окремих конституційних застережень, що мають належною мірою враховуватись у практиці проведення адміністративної реформи та її законодавчого забезпечення.
Література
Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з
проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 1998. – С. 11.
Васильєв А.С. Административное право УкраиньІ (общая часть):
Учебное пособие. – X., 2001. – С. 83–84; Голосніченко І.П. Адміністра­
тивне право України (основні категорії і поняття): Посібник. – Ірпінь,
1998. – С. 18; Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. –
К., 1999. — С. 514-515.
Концепція адміністративної реформи в Україні. – С. 11.
Там само.
Там само. – С. 17–18.
ГЛАВА З
ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АНАЛІЗУ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтоване визначення виконуваних цими орга­нами функцій та їх компетенції.
Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, скла­дають змістову характеристику діяльності1. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повнова­ження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціональ­ного (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатома­нітності структури нормативно-правового акту.
Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного уза­гальнення аспект дослідження державного управління»2. Його застосу­вання створить можливості для з’ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.
Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського /іїпсііо («відправлення, діяльність») і має таке значення: «… роль, яку певний со­ціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи… залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами»3. У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль»4.
Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або при­значення чого-небудь.
На думку В.Б. Авер’янова, «поняття функцій, у його загальносоціоло-гічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, най­глибший зміст, тобто суть діяльності»5. «Функції характеризують основ­ний напрям і зміст діяльності суб’єкта»6, – зазначає Ю.О. Тихомиров.
Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією7. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення»8. Саме тому на­прямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.
101
Найбільш узагальнено функції держави вивчає наука загальної теорії права і держави. Автор використовує результати її досліджень (її надбан­ня) у своїй праці як даність, яка вже встановлена, досліджена та узагаль­нена. Наука загальної теорії права та держави визначає найбільш загальні (основні) напрямки діяльності держави такими основними функціями, як забезпечення прав людини, соціальне обслуговування населення, регу­лювання економічних відносин, охорона природи, охорона правопоряд­ку, міжнародне співробітництво тощо.
Одним із прикладів широкої класифікації функцій держави є позиція французького вченого Б. Гурнея. Він поділяє кожну окрему державну функ­цію на підфункції, кожна з яких, у свою чергу, поділяється на елементарні дії. Так виникає «піраміда функцій», а саме: 8 функцій першого ступеня, 48 – другого, ЗО – третього9.
Соціальна роль держави є визначальним чинником, який обумовлює систему її органів, їх призначення, напрямки діяльності. У такий спосіб органи законодавчої, виконавчої та судової влади виконують певний, при­таманний лише їм комплекс функцій. У загальному вигляді функціональ­не призначення влад у державі можна окреслити наступним чином: зако­нодавча встановлює правила правової поведінки колективних та індивіду­альних суб’єктів громадянського суспільства, виконавча забезпечує дієвість формально визначених правил поведінки та їх реальне втілення у життя, судова оцінює ступінь правомірності поведінки суб’єктів права порівняно із встановленими загальнообов’язковими правилами поведінки та, у разі необхідності, застосовує до порушників заходи державного примусу.
Поштовхом до здійснення такого розподілу видів державної діяльності стали властиві будь-якій діяльності стадії прийняття рішення, його вико­нання та контролю за виконанням, їх виникнення є об’єктивним яви­щем, зумовленим активністю індивідів та їхніх об’єднань.
Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими яви­щами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів – лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності10. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави.
Тому, на нашу думку, було б неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів – як результат подільності функцій держави. Слід ураховувати масу інших чин­ників, вплив яких не можна ігнорувати.
Між функціями держави і функціями органів держави прослідковується співвідношення, тотожне співвідношенню філософських категорій «ціло­го» та «частини». Частина завжди несе на собі відбиток цілого, виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Частина існує остіль­ки й тому, що існує ціле, до якого вона належить, і навпаки, без частини не існує цілого. Можна встановити взаємний перехід частин у ціле та цілого у частини. Кожна із цих категорій існує лише тому, що існує інша.
Функції частин (органів держави) походять від функцій цілого (держа­ви), але не є результатом їх механічного поділу. Розуміння функцій дер­жави як суми функцій державних органів неприпустиме. Подібний підхід
102
«зітре» масу чинників, таких як масштабність впливу, характер та ступінь важливості розв’язування завдань, інтегративність, структурність, гене-тичність, субординованість тощо.
Взаємозв’язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнуто­го кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею”. Функції державних органів є результатом змістової подільності дер­жавного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегра­тивних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною кла­сифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.
Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначен­ня12. Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація держав­ної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» ок­ресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єк­том державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відпові­дальність його посадові особи.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.
Там само. – С. 28.
Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильи-
чев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знцик-
лопедия, 1983. — С. 751.
Хропанюк В.Н. Теория государства й права. – М.: ДДТ, 1995. – С. 219.
Аверьянов В.Б. Зазнач, праця. – С. 17.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.:
Юринформцентр, 1998. – С. 47.
Пертцик В.А. О путях повьішения зффективности управленческого
труда в местньїх Советах депутатов трудящихся РСФСР // Актуальнне
проблеми социалистического государственного управлення / Под ред.
Е. Старосьцяка, В.А. Пертцика. – Иркутск – Варшава, 1973. – С. 126.
Иванцова Г.А. Теоретико-правовне проблеми развития местного са-
моуправления: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – Уфа, 2000. – С. 11.
Гурней Б. Введение в науку управлення. – М.: Прогресе, 1969. – С. 35-43.
Совершенствование аппарата государственного управлення / Под
общ. ред. В.В. Цветкова. — К., 1982. – С. 89.
Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев,
П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знциклопедия,
1983.– С. 7619.
Курашвили Б.П. Очерктеории государственного управлення. – М.,
1987.-С. 212.
103
2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
Функції органів виконавчої влади (органів державного управління), так само як і функції двох інших гілок державної влади, є продовженням функцій держави.
Слід відзначити, що у радянській літературі функції органів державно­го управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права. Вчені досліджували функції управління, їхні види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій управління цілями та завданнями державного управління. Широ­ко вивчалися питання носіїв функцій управління – державних органів, природа нормативних актів, у яких фіксуються функції управління, юри­дичне забезпечення реалізації функцій управління, співвідношення функцій і компетенції органів управління тощо. Зазначені питання спе­ціально досліджували В.Б. Авер’янов, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвіллі, Б.М. Лазарєв, М.І. Піскотин, В.І. Попова, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрія, Ц.А. Ямпольская та інші1. Окремі праці були присвячені та­кож матричним функціональним схемам організації та діяльності органів управління2.
З точки зору сучасного державно-правового буття всі вищезазначені дослідження є не чим іншим як вивченням функцій органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації, подільності.
Згадані дослідження не втрачають свого теоретичного значення й ко­рисності для сучасної вітчизняної теорії державного управління і науки адміністративного права. Водночас, запозичуючи наукові здобутки 60–80-х років минулого століття, слід враховувати дію політичних, соціологічних та економічних чинників, які зазнали радикальних змін після проголо­шення незалежності, внаслідок чого істотно змінилися законодавство, си­стема державних органів тощо. Отже, на нашу думку, існуючі теоре­тичні погляди щодо розглядуваної проблематики потребують певного онов­лення та уточнення. Зокрема, найсерйознішу увагу слід приділити вивченню функцій та повноважень органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації тощо.
Звертаючись до поняття «функція органу виконавчої влади», слід зазна­чити, що воно поєднує у собі всі родові ознаки загальносоціологічного поняття «функція управління»:
найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора)
діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось;
чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу);
пов’язаність із суб’єктом (носієм) функції або з об’єктом (тим, на
що спрямована функція);
обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія
і «споживача» функції.
Також функції є одним з елементів змісту управління3, дають мож­ливість встановити мету й напрямки його здійснення. Система органів виконавчої влади виявляє себе через функції та повноваження конкрет­них органів виконавчої влади.
104
У науковій юридичній літературі різні автори, визначаючи сутність функцій держави, управління, органу управління, органу виконавчої вла­ди, вкладають різні змісти у ці поняття, акцентують увагу на тому чи іншому критерії або ознаці, називають деякі з них істотними, деякі факультатив­ними, і навпаки.
З метою з’ясування сутності поняття «функція органу виконавчої вла­ди» проведемо аналіз основних існуючих у науковій літературі поглядів на зазначені вище поняття й виявимо ті ознаки, які наука вважає істотними у характеристиці змісту функції органу виконавчої влади.
І.Л. Бачило вважає, що «загальне визначення діяльності суб’єкта (органу або особи) з організації й розвитку підпорядкованого йому колективу з метою досягнення соціальне корисного результату можна назвати функ­цією управління взагалі»4. Також вона наголошує на тому, що «функції органів управління є первинною, постійною й достатньою категорією, яка виражає цілі системи з урахуванням причинно-наслідкових залежностей об’єкта й суб’єкта у різних підсистемах державного управління»5. Подібну позицію відстоював і О.Є. Луньов, визначаючи функції управління «своє­рідними комунікаційними каналами, які діалектичне поєднують й інтег­рують керовану й керівну системи»6.
Окремі автори ототожнюють функції управління з управлінськими дія­ми. Так, Д.Д. Цабрія визначає функції управління як «найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії»7. На нашу думку, подібне ототож­нення є дещо суперечливим, оскільки державно-владні дії органу вико­навчої влади не є його функціями, а лише випливають з останніх. Функ­ція охоплює певну якісну родову групу дій державного органу, є узагаль­ненням цих дій, виражає призначення або частину загального призна­чення органу виконавчої влади у здійсненні державного впливу на суспільні
відносини.
Загалом правильно визначаючи функцію управління як «основний на­прямок управлінської діяльності», І.П. Голосніченко обмежує її «вико­нанням державних завдань та досягненням мети, яку ставив законодавець у нормах адміністративного права»8. На нашу думку, з метою більш по­вного відображення змісту поняття «функція управління» слід указати ще й на норми інших галузей права, якими так чи інакше регламентовано державно-владну діяльність органів державної влади: конституційного, фінансового, земельного тощо.
Д.М. Овсянко зазначає, що «функції органів виконавчої влади – вико­нувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів»9. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів зако­нодавчої або органів судової влади держави.
На думку Л.В. Коваля, функція державного управління – «це від­окремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива пев­на єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створени­ми органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління»10.
105
Найбільш вдало, на нашу думку, істотні ознаки поняття «функція дер­жавного органу» визначені вченими у галузях теорії державного управлін­ня та науки адміністративного права, які вказують на такі істотні риси функцій державних органів, як:
типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються
у функцію;
визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності дер­
жавного органу;
складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;
об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управ­
ління;
–обумовленість потребами об’єктів управління – «споживачів» функцій.
Втім, до цього переліку слід, на наш погляд, додати й обумовленість
завданнями й цілями існування та діяльності «носія»11і «споживача» функції.
Зазначені ознаки функції органу державної влади, на нашу думку, є істотними, необхідними і достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття «функція державного органу».
Оскільки орган виконавчої влади є, як відомо, різновидом державного органу, то цілком виправданим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органу державної влади на функцію органу виконавчої влади. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого, видового.
З останніх досліджень, спеціально присвячених функціям органів ви­конавчої влади, на нашу думку, заслуговує на увагу позиція російського вченого К.С. Бєльського. Він зосереджує увагу на цільовому та однорідно­му характері функцій як «провідних напрямках у діяльності органів вико­навчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки держав­ної влади… Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності»12.
Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу вико­навчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, «безпосе­редньо виражає владно-організуючу сутність управління»13, але в жодно­му разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив орга­ни виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повно­важеннями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління.
Отже, функцію органу виконавчої влади можна визначити як узагальню­ючу характеристику призначення й спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та зав­дань державного управління.
Запропоноване визначення функції органу виконавчої влади, на нашу думку, досить повно характеризує її зміст. Загалом правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:
– дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;
106
спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно-
владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною
функцією;
спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання
завдань і цілей його створення та існування;
надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визна­
чення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так
званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структу­
ри таких актів.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
1. Див., наприклад: Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа государственного управлення. – К., 1979; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М.: Политическая литература, 1968; Глебов А.П. Проблеми структурьі функций государства: – Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., – 1974; Зеленевский Я. Организация трудовьіх коллективов // Введение в теорию организации й управлення. – М., 1971; Совершенствова-ние аппарата государственного управлення / Общая редакция В. В. Цветкова.
К., 1982; Козлов Ю.М. Советское административное право. – М., 1984;
Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического государствен­
ного управлення. – М., 1981; Курашвили Б.П. Очерк теории государственно­
го управлення. – М., 1987; Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. –
М., 1972; Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.
М.: Наука, 1985; Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского госу­
дарства в современннй период // Советское государство й право. 1958. № 1;
Попова В.Й. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с
актами других органов государственного управлення: Автореф. дис… докт. юрид.
наук. – М., 1973; Симонян Л.А. Функции советского государственного уп-
равления: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1977; Цабрия Д.Д. Пробле­
ми установлення правового положення органов управлення. – Автореф. дисс…
канд. юрид. наук. – М., 1976; Ямпольская Ц.А. Органи советского государ­
ственного управлення в современннй период. – М.: Изд-во АН СССР, 1954.
Див.: Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976; Она же:
Правовие проблеми организации структур й их функций в системе советс­
кого государственного управлення. – Автореф. дисс… докт. юрид. наук. –
М., 1979; Она же: Организация советского государственного управлення. –
М., 1984; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення // Ответствен­
ность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев – М.: Наука, 1985.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. ЗО.
Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 40.
Бачило И.Л. Правовне проблеми организации структур й их функ­
ций в системе советского государственного управлення: Автореф. дисс…
докт. юрид. наук. – М., 1979. – С. 9.
Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.
— М.: Наука, 1985. — С. 100.
107
Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення органов
управлення: – Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.
Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні кате­
горії і поняття). – К., 1998. – С. 7
Овсянко Д.М. Административное право. – М., 1999. – С. 10.
Коваль Л.В. Адміністративне право. – К., 1998. – С. 26–27.
Під «носієм» функції тут розуміємо орган державної влади, який
повинен її реалізовувати.
Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
право. 1997. № 3. — С. 14–15.
Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
дарственного управлення. — К., 1979. – С. 49.
3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
В юридичній літературі функції органів управління прийнято поділяти на кілька видів (груп). Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інстру­ментальні)1; основні, регулятивні й допоміжні2; загальні, спеціальні та до­поміжні (обслуговуючі)3; внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні4; стра­тегічні й оперативні5; об’єктні й технологічні6; орієнтування системи, забез­печення системи, оперативного управління системою7, загальнокерівні, регу­лятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні8тощо.
Виявлена різноманітність видової класифікації функцій державних органів є результатом акцентування різними авторами своєї уваги на ха­рактері розв’язаних завдань, ступені їхньої важливості, тривалості здійснен­ня управлінських дій, масштабності впливу органів державної влади, ха­рактері об’єкту управління тощо.
Функції органів виконавчої влади є результатом подільності змісту діяльності органів виконавчої влади на відносно самостійні та однорідні напрямки впливу. Функції є втіленням соціального призначення держав­ного органу. У зв’язку із цим важливе значення має відповідь на питання про види (групи) функцій органів виконавчої влади, про критерії їх класи­фікації, засади розмежування, здатність до дроблення, деталізації тощо.
У науковій літературі радянської й післярадянської доби немає одно­значного розв’язання окреслених питань. Називаючи одні й ті самі функції органів управління, автори вкладають у них різні змісти та значення, по-різному поділяють функції на види, вказують на їх групову приналежність.
Перш ніж виявляти критерії класифікації (розмежування) функцій органів виконавчої влади, слід визначитися з межами кожної окремої функції, відповісти на питання, чи існують функції органів виконавчої влади у «чистому» вигляді, де та межа, що дає можливість відрізнити якіс­но одну функцію від іншої?
Нагадаємо, що функцію органу виконавчої влади слід визначити як узагальнюючу характеристику призначення та спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.
108
Функція сама по собі не існує, вона спостерігається у процесі конк­ретної цілеспрямованої діяльності9. В силу абстрактності розуміння функцій органів виконавчої влади неможливо чітко й однозначно встано­вити та закріпити їхні межі, дати ‘їх вичерпний перелік, відобразити межі подільності.
Дослідження питань класифікації функцій органів управління умовно можна звести до двох найбільш типових в юридичній науці точок зору: «матричної» й «лінійної», авторами яких є, відповідно, І.Л. Бачило та Б.М. Лазарєв.
Зокрема, застосувавши своєрідний «матричний» аналіз до діяльності державних органів, І Л. Бачило покладає в основу класифікації їхніх функцій кілька ознак. Серед них:
цілі, завдання, досягнення яких слід забезпечити;
ознаку організаційно-структурного підрозділу;
стадії виконання самих функцій10.
Систематизуючи функції органів за предметом регулювання та об’єдну­ючи їх у групи, згаданий автор виділяє «приблизно десять груп функцій»11. Вона таблично зобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу державної влади зі здійснення кожної окремої функції. Виділені такі функції управління, як організація системи і процесу управління, про­гнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управ­ління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збу­том, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними про­цесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробниц­твом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним роз­витком трудових колективів галузі12.
Як видно із запропонованої класифікації функцій управління, І.Л. Бачило акцентувала увагу на органах управління, які «опікувалися» виключно виробничою сферою народного господарства країни, а саме її промисловим сектором.
Запропонована класифікація функцій органів державної влади (органів виконавчої влади) зустріла неоднозначне сприйняття в юридичній літера­турі. Так, деякі вчені прямо підтримали розглядувану позицію, відзначаю­чи глибинність проведеного автором функціонального аналізу діяльності органів державної влади, змістовність та цілісність її досліджень, прак­тичну корисність зроблених висновків та їх придатність до втілення у дер­жавно-правовому будівництві13. Деякі ж автори, навпаки, поставили під сумнів правильність зроблених автором висновків, оскільки «спроба фор­малізувати функцію управління методом математичного моделювання є безуспішною і свідчить про механічне перенесення методів моделювання на об’єкти, які характеризуються вищим ступенем невизначеності»14.
На противагу розглянутому, Б.М. Лазарєв запропонував так званий «лінійний» спосіб визначення функцій органів управління. Ним обґрун­товано існування таких функцій органів управління як збирання, оброб­ка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, орга-
109
нізація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулюван­ня, контроль, облік15.
Більшість авторів так чи інакше підтримують один з наведених вище поглядів. Разом з тим, у літературі висунуто та обґрунтовано точку зору щодо «предметної» класифікації функцій. Будь-яка діяльність має свій пред­мет, вона на нього спрямована і має на меті створити, змінити або ліквіду­вати його. «Безпредметних функцій немає і бути не може. Класифікація функцій може бути лише предметною, об’єктною»16. Із джерел теорії дер­жавного управління, що підтримують предметну класифікацію функцій органів державної влади, заслуговують на увагу праці В.Б. Авер’янова та К.С. Бєльського, присвячені функціональній моделі відносин суб’єктів і об’єктів (предметів) управління.
Так, перший автор поділяє всі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення:
а) цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції про­
гнозування, планування тощо;
б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами –
фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кад­
рове забезпечення та ін.;
в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності — керівництво,
координація, організація, регулювання, контроль та інше;
г) зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення
керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами
керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розви­
ток тощо17.
Ця класифікація є продовженням раніше запропонованих даним авто­ром «найбільш загальних функцій управління»18.
К.С. Бєльський, у свою чергу, відзначає два рівні функцій органів ви­конавчої влади. Так, до першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстан-ційної природи цієї влади», він відносить:
а) охорону громадського порядку і забезпечення національної (дер­
жавної) безпеки;
б) регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво еко­
номікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною,
внутрішніми та зовнішніми справами держави;
в) забезпечення прав і свобод громадян.
До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений відносить:
а) нормотворчість;
б) оперативно-виконавчу функцію;
в) юрисдикційну функцію19.
1 все ж варто відзначити, що у наукових дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів державної влади, більшість авторів одностайні щодо існування таких функцій органів державної влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, коор­динація, облік, контроль. Відмінності спостерігаються у порядку їх роз-
110
ташування, в ступені значимості, у тлумаченні змісту кожної окремої функції, в «діяльнісному наповненні» тієї чи іншої функції.
Водночас, деякі автори називають функціями органів державної влади такі дії або групи дій, які, на нашу думку, не можуть претендувати на статус «функції».
Наприклад у літературі побутує думка про існування такої функції як «розроблення і прийняття рішення»20. Ця позиція вдається нам супереч­ною, оскільки розроблення і прийняття рішення притаманні будь-якій діяльності. Вони є стадіями будь-якої діяльності поряд зі стадіями реалі­зації рішення та контролю за його виконанням.
Вважаємо також суперечним виділення таких окремих функцій як «зби­рання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам»21або ж «ро­бота з інформацією»22. Будь-які дії з інформацією, як-от збирання, обробка, передача, зберігання, поширення, є однією з умов здійснення будь-якої діяль­ності. Інформаційні потоки пронизують всі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потре­би, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкта і об’єкт управління.
Не існує органів виконавчої влади, які виконували б тільки одну функ­цію, так само, як і функцій, що реалізовувалися б виключно одним орга­ном виконавчої влади. Кожен орган виконує всі управлінські функції, але крізь призму специфіки власної діяльності у певній ділянці всього масиву управлінського впливу держави23.
Функції як змістовий елемент діяльності апарату управління прита­манні всім його органам, розподілені між ними у «вертикальному» й «го­ризонтальному» напрямках і характеризують спеціалізацію праці того чи іншого органу державної влади24. Саме тому можна виділити групи органів, які переважно здійснюють облік, контроль, координування тощо. Це зай­вий раз підтверджує важливе значення обгрунтованого визначення видів функцій органів виконавчої влади для покращення структурної побудови як системи органів виконавчої влади, так і її підсистем та окремих еле­ментів (органів).
Разом з тим, для потреб правового регулювання державного управління найважливішим є зв’язок функцій і компетенції органів виконавчої влади. Це питання окремо розглядатиметься у наступній главі, присвяченій пи­танням адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
право. 1997. № 3. — С. 15-20.
Зеленевский Я. Организация трудових коллективов // Введение в те-
орию организации й управлення. – М., 1971. – С. 172.
Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 10–11.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.
– М.: Юридическая литература, 1997. – С. 123–125.
111
Цабрия Д.Д. Система управлення: к новому облику (государственно-
правовьіе аспекти). — М.: Юр. лит., 1990. – С. 159–161.
Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического госу-
дарственного управлення. – М., 1981. – С. 131–158.
Государственное й муниципальное управление: Справочник / Под
ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. – М.: Магистр,
1997. — С. 449-450.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихоми-
роваМ.Ю., 2001.-С. 163.
Вишняков В.Г. Структура й штати органов управлення советского
государства. – С. 110.
Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 26.
Див.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управ­
лення. — М., 1984. — С. 57-72.
Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 144–146.
Див., напр.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення:
содержание деятельности й организационньїе структури. – К.: Наукова
думка, 1990. – С. 12; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення //
Ответственность в управлений / Отв. редактор А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. –
М.: Наука, 1985. – С. 87; Тихомиров Ю.А. Курс административного права
й процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – С. 213.
Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 8.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. –
С. 32-39.
Денйсов И.А. Советское государство: происхождение, сущность й
функции. — М., 1967. – С. 133.
Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содер­
жание деятельности й организационньїе структури. – С. 13; Державне уп­
равління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. –
К.: Вид.-во ТОВ «СОМИ», 1999. — С. 71.
Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу­
дарственного управлення. – К., 1979. – С. 53.
Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
право. 1997. № 3. — С. 14-21.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опит системного
исследования). – М., 1968. – С. 197.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – С. 32.
Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 50.
Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення орга­
нов управлення: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.
Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
деятельности й организационние структури. – С. 12.
ГЛАВА 4
АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
Як відомо, суб’єкт адміністративного права — це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрун­товано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-пра­вовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.
Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративно­го права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.
До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка
характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в
суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної
особи — персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова­
ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо-
лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин. .
Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності.Складови­ми змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.
Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність — це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну — з моменту державної реєст­рації підприємства, закладу, організації. Припиняється — з моменту зник­нення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, органі­зації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.
Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відпо­відальність.
Суб’єктивні права у сфері публічного управління — це надана І гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах
113
міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.
Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:
а) суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;
б) ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право­
здатністю і адміністративною дієздатністю;
в) ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері
публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;
г) поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси­
нах;
д) поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри
можливої поведінки) є зловживання правом;
е) ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних
обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих
обов’язків не можуть бути реалізовані;
ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням
щодо носія кореспондуючого обов’язку;
з) ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра­
тивно-правовими нормами і гарантуються державою.
Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управ­ління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-пра­вові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реаліза­ція забезпечена можливістю застосування державного примусу або засу­дження.
Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного уп­равління характеризуються наступними рисами:
а) такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;
б) вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;
в) вони покладаються в Інтересах інших осіб;
г) такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;
д) вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами
інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;
е) реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або
засудженням;
ж) вони мають нормативне встановлені межі;
з) вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив­
но-правовими нормами і гарантуються державою.
У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.
Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну право­здатність та адміністративну дієздатність, наявність державних га­рантій.
114
Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.
Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення івивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин» – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» — певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.
На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.
Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі.
Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин2.
Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом
від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного3.
Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона– своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.
Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами5. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії    продолжение
–PAGE_BREAK–«суб’єкт права», яка в загальному вигляді відобра­жає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивостітієї чи іншої галузі права.
Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.
Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.
Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризуєтьсязовнішньою відокремленістю.Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних
115
осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.
Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відно­син у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.
Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а та­кож внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові осо­би, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єк­тами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іно­земні громадяни.
Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути нео­днаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність гро­мадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до на­вчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адмініст­ративно-правовим статусом наділяються біженці.
Таким чином, для адміністративного права характерна наявність вели­кої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифі­кації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від при­належності до державних структур – на державні організації та їх представ­ників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійсню­ють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.
Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.
Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних струк­тур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють еко­номічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних орга­нізацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.
Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюєть­ся за такими ознаками:
органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;
вони є основними носіями виконавчої влади в державі;
статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен­
товані нормативно-правовим шляхом;
ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом,
здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;
116
вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;
кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управ­ління;
– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;
ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;
вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.
функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.
сутшсна ознака органів виконавчої влади — наявність державно-влад­них повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної ви­конавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємства­ми; в) недержавними органами й організаціями.
Слід зауважити, щой деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщОдержава делегує їм відповідні повноваження, оі п
117
кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.
Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових норма­тивних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі IIIцієї книги), а також знаходять своє відображення в конкрет­них діях і заходах, що здійснюються.
На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в ак­тах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організа­ційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від пору­шень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів ви­ховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випад­ках і державного примусу.
Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юри­дичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні фак­ти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значен­ням.
Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган вико­навчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом ком­петенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).
Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу вико­навчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичай­но вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів вико­навчої влади.
Література
Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ-
ное право. – М., 2002. – С. 63.
Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.
Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. –
С. 70-71.
Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.
Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного
права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.
118
    продолжение
–PAGE_BREAK–2. Компетенція органу виконавчої влади
Як уже неодноразово відзначалось у попередніх підрозділах цієї книги, компетенція є визначальним елементом правового статусу (правового ста­новища) органу виконавчої влади і являє собою комплекс повноважень зі здійснення виконавчої влади.
Встановлення компетенції органів виконавчої влади має проводитись обов’язково за умови попереднього визначення їх функцій та методів діяль­ності.
Засобами визначення й зміни компетенції органів виконавчої влади є її централізація, децентралізація, деконцентрація, делегування, субсиді-арність.
Централізація компетенції органів виконавчої влади – це нормативно-правове забезпечення здійснення функцій держави переважно її централь­ними органами.
Децентралізація компетенції органів виконавчої влади – це передача центральними органами виконавчої влади виконання функцій держави на рівень нижчих і місцевих органів виконавчої влади.
Деконцентрація компетенції органів виконавчої влади – це розподіл виконання функцій держави на горизонтальні й вертикальні рівні систе­ми органів виконавчої влади.
Делегування компетенції органів виконавчої влади – це узгоджена на підставі рішення відповідного органу або договору передача владних по­вноважень від одного органу до іншого.
Субсидіарністькомпетенції органів виконавчої влади – це взаємодо­повнююча реалізація власних повноважень органами виконавчої влади.
Найбільш типовими є наступні рівні визначення компетенції органів виконавчої влади: 1) конституційний рівень; 2) рівень законів і підзакон-них нормативно-правових актів; 3) договірний; 4) пов’язаний із делегуван­ням повноважень одним органом іншому.
Перші два рівні досить поширені у державотворчій практиці України, два останніх нині практично не мають у ній місця, але дещо згодом мо­жуть, як здається, набути необхідного поширення.
Зрозуміло, що в певний час всі названі рівні визначення компетенції органів виконавчої влади можуть використовуватися у розумних співвідно­шеннях, які мають бути зумовлені потребами розвитку держави і суспіль­ства.
Повноваження органів виконавчої влади є стрижнем для визначення їх компетенції, оскільки вони діють від імені держави, виконують її функції й наділяються державою певним обсягом державної влади для виконання цих функцій.
Компетенція органів виконавчої влади є організаційно-правовою кате­горією. Організаційний характер компетенції проявляється насамперед у тому, що компетенція органу в функціональному розумінні є критерієм відокремлення органів виконавчої влади один від одного, побудови їх си­стеми. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) сис-
119
теми органів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв’язки між іншими елементами цієї системи. Важли­вим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» струк­турних підрозділів кожного окремого органу.
Компетенція органів виконавчої влади, зрозуміло, має правовий (юри­дичний) характер, оскільки закріплюється у відповідних нормативно-пра­вових актах.
Компетенція органів виконавчої влади спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не стоїть над громадяна­ми, а існує для громадян, надає їм державні управлінські послуги, ство­рює умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, здійснює захист їхніх інтересів. Компетенція за своїм соціальним і функціональним при­значенням спрямована на раціональне функціонування державної влади і обумовлена, передусім, потребами громадянського суспільства, а також ступенем «зворотного зв’язку» між державною (зокрема виконавчою) вла­дою і суспільством.
Компетенція кожного органу виконавчої влади визначається одразу багатьма правовими нормами, які мають різний ступінь конкретності, встановлюється нормами не тільки адміністративного права, а й консти­туційного, державного, фінансового, земельного, екологічного тощо і являє собою єдність суб’єктивних прав та обов’язків особливого роду.
Отже, компетенція органу виконавчої влади як організаційно-правова категорія є комплексом його повноважень, тобто прав і обов’язків, визна­чених відповідним органом державної влади (Верховною Радою, Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів тощо) у певних нормативно-право­вих актах, шляхом реалізації яких орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.
3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
Як уже відзначалось у попередній главі цієї книги, в правовому регулю­ванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтований аналіз взаємозв’язку функцій та компетенції цих органів. Оскільки органи державної влади здійснюють владну діяльність, що, по суті, є їх призначенням»1, актуальними є питання про взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади; з’язування, що є первин­ним і визначальним у владній діяльності органу виконавчої влади – функ­ція чи компетенція; що покладається в основу владної діяльності органу: мета, завдання, функція, право, обов’язок, повноваження тощо.
Як відомо, функції є найважливішою складовою управлінської діяль­ності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності2. Компетенція, у свою чергу, є «інсти­тутом публічного, зокрема адміністративного права, який репрезентує комплексну нормативне оформлену характеристику повноважень держав-
120
ного або громадського органу, організації, посадової особи, іншого служ­бовця у певній сфері державного або громадського управління»3.
Характеризуючи діяльність органу виконавчої влади, нормативно-пра­вові акти та наукові джерела широко використовують терміни «компетен­ція» і «функція» як підставу та умову здійснення органом державно-влад­ної діяльності. Зазначені джерела вказують на «компетенцію в галузі», «компетенцію у сфері», «віднесення до компетенції», «діяльність у межах компетенції», «компетенцію на вчинення дій», «функції у галузі», «діяльність у напрямку» тощо. У деяких нормативних актах зустрічаються статті та розділи норм, що називаються «функціональні повноваження».
Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, положення та інструкції, у тому числі й відомчі, присвячені діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, містять окремі розділи або статті, в яких встановлюється перелік виконуваних конкретним орга­ном виконавчої влади функцій. При цьому законодавцем широко викори­стовуються терміни «виконує», «вносить», «впроваджує», «встановлює», «забезпечує», «затверджує», «контролює», «координує», «організовує», «ре­гулює», «слідкує», «створює» тощо.
Такі самі приписи використовуються у нормативних актах для визна­чення повноважень (компетенції) органу виконавчої влади. Складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовують­ся як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більше того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів.
На нашу думку, подібна практика нормотворення не сприяє належно­му правовому регулюванню діяльності органів виконавчої влади, усклад­нює користування відповідними нормативними актами у практиці право-застосування, змішує зміст і обсяг понять «функції» й «компетенція» органу виконавчої влади.
Враховуючи, що у попередній главі цієї книги поняття функції органів виконавчої влади досить докладно розглянуто, в цьому контексті наголо­симо лише на публічно-владному характері діяльності цих органів.
Як наголосив А.В. Міцкевич, ці органи «наділені владними функція­ми»4. Подібна позиція знайшла підтримку в юридичній літературі. На нашу думку, використання сполучень «владні функції» й «невладні функції» несе виключно класифікаційне навантаження, сприяє більш глибокому вив­ченню та аналізу діяльності будь-якого державного органу, зокрема й орга­ну виконавчої влади. Завдяки застосуванню такого умовного поділу на­прямків діяльності органу виконавчої влади на владний і невладний мож­на умовно відокремити державне-владну діяльність органу від усієї іншої його діяльності, виділити публічно– та приватно-правову сфери діяль­ності органу виконавчої влади.
121
Публічно-правова сфера стосується виключно державно-владної (пуб­лічної) діяльності органу. При цьому він прагне досягнення цілей і зав­дань свого створення та діяльності, діє щодо визначеного кола об’єктів управління. «Владні функції» узагальнюють виключно вертикальні відно­сини суб’єктів управлінських відносин із притаманною їм ознакою «вла-ди-підпорядкування», резпрезентовані субординаційними та реординацій-ними відносинами. Сюди ж умовно можна віднести й координаційні відно­сини між державними органами, якщо такі стосунки визначені законодав­цем (зазначені види відносин охарактеризовані вище – розділ II, гл. 2.4). На наш погляд, не можна погодитися з точкою зору, згідно з якою «поняття функції органу управління» цілком може розглядатися як пра­вова категорія5. Прийняття такої позиції приведе до неправильного уяв­лення про те, що «функція» тотожна «повноваженню», що загальний на­прямок діяльності та призначення органу тотожне його конкретним влад­ним діям у межах загального напрямку державно-владної діяльності, що будь-який державний орган повинен у своїй владній діяльності керуватися не встановленим для нього переліком повноважень, а лише загальним напрямком їх прикладення – функцією як правовою категорією.
Орган виконавчої влади володіє певним обсягом повноважень, вступає у різноманітні відносини з об’єктами управління – фізичними та юри­дичними особами, іншими органами держави тощо. Прикладами публіч­но-правової діяльності є здійснення реєстраційних, дозвільних, правоза-стосовних дій тощо. У разі невиконання об’єктами управління своїх обо­в’язків у сфері управлінської діяльності органу виконавчої влади останній може самостійно застосовувати до порушників заходи державного приму­су, оскільки держава надає органу такі права.
У приватно-правовій діяльності орган виконавчої влади майже нічим не відрізняється за своїм правовим статусом від звичайних фізичних або юри­дичних осіб. Наприклад, обмеження їх правосуб’єктності може стосува­тися суми угод, на укладення яких не потрібна згода вищого органу, при­дбання певних товарів виключно на конкурсних засадах, заборони висту­пати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності бан­ківських кредитів, умов цивільно-правової відповідальності тощо.
Найбільшу питому вагу таких відносин складають майнові та особисті немайнові відносини. При цьому будь-яка вимога державного органу, спря­мована на захист свого права або охоронюваного законом інтересу, набу­ває характеру цивільно-правової правомочності. Заходи державного при­мусу при цьому вже застосовує не сам орган, а суд, господарський суд або інший уповноважений на те державний орган.
На нашу думку, викладене вище дає підстави визначити, що «повнова­ження» має публічно-правову природу, а «правомочність» – приватно-право­ву. Повноваження грунтуються переважно на владно-організаційних відно­синах, а правомочності – переважно на договірних. Керуючись повнова­женнями, державний орган завжди діє владно, імперативне, виступає від імені держави. Керуючись правомочностями, державний орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин.
122
На відміну від функцій органу виконавчої влади, які характеризують­ся певним ступенем загальності й абстрактності встановлення сфер та напрямків діяльності, компетенція спирається на державно-владні по­вноваження, якими наділений і які здійснює орган виконавчої влади, діяльність органу виконавчої влади завжди протікає у вигляді реалізації певних дій .
Компетенція (повноваження) органу виконавчої влади є проявом діяль­ності, що спирається саме на владні повноваження.
слід зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-пра­вового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так І щодо Інших недержавних інституцій: органу управління юридичної осоои, службової особи, посадової особи тощо. Також компетенцією на­зивають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи — навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо.
Нормативно-правові акти та наукові джерела одностайні у тому, що за оудь-яких умов компетенція є вираженням владної діяльності органу дер­жавної влади.
Відправним пунктом поняття «компетенція» є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія — органу виконавчої влади. Компетен­ція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособле­ності окремого органу держави у системі всього апарату держави, з пев­ним ступенем самодостатності його владної діяльності. Це — ключове поняття публічного права, ядро конституційних і управлінських
Водночас як було показано у попередньому підрозділі, в юридичній літературі побутують численні точки зору щодо визначення поняття «ком­петенція», з ясування його елементів та характеристик, меж здійснення і передумов виникнення, видів та способів формулювання у галузевих юри­дичних науках, у нормативно-правових актах тощо.
Поняття «компетенція» та інші поняття, що так чи інакше діалектич­не з ним пов язані, найбільше та найгрунтовніше досліджуються наукою адміністративного права, оскільки саме вона покликана вивчати держав­но-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади. Загальна теорія права, загальна теорія права і держави вивчає по­няття більш високого порядку — правосуб’єктність і такі її елементи, як правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Питання діє- та право­здатності також є предметом вивчення галузевих юридичних наук: науки цивільного права, цивільного процесуального права, земельного права, трудового тощо.
Компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов язки, надані органу державної влади для впливу на керовані оо єкти. Іакої думки дотримується переважна більшість вітчизняних нау­ковців. На нашу думку, найбільш вдало розуміння компетенції можна передати словами російського вченого Б.М. Лазарєва. Він зазначав, що у найбільш загальному вигляді компетенція — це «система повноважень
123
органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань ведення чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта»8.
Отже, підбиваючи підсумки проведеного аналізу, слід зазначити, що компетенція виступає необхідним засобом як формального опосеред­кування, так і фактичного здійснення функцій органу виконавчої вла­ди. Можна передбачити, що подальший аналіз питань функцій і компе­тенції має проводитись на основі відповідних напрацювань у теорії як державного управління, так і науки адміністративного права.
Враховуючи, що одне з вагомих місць у змісті компетенції кожного органу виконавчої влади посідають так звані дискреційні повноваження, їх спеціальному розгляду присвячено наступний підрозділ глави.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Шаповал В.М. Конституція як форма адміністративного права //
Право України. 2000. № 1. – С. 13–14.
Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.
Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило,
Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаменева. – М., 1999. – С. 169.
Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества вьіс-
ших органов государственной власти й управлення СССР // Автореф. дисс…
докт. юрид. наук. – М., 1967. – С. 24.
Богинич О.Л. Нормотворческие полномочия центральних органов
государственного управлення союзной республики (структура, предельї,
пуги совершенствования) // Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – К., 1990. –
С. 9-Ю.
Під діями тут розуміємо як законні дії органу виконавчої влади,
так і його законну бездіяльність, яка виражається, наприклад, у невчи-
ненні дій, на які в нього немає відповідних законних повноважень.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 3.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. 101.
4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
Як уже неодноразово наголошувалось вище, зміст компетенції органу виконавчої влади складають повноваження – певні права та обов’язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це коло справ, а відповідно, і зміст прав та обов’язків (пра­во діяти чи утримуватись від певних дій) чітко визначені правовою нор­мою. В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варі­антів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
124
Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).
Орган виконавчої влади, використовуючи такі повноваження, зобов’я­заний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні у справі факти і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускаю­чи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежати в основі мотивації вибору.
Окрім цього для досягнення поставлених цілей орган влади повинен використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.
Питання дискреційних повноважень (дискреційної влади) є дуже важ­ливим у діяльності правових держав. Так, французький учений Г. Бребан вважає, що дискреційні повноваження, які означають свободу адмініст­рації оцінювати ситуації й приймати у них рішення, надають адмініст­рації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона має пра­во діяти або не діяти, а коли вона діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки1.
Як класичний приклад дискреційного права, який уже зник, він наво-Дить колишні королівські укази про вигнання або ув’язнення без суду і слідства.
Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж. Зіллер зауважує, що не йдеться про свавільну і безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого права дискреційної влади є, можливо, найкра-ЩИм вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все перед­бачив і адміністрація цілком може покластись на комп’ютери, щоб прий­няти рішення, й ситуації, які трапляються частіше, – коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принци­пам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку2.
Відомий британський учений Д. Галліган стверджує, що дискреція є законним елементом адміністративної влади і вона сумісна з адміністру­ванням в рамках закону3.
Дослідженню питання дискреційних повноважень в державному уп­равлінні певна увага приділялась також у працях радянських вчених-юристів.
Так, В.І. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право орга­ну державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху дони­зу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх вико­ристання в рамках закону лише зміцнює законність4.
Наведені вище визначення зарубіжних та вітчизняних учених дають підстави виділити певні ознаки, які характеризують природу дискреційних повноважень.
Найперше, правом дискреції органи виконавчої влади (посадові особи) наділяються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотвор-
125
чу й правозастосовчу діяльність та закріплює ту чи іншу форму виконав­чо-розпорядчої діяльності. В теорії адміністративного права ця форма передбачає: встановлення фактичних обставин справи, вибір, відшукання відповідної норми права; з’ясування її змісту; прийняття у справі рішен­ня, індивідуального акта; виконання цього акта5. Таким чином, дискреційні повноваження є частиною компетенції органу виконавчої влади і нада­ються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначених цією компетенцією.
Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адм­іністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Залежно від того, наскільки норма права обмежує орган влади в його діях, можна виділити щонайменше чотири види (прояви) адміністративного (вільного) розсуду.
Перший пов’язаний із ситуацією, коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає органу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і орган зобов’язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконав­чої влади). В цій ситуації можливість вдаватись до адміністративного роз­суду дуже обмежена.
Адміністративний розсуд наявний і тоді, коли орган влади безпосеред­ньо уповноважений на це нормою права в ході здійснення своїх власних повноважень (наприклад, при наданні громадянам певних суб’єктивних прав). У цій ситуації норма права не пов’язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами). Власне, сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самовряду­вання).
Наступний прояв адміністративного розсуду пов’язаний з інтерпрета­цією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо, зміст яких не визначається правовою нормою. Ступінь свободи дій органу влади та його вплив на вибір правових наслідків у такому випадку дуже високий.
Ще один вид адміністративного розсуду випливає з дискреційних по­вноважень на ведення організаційної та матеріально-технічної діяльності, яка врегульована правом лише в загальних рисах. Це найширша сфера для адміністративного розсуду.
З огляду на вищесказане слушною видається думка Б.М. Лазарєва, який писав: «Якби кожен крок органів був пов’язаний із настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспро­можні ефективно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер»6. Отже, пра­вом передбачається відповідна гнучкість, яка повинна сприяти пра­вильному та ефективному функціонуванню органу влади. Ця гнучкість забезпечується певним ступенем свободи волі в межах, встановлених правовою нормою.
126
Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних повнова­жень, є те, що виконавчо-розпорядча діяльність щодо реалізації цих по­вноважень не має нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Адмін­істрування повинно здійснюватись в рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалізацією дискрецій­них повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян. В європейських державах такий контроль здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи. Хоча, як свідчить практика, без­контрольність рішень і дій адміністрації, зокрема політичного, диплома­тичного, воєнного характеру, стає сьогодні серйозною проблемою багать­ох держав, у тому числі й України.
З чим пов’язана необхідність посиленого контролю за використанням дискреційної влади? Незаперечним є те, що, оскільки виконавчо-розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади є підзаконною, тобто здійснюєть­ся на підставі й на виконання законів, то вона не може бути безконтроль­ною.
Свобода органів влади звужується певними обмеженнями. Так, прий­няття управлінських рішень та розв’язання індивідуальних справ вимагає, передусім, точного і об’єктивного оцінювання ситуації, яка склалася. Бе­ручи до уваги загальновизнані цінності та принципи державного управлін­ня, орган влади (посадова особа) не повинні помилятись і спотворено (неправдиво) тлумачити ситуацію, оцінювати її з позиції власної вигоди, особливо коли справа торкається законних прав та інтересів громадян.
Як відомо, законний (або охоронюваний законом) інтерес – це певне бла­го конкретного громадянина, безперешкодному користуванню яким орган державної влади чи орган місцевого самоврядування повинен всіляко спри­яти. Наприклад, мешканці будинку зацікавлені в тому, щоб дитячий май­данчик не перетворився на місце для вигулу собак або стоянку автома­шин, а прилегла до будинку територія була належно опоряджена. В таких випадках загальне благо і законний інтерес є тими чинниками, які по­винні впливати на рішення та дії посадових осіб.
Зважаючи на це, серйозною загрозою, яка може виникати під час вико­ристання органом своїх дискреційних повноважень, є зловживання вла­дою. Орган виконавчої влади (посадова особа) отримують повноваження не для задоволення власних інтересів чи інтересів лише окремого грома­дянина, а насамперед для досягнення суспільне корисних цілей, загалом для зміцнення управлінської дисципліни, законності та правопорядку.
Корисливість та особистий інтерес можуть виражатись як в отриманні власної матеріальної чи іншої вигоди, так і у проявах упередженості до особи чи організації, що часто служить підставою для прийняття неспри­ятливого для них рішення, відмови в задоволенні законного права (на­приклад, відмова релігійній громаді у виділенні земельної ділянки для будівництва культової споруди з огляду на протистояння іншої громади чи небажання її релігійних провідників). Влада, використана в такий спосіб, свідчить про те, що дискреційні повноваження слугують, і як
127
свідчить практика, досить часто, зручним засобом для задоволення інте­ресів одних громадян за рахунок інших, завуальованою формою обмежен­ня конституційної свободи, що призводить до порушення принципу рівно­правності, а інколи – громадського спокою і суспільної злагоди.
Ще однією гострою проблемою, яка випливає з дискреційних повнова­жень, є питання, чи має право орган виконавчої влади під час їх реалізації помилятись у ситуації та її правовій оцінці. Адже будь-яка посадова особа органу виконавчої влади (чи сам орган) може припуститись помилки в ході застосування права, а отже, прийняти рішення, спираючись на по­милкову правову оцінку.
Приміром, головний державний санітарний лікар, маючи надані зако­ном повноваження на визначення чинників, що можуть шкідливо впли­вати на здоров’я населення, ступеня створюваного ними ризику для здо­ров’я населення регіону, припустився юридичної помилки, використову­ючи власний розсуд в оцінюванні цих чинників, а не затверджені методи­ки, чим порушив право громадян на безпечне навколишнє середовище.
На цій проблемі, яка актуальна для всіх країн, наголошує Г. Бребан. Він говорить, що адміністрація має право помилятись у своїй оцінці, але не має права припускатись помилки, яка є водночас серйозною й очевид­ною. Очевидна помилка з точки зору логіки є тим, чим є зловживання владою з точки зору моральності. Адміністрація має право на здійснення своїх повноважень, але не має права на абсурдні дії7.
Може виникнути слушне запитання – що вважати абсурдними діями? Звичайно, що однозначно відповісти на це складне запитання неможливо. Однак справедливим, мабуть, буде те, що адміністрація не повинна ігно­рувати або, ще й надто, зневажати загальновизнані цінності й розуміння суспільного блага, людського добра, яке має служити мотивацією для пра­вильного оцінювання ситуації й вибору рішення.
Скажімо, у випадку значного погіршення стану здоров’я громадян че­рез соціальні, економічні та екологічні проблеми абсурдним видається скорочення лікарняних ліжок у лікарнях, медичного персоналу і загалом фінансування на ці нагальні потреби людей. Якщо таким є обраний орга­нами влади загальний напрямок діяльності, то він обумовлюватиме ви­значення підстав та прийняття посадовими особами на власний розсуд індивідуальних рішень щодо задоволення суб’єктивних прав громадян, а також щодо реалізації дискреційних повноважень взагалі. (Наприклад, лю­дині, яка страждає від онкологічного захворювання, відмовляють у на­данні наркотичних препаратів через їх нестачу в медичному закладі.)
Зрозуміло, що такий спосіб реалізації повноважень не тільки порушує закріплений Конституцією України принцип – «людина, її честь та гідність є найбільшою соціальною цінністю», а й суперечить цілям законодавства щодо охорони здоров’я і в кінцевому підсумку є незаконним.
Згадані вище деякі проблеми, пов’язані з дискреційними повноважен­нями органів виконавчої влади, переконують у необхідності всебічного та ефективного контролю за їх реалізацією. Сама доктрина адміністративно­го права, правозастосувальна діяльність повинні спрямовуватись на забез-
128
печення послідовного і ретельного контролю за сферою дискреційних повноважень та адміністративного розсуду органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Корисним у цій справі може стати висновок Конституційного трибу­налу Польщі, в якому сказано, що в правовій державі не може бути мови про жодну вільну, не пов’язану з правом і неконтрольовану діяльність адміністрації. З формального положення, яке встановлює вільну, нічим не обмежену можливість вирішувати, вільний розсуд перетворюється на форму певної гнучкості адміністрації, яка уможливлює і зобов’язує відповідні органи до дослідження всіх обставин певної справи з метою відшукання найбільш об’єктивного, справедливого й відповідного їх цілям рішення. Таким чином вільний розсуд стає своєрідною формою виконан­ня правових приписів, суть якої в тому, що орган, який застосовує право, повинен враховувати обставини в кожному окремому випадку, їх ураху­вання можливе лише тією мірою, яка дасть можливість прийняти рішен­ня, що відповідає волі законодавця. Така дія виконавчого органу має бути обґрунтована і підлягає контролю8.
Цей висновок – іще один вагомий аргумент на користь того, що диск­реційні повноваження можуть використовуватись лише за умов дотриман­ня законності у сфері виконавчої влади і що випадки застосування цих по­вноважень мають бути об’єктом контролю.
Важливу роль у забезпеченні належного режиму дискреційних повно­важень повинно відігравати адміністративне право як наука і як галузь права. Доктрина адміністративного права має стверджувати органічний зв’язок всієї діяльності органів виконавчої влади з правом, а норми адмі­ністративного права мають створювати сприятливий правовий режим саме для такої діяльності, тобто режим, який би обмежував свободу адмініст­ративних рішень загальнообов’язковими вимогами права, всіма закріпле­ними в ньому принципами і цінностями.
Література
Бребан Г. Французское административное право. – М.: Прогресе. –
С.92.
Зіллєр Ж. Політико-адміністративні системи ЄС. – К.: Основа, 1996. –
С. 243.
Галлиган 3., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное
право: история развития й основние современние концепции. – М.: Юристь,
2002. — С. 269.
Ремнев В.Й. Социалистическая законность в государственном уп­
равлений. — М., 1979. — С. 5-53.
Коренев А.П. НормьІ административного права й их применение. –
М.: Юрид. лит., 1978.-С. 56.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М.: Юрид. лит.,
1972. — С. 94.
129
7. Бребан Г. Цих. праця. — С. 193-194.
8. В1а$ А. ^сіпозіка ^оЬес сІузкгесіопаїпусЬ иргашііеп асітіпізігасіі
риЬІісгпе.). 2Ь. Іесіпозіка шоЬес сігіаіап асІтіпізІгасД риЬІісгпе.]’. – Кгекго*,
2001.-С. 32.
    продолжение
–PAGE_BREAK–5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
Переважна більшість фахівців адміністративного права, характеризую­чи державні органи, вживають термін «правовий статус». При цьому складність проблеми пояснюється передусім тим, що деякі суб’єкти пра­вовідносин мають неоднозначний статус.
Розглянемо як приклад місцеві органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації. За природою це – єдиноначальні органи вико­навчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місце­вих державних адміністрацій, і функції останніх є похідними від функцій органу.
В даному випадку наявний певний синтез «органу» і «особи»: особа, що репрезентує орган, і орган, який уособлюється певним індивідом. Тож яким чином необхідно позначати правове становище такого органу та особи, що його очолює, – як одне й те саме або як різні явища?
Відповідаючи на це питання, почнемо з розгляду того, які саме органи необхідно вважати органами виконавчої влади.
З цього приводу серед адміністративістів існує безліч думок, які умов­но можна поділити на дві групи.
Прихильники першого напряму вважають органами виконавчої влади всі більш-менш структуровані ланки системи виконавчої влади, до яких включають міліцію, державну адміністрацію залізничного транспорту «Ук­рзалізниця» тощо1. Цим шляхом іде й законодавець, вибірково наділяючи статусом органу виконавчої влади певні структурні елементи централь­них органів виконавчої влади2, хоча структурно ці органи (зокрема міліція) є невід’ємною частиною окремих органів виконавчої влади (міліція вхо­дить до складу органів Міністерства внутрішніх справ).
Прихильники другої позиції вбачають наявність в органах виконавчої влади насамперед чіткого, певного структурно-функціонального виокрем­лення. Як, наприклад, справедливо зазначає В.Б. Авер’янов, «суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпо­рядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом цен­трального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо (виділено автором. – Н.А.у. Ще одним підтвердженням цього може слугувати припис згадуваного вище Указу Президента України від 15 грудня 1999 р.: «Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідо­вуються в порядку, встановленому законодавством»4.
130
На наш погляд, найдоцільніше було б вважати органами виконавчої влади ті органи, створення і функціонування яких саме як «органів вико­навчої влади» передбачено Конституцією і законами України.
Відтак, керівниками органів виконавчої влади слід вважати керівників саме зазначених органів, характеристика яких наведена вище (розділ II, гл. 2.1 і 2.2 цієї книги).
Керівники органів виконавчої влади – це різновид посадових осіб, на­ділених функціями управління щодо очолюваного ними певного формаль­но-організованого колективу. Треба пам’ятати, що керівники органів ви­конавчої влади не тільки мають досить широкі повноваження щодо кад­рових та організаційних питань діяльності цих органів, а й одноособове проводять політику держави на різних рівнях. Це покладає неабияку відпо­відальність на осіб, що обіймають такі посади, як з юридичної, так і з моральної точки зору.
Для цього вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади необхідно дотримватись певних вимог.
Насамперед, керівником органу виконавчої влади може бути лише гро­мадянин України.
Також не можуть бути призначені на посади в місцеві державні ад­міністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.
Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України «Про дер­жавну службу» є нелогічним з юридичної точки зору, і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання3. Отже, закон пов’язує стан судимості особи з наявністю обвинувачувального вироку суду та відбу­ванням покарання. З цього випливає, що особами, які не мають суди­мості, визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення по­карання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності або звільнені від покарання чи його відбування. За Кримінальним Кодексом України 2001 р., це, наприклад, випадки примирення винного з потерпі­лим (ст. 46), дієвого каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної пове­дінки після скоєння злочину (частина четверта ст. 74) тощо. Частина чет­верта ст. 88 Кримінального Кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані.
Отже, пов’язуючи неможливість вступу на державну службу з наявні­стю судимості, законодавець не може досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які б відповідали морально-етичним якостям представника держа­ви. Адже в цьому випадку неможливо виключити потрапляння на держав­ну службу осіб, що скоїли злочин.
Більше того, п. 5 частини першої ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає припинення повноважень голів місце­вих державних адміністрацій у разі набуття законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що за умови звільнення від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й
131
підстави для припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча скоєння злочину мало місце.
Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості потрапляння морально нестійких осіб на дер­жавну службу.
На наш погляд, положення п. 2 частини першої ст. 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців мали б бути викла­дені таким чином: «Не можуть бути призначені на посади в місцеві дер­жавні адміністрації особи, які раніше засуджувались за скоєння умисного злочину або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за скоєн­ня такого злочину».
Подібним чином варто було б розв’язати питання обмежень щодо ке­рівників інших органів виконавчої влади.
До згаданих обмежень, пов’язаних із призначенням на посади голів місцевих державних адміністрацій, ст. 12 Закону України «Про державну службу» додає ще кілька загальних обмежень. Зокрема, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в органі та його апараті отакі соби.
1. Визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними ви­
знаються громадяни, які внаслідок психічного захворювання не можуть
усвідомлювати своїх дій та керувати ними. Але існує ще й обмежена
дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи,
яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засо­
бами ставить себе і свою сім’ю в тяжке матеріальне становище. Перебу­
вання такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином впли­
не на реалізацію її професійного призначення та моральний вигляд «слу­
жителя» держави.
Тому, на наш погляд, доцільно було б на законодавчому рівні закріпи­ти можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.
2. Ті, що у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядко­
вані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Пере­
дусім необхідно визначити, кого саме законодавець розуміє під родичами
чи свояками. Аналіз чинного законодавства свідчить, що названими тер­
мінами оперують десять нормативних актів. З них лише три дають перелік
осіб, які розуміються під цими термінами: батьки, подружжя, брати, сес­
три, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Поло­
ження про порядок і умови проходження служби в митних органах, Поло­
ження про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів
внутрішніх справ, КЗпП). При цьому не вказується, кого саме розуміють
під родичами, а кого під свояками, та чи є цей перелік вичерпним.
Дискусійним є питання щодо можливої наявності представницького мандату місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Нагадає­мо, що розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв
132
рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних із можливістю мати представницький мандат місцевої ради. Вирішуючи питання щодо несу­місності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституцій­ний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерп­ним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є некон­ституційними), положення частини першої ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступ­ником, керівником її структурного підрозділу, прокурором6.
У цьому Рішенні Конституційний Суд також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голо­ви, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника го­лови районної у місті, районної, обласної рад, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
З названого Рішення Конституційного Суду випливає, що Конститу­ція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.
Викликає сумнів єдиний момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення «одного з них» такої вагомої посади тоді, коли це обопільне невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотатися про відставку голови місцевої держадміністрації? В та­кому випадку це може спричинити своєрідний бум «реалізації виборчого права» серед голів місцевих державних адміністрацій.
Окрім обмежень, пов’язаних із прийняттям на службу в органи вико­навчої влади, діють обмеження, пов ‘язані з проходженням служби, тобто про­тягом всього терміну перебування на посаді. До таких обмежень відне­сені, зокрема, такі.
Службовець не повинен вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Зако­
ну України «Про боротьбу з корупцією».
Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти
інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного
органу.
Окрім зазначених обмежень, до керівників органів виконавчої влади повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим місцем у системі державного управління. Так, особа, що претендує на заняття по­сади керівника органу виконавчої влади, повинна не тільки мати загальне
133
уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті заходи, яких треба було б вжити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій має бути усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або навіть і раніше. Вироб­лення «політики органу» є дуже важливим для того, щоб у кризових ситу­аціях не відбувся збій всієї системи виконавчої влади. Певною передумо­вою цього може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це мають бути такі вимоги: а) вища освіта; б) стаж роботи на державній службі не менше п’яти років.
Важливі     продолжение
–PAGE_BREAK–особливості правового статусу керівника органу виконавчої влади пов’язані з тим, що діючий корпус керівників органів виконавчої гілки влади поділено на дві групи.
До першої групи віднесено керівників, яких у встановленому порядку
наділено статусом політичного діяча (прем’єр-міністра, міністрів).
До другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (ке­
рівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спе­
ціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій). Як бачимо,
критерієм розподілу в першому випадку є членство в уряді, в другому роз­
поділ здійснено за спеціально-галузевим або територіальним критерієм.
Щодо статусу політичного діяча, то він є компонентом єдиного стату­су керівника органу виконавчої влади і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. «Виключність» вияв­ляється: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по-друге, у проходженні служби на займаній посаді; по-третє, в особливій (політичній) відповідальності за результати службо­вої діяльності.
Корисність та доцільність існування «політичних діячів» у системі ви­конавчої влади сумнівів не викликає. Але є один дискусійний момент і він стосується питання: чи має «політичний діяч» належати до певної партії?
З цього приводу, наприклад, В. Б. Авер’янов твердить, що «політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики», але автор не виключає такої можли­вості в майбутньому7. Водночас, І.Б. Коліушко передбачає, що, в ідеалі, в ході формування коаліційного уряду реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді «найавтори­тетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії8.
Загалом це так, але ж до складу Кабінету Міністрів входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем. Однак у Законі України «Про міліцію» сказано: «У підрозділах міліції не допус­кається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єд­нань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків пра­цівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань» (ст. 20). Поза сумнівом, ця проблема потребує виваженого підхо­ду та додаткової юридичної оцінки.
134
Крім того, Концепція адміністративної реформи в Україні пропонує надати статус політичних діячів і головам обласних державних адмініст­рацій. На нашу думку, реалізація на місцевому рівні політичних функцій неможлива* з таких причин:
а) існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який
уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої гілки
влади;
б) існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які роз­
робили певні програми, концепції та методи дій у доручених їм сферах,
тим самим конкретизувавши політику уряду.
З огляду на вищезазначене, місцевим державним адміністраціям для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі про­грами та концепції в порядку реалізації власних повноважень. Відтак, на­дання головам місцевих державних адміністрацій статусу політичних діячів, на наш погляд, є недоцільним.
Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є встановлення їхньої відповідальності. Певна «знаковість» проявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персо­нальна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та відповідних функцій. Це відбувається внаслідок того, що пра­вовий статус керівника є похідним від правового статусу органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють.
Якщо персональна відповідальність притаманна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов’язу­ють лише зі статусом політичного діяча. Цей вид відповідальності реалі­зується через прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України та процедури відправлення уряду у відставку. Як слушно зазначає В.М. Шаповал, «сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не потрібні якісь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності»9. Хоча критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт, навіть рам-ково, не визначає.
Підсумовуючи наведене, можна говорити про певну тенденцію підви­щення вимог щодо визначення правового статусу керівників органів ви­конавчої влади, оскільки без цього не можна досягти успіху в реформу­ванні системи державного управління.
Література
1. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу.
135
Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради України.
1991. №4. -С. 20.
Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.
Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президен­
та України від 15 грудня 1999 року, №1572/99 // Офіційний вісник Украї­
ни. 1999. № 50. — С. 2434.
Кримінальне право України: Загальна частина: Підручник для сту­
дентів юрид. спец. вищ. закладів освіти / За ред. М.І. Бажанова, В.В. Сташиса,
В.Я. Тація. – Київ–Харків: Юринком Інтер – Право, 2001. – С. 364.
Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року (справа
щодо статусу депутатів рад) // Офіційний вісник України. 1998. № 23. – С.
105.
Авер’янов В.Б. Реорганізація центральних органів виконавчої влади
– важлива складова адміністративної реформи // Український правовий
часопис. Вип. 5. 1999. – С. 4.
Коліушко І.Б. Запровадження в органах виконавчої влади політич­
них посад та їх правовий статус // Виконавча влада і адміністративне пра­
во / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий дім «Ін-Юре», 2002. –
С. 300.
Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Виконавча
влада і адміністративне право. – С. 43.
РОЗДІЛ ІІІ
ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА, ВИДИ ТА ПРОЦЕДУРИ ПІДГОТОВКИ Й ПРИЙНЯТТЯ
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ, ОСНОВНІ ОЗНАКИ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ
1. Зміст поняття правових актів управління
Серед різноманітних форм реалізації повноважень виконавчої влади провідне місце займають правові акти управління, в яких виражаються основні юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності – право-творчість і правозастосування. Встановлення і застосування норм права – головна специфічна риса державних органів, яка відрізняє їх від інших суб’єктів правових відносин. У сфері державного управління встановлен­ня і застосування правових норм знаходить своє вираження головним чи­ном у правових актах органів виконавчої влади.
Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як нау­ково-теоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адмі­ністративно-правового забезпечення. Адже саме правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів вико­навчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядко­ваність і стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.
Важливість згаданого інституту очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.
Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і кон­кретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владно­го впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управлін­ня забезпечують формування та функціонування конкретних суб’єктів і об’єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяль­ності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб’єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об’єктів1.
На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з теорії права, з конституційного та адміністративного права.
138
Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Серед усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління» найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття.
Правовий акт управління – це важлива форма управлінської діяль­
ності (форма управління).
Правовий акт управління – це управлінське рішення (при цьому термін
«рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконан­
ня конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).
Правові акти управління – це правові акти, і в такому разі до них
можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади,
місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.
Правові акти управління – це дії (або волевиявлення), оскільки вони
можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або
правозастосовчого характеру у сфері державного управління.
Правові акти управління – це приписи, оскільки реальним змістом пра­
вових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.
Правові акти управління – це різновид документів (юридичних, служ­
бових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє докумен­
тальне оформлення2.
Очевидно, таке розмаїття підходів до сутності правових актів управлін­ня зумовлює й відсутність загальноприйнятого визначення правових актів управління.
Прихильники визначення правового акта управління як юридичного різновиду управлінського рішення характеризують його як владний, прий­нятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу уп­равління (адміністрації) підприємства та установи, посадової особи), який має встановлену законодавством форму і спрямований на встановлення адміністративне-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері вико­навчої влади. Шляхом видання такого акта виконавчий орган (посадова особа) розв’язує те або інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади3.
Інший підхід прослідковується у спеціальному дослідженні Р.Ф. Ва­сильєва, присвяченому проблемам правових актів управління. Автор ви­значив ці акти як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, здійснювані ними на основі та на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління і спрямо­вані на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виник­нення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді вира­жаються у формі усних велінь, але й вони оформлюються документами4.
Більш розширене тлумачення правових актів управління, яке також можна віднести до цієї групи, було запропоноване В.І. Новоселовим: «Пра-
139
вовий акт управління – це такі владні дії органів державного управління, які здійснюються ними в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, ви­ражають їх волю і направлені на встановлення правил поведінки держав­них органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну та припинення конкретних адміністративно – правових відносин»5.
Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що їх ав­тори дотримуються думки, що правовий акт управління – це насамперед дії (вчинки) уповноважених органів (очевидно, виходячи з етимологічного тлумачення слова «акт»). Адже процес підготовки та прийняття управ­лінського рішення звичайно є результатом планованих дій з боку уповно­важених суб’єктів державного управління.
Досить поширеним є й визначення управлінського акта як офіційного припису. Прихильники цього підходу визначають акт управління як «офі­ційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом управлін­ня на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього во­левиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої про­цедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки»6.
А.С. Васильєв дає наступне визначення: правовий акт управління – це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповно­важених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що ви­дається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на вста­новлення, зміну або припинення загальнообов’язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконав­чої влади7.
Іноді окремі дослідники акцентують увагу на конкретних ознаках, які вони вважають ключовими у визначенні поняття правового акта управ­ління, що й дає підстави сформулювати визначення управлінського акта як волевиявлення. За такого підходу правовий акт управління визначають як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення упов­новаженого суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення ад­міністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адмі­ністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади8.
Деякі автори як ключову ознаку правового акта управління виділяють його оформлення у вигляді письмового документа. Прихильники такого підходу визначають правовий акт управління як письмовий документ, при­йнятий уповноваженим суб’єктом права (державним органом чи посадо­вою особою), що має офіційний характер і загальнообов’язкову силу, ви­ражає владні веління і спрямований на регулювання суспільних відносин9.
Власне, саме слово акт, що походить від латинського асіиз («дія, вчи­нок»), в українській мові також використовується для позначення вольових цілеспрямованих дій. Але не можна всі дії державних органів, незалежно від їх форми вираження та мети, вважати правовими актами управління.
З метою визначення приналежності правових актів до актів управлін­ня в юридичній літературі виділяють наступні     продолжение
–PAGE_BREAK–специфічні ознаки правових актів управління.
140
Підзаконність. Правовий акт управління є підзаконним, тобто повинен видаватися компетентним суб’єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічаєть­ся кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «при­йнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданих законодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною форму­лою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші – випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади10. Акт управління підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.
Але, окрім законів, він повинен відповідати актам вищих органів сис­теми виконавчої влади. Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти управління деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної виконавчої влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, опе­ративного і диференційованого керівництва різними сторонами держав­ного та суспільного життя”.
Офіційність. Офіційний характер правового акта управління полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на ви­дання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в правових актах управління, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси – владний характер приписів, що містяться в актах управління. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака уп­равлінських актів допомагає відрізнити їх від актів громадських органі­зацій12.
Загальнообов ‘язковість (авторитарність). Ця ознака правового акта уп­равління дає змогу виокремити його ключові властивості. Загальнообо­в’язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інсти­тутами. Його зобов’язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування правових актів, їх недотримання, перешко­джання реалізації актів є порушеннями законності. Вони тягнуть за собою застосування, з одного боку, різноманітних способів відтворення «балан­су актів» та їх юридичної сили й авторитету, а з іншого – заходів дисцип­лінарної, адміністративної, матеріальної, кримінальної відповідальності до винних осіб. Юридична захищеність акта є його гарантією13.
Як справедливо наголошується, «виконання актів управління гаран­тується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечуєть­ся примусовою силою держави»14. Недотримання юридико-владних при­писів, які містяться в акті управління, тягне за собою настання відпові­дальності винної особи. Водночас, у юридичній літературі наголошуєть­ся, що загальнообов’язковість управлінських актів має двосторонній ха­рактер, оскільки акт управління підлягає виконанню як органами (особа­ми), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його15.
141
Компетентність. Видання правових актів управління допускається ви­ключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою управлінських актів здійснюють закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність правово­го акта управління характеру та обсягу компетенції органу держави, пра-восуб’єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обгрунтованості16.
Односторонність волевиявлення. Правовий акт управління – насамперед односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта виконавчої влади. Ці акти – важливий засіб прак­тичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна фор­ма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які об’єкти управління приймають в процесі повсякденного та безпосереднього ке­рівництва в усіх сферах життєдіяльності держави17. Імперативність, обо­в’язковість для адресата правового акта управління виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб’єкта адміністративного права. Як справедливо відзначається в літературі, «владність цих актів по­лягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління мають імперативний характер. Багато в чому адміністра­тивні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відпо­відає обов’язок іншої, і навпаки»18.
Належна оформленість. Чинним законодавством повинна встановлюва­тись певна юридична форма для кожного виду правового акта управління. Загалом, правовий акт управління – це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси – структуризація тексту акта та його побудова за прави­лами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання пра­вил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, вико­ристання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обо­в’язкових реквізитів, притаманних кожному акту”. А також видання тако­го акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.
На жаль, на сьогодні в Україні не врегульоване належним чином створення більшості правових норм: правотворча діяльність органів ви­конавчої влади має регулюватися передусім Конституцією і законами України, а вже потім – прийнятими відповідно до них підзаконними актами. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче правове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів. Хоча підзаконні нормативно-правові акти, якими регулюєть­ся процес правотворчої діяльності в державі, часто не тільки не розв’я­зують проблем у цій сфері, а й значно загострюють їх. Адже неузго­дженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і все-
142
редині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодже­ності законів.
Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Правовий акт управлін­ня призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це дося­гається за допомогою різних способів – шляхом встановлення право­вих норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інте­ресів20. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.
Визначеність місця в ієрархії правових актів управління. Кожен право­вий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого збері­гається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відобра­жає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взає-мопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і за­конності.
В юридичній літературі значна увага приділяється юридичній силі акта управління. На думку професора Ю.О. Тихомирова, юридична сила адмі­ністративно-правового акта є складною юридичною категорією, що вира­жається:
в обов’язковій відповідності кожного акта принципам і нормам Кон­
ституції;
у чіткій відповідності акта встановленій Конституцією класифікації
правових актів;
у відповідності закону;
у визнанні співпідпорядкованості між видами актів – Конституція,
закон, указ, постанова, наказ, інструкція та ін.;
у встановленні ієрархічної підпорядкованості актів державних
органів, які займають вище і нижче місця у державній системі;
у визначенні підстав та меж прийняття того чи іншого акта, його
основного змісту («на виконання закону…», «відповідно до указу» та ін.,
що виражають цей правовий зв’язок);
у визнанні правового акта, в якому не дотримані встановлені юри­
дичні залежності, таким, що порушує законність і втрачає юридичну силу21.
Юридичне значення. Юридичне значення актів управління виявляється в їхньому організуючому впливі на суспільні відносини та у безпосередніх юридичних наслідках. Такі юридичні наслідки, які тягнуть за собою пра­вові акти управління, можуть бути наступними:
а) акт встановлює або змінює правила поведінки, що є загальними і не
містять вказівок щодо конкретних осіб;
б) акт покладає конкретні обов’язки на суб’єктів чи надає їм певні
права;
в) індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство
пов’язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідно­
син у сфері виконавчої влади;
143
г) індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, роз­в’язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції22.
Виходячи з наведеного, слід запропонувати наступне тлумачення по­няття правових актів управління. Це – форма управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням встанов­леної процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Водночас вважаємо за потрібне уточнити, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. Тобто головна роль у цьому визначенні все ж належить проце­су здійснення владного волевиявлення як дії.
Характеристика змістових рис правових актів управління не буде до­сить повною, якщо не звернути увагу на     продолжение
–PAGE_BREAK–співвідношення правових актів уп­равління з окремими видами правових актів.
Співвідношення правового акта управління із законом. У співвідношенні різноманітних правових актів ключовим є дотримання принципу верхо­венства закону порівняно з усіма іншими актами. Закон як акт вищого органу державної влади є найголовнішою формою прояву державної волі, що встановлює засади державного ладу. Тому саме закон визначає коло відносин, що регламентуються актами різних державних органів, а також встановлює порядок видання, зміни, зупинення та скасування цих актів та їх форму. Як слушно зазначено: «Закон… слугує джерелом для всіх інших державних актів, в тому числі для актів управління»23.
Співвідношення правового акта управління із судовим актом. Зважаючи на специфіку призначення судової влади, можна виділити наступні клю­чові відмінності між судовим актом і актом управління.
Судові акти, відповідно до завдань судів, видаються, як правило, у
зв’язку з порушенням правової норми. Акти управління видаються не лише
і не так у зв’язку з порушенням правового припису. Питання, які покли­
кані розв’язати акти управління, є значно ширшими, вони мають юриди-
ко-владний організуючий характер.
Судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом.
Тим часом, як багато актів управління, крім зазначених випадків, вида­
ються й тоді, коли безпосередньо в законі не згадані, але необхідність у їх
прийнятті випливає з компетенції відповідного органу, окресленої зако­
ном більш загально, ніж компетенція суду. Це в жодному разі не означає
допустимості видання актів управління, що не відповідають вимогам за­
кону, просто характер діяльності державних органів, що такі закони реа­
лізовують, не дає змоги передбачити всі можливі варіанти рішень за відпо­
відних обставин, як це передбачено для діяльності судових органів.
Відповідно до ст. 126 Конституції України, незалежність і недотор­
канність суддів гарантується, і вплив на суддів у будь-який спосіб заборо­
няється. Тобто жоден судовий акт не може бути прийнятий на підставі
144
вказівки, даної суду будь-яким органом або посадовою особою. Жоден орган держави не має права зобов’язати суд прийняти у тій чи іншій справі кон­кретне рішення. Акти ж управління часто видаються на підставі прямого доручення, наданого відповідно до закону вищим органом (посадовою особою), що обумовлюється завданнями та оперативним характером уп­равлінської діяльності.
Судові акти завжди є актами застосування норм права у зв’язку з
яким-небудь фактом, подією, суперечкою тощо. Судові акти не містять
норм права, а суди не встановлюють правових норм. Акти ж управління
можуть бути і актами застосування норм права, і містити в собі нові нор­
ми (скасовувати або змінювати старі).
Різний процесуальний порядок прийняття судових актів і актів уп­
равління. На відміну від судових актів, прийняття, набуття законної сили,
призупинення і скасування яких завжди регламентуються законами, ана­
логічні процедури щодо актів управління часто регламентуються підза-
конними актами і самими відповідними актами управління.
Співвідношення правового акта управління з актами органів прокурату­ри. Акти органів прокуратури (протест, припис та ін.), так само, як і су­дові акти, по суті є реагуванням на порушення законності. Акти ж управ­ління, як уже було зазначено вище, видаються не лише у зв’язку з пору­шенням правових норм і покликані вирішити значно ширше коло питань.
Співвідношення правового акта управління із актами об’єднань громадян. Акти управління мають односторонній владний характер і поширюють свою дію за межі органу виконавчої влади, що їх видав. Крім того, вико­нання акта управління може забезпечуватися заходами державного при­мусу. На відміну від актів управління, акти об’єднань громадян (корпора­тивні акти) обов’язкові лише для членів даної громадської організації, їх виконання забезпечується заходами морального або внутрішньокорпора-тивного впливу.
Нарешті, доцільно сказати про співвідношення правового акта управлін­ня зі службовими документами. Службові документи – це офіційні ділові папери, що підтверджують певний факт чи право на щось. Це різноманітні довідки, доповідні записки, посвідчення, акти ревізій тощо. Вони засвід­чують певні факти, що мають і юридичне значення, однак не можуть відігравати роль нормативного акта чи безпосередньо викликати (зміню­вати, припиняти) адміністративно-правові відносини.
Загалом, правові акти управління можна віднести до кола службових документів, але за своїм юридичним змістом та значенням вони чітко відмежовуються від більшості службових документів. Зокрема, значна кількість службових документів складається на основі правових актів уп­равління, таким чином підтверджуючи ті наявні в них юридичне значимі факти та обставини, що насамперед фіксуються у відповідному акті. На­приклад, службові документи інформаційного змісту, як правило, переду­ють виданню акта управління.
Склавши загальне уявлення про поняття правових актів управління, доцільно перейти у наступному підрозділі глави до питань їх класифікації.
145
Література
Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –
X., 2001. — С. 146.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 2-х т Т 2 –
М., 2002. — С. 247.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 239.
Васильєв Р.Ф. Правовне акта органов управлення. – М., 1970. –
Новоселов В.И. Законность актов органов управлення. – М., 1968. –
х^. 13,
Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. Проф
Ю.П. Битяка. — X., 2000. — С. 126.
Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –
X., 2001.-С. 147.
Административное право. Под редакцией Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова
— М., 2000. — С. 269.
9. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998.-С. 143.
Веніславський Ф.В. Організаційно-правові проблеми попереджен­
ня державно-правових конфліктів // Актуальні проблеми державного уп­
равління. – X., 1998. – С. 87.
Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф ГА Ту-
манова. – М., 1997. – С. 111.
Там само. – С. 111.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998. — С. 144.
Адміністративне право України / За заг. ред. професора Ю П Битя­
ка. — X., 2000. — С. 127.
Богуцкий В.В. Акти государственного управлення: Текст лекции. –
X., 1997.-С. 5.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998.-С. 144.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право
— М., 1998. — С. 234.
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П Битяка –
X., 2000. — С. 127.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М
1998. — С. 144.
Там само. – С. 144.
Там само. – С. 146.
Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф. Г.А. Ту-
манова. – М., 1997. – С. 112.
Васильєв Р.Ф. Правовне акти органов управлення. – М., 1970. –
ч_^. ^3.
146
2. Класифікація правових актів управління
Класифікація правових актів управління (далі – акти управління) має велике теоретичне й практичне значення, оскільки відображає специфіку завдань і функцій органів виконавчої влади та інших суб’єктів адміністра­тивно-правових відносин.
Класифікацію актів управління можна проводити за різними критеріями.
За критерієм юридичної природи актів управління розрізняють нор­
мативні, індивідуальні (іноді їх називають «ненормативні», «правозасто-
совчі»), змішані (комплексні) акти управління, директивні акти, рівно-
партнерські (горизонтальні) договори та угоди. Таке розмежування право­
вих актів управління зумовлено поділом правових форм здійснення уп­
равлінської діяльності органами виконавчої влади на правотворчу (право-
установчу) і правозастосовчу.
За критерієм суб’єктів, які видають адміністративно-правові акти,
розрізняють:
акти Кабінету Міністрів України;
акти центральних органів виконавчої влади;
акти місцевих органів виконавчої влади (крім того, в окрему катего­
рію правових актів управління можна виділити акти Ради Міністрів Авто­
номної Республіки Крим).
3. За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління
поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила;
положення.
При цьому слід відзначити, що в даному випадку здійснена класифіка­ція охоплює виключно акти управління, які видають (приймають) органи виконавчої влади, а не органи державного управління у широкому ро­зумінні, про яке говорилося у главі 1 цієї книги).
4. За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на:
акти управління, що діють на всій території держави, на території
спеціального округу чи особливої режимної території;
акти, що діють у межах сфери, галузі державного управління, регіо­
ну та в межах органу чи організації;
акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи громадян1.
За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють
акти, що приймаються: єдиноначальне; колегіальне; спільно двома або
більше суб’єктами; за узгодженням.
За критерієм функціонального змісту адміністративно-правових актів
можна виділити:
акти, які приймаються для реалізації різних функцій управління (про­
грама, бюджет, контроль, нормативи тощо);
акти, які мають чітко виражений галузевий характер (наприклад,
акти управління промисловістю, освітою, охороною здоров’я та ін.);
змішані акти2.
6. За критерієм «пов’язаності» адресатів виділяють:
акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб’єктам;
акти, адресовані об’єктам у сфері їх функціональної діяльності;
147
акти з невизначено множинними адресатами;
акти з конкретними, персональними адресатами.
7. Деякі науковці вважають за доцільне в межах нормативних актів уп­
равління окремо виділяти такі три групи актів: акти загального значення
(республіканські, обласні, районні, міські, селищні, сільські тощо);
міжвідомчі акти; внутрішньовідомчі акти (зокрема локальні)3.
Відзначимо, що така класифікація не сприймається більшістю вчених (і ми поділяємо їхню думку), оскільки республіканські та інші акти, відне­сені автором до категорії актів управління загального значення, можуть бути і міжвідомчими4.
8. За формою акти управління поділяються на:
письмові акти, які є різновидом службових документів;
усні акти управління, що переважно використовуються при безпосе­
редньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення громадсь­
кої безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо;
конклюдентні дії, застосування яких не є надто широким, оскільки
вони знаходять своє зовнішнє відображення у певних знаках, світлових та
звукових сигналах.
9. За характером повноважень акти управління можуть бути: а) видані
на основі постійних повноважень; б) видані на основі тимчасових повно­
важень (зокрема делегованих).
За ступенем складності акти управління поділяються на: прості (ру­
тинні) акти; складні акти; унікальні акти.
Залежно від дати початку дії необхідно розрізняти акти управління,
які вступають в силу: негайно (за загальним правилом), з дати підписання,
прийняття; з дати, вказаної в самому акті; в термін, вказаний в іншому
акті; після державної реєстрації та офіційного опублікування.
Залежно від обсягу повноважень суб’єкта влади акти управління
поділяються на:
дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд, в
умовах широкої самостійності органу, посадової особи (про дискреційні
повноваження дивіться розділ II, гл. 4.3 цієї книги);
акти, що приймаються на основі альтернативних повноважень, що
надають суб’єкту можливість вибору одного з кількох названих у нормі
права варіантів;
акти «пов’язаної компетенції», що приймаються за відсутності мож­
ливості вибору.
Варто наголосити, що найбільш універсальною та практично значи­мою є класифікація правових актів управління відповідно до критеріїв юридичної природи, суб’єктів права видання та юридичної форми вира­ження, оскільки саме ці критерії є досить узагальнюючими й такими, що охоплюють майже всі інші юридичні властивості актів. Саме на теоретич­них аспектах класифікації актів за цими критеріями вважаємо за необхід­не зупинитися окремо.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Нормативні та індивідуальні акти управління. Нормативні акти управлін­ня – це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиня-
148
ють (скасовують) правові норми. Нормативні акти містять адміністратив­но-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання одно­типних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале засто­сування і мають конкретного адресата.
Справедливо відзначається, що нормативні акти управління «встанов­люють загальні правила поведінки, норми права. Регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Як правило, розраховані на довго­строкове та багаторазове їх застосування»5. Нормативні акти управління виражають регулятивну роль адміністративного права та є найбільш містким вираженням процесу реалізації виконавчої влади, оскільки саме в них знаходить своє вираження підзаконна адміністративна нормотворчість. Тому їх характеризують як правоустановчі акти6.
Окремі автори, вважаючи недостатньо точним визначення нормативно­го акта управління за критерієм наявності або відсутності в ньому правових норм, зазначають, що визначаючи природу правового акта управління, слід враховувати його призначення та юридичну функцію.
Прихильники такого підходу до визначення нормативних актів відно­сять до них і акти, які не містять норм права, але які мають значення для встановлення нових норм, для надання їм юридичної сили або для скасу­вання правових норм, викладу їх в іншій редакції. При цьому зазначається, що не можна вважати нормативними ті акти, в яких міститься тільки одна правова норма. Як аргумент на користь цього твердження його автори наводять приклади актів, у яких» лише викладається зміст актів вищих органів з метою довести його до відома виконавців, і ніяких «своїх» при­писів такі акти не містять»7.
На нашу думку, можна погодитись із тим, що правотворче призначен­ня відіграє значну роль у визначенні приналежності правового акта до нормативних, але все-таки наявність хоча б однієї норми права в акті уп­равління визначає його нормативний характер і дає підстава, навіть не­обхідність, для здійснення обов’язкової державної реєстрації такого акта Міністерством юстиції України з внесенням його до Єдиного державного реєстру нормативних актів8.
Основна особливість нормативного акту управління полягає, напевне, в тому, що він вносить зміни в систему чинних правових норм, відіграє значну роль передусім у створенні нормативно-правових передумов здійснення державного управління, у формуванні внутрішнього масиву правових норм, за допомогою яких забезпечується правова організація різних управлінських функцій. Видаючи нормативні акти, органи вико­навчої влади розвивають і удосконалюють нормативну основу, приводять її у відповідність із вимогами розвитку суспільства і тим самим сприяють підвищенню ефективності правових норм. Водночас уповноважені органи в межах власної компетенції регулюють систему суспільних відносин, віднесених до їх відання.
В процесі здійснення управлінських функцій виникає потреба в конкре­тизації й деталізації норм законів. Це завдання розв’язується шляхом ви­дання нормативних актів управління з урахуванням умов, місця і часу ре-
149
алізації управлінських функцій для забезпечення конкретного, оператив­ного і диференційованого керівництва.
Отже, нормативні акти управління встановлюють загальні правила без особистнісного характеру, розраховані на багаторазове використання для всіх передбачених ними випадків, їм притаманна стабільність, їхня юри­дична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.
За допомогою нормативних актів управління:
забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян
та громадських об’єднань різного типу;
конкретизуються норми вищої юридичної сили, які містяться у зако­
нодавчих актах;
визначаються типові правила поведінки у сфері державного управ­
ління;
втілюються в життя різноманітні соціально-економічні програми;
визначається правовий статус органів виконавчої влади;
визначається порядок виконання певних дій (процедур) виконавчо-
розпорядчого характеру;
формуються основні напрямки взаємодії різних учасників управлінських
відносин;
встановлюються необхідні обмеження та заборони, покладаються
спеціальні обов’язки або надаються спеціальні права у сфері державного
управління;
здійснюється охорона встановленого у сфері державного управління
порядку відносин9.
В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта визначено тільки в підзаконних актах. Зрозуміло, що проведення чіткої диференціації між нормативно-правовим актом взагалі й правовим актом управління відсутнє, як на законодавчому рівні, так і в наукових дослі­дженнях.
Визначення нормативно-правового акта, яке міститься у проекті За­кону «Про нормативно-правові акти», принципово різниться від тих підходів, що закріплені на сьогодні у підзаконних нормативно-правових актах. За проектом Закону: «Нормативно-правовим актом вважається офі= ційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом про­цедурою, який спрямований на встановлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для невизначеного кола суб’єктів, та розрахований на трива­ле, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій»10.
Тобто, як бачимо, у зміст поняття нормативно-правового акта вкла­дається його розуміння як письмового документа, що містить норми права. На нашу думку, це можна пояснити тим, що підготовка цього законопроек­ту була спробою узагальнення практики застосування, місця, ролі, зна­чення і уніфікації терміна «нормативно-правовий акт» як загального по­няття, що поєднує в собі ознаки всіх правових актів різних органів держа­ви (не тільци органів виконавчої влади), як зовнішнього письмового вира­ження дій цих органів, як джерела права.
150
Що стосується визначень, які містяться в підзаконних актах, то в них відсутні вимоги щодо форми та процедури підготовки й оформлення нор­мативно-правового акта. Так, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»11визначено лише, що нормативно-правові акти:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права,
свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Консти­
туцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповню­
ють чи скасовують чинний організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших
міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління
та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до
сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Нормативні акти управління створюють правові передумови організації управлінських правовідносин. Вони «забезпечують управлінську діяльність програмою розвитку на перспективу, яка передбачає цілі і засоби їх до­сягнення, моделі суспільних зв’язків і відносин суб’єктів і об’єктів управ­ління, а також орієнтири для оцінювання різних юридичних фактів і подій, з якими пов’язується виникнення, зміна чи припинення конкретних пра­вовідносин»12.
Разом з тим, враховуючи владно-організаційний характер державного управління, необхідність повсякденного і безперервного здійснення бага­томанітних управлінських функцій, які виражають матеріальний зміст діяль­ності відповідних органів і посадових осіб, правове регулювання управ­лінської діяльності за допомогою нормативних актів управління має обо­в’язково доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованим на уточ­нення правового становища і зв’язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених право­вою нормою прав та обов’язків суб’єктів.
Індивідуальні акти управління складають другу основну групу актів (які виокремлюються за критерієм юридичної природи). Індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовчий характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме:
а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єкта­
ми адміністративного права, які видають такі акти;
б) розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних,
справ або питань, що виникають у сфері державного управління;
в) чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб;
г) виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обу­
мовлених цими актами13.
У науковій літературі вказується, що саме індивідуальні акти управлін­ня «вирішують конкретні пиіання управління і не місять у собі норм пра­ва, тому їх прийнято називати актами застосування норм прдь*. Видання
151
індивідуальних актів спрямоване на їх одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. За допомогою індивідуальних актів управління здійснюється безперервне оперативне вирішення органа­ми виконавчої влади численних справ»14. Індивідуальний акт також може викликати певні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни чи при­пинення конкретних адміністративно-правових відносин.
Конкретність юридичних приписів, які містяться в індивідуальних ак­тах, проявляється насамперед у тому, що ними вирішуються індивідуальні адміністративні справи або конкретні питання, які виникають у сфері державного управління. Вони персоніфіковані, тобто їх адресатом є кон­кретна особа чи особи. Індивідуальні акти найбільш поширені у практиці державно-управлінської діяльності, є важливим засобом оперативного розв’язання поточних питань управління. Крім того, саме вони забезпе­чують реалізацію юрисдикційної (правоохоронної) функції адміністратив­ного права та виконавчої влади. Як акти застосування адміністративно-правових норм, індивідуальні акти управління використовуються і для реалізації норм цілої низки інших галузей права (наприклад, фінансового, трудового тощо).
Індивідуальним актам управління в літературі приділена недостатня увага. Найчастіше автори обмежуються твердженням, що правозастосовчі (індивідуальні) акти містять приписи (або констатації) конкретним вико­навцям про виконання дій, про заохочення і т. ін., це акти разового засто­сування. Але такі акти мають ширше значення. Більш вдалим є тракту­вання індивідуальних актів як рішень суб’єктів адміністративної влади, звернених до конкретних осіб. Будучи в основній масі правозастосовчими актами, вони створюють, змінюють, припиняють правовідносини; різно­видом індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення. За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути зобов’язуючими, забороняючими, правоуповноважуючими і такими, що містять відмови15.
Конкретність та індивідуальний характер – загальні риси актів засто­сування права. Разом з тим, ці риси мають свої особливості. Специфіка цих актів полягає в тому, що вони містять правове розв’язання конкрет­ного питання управління на основі застосування норм різних галузей права, не тільки адміністративного.
Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управлін­ня, не можна применшувати і їх регулюючого значення. Індивідуальні акти, на основі й у межах правил, що містяться в правових нормах, встановле­них нормативними актами, регламентують ті чи інші управлінські відно­сини. Але, на відміну від нормативних актів, які регулюють абстрактні управлінські відносини, індивідуальні акти управління регулюють казу­альні відносини.
Таким чином, індивідуальні правові акти управління – це правозасто­совчі акти, які вирішують конкретні управлінські справи, звернені до кон­кретних осіб-адресатів, визначають їхню поведінку і породжують індивіду­альні права та обов’язки, мають державно-владний, творчий характер, вида­ються у встановленому законом порядку уповноваженими на це державни-
152
ми органами і їх посадовими особами і вичерпують себе одноразовим за­стосуванням. За результатами використання індивідуальних актів управ­ління в реалізації правових норм можна робити висновок не тільки про стан правозастосовчої діяльності у сфері державного управління, а й про якість нормативно-правового регулювання відповідних суспільних відно­син.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Інші види актів управління. Наступним видом актів управління, виділе­ним за критерієм юридичної природи, є комплексні (змішані) акти, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ. Хоча деякі автори вважають, що подібні акти не є самостійним видом правових актів управління і для визначення юридичної природи конкретного змішаного акта необхідно виокремити його переважну рису – нормативність або індивідуальність.
Особливу категорію актів управління за критерієм юридичної сили складають і такі, за допомогою яких затверджуються різні правила, поло­ження, інструкції, що містять правові норми, або визнаються такими, що втратили чинність, раніше видані акти чи їх окремі пункти. Такі акти вно­сять зміни не тільки в систему правових норм, а й у систему нормативних актів. Вони, безумовно, є нормативними, оскільки спрямовані на виник­нення, зміну чи припинення правових норм, а не на їх застосування. Зва­жаючи на це, в літературі такі акти називають актами нормативно-допо­міжного значення™.
Особливе місце в системі правових актів управління займають так звані директивні акти, які не містять правових норм, але не є й правозастосовчи­ми актами. Приписи, які в них містяться, мають юридичний і політичний владний чи рекомендаційний характер. Вони обов’язкові до виконання тими особами, яким вони адресовані. До числа таких актів найчастіше за все відно­сяться спільні акти міністерств і неурядових організацій, на зразок проф­спілок тощо. В них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов’язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення тощо. Вони являють собою особливу групу актів уп­равління, які виражають функцію загального керівництва. Не можна недо­оцінювати значення таких актів, оскільки вони впливають на зміну в сис­темі правових норм і досить часто стають підставою для видання норматив­них актів.
Виходячи із засад сучасної адміністративно-правової науки та світової практики державного управління, визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Іншими словами, у межах поділу правових актів управління на види за критерієм юридичної природи можна говорити про рівнопарт-нерські (горизонтальні) договори (угоди) між суб’єктами державного уп­равління.
Піп стосується критерію суб’єктності у виданні або прийнятті актів управління, то на сьогодні доводиться констатувати відсутність єдиного підходу до кількості ланок (суб’єктів) у такій класифікації серед учених-
153
адміністративістів. Адже кількість ланок залежить від того, який зміст вкладається у поняття «управління», «акт управління» та «суб’єкт видан­ня (прийняття) акта управління».
Якщо розуміти акти управління не лише як акти органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й акти інших суб’єктів державного управлін­ня, то до них можна віднести й акти Президента України17; державних підприємств, установ, організацій (головним чином у формі наказів і роз­поряджень їх керівників); акти органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.
Правові акти Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 117 Кон­ституції України, Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Крім того, Кабінет Міністрів є суб’єктом законодавчої ініціативи, а також готує про­екти актів Президента України. Але правовими актами управління визна­ються лише власні акти Кабінету Міністрів, якими є постанови та розпо­рядження.
У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів, що мають нор­мативний характер. Тобто постанови Кабінету Міністрів – це, як пра­вило, нормативно-правові акти, які видаються з найважливіших і за­гальних питань державного управління, в межах їх компетенції, колегі-ально урядом і публікуються за підписом прем’єр-міністра України.
Серед усіх актів управління вони мають найвищу юридичну силу (якщо не розглядати акти Президента України як акти управління, а вважати їх особливим видом правових актів спеціального суб’єкта). Водночас, якщо вважати акти Президента України правовими актами управління, то укази і розпорядження Президента України матимуть силу вищу, ніж акти Кабі­нету Міністрів, про що свідчить наявність конституційного повноважен­ня Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів (п, 16 частини пер­шої ст. 106 Конституції України).
Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів проводиться відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України. Проекти постанов Кабінету Міністрів по­дають члени Кабінету Міністрів, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київське та Севасто­польська міські держадміністрації, робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів. Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експертизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими ррга-нами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організація­ми. Постанови завжди видаються у письмовій формі, адже це вимагається такою їх юридичною ознакою як нормативність. Прийняті постанови Кабінету Міністрів надсилаються Міністерству юстиції для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів та для опублікування в газеті «Урядовий кур’єр» і Офіційному віснику України.
Незважаючи на визначення постанов Кабінету Міністрів як норма­тивних актів, на практиці вони найчастіше виявляються змішаними
154
юридичними актами. Це пояснюється тим, що дуже часто постановами Кабінету Міністрів затверджуються інші правові акти: положення, статути, порядки, регламенти, інструкції, які при цьому набувають сили норматив-них-правових актів.
Так, «положення» – це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва.
Дуже схожими з положеннями є «порядки», в яких найчастіше містять­ся переліки послідовних процедурних дій, які належить виконати для до­сягнення певної поставленої мети.
«Статути» як правові акти органів виконавчої влади – це нормативні акти, що визначають форми і методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі.
«Інструкція» – нормативний акт управління, яким встановлюється про­цедура, роз’яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного характеру. Звідси її похідний, вторинний характер. Без належ­ного затвердження така інструкція має лише інформаційний чи рекоменда­ційний характер, а ніяк не нормативно-правовий. Інструкція розрахована на багаторазове застосування і може мати як загальний, так і внутрішнь-оорганізаційний характер. Так, загальними інструкціями зазвичай встанов­люють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберіган­ня, аналізу, передачі інформації тощо, їх використовують для більш ефек­тивного застосування і виконання складних актів з великим інформацій­ним навантаженням. Методичні інструкції, в свою чергу, містять інфор­мацію про порядок і методи виконання певної роботи.
Акти Кабінету Міністрів з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Розпорядження не встановлюють правових норм і є виключно правозастосовчими актами, про що свідчить і особливість по­рядку їх прийняття (як колегіальний – Кабінетом Міністрів, так і одноосо­бовий – прем’єр-міністром України). Розпорядження містять індивідуаль­но визначені вказівки (приписи) щодо виконання конкретних завдань чи розв’язання питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додатки), тому набувають чинності з моменту прийняття.
Слід додатково наголосити, що навіть якщо Конституцією України чи підзаконними актами і встановлюються певні юридичні форми вираження нормативно-правових чи індивідуальних актів, дуже часто на практиці під такими самими назвами видаються й акти, які мають допоміжний чи реко­мендаційний характер. Такі акти не можна називати правовими актами управління, оскільки вони є не владними приписами, не загальнообо­в’язковими, а лише управлінськими рішеннями організаційного чи по­точного характеру.
Не можна забувати також про те, що історія видання актів Кабінету Міністрів України знає періоди, коли виконавчій владі надавалися законо­давчі повноваження, тобто право приймати акти, які мали силу закону і
155
могли зупиняти дію конкретних законів (або їх частин) або вносити до них зміни чи доповнення. Так, у 1992 р. Конституція України була допов­нена статтею 97-118, згідно з якою Кабінету Міністрів було делеговане пов­новаження на визначений термін видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, бюджетної та кредитно-фінансової систем, оподаткування, дер­жавної політики оплати праці й ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів України та інших відносин, які потребували на той час законодавчого врегулюван­ня. З грудня 1992 р. до грудня 1993 р. включно Кабінетом Міністрів Украї­ни було прийнято близько ста декретів, багато з яких чинні й сьогодні.
Ці декрети мають силу закону, тому їх можна віднести до законодав­чих актів, а не правових актів управління. Але при цьому ці декрети відрізня­ються від законів тим, що їх видав не законодавчий орган, а орган вико­навчої влади. Такі декрети встановлюють норми права, які мають вищу юридичну силу, ніж інші акти органів виконавчої влади, їх положення не можуть бути змінені, припинені чи скасовані будь-якими іншими актами, крім закону, прийнятого Верховною Радою України. Таким чином, існу­вання такого виду актів вищого органу в системі органів виконавчої вла­ди в принципі не пов’язане зі здійсненням управлінської функції, прита­манної органам виконавчої влади, а пов’язане із законодавчою функ­цією. Тому ці акти-декрети є актами законодавства, що мають вищу юридичну силу, оскільки їх видання відбувалося на основі делегованих Верховною Радою України повноважень і у межах цих повноважень.
Правові акти центральних органів виконавчої влади. У своїй правотворчій діяльності міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом керуються Конститу­цією України та іншими законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, по­становами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також поло­женнями про цей орган, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України. Крім того, на сьогодні існує За­гальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади”, в якому чітко вказана єдина юридична форма, в якій можуть виражатися правові акти центральних органів виконавчої влади, – наказ.
Але на практиці у зв’язку з існуванням різних центральних органів виконавчої влади і недостатнім нормативним регулюванням їх організації, повноважень та порядку діяльності акти цих органів, незалежно від того, є вони нормативними чи індивідуальними, набувають доволі різноманітних юридичних форм: інструкції, рішення, правила, положення, розпоряджен­ня, постанови. Особливо вирізняються форми актів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що найчастіше пояснюється особ­ливістю закріплення їх статусу, функцій, повноважень, і, відповідно, поряд­ку та форм здійснення таких функцій.
156
Неодноразово, починаючи ще з радянських часів, у науковій літера­турі висловлювалась думка, що практика видання актів у формах, відмінних від тих, які передбачені законодавством для актів даного органу, є порушен­ням законності20. Але, на жаль, дотримання положень чинного законодав­ства центральними органами виконавчої влади щодо передбачених для них правових форм відбувається далеко не завжди.
Проаналізувавши чинну нормативно-правову базу, можна зробити вис­новок, що, все ж таки, найбільший відсоток серед актів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) займають накази. У свою чергу, такі акти, як інструкції, положення, рішення, правила, виступають в ролі різновидів об’єднуючого для них всіх поняття «наказ», оскільки вони обов’язково ним затверджуються (принаймні зараз практика йде саме таким шля­хом), набуваючи при цьому сили нормативно-правового акта.
Отже, наказ – це владний, обов’язковий припис органів виконавчої влади (фактично, їх керівників) щодо певної особи або осіб, який містить вимогу необхідності виконання якоїсь дії або утримання від неї. Накази ЦОВВ можуть мати як нормативно-правовий, так і правозастосовчий ха­рактер, залежно від того, які правові наслідки вони породжують. Накази мають задовольняти такі умови:
мають виходити від керівника як провідника державної волі й, отже,
відповідати чинному законодавству;
повинні мати характер, обов’язкового для виконання акта і видава­
тися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може по­
дати свої зауваження до виконання, але якщо наказ залишений в силі,
він має його виконувати під загрозою примусових заходів.
Залежно від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділя­ються на такі групи:
накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;
накази з виробничо-технічних питань управління;
кадрові накази, або накази з питань особового складу.
Найважливіші накази – нормативні, що містять норми права, запрова­джують юридичні відносини. До них відносяться накази по відповідній галузі економіки; накази про введення в дію інструкцій, положень, рішень колегій тощо. Такі акти розраховані на багаторазове використання, забез­печуються силою державного примусу і мають всі характерні ознаки нор­мативно-правових актів.
Інші групи наказів є правозастосовчими актами, приймаються в ході роз­в’язання конкретних справ і вичерпують себе одноразовим застосуван­ням. Вони мають внугрішньоорганізаційне значення.
У разі потреби центральні органи виконавчої влади мають право вида­вати спільні акти. На нашу думку, така практика має певні недоліки. Адже при виданні акта одним суб’єктом цей суб’єкт має нести відповідальність за видання такого акта, а у випадку видання спільних актів може виникну­ти ситуація, коли відповідальний орган визначити неможливо.
В апараті ЦОВВ є утворення, які управлінські рішення приймають, але правових актів управління не видають.
157
Наприклад, колегія міністерства, яка утворюється для погодженого ви­рішення питань, що належать до компетенції міністерства, на своїх регу­лярних засіданнях обговорює найважливіші напрямки його діяльності й розвитку галузі у міністерстві, вирішує основні його компетенційні питан­ня, але її рішення, відповідно до законодавства, «проводяться в життя на­казами міністерства»21. У випадку виникнення розбіжностей між міністром і колегією, міністр проводить в життя своє рішення, повідомляючи про виникнення розбіжностей Кабінет Міністрів України. Виходить, що рішення колегії саме по собі не є актом управління: ним є наказ міністра, що, з одного боку, не дає підстави вважати колегію «дорадчим органом при міністрі», але, з іншого – суперечить логіці відповідальності: чому міністр має особисто відповідати за рішення колегіального органу? Але законодав­ством на міністра покладається відповідальність за роботу всього міністер­ства, до структури якого входить і колегія.
Правові акти управління місцевих органів виконавчої влади. Місцеві дер­жавні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а та­кож реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. На ви­конання Конституції України, законів України, актів Президента Ук­раїни, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місце­вої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпоря­дження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази.
Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одно­особове і несуть за них персональну відповідальність згідно із законодав­ством. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру пого­джуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Такі нормативно-правові акти підлягають дер­жавній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку. Лише після вчинення таких дій нормативно-правовий акт місцевого органу управління може набути чинності. Як бачимо, розпорядження голів місце­вих державних адміністрацій можуть бути як нормативно-правовими, так й індивідуальними.
Натомість накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів є юридичними актами виключно індивідуального характеру. Вони лише застосовують правову норму, встановлену іншим нормативно-правовим актом, до розв’язання конкретного випадку щодо конкретно визначеної особи і мають внутрішньоапаратне значення.
Необхідно згадати ще й таку правову форму актів управління, як рішен­ня. Рішеннями називаються акти управління, які приймаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135 Конституції України) в межах її повноважень. Вони приймаються колегіально, можуть бути як нормативними, так й індивідуальними.
Вважаємо за необхідне зазначити, що класифікація правових актів уп­равління за критерієм суб’єктів права видання (прийняття) актів є вто-
158
ринною відносно класифікації правових актів управління за їх юридичною природою. Адже без розмежування поняття нормативно-правового акта й індивідуального (правозастосовного) акта наступна класифікація є немож­ливою, оскільки фактично базується на спробі в розумних рамках поєднати такі два нерозривні явища, як форма і зміст акта.
Правильне розв’язання проблеми форми актів управління має величез­не практичне значення, позаяк ефективність управління значною мірою залежить від рівня використання компетентними суб’єктами всього арсе­налу форм юридичних актів як засобів управління, від гнучкого поєднання різних елементів форми актів управління.
З урахуванням наведеного доцільно перейти загалом до характеристики вимог, що висуваються до актів управління, пов’язуючи необхідність до­тримання цих вимог із потребами забезпечення ефективності дії розгляду­ваних актів.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.,
1998. — С. 148.
Там само.
Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1997. – С. 159.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. — С. 236.
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –
X., 2000. — С. 132.
Див.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. По­
пова. — М., 2000. — С. 270.
Мицкевич А.В. Акта вьісших органов советского государства. Юри-
дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной
власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 22.
Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів
міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова. –
М., 2000.-С. 270-271.
ЬПр://огас1е2.гас1а.80У.иа./р13/2\уеЬ/\уеЬргос4_1?і(1=&рО511 = 12
Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів
міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.
Васильєв А.С. Акти государственного управлення в системе право­
вих средств управленческой деятельности // АктьІ управлення: вопросьі
теории. Межвуз. сб. науч. тр. / Ивановский государственньїй университет. –
Иваново: ИГУ, 1987. — С. 51.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. — С. 238.
159
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –
X., 2000. — С. 132.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. — С. 238.
Мицкевич А.В. Акти вьісших органов советского государства. Юри-
дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной
власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 27.
Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. проф.
Ю.П. Битяка. — X., 2000. — С. 133.
Закон України від 19.12.1992 р. «Про доповнення Конституції (Ос­
новного Закону) України статтею 97-1 та внесення змін і доповнень до
статей 106, 114-5 і 120 Конституції України».
Указ Президента України від «Про загальне положення про міністер­
ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» 12.03.1996 р.
№ 179/96.
Николаева М.Н. Нормативнне акта министерств й ведомств СССР.
— М., 1975. — С. 88.
Указ Президента України «Про загальне положення про міністер­
ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» від 12.03.1996 р.
№ 179/96 (ст. 8) та Постанова КМУ «Про затвердження Примірної інструкції
з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої вла­
ди, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах вико­
навчої влади» від 17.10.1997 р. № 1153 (п. 2.8).
160
ГЛАВА 2
ВИМОГИ ДО ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ ТА ПРОЦЕДУРИ ЇХ ПІДГОТОВКИ І ПРИЙНЯТТЯ
1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
З практичної точки зору, лише розробити і прийняти якісний правовий акт управління (далі – акт управління) зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність цього етапу, він є тільки початком склад­ного процесу виконання управлінської діяльності, головним у якому є за­безпечення своєчасної реалізації акта управління. З позиції юридичної сили та презумпції дійсності (правильності) чинних актів управління їхня дія пов’язана із цілим комплексом вимог, що висуваються до них.
Вимоги, що висуваються до актів управління. Ці вимоги є різнорідними за своєю суттю, і тому доцільно виокремити серед них:
загальні вимоги, яким повинні відповідати всі акти управління, не­
залежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання, та які
юридичні властивості вони мають;
додаткові, або спеціальні вимоги, що висуваються до деяких актів
управління залежно від їхнього змісту та призначення;
організаційно-технічні вимоги, що, так само, як і загальні вимоги,
висуваються до всіх актів управління1.
До загальних вимог найчастіше відносять вимоги оперативності актів, їх об’єктивної необхідності й виправданості на даний момент, нау­кової обгрунтованості, стабільності, відкритості, точності й повноти інфор-маційності.
Акти мають бути виправданими, об’єктивно необхідними на даний істо­ричний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів – процес природний, адже правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку суспільства в усіх сферах життєдіяльності. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу.
Водночас у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між реальною управлінською діяльністю (нові норми, сто­сунки, структури, статуси, що народжуються) і нормами, заборонами, зв’язками, традиціями, звичаями, які склалися раніше і стали часткою об’єктивної навколишньої реальності. Зміна суб’єктів управлінських відно­син не завжди і не обов’язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися, а також у підтверджені їх обов’язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політичне і юридичне обгрунтованими, можуть призво­дити до дестабілізації законодавства.
Особливе значення має виконання таких вимог, як наукова обгрунто­ваність, стабільність і оперативність. Наукова обгрунтованість означає
161
розробку правових актів на основі рекомендацій спеціалістів – представ­ників відповідних галузей науки, тим самим забезпечуючи виконання принципу участі громадян в управлінні державою. Наукова обгрунтованість передбачає наявність необхідного інформаційного забезпечення, удоскона­лення системи збирання, обробки, зберігання та застосування інформації. Стабільність актів управління пов’язана з використанням нормативних якостей правової форми, її здатності врегульовувати не лише існуючі суспільні відносини, а й ті, що виникнуть у майбутньому. Це дає мож­ливість застосовувати акти (особливо нормативні) протягом більш трива­лого терміну, накопичувати й використовувати досвід реалізації правових норм, закріплювати законність. Оперативність видання актів зумовлюєть­ся необхідністю враховувати нові обставини, в яких здійснюється управ­ління, нові можливості, які при цьому мають бути використані.
Спеціальні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Консти­туції, законодавства України, міжнародних актів та угод.
По-перше, це законність актів управління. Вимога верховенства закону означає, що:
найзначніші, типові та стійкі суспільні відносини, які потребують пра­
вового регулювання, повинні врегульовуватися насамперед законом;
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень
та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Кон­
ституції України);
колізії, що можуть виникати між законом й іншими нормативно-
правовими актами, повинні вирішуватися на основі верховної ролі закону;
для попередження виникнення таких ситуацій необхідним стає по­
переднє створення відповідного механізму забезпечення законності, вер­
ховенства закону.
По-друге, це підзаконність актів управління, яка виражається в тому, що юридична сила акта надається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня.
Підзаконність має два аспекти: управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на основі й на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію. Другий аспект підзаконності – це видання актів управління у межах компетенції дер­жавного органу. Порушення меж правового регулювання, які визна­чені для органу законодавчим актом, спричиняє незаконність актів органу, а отже – недійсність. Акти управління є некомпетентними, коли видані суб’єктами, котрі не мають повноважень на видання таких актів.
Акти управління діють доти, доки ‘їх не скасовано або не зупинено у порядку, передбаченому законодавством. Враховуючи важливість питання про дію актів управління, розглянемо його дещо докладніше.
Дія актів управління розрізняється в просторі, часі та за колом осіб. За територією дії акти виконавчої влади поділяються на акти, що діють у масштабі всієї держави, й акти, що діють в межах адміністративно-тери-
162
торіальних одиниць. Як правило, дія актів управління в просторі та часі здійснюється згідно з компетенцією відповідного органу виконавчої вла­ди. Так, акти Кабінету Міністрів України поширюють свою дію на всю територію України, якщо інше не обумовлене в самому акті. Аналогічно вирішується питання дії актів управління відповідних державних адміні­страцій та актів органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.
Що стосується актів управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, то їх дія поширюється за ознаками відомчої приналежності на відповідні органи управління та підприємства, устано­ви. Окремі центральні органи виконавчої влади приймають акти, які є обов’язковими для виконання установами, підприємствами, організація­ми незалежно до від їх підпорядкування. Такі акти приймають, наприклад, міністерства охорони здоров’я, освіти, фінансів, внутрішніх справ, Служ­ба безпеки України.
Дія актів управління за колом осіб передбачає конкретне визначення переліку уповноважених або зобов’язаних органів управління, громадсь­ких об’єднань, державних службовців, громадян. У таких актах управлін­ня дається перелік суб’єктів, на яких поширюється їх дія.
Дія правових актів управління в часі є більш складною, оскільки вона передбачає неоднакові правила дії для актів управління. Акти управління діють від моменту набуття ними чинності до їх припинення, а саме:
закінчення терміну, на який був прийнятий акт (нормативні акти);
припинення дії акта у зв’язку з виконанням його приписів (переваж­
но індивідуальні акти);
прийняття нового акта з даного питання;
часу скасування нормативного акта.
Дослідникам пропонується виділяти припинення, зупинення, зміну та скасування як чотири окремі юридичні стани у чинності актів управління2. Дія акта управління може бути припинена на наступних підставах:
У зв’язку з виконанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в
акті, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги. Однак слід
мати на увазі, що виконання акта управління не в усіх випадках означає
припинення його дії. Так, не можна вважати наказ про призначення осо­
би на посаду таким, що припинив свою дію після того, як особа приступи­
ла до виконання своїх обов’язків. Так само не припиняє свою дію після
створення органу управління акт, відповідно до якого цей орган було утво­
рено. Такі акти припиняють свою дію лише в результаті їх скасування або
видання нових актів, що фактично анулюють старі.
У зв’язку із настанням певної юридичної події — наприклад, смерті
фізичної особи. Окремі науковці називають таку підставу зникненням ад­
ресата акта, таким чином розширюючи її зміст та включаючи до неї та­
кож і ліквідацію юридичної особи3.
У випадку волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт управління
пов’язаний із здійсненням суб’єктивних прав. Такі ситуації, насправді,
досить рідкісні, до того ж виникає необхідність видання нового акта. При­
кладом може слугувати відмова особи продовжувати навчання у вищому
163
навчальному закладі, яка сама по собі не скасовує наказу про зарахування особи до вищого навчального закладу. Однак у такому випадку видається наказ про відрахування цієї особи.
У зв’язку із закінченням терміну дії акта управління, який було ви­
дано на певний термін. Наприклад, наказ про зарахування на посаду на
певний термін.
Якщо новим актом управління того ж або вищого органу анулюєть­
ся або поглинається його зміст. На цій підставі припиняється дія акта
(незалежно від того, чи зазначається про його припинення, чи ні), що
встановлює відповідальність за те або інше правопорушення, після ви­
дання нового акта, що встановлює іншу відповідальність за це ж саме
правопорушення.
У зв’язку зі скасуванням акта управління органом, що видав даний
акт, або уповноваженим на те вищим органом. Акти управління скасову­
ються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни умов, у
зв’язку з якими вони були прийняті, та ін.
Зміна акта управління використовується, коли є потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акта, як правило, здійснюється тим самим органом (посадовою особою), який видав первинний акт.
Зупинення дії акта управління — тимчасовий правовий захід. Він засто­совується шляхом прийняття окремого рішення. Посадова особа чи упов­новажений орган можуть зупинити дію акта з мотивів законності або до­цільності. В юридичній літературі звертається увага на окремі особливості зупинення дії акта управління4. Так, допускається зупинення всього акта або його частини, зупинення дії акта управління на всій території держа­ви або на окремій частині території, у певному регіоні. Зупинення актів може бути пов’язане також з фактом подання скарги, принесення проку­рором протесту тощо.
Скасування акта виявляється у визнанні нечинним цілого акта або ок­ремих його приписів, положень. За загальним правилом, акти управління можуть бути скасовані тим, хто їх прийняв, або вищим органом (посадо­вою особою). Акти управління також можуть бути скасовані судом.
Повертаючись до аналізу вимог, що висуваються до актів управління, слід звернутись до групи організаційно-технічних вимог. Вони полягають у дотриманні правил їх оформлення.
Дотримання форми актів – одна з перших умов їх правомірності та дієвості. Форма акта управління – це спосіб зовнішнього вираження при­писів органів виконавчої влади, їх структурних елементів: назви, частин, параграфів, статей, пунктів, абзаців, різних додатків.
Назва як структурна одиниця правового акта має бути лаконічною і відображати його зміст. Акт повинен якомога точніше передавати волю владного суб’єкта, бути зрозумілим для його виконавців, не викликати су­перечок щодо тлумачення приписів тощо. До організаційно-технічних вимог виходить також дотримання реквізитів (найменування, місце і дата прийняття, порядковий реєстраційний номер, підписи, печатки, деколи це
164
лінгвістичні вимоги, ознаки, які підкреслюють автентичність акту), відсутність яких позбавляє акт юридичної сили.
Зовнішній спосіб вираження актів державного управління може бути письмовий і усний. Письмова форма для актів обов’язкова, коли саме така форма зазначена у законодавстві.
У літературі найчастіше, все ж таки, не виділяють умови юридичної сили правового акта відповідно до трьох вищеназваних груп, а називають кілька ключових вимог, яким має відповідати кожен акт управління, а саме:
відповідність положенням Конституції, чинним законам та іншим
нормативно-правовим актам згідно з їх ієрархією;
непорушність та необмежуваність встановлених і гарантованих чин­
ним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб,
громадських об’єднань, підприємницьких та комерційних організацій;
використання під час видання акта управління лише тих наймену­
вань, які передбачені чинним законодавством та правовим актом, що ви­
дається конкретним органом виконавчої влади;
суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення
та прийняття встановлених актів управління. До конкретних вимог з цій
частині можуть бути віднесені:
дотримання принципу колегіальності у передбачених законом ви­
падках;
узгодження проектів актів управління із зацікавленими сторонами;
забезпечення принципу відкритості у правотворчому процесі, який
полягає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів нор­
мативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових актів;
наявність усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів
посадових осіб, строків виконання тощо);
5) видання правового акта управління уповноваженим на це органом
(посадовою особою) і в межах його компетенції.
Велика увага приділяється і     продолжение
–PAGE_BREAK–наслідкам недотримання вимог, які висува­ються до актів управління. Так, значна кількість науковців дотримується тієї думки, що всі акти управління, які були прийняті з порушенням вимог, що висуваються до них, є дефектними*. Дефектність акта управ­ління може виявлятися по-різному, залежно від того, які вимоги були порушені. Таким чином, залежно від ступеня та характеру допущених порушень, всі дефектні акти управління поділяють на: а) нікчемні; б) заперечні.
Нікчемними правовими актами управління є такі акти, які не породжу­ють юридичних наслідків, на виникнення яких вони спрямовані, і є не­дійсними з моменту їх видання. Серед нікчемних актів виділяють акти первісне нікчемні та акти, нікчемні в силу оспорювання.
Первісне нікчемні акти – це акти управління, які взагалі не породжу­ють юридичних наслідків із самого свого виникнення, їхні дефекти ніколи і жодним чином не можуть бути усунуті. Згадані акти є недійсними з дня ‘їх видання і анулюються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію в минулому, з того дня, коли були прийняті.
165
Акти, нікчемні в силу оспорювання, – такі, що видаються з порушен­ням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання або ад­ресовані непідпорядкованим, непідконтрольним органам. Такі акти в про­цесі оспорення можуть бути визнані правомірними – після усунення в них недоліків – або недійсними.
На сьогодні законодавство та юридична теорія визначають окремі ознаки правового акта, за наявності яких його слід вважати нікчемним, таким, що не породжує юридичних наслідків. Так, необхідність визнання нікчемним виникає, коли:
акт управління містить приписи вчинити злочинні дії;
акт управління видано з грубим порушенням компетенції органом
управління чи посадовою особою;
немає законної підстави (заяви, подання) для прийняття акта;
–під час прийняття акта управління було порушено строк давності.
Однак слід погодитись із висловленою в юридичній науці думкою, що
акти управління можуть бути визнані нікчемними лише у виняткових ви­падках, коли «повна юридична невідповідність їх настільки очевидна, що вони не підлягають ніякому виправленню. Дефекти таких актів ніколи і ніякими засобами не можуть бути усунуті»6. Окремі дослідники пропону­ють використовувати щодо таких нікчемних актів управління термін «оче­видна юридична неспроможність»7. Однак цьому терміну не дається чіткого тлумачення, лише зазначаються наведені вище випадки, коли правовий акт управління має бути визнаний недійсним. Тому виділення конкрет­них ознак акта управління, наявність яких автоматично робить його нікчем­ним та недійсним з самого моменту видання, на наш погляд, має бути предметом окремого дослідження для юристів-науковців.
Заперечними актами управління є акти, незаконність яких не є очевидною і, отже, може бути оспорена. Деякі дослідники наголошують, що заперечни­ми актами управління є насамперед такі акти, які містять окремі елементи або ознаки невідповідності праву або до яких включені окремі правові нор­ми, що відносяться до актів, покликаних регулювати інший різновид відно­син у сфері державного управління8. Заперечні акти містять окремі неза­конні положення або технічні помилки; в них відсутні окремі реквізити; акти видані з порушенням процедури, без належного кворуму тощо.
Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незакон­них приписів повертає їм юридичну силу. Однак такі акти є обов’язковими до виконання, і у випадку відсутності заперечення (оспорювання) їх у судовому або адміністративному порядку виконуються на загальних підставах.
Власне, оспорювання актів управління означає процедуру пошуку до­казів, які свідчать про дефектний юридичний зміст актів. Визнання запе­речних правових актів недійсними, що тягне за собою їх скасування, не є обов’язковим результатом їх оспорювання. Але в будь-якому випадку ви­знання або невизнання оспорюваного акта управління недійсним повин­но здійснюватися в офіційному порядку.
Загалом, виділяють наступні способи заперечення актів управління.
1. Опротестування. Повноваження прокурора внести протест на акт управління передбачені ст. 21 Закону України «Про прокуратуру». Про-
166
тест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором до органу, який його видав, або до вищого органу. У протесті прокурор ставить пи­тання про скасування акта або приведення його у відповідність із зако­ном. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта.
2. Оскарження. Частина друга ст. 55 Конституції України закріплює пра­во особи на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Крім того, зберігається адміністративний порядок оскарження громадяна­ми актів управління, що порушують їхні права та законні інтереси.
Необхідно враховувати, що як оскарження, так і опротестування актів управління не обов’язково тягнуть за собою визнання їх недійсними. Скарга та протест можуть бути задоволені, що позбавляє відповідний акт управ­ління юридичної сили, але можуть бути залишені й без задоволення.
Слід мати на увазі, що не кожен дефект акта управління робить його неправомірним. В деяких випадках дефекти можуть бути незначними на­стільки, що взагалі немає потреби вносити в акт управління поправки чи зміни, а достатньо лише врахувати помилки при виданні інших актів (на­приклад, деякі дефекти формулювань приписів, невдала стилістика акта управління, яка не тягне за собою неправильного тлумачення акта тощо).
Література
Васильєв Р.Ф. Правовьіе актьі органов управлення. – М., 1970. – С. 86.
Коваль Л.В. Адміністративне право України. – К., 1994. – С. 84.
Там само.
Битяк Ю.П., Зуй В.В Адміністративне право. – X., 1996. – С. 69.
Див., зокрема: Васильєв Р.Ф., Бахрах Д.М., Пахомов І.М., Власов В.А
та інші.
Пахомов И.Н. Последствия несоблюдения требований, предьявляе-
мьіх к актам советского государственного управлення // Уч. записки Львов-
ского гос. университета, 1956. т. 38. Вьт. 3; Див.: Васильєв Р.Ф. Правовне
актьі управлення. – М., 1970. – С. 105.
Васильєв Р.Ф. Правовне актьі управлення. – М., 1970. – С. 105.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. — С. 243.
2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
В сучасній науці адміністративного права питання прийняття, зміни, зупинення та скасування актів управління згадуються найчастіше в дис­кусіях щодо віднесення цих дій чи до «адміністративного процесу», чи до «адміністративної процедури». При цьому бракує робіт, присвячених власне певній послідовності дій з підготовки та прийняття правових актів управ­ління. Слід відзначити, що певні аспекти правотворчої діяльності органів
167
виконавчої влади визначаються здебільшого підзаконними нормативними актами різних рівнів, тому необхідним є прийняття єдиного нормативно-правового акта, який на рівні закону врегулював би умови та порядок ви­конання такої діяльності (більш докладно ця проблема висвітлюється у наступній главі цього розділу книги).
На сьогодні основним документом, який визначає порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 з подальшими змінами.
Загалом процес підготовки і прийняття актів управління охоплює наступні стадії.
1. Підготовка акта управління. Значна їх кількість готується і видається з ініціативи зацікавленого органу, але багато й з ініціативи суб’єктів вико­навчої влади за дорученням вищих органів, за протестом прокурора, скар­гами, заявами громадян.
Значний обсяг і неоднорідний зміст роботи, яку має виконати уповно­важений орган, дає підстави виділити на цій стадії кілька етапів:
а) правова ініціатива – акт управління приймається, якщо є юридичні
та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна не­
обхідність;
б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясо­
вується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань,
що виникли);
в) підготовка проекту акта управління (розроблення проекту покла­
дається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу; про­
ект управлінського акта підлягає обговоренню, узгодженню та належно­
му оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз ке­
рівників відповідного органу виконавчої влади).
Проект акта управління повинен перебувати у вільному доступі для ознайомлення та обговорення всіма зацікавленими особами. Обов’яз­ковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, проектів нор­мативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інфор­мації була передбачена Указом Президента України «Про додаткові захо­ди щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.
2. Прийняття рішення. Окремі автори слушно зауважують, що чим більша підготовча робота була проведена на попередньому етапі, тим коротшою буде ця стадія1. В ній також можна виділити кілька процедур.
а) можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опиту­вання, однак більшість актів управління приймається одноособове керів­ником органу виконавчої влади; тобто ключовим на даному етапі є підпи­сання підготовленого проекту);
168
б) внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що
потребує доопрацювання, що передбачає розроблення нового, з урахуван­
ням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;
в) оформлення рішення – остаточне редагування проекту акта управ­
ління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.
3. Доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб. Це є само­стійна стадія роботи з актом. Вона може здійснюватися шляхом:
персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток,
розвішуванням списків, ознайомлення під розписку тощо);
опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних видан­
нях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах). Окремі неофіційні засоби
обнародування також досить часто використовуються: наприклад, виві­
шування текстів документів у громадських місцях.
В юридичній літературі процедури підготовки та прийняття актів уп­равління висвітлюються і по-іншому. Так, окремі автори з урахуванням чинників, що характеризують місце та роль цих актів у системі засобів адміністративно-правового регулювання, виділяють процес розроблення та прийняття нормативних актів управління     продолжение
–PAGE_BREAK–в окремий вид адміністратив­ного провадження, виділяючи в ньому наступні стадії:
встановлення доцільності та необхідності прийняття акта управлін­
ня та підготовки його проекту;
внесення проекту на розгляд відповідного органу;
обговорення та опрацювання проекту нормативного акта управління;
прийняття та реєстрація нормативного акта управління;
опублікування нормативного акта управління2.
Як уже зазначалося, чинне законодавство України, яке регулює діяльність з розроблення та прийняття актів управління, насамперед пред­ставлено Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, в якому визначається порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів по­станов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Проекти постанов Кабінету Міністрів готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів, рішень урядових комітетів, доручень прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів.
Підготовка проекту постанови може бути ініційована членами Кабіне­ту Міністрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, Міністром Кабінету Міністрів, Радою міністрів Автономної Республіки Крим (АРК), обласними, Київською та Севастопольською міськими держ­адміністраціями.
У разі, коли розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів дору­чено кільком органам виконавчої влади, підвідомчим урядові органам, установам, організаціям, орган, зазначений першим у дорученні щодо розроблення цього проекту, є головним розробником і відповідає за його підготовку й внесення до Кабінету Міністрів.
Інші органи виконавчої влади, установи та організації, підпорядковані Кабінетові Міністрів, до компетенції яких належать питання, що стосу­ються окремих положень проекту постанови, реалізація яких матиме
169
суспільні та економічні наслідки, зобов’язані брати участь у його розроб­ленні та опрацюванні.
Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заці­кавлених органів з розроблення проекту постанови (проводить консуль­тації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-ана­літичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготовки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержав­них організацій за їх згодою.
Крім того, проекти постанов, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабіне­том Міністрів через відповідних міністрів, підлягають узгодженню цими міністрами.
Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експер­тизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими органами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організаціями. Напри­клад, проекти постанов з питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів і Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із зацікавле­ними органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів АРК, обласним, Київській та Севасто­польській міським держадміністраціям, які зобов’язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки.
Поряд із цим за рішенням Кабінету Міністрів проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в дру­кованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян інши­ми шляхами (як уже вище зазначено, на сьогодні розміщення проектів нор­мативних актів органів виконавчої влади для ознайомлення та можливого обговорення громадськістю на веб-сайтах відповідних органів є обов’язко­вим відповідно до Указу Президента України від 1 серпня 2002 р. № 683/2002). У Тимчасовому регламенті закріплені функції головного розробника, зацікавлених органів, а також Міністерства юстиції у процесі підготовки проектів постанов Кабінету Міністрів. Зокрема, головний розробник: ана­лізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту постанови; готує про­ект; перевіряє у разі потреби проект постанови на відповідність міжна­родним зобов’язанням України та основним положенням законодавства Європейського Союзу; у разі розроблення проекту, що має загальнодер­жавне значення і стосується життєвих інтересів усіх верств населення, організовує його публічне обговорення шляхом опублікування у друкова­них засобах масової інформації та розміщення на власному веб-сайті; надсилає копії проекту зацікавленим органам для узгодження, у разі отри­мання зауважень до проекту опрацьовує їх і вносить необхідні поправки; вживає вичерпних заходів для усунення можливих суперечностей щодо проекту постанови. З цією метою організовує та проводить детальне обго­ворення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів,
170
інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження; після узго­дження із зацікавленими органами надсилає проект постанови Міністер­ству юстиції для проведення правової експертизи. У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проекту постанови розглядає їх з ме­тою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не зна­йдено, проект постанови вноситься до Кабінету Міністрів в установлено­му порядку з викладенням розбіжностей.
У свою чергу, зацікавлений орган опрацьовує положення проекту по­станови з питань, що належать до його компетенції; у разі відсутності зауважень – погоджує його і повертає головному розробникові; у разі на­явності зауважень та пропозицій – за підписом керівника повідомляє про них головного розробника з чітким формулюванням відповідних поло­жень. Керівник зацікавленого органу зобов’язаний взяти особисту участь у врегулюванні суперечних питань, якщо головний розробник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури. Проект постанови Ка­бінету Міністрів має бути розглянутий і завізований зацікавленими орга­нами у термін, визначений головним розробником. Невисловлення заці­кавленими органами та організаціями позицій щодо проекту постанови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.
Міністерство юстиції: проводить правову експертизу проекту постано­ви Кабінету Міністрів на відповідність законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Союзу; по­відомляє головного розробника про результати експертизи у погоджений з ним термін; погоджує проект. Візує проект та підписує висновки про ре­зультати експертизи міністр юстиції або один з його заступників.
Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візується керів­ником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності – особою, яка його заміщає, і вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.
До проекту постанови додаються:
пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та мета розроб­
лення проекту, визначається його місце у відповідній сфері правового ре­
гулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що
обґрунтовують необхідність його прийняття, відображаються фінансово-
економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо
реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бю­
джетів, то про це окремо повідомляється в записці), прогнозуються очіку­
вані соціально-економічні результати реалізації акта;
довідка про погодження проекту постанови;
висновки Міністерства юстиції щодо відповідності проекту постанови
законодавству, є також основним положенням законодавства Європейсь­
кого Союзу, якщо цей проект є предметом правового регулювання, нале­
жить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодав­
ства Європейського Союзу, – разом з довідкою про відповідність проекту
постанови основним положенням законодавства Європейського Союзу;
171
порівняльна таблиця, якщо проект постанови передбачає внесення
змін до інших актів Кабінету Міністрів, у якій зазначаються положення
(норми) постанови, які є чинними, а також пропозиції щодо змін у них
(нова редакція положень, норм постанови);
концепція проекту постанови, затверджена Кабінетом Міністрів (якщо
вона розроблялася).
Секретаріат Кабінету Міністрів систематично інформує прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, Міністра Кабінету Міністрів про стан дотримання порядку підготовки та встанов­лених термінів внесення проектів постанов уряду.
Підготовка внесених проектів постанов до розгляду Кабінетом Міністрів здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів. Проект постанови, вне­сений до Кабінету Міністрів, передається в день його реєстрації до відпо­відного структурного підрозділу Секретаріату. Зазначений підрозділ пере­віряє проект акта та матеріали до нього на відповідність встановленим вимогам щодо їх складу і оформлення, проводить аналіз та фахову екс­пертизу проекту і обгрунтувань до нього.
Робота з підготовки поданого проекту постанови для розгляду Кабіне­том Міністрів проводиться структурними підрозділами Секретаріату Ка­бінету Міністрів протягом не більш як десяти днів, виходячи з того, що цей проект має бути розглянутий Кабінетом Міністрів протягом місяця з дня його надходження. У разі потреби термін підготовки проекту в Секре­таріаті може бути продовжено Міністром Кабінету Міністрів або його заступником (відповідно до розподілу функціональних повноважень) за обґрунтованим поданням керівника структурного підрозділу.
Після проведення аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів візується відповідними спеціалістами та керівниками структур­них підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів та заступником Міністра Кабінету Міністрів – директором юридичного департаменту.
Проект постанови та матеріали до нього разом з експертним виснов­ком і списком посадових осіб, яких пропонується запросити на засідання урядового комітету, передаються структурному підрозділу, що відповідає за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань урядових комітетів для формування порядку денного та внесення на розгляд відпо­відного урядового комітету. Схвалений урядовим комітетом проект поста­нови візується головою комітету та направляється Міністру Кабінету Міністрів для внесення в порядок денний засідання Кабінету Міністрів.
Проект постанови подається під час його розгляду на засіданні Кабінету Міністрів міністром чи головою урядового комітету, якщо він поданий іншим керівником органу виконавчої влади. Рішення Кабінету Міністрів приймаєть­ся більшістю голосів членів Кабінету Міністрів, які присутні на засіданні.
Після прийняття відповідного нормативно-правового акта він має бути зареєстрований в установленому порядку. Відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 із по­дальшими змінами, державну реєстрацію здійснюють:
172
нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, органів господарського управління та контролю –
Міністерство юстиції України;
нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів
Автономної Республіки Крим – Головне управління юстиції Міністер­
ства юстиції України в АРК;
нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської
міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів,
а також місцевих органів господарського управління та контролю – об­
ласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;
нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та
Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших
підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі управління
юстиції.
Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабіне­том Міністрів України. Міністерство юстиції України та управління юс­тиції складають державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-пра­вових актів.
Окремо можуть бути виділені також     продолжение
–PAGE_BREAK–адміністративні провадження з підго­товки і прийняття індивідуальних актів управління. Будучи найбільш об’ємною групою управлінських актів, індивідуальні акти управління відображають все розмаїття суспільних відносин, що виникають в ході виконавчо-роз­порядчої діяльності органів держави. Практично неможливо точно визна­чити ту величезну кількість індивідуальних актів управління, що видаєть­ся щоденно з різних питань, наприклад, з кадрових — прийняття та звільнен­ня з роботи, призначення на посаду тощо.
Іноді дослідниками наголошується, що провадження з прийняття інди­відуальних актів управління в певному сенсі має універсальний характер3. Іншими словами, воно охоплює всі види адміністративних проваджень, результатом яких є прийняття індивідуального акта управління. Приміром, це стосується таких проваджень, як провадження за зверненнями грома­дян, де підсумковим документом виступає рішення уповноваженого орга­ну або посадової особи щодо питань, про які йдеться у зверненні. Чи, наприклад, реєстраційно-дозвільне провадження, яке пов’язане з рішен­ням про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності або таким, що оформлює дане рішення.
На відміну від провадження з прийняття актів управління, цей вид про­вадження характеризується значно менш деталізованою процесуальною регламентацією. Процедура прийняття індивідуальних актів управління порівняно проста. Окремі особливості їх прийняття відображено у відпо­відних нормативно-правових актах різного рівня. При цьому ключового значення для даного провадження набувають загальні вимоги, що висува­ються до актів управління.
У характеристиці даного провадження одним з найважливіших пара­метрів виступає його стадійність, тобто певна послідовність дій з підготов­ки і прийняття індивідуальних актів управління. Значною мірою чинник
173
стадійності залежить від суб’єкта ініціації провадження з прийняття інди­відуального акта управління. У цьому сенсі можна виділити два різновиди такого провадження:
провадження, пов’язане з реалізацією прав і обов’язків громадян у
сфері державного управління;
провадження з підготовки і прийняття індивідуальних актів управ­
ління, ініціатором яких виступають державні органи, підприємства, орга­
нізації тощо.
Щодо провадження першого виду можна виділити наступні стадії:
подача громадянами відповідного звернення і прийняття його до
розгляду уповноваженим суб’єктом;
розгляд справи, аналіз та вибір для застосування відповідних право­
вих норм;
прийняття рішення;
виконання рішення;
оскарження чи опротестування рішення.
Стосовно другого виду провадження стадія ініціації прийняття того чи іншого індивідуального акта управління фактично збігається зі стадією підготовки управлінського акта. У подальшому наведені вище стадії пер­шого виду провадження збігаються зі стадіями провадження другого виду.
На стадії підготовки акта використовують рішення про його видання. При цьому важливою передумовою виступає об’єктивна необхідність ви­дання індивідуального акта управління, а також відповідне юридичне об­грунтування його видання.
Підготовка проекту індивідуального акта управління є важливим ета­пом цієї стадії провадження. Як правило, проекти індивідуальних актів управління розробляються спеціалістами юридичних служб відповідних органів, підприємств та організацій. За необхідності проекти індивідуаль­них актів управління узгоджуються в установленому порядку.
Прийняття індивідуального акта управління в одноособовому порядку проводиться шляхом його підписання відповідною посадовою особою. Можливий і колегіальний порядок прийняття індивідуального акта управ­ління. Такий порядок передбачає обговорення акта, який приймається, та проведення голосування щодо його прийняття.
Прийняті індивідуальні акти управління доводяться до відома вико­навців, їх копії можуть висилатися відповідним адресатам, або зацікавлені особи можуть із ними ознайомитися під розписку.
Література
Див., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право. – М, 1997. – С. 168.
Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административньш процесе. – X.,
2001.-С. 130.
Там само. – С. 138.
ГЛАВА З
ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ПРАВОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Ще в радянській юридичній літературі, починаючи з 70-х років мину­лого століття, причину протиріч між формою і змістом правових актів управління вбачали у відсутності єдиного нормативно-правового акта, який регламентував би діяльність органів управління щодо видання правових актів і містив перелік підстав видання і форм актів управління1. Як не прикро, але й дотепер питання створення більшості правових норм в Україні не врегульовано на законодавчому рівні. Більше того, відчувається брак зако­нодавчого регулювання не тільки власне правотворчої, а й загалом діяль­ності органів виконавчої влади.
Зовсім не випадково, що ключовим напрямом адміністративно-право­вої реформи передбачено створення нової правової бази, що регламенту­вала б усі питання, пов’язані з діяльністю у сфері виконавчої влади2.
Попри те, що Конституція України у ст. 92 визначає: «Організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами Ук­раїни», ця норма не знайшла свого відображення у реальному житті, хоча важливість чіткої та якісної регламентації діяльності органів виконавчої влади є очевидною. Тому однією з найактуальніших проблем у правовому забезпеченні державного управління залишається на сьогодні реалізація конституційної вимоги про закріплення на законодавчому рівні організації та порядку діяльності органів виконавчої влади в Україні.
Нині ані в чинному законодавстві, ані в науці адміністративного права не існує чіткого визначення того, який зміст вкладається у поняття «орга­нізація та порядок діяльності органів виконавчої влади», попри те, що ці поняття містяться у тексті Конституції України (статті 92, 120).
Звичайно, незаперечним є той факт, що одним з напрямків діяльності органів виконавчої влади, здійснюваної на підставі Конституції України та на виконання її вимог, є правотворча діяльність, під якою пропонується ро­зуміти «організаційно оформлену, визначену, процедурну діяльність дер­жавних органів зі створення чи відміни правових норм чи з визнання пра­вовими тих правил поведінки, що склалися і діють у суспільстві»3. І ця діяльність як система постійних цілеспрямованих дій повинна бути пред­метом регулювання системи правових норм, для яких має бути характер­ною організаційна впорядкованість, внутрішня єдність та цілісність, за­гальні правові принципи правотворчості, системні залежності й зв’язки між правовими актами4.
Законодавство, яке регулює діяльність органів виконавчої влади, дуже обширне й розгалужене. Його обсяг і характер багато в чому зумовлені специфікою діяльності органів виконавчої влади, яка потребує детальної регламентації. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче пра-
175
вове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов КабінетуМіністрів.
На сьогодні видано значну кількість актів: галузеві стандарти щодо оформ­лення організаційно-розпорядчої документації, спеціальні методичні ре­комендації, правила. Самостійне затвердження органами управління по­рядку підготовки і видання актів є спробами заповнити прогалини в пра­вовому регулюванні цих питань, але такий підхід навряд чи є належним з позиції забезпечення законності. Неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і всередині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.
Результатом такого становища є те, що: законодавство складається з неузгоджених нормативних блоків; відсутність взаємозв’язку між ними при­зводить до свавілля під час реалізації правових норм; система законодав­ства функціонує з великим розходженням між законодавчими і підзакон-ними актами; верховенство закону в практичному житті підміняється вер­ховенством відомчих актів. Тому розглядаючи систематизацію законодав­ства як державотворчу діяльність щодо впорядкування і вдосконалення нормативно-правових актів і приведення їх у певну внутрішню узгоджену систему та діючи згідно з принципом пріоритетності законодавчого регу­лювання суспільних відносин, необхідно змінити співвідношення між за­конами і підзаконними актами з метою суттєвого підвищення питомої ваги законів у правовому регулюванні діяльності виконавчої влади та усунення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні5.
Правотворча діяльність є однією з найважливіших форм реалізації ком­петенції органів виконавчої влади. Діяльність зі створення та прийняття правових норм уповноваженими органами держави повинна здійснюватись у межах відповідних процедур.
Фактично на сьогодні існує три проекти законів, які могли б стати регу­лятором правотворчої діяльності органів виконавчої влади. Це – проект Закону України «Про нормативно-правові акти» (прийнятий Верховною Радою України 13 січня 2000 р., але не підписаний Президентом України), проект Закону України «Про закони та законодавчу діяльність» (прийня­тий Верховною Радою України після повторного розгляду 11 липня 2001 р., але також не підписаний Президентом України) та проект Закону України «Про підзаконні нормативно-правові акти».
У проекті Закону «Про нормативно-правові акти» вперше була зробле­на спроба комплексно врегулювати всі питання, пов’язані з нормотворчою діяльністю в Україні. Передбачалося, що Закон має на меті «створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, спрямованої на забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та ‘їх ефективного захисту, властивих правовій державі принципів верховенства права, демократизму і справедливості й підвищення ефективності регулю­вання суспільних відносин в Україні із забезпеченням високої якості та стабільності нормативно-правових актів України». Аргументом на користь існування цього закону його розробники вважають те, що він мав би стати
176
загальним уніфікованим законодавчим актом, який визначає поняття нор­мативно-правового акта, юридичної сили, дає єдиний повний перелік нор­мативних актів, суб’єктів їх прийняття тощо.
Гадаємо, однією з основних проблем цього законопроекту було те, що його розробники ставили своїм завданням правове регулювання та уніфі­кацію нормотворчої діяльності всіх суб’єктів, наділених правотворчими повноваженнями. Але намагаючись в одному документі врегулювати нор-мотворчу діяльність органів, які представляють різні гілки влади І мають цілу низку особливостей, пов’язаних як зі структурними відмінностями, так і з різним механізмом вироблення та прийняття рішень, автори зако­нопроекту настільки розширили предмет регулювання закону, що виклю­чили можливість чіткого й повного врегулювання цієї діяльності. Адже чим вужчий предмет регулювання, тим більша вірогідність того, що відповідна сфера суспільних відносин буде врегульована чітко, повно та без неузго-дженостей у нормативному акті.
Однією з вимог юридичної техніки, як відомо, є певне поєднання лако­нічності з повнотою викладу, а бажання авторів законопроекту всебічно врегулювати відносини у сфері нормотворчої діяльності в одному законі мало наслідком те, що розглядуваний проект містив певні внутрішні супе­речності й неузгодженості нарівні з прогалинами у правовому регулюванні даної сфери, що й стало причиною непідписання закону Президентом Ук­раїни. Одним із характерних прикладів таких неузгодженостей є змішуван­ня у проекті понять «нормотворча ініціатива», «ініціювання проекту нор­мативного акта», «внесення проекту», «нормотворча пропозиція», «ініціа­тива про необхідність прийняття нормативного акта», що не відповідає визначеній у цьому ж Законі вимозі щодо єдності термінології норматив­ного акта (статті ЗО, 33, 35, 37 проекту Закону).
Питання про необхідність прийняття Закону «Про закони й законодав­чу діяльність» з метою забезпечення верховенства Конституції й законів України ставилось у науці вже давно. Проект Закону України «Про закони і законодавчу діяльність» спрямований на визначення місця та посилення значення закону в системі нормативно-правових актів, упорядкування І підвищення якості, стабільності законів, законодавчої діяльності. Закон визначає основні характеристики закону як правової основи усіх норма­тивно-правових актів, умови дії закону, порядок його зміни, суб’єктів та організаційно-правові засади законодавчої діяльності, а також вимоги щодо систематизації законів.
Як здається, внаслідок відсутності чіткого розмежування і певного пе­ретинання предметів регулювання законів «Про нормативно-правові акти» і «Про закони й законодавчу діяльність» у разі прийняття паралельно цих законів не виключена можливість дублювання норм, результатом чого може бути неоднозначність ‘їх тлумачення та застосування, а це призведе до труд­нощів в ході реалізації цих законів.
Нарешті, законопроект «Про підзаконні нормативно-правові акти» дає можливість врегулювати та уніфікувати підзаконну нормотворчу діяльність – діяльність Президента України, органів виконавчої влади, суб’єктів місце-
177
вого самоврядування, їх посадових осіб, пов’язану з прийняттям або видан­ням підзаконних нормативно-правових актів, враховуючи їх особливості.
Крім того, існують пропозиції щодо прийняття спеціального закону виключно щодо правотворчої діяльності органів виконавчої влади, в якому пропонується відобразити особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення, подальшого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як норма­тивного, так й індивідуального характеру6. І така пропозиція, на нашу дум­ку, є слушною, адже шляхом відпрацювання належних правових процедур розроблення й прийняття управлінських рішень створюються умови для удосконалення механізмів повсякденної діяльності органів виконавчої влади.
Разом з тим видається найбільш доцільним, з точки зору удосконалення системи законодавства у сфері нормотворчої діяльності та створення пере­думов для кодифікації відповідного законодавства, прийняття таких двох основних законів:
Закону «Про закони й законодавчу діяльність», який регламентував би
технології законотворчості, процедури розроблення й прийняття законів;
Закону «Про підзаконні нормативно-правові акти», який уніфікував
би види та форму підзаконних нормативно-правових актів, їх юридичну силу,
основні засади їх розроблення та прийняття. Чітка і повна урегульованість
цих питань в одному нормативному акті сприяла б ліквідації прогалин та
протиріч у регулюванні здійснення підзаконного нормотворення різними
суб’єктами правотворчості.
Не було б також зайвим докладніше врегулювати процедури розроблен­ня та прийняття актів управління органами виконавчої влади в окремому Законі «Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади».
Зазначені законопроекти внаслідок чіткого розмежування предметів їх регулювання є незалежними один від одного, і цей факт запобігатиме ви­никненню колізій між ними.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Тиновицкая И.Д. Правовьіе вопросьі документирования управленчес-
кой деятельности: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1972. – С. 14.
Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. –
г* а
С… о.
Оніщенко Н.М. Правова система: проблеми теорії. – К., 2002. –
С. 156-157.
Див. докладніше: Там само. – С. 156–157.
Концепція реформи адміністративного права, підготовлена робочою
групою Кабінету Міністрів України з підготовки Концепції реформи адмі­
ністративного права та проекту Адміністративного кодексу України. – 1998,
березень.
Там само.
РОЗДІЛ IV
ПРАВА ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ, ПРОЦЕДУРИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ
ГЛАВА 1
ПРАВА ГРОМАДЯН, ЇХ ГАРАНТІЇ ТА РЕАЛІЗАЦІЯ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
1. Види прав громадян у державному управлінні
Адміністративно-правовий статус громадянина України складає най­важливішу й органічну частину загального правового статусу.
Права й обов’язки громадян, врегульовані нормами адміністративного права, є похідними від конституційних і визначаються в багатьох законах і підзаконних актах.
Як і конституційне право, адміністративне право опосередковує функ­ціонування публічної влади в державі. Адміністративно-правове регулю­вання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм і багато в чому конкретизує їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існу­вання адміністративно-правового статусу громадянина є необхідною умо­вою і засобом реалізації Конституції.
Права, що є складовим елементом адміністративно-правового статусу громадянина, є різновидом суб’єктивних прав громадян. Умовно назвемо їх «адміністративними». До галузі адміністративного права належать всі ті права і свободи громадянина, які він використовує в сфері державного управління і не може реалізувати без вступу у відносини з органами вико­навчої влади.
Обсяг адміністративних прав громадян України встановлюється на­самперед Конституцією та законами України.
Можна стверджувати наявність у Конституції правових норм, що утво­рюють конституційну основу регулювання виконавчо-розпорядчої діяль­ності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Прин­ципи верховенства права та правової держави, в якій юридичними засоба­ми реально забезпечуються максимальне здійснення, охорона і захист прав та свобод людини, також втілені в тексті Конституції. Це символізує но­вий підхід до проблеми використання права у процесі побудови правової держави, зміст і спрямованість діяльності якої визначаються правами й свободами людини та їх гарантіями.
Хоча не існує чіткого поняття «адміністративні права громадянина», але деякі вчені робили спроби дати перелік цих прав або назвати риси, притаманні їм’.
Для з’ясування цього питання розглянемо класифікації прав, існуючі як у теорії права, так і в науці адміністративного права.
Одні автори, наприклад, диференціюють систему прав та свобод на со­ціально-економічні, політичні права і особисті свободи2. Інші розподіля­ють їх на чотири групи: 1) соціально-економічні права і свободи; 2) по­літичні права і свободи; 3) особисті свободи громадян; 4) рівність прав громадян3. Пропонувався також розподіл прав громадянина як трудівни-
180
ка, як громадсько-політичного діяча, як особи4; ще права умовно можна поділити на наступні групи: 1) права, пов’язані з участю громадян в уп­равлінні; 2) права, пов’язані із задоволенням громадянами матеріальних, культурних та інших потреб; 3) права, пов’язані з можливістю захисту своїх прав і свобод5.
В адміністративно-правовій літературі пропонуються також класифі­кації прав і обов’язків громадян у сфері виконавчої влади. Так, зв’язок з основними правами та обов’язками, закріпленими в нормах Конституції, визначається важливим критерієм класифікації6. За цією підставою розрі­зняють, по-перше, права громадян, закріплені в нормах адміністративно­го права, які розвивають та конкретизують права, закріплені в Консти­туції. Це – право на участь у державному управлінні, право на медичну допомогу, право на освіту тощо. По-друге, це – права громадян, передба­чені тільки нормами адміністративного права, наприклад, права, обумов­лені наявністю паспортної системи.
Ю.П. Битяк умовно поділяє права громадян на дві групи. Перша – це так звані статутні права. Вони вказують на становище громадянина в со­ціальній структурі держави. Друга група – права адекватні, ті, що дають змогу громадянинові реалізовувати права, що він має – особисті, соціаль­но-економічні, політичні7.
З погляду механізму реалізації, Д.М. Бахрах виділяє права абсолютні (безумовні) й відносні8. До абсолютних належать права, якими особа ко­ристується на свій розсуд, а суб’єкти влади зобов’язані створювати умови і не заважати їх реалізації, захищати їх. Це, наприклад, право на адмініст­ративну скаргу, вибір імені, працевлаштування, користування публічни­ми бібліотеками, здобуття загальної середньої освіти. Реалізація абсолют­них прав залежить від волі громадянина.
Відносними варто вважати такі права, для реалізації яких потрібен акт державного органу. Наприклад, наказ про призначення на посаду, ліцен­зія на здійснення певної діяльності. Воля громадянина має бути опосе­редкована волею суб’єкта влади, актом застосування права.
Якщо взяти за основу процесуальні підстави надання права, то можна говорити про права, які відповідним актом суб’єкта виконавчої влади:
визнаються, реалізуються без заяви особи, яка має право (призна­
чення стипендії, присвоєння військовослужбовцю чергового звання тощо);
надаються за заявою громадянина, яку суб’єкт виконавчої влади зо­
бов’язаний задовольнити, якщо відсутні передбачені юридичною нормою
підстави для відмови (призначити пенсію, видати паспорт, ліцензію);
надаються за ініціативою суб’єкта виконавчої влади, який реалізує
свої дискреційні повноваження (призначення на державну посаду).
За змістом розрізняються наступні групи прав громадян:
а) на участь у державному управлінні (право на державну службу, на
внесення пропозицій, на одержання необхідних документів та іншої інфор­
мації в установленій формі тощо);
б) на державну (допомогу, сприяння, допомогу компетентних органі­
зацій (право отримувати платні блага, отримувати й користуватися без-
181
платними благами, отримувати організаційну, технічну, медичну та іншу допомогу);
в) право на захист (право на адміністративну скаргу, позовом до суду тощо)9.
Заслуговує на увагу класифікація адміністративних прав громадян, яку наводить В.М. Манохін10(див. нижче).
Права громадян, що регулюються нормами адміністративного пра­
ва. До складу цієї групи належить право громадян на участь у державному
управлінні, що створює основу його адміністративно-правового статусу.
Проте право на участь у державному управлінні можна правильно тлума­
чити тільки в зв’язку зі всією політичною системою та механізмом дер­
жавної влади.
Права громадян, які регулюються нормами адміністративного та
інших галузей права. До цієї групи прав належать права та свободи, що
пов’язані з реалізацією соціально-економічних, політичних, особистих та
культурних прав і свобод громадян (право на працю, на відпочинок, на
користування суспільними благами тощо). За фактичної реалізації цієї
групи прав та свобод громадянин вступає у відносини з «управлінським
апаратом» підприємств, установ, організацій.
З урахуванням наведеного вважаємо за доцільне запропонувати наступну класифікацію адміністративних прав громадянина.
Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­
зації ним належних йому особистих (громадянських) прав, – це право на
вибір місця проживання, безпечне довкілля, право на житло тощо.
Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­
зації ним належних йому політичних прав, – право створювати громадські
об’єднання, свобода демонстрацій і зборів, право на інформацію, право
брати участь у державному управлінні тощо.
Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­
зації ним належних йому економічних прав, – право на власність, на
труд, на підприємницьку діяльність тощо.
Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу ре­
алізації ним належних йому соціальних прав, – вибір виду діяльності,
безпечні умови праці, гарантовані мінімальні розміри оплати праці
тощо.
Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­
зації ним належних йому культурних прав, – збереження національної
самобутності, використання та участь у духовних надбаннях людства тощо.
Залежно від кола осіб, яким права надаються, та підстав їх виникнен­ня можна розрізняти загальні й спеціальні права.
Окремо варто сказати про пільги. Пільги – це надання будь-кому пере­ваг, що полегшують здійснення загальних правил”; переважне право, на­дане як виняток із загальних правил12. Під правовими пільгами розуміють правомірне полегшення становища суб’єкта, що дає йому можливість по­вніше задовольнити свої інтереси і виявляється як у наданні додаткових, особливих прав, так і в звільненні від обов’язків13.
182
Пільги не варто ототожнювати з привілеями. Останні є додатковими суб’єктивними правами, якими наділяється особа за певних умов та на певних підставах, і свідчать про вигідніше порівняльне з іншими станови­ще особи. Пільги – теж додаткові права. Але мета їх встановлення – надання можливості для найповнішої реалізації особою своїх прав та на­буття певних благ у разі наявності в особи менших (за юридичне визначе­ними критеріями) можливостей застосування своїх здібностей в силу різних обставин.
Для з’ясування поняття «пільги» треба пояснити різницю між пільгою, правом на пільгу і правом, яке виникає із пільги. Вважаємо, що пільга – це особлива перевага суб’єкта права для задоволення ним своїх потреб у будь-якій сфері суспільного життя, закріплена законодавче. Право на пільгу – юридична властивість, яка притаманна спеціальному суб’єкту права. Право, яке виникає із пільги, – це юридичні наслідки, які виникають тільки після набуття переваги.
Встановлення інституту пільг зумовлено принципами соціальної спра­ведливості, гуманності.
Пільги можна розглядати в двох аспектах. По-перше, як гарантії ре­алізації та забезпечення прав громадян. Наприклад, право першочерго­вого вступу до навчальних закладів є гарантією права на освіту для пев­них категорій громадян, право на соціальну допомогу – гарантією пра­ва на достатній життєвий рівень для малозабезпечених громадян тощо. По-друге, пільга – це спеціальне право, надане суб’єкту, яке дає мож­ливість розглядати останнього як носія спеціального статусу. В галузе­вих правових науках пільга розглядається саме як спеціальний вид прав громадян14.
Значна кількість пільг громадянам надається і потім реалізується у сфері виконавчої діяльності держави. І тому можна стверджувати, що пільги є частиною спеціального адміністративно-правового статусу громадяни­на, з одного боку, і гарантіями реалізації їх адміністративно-правового статусу – з іншого.
Пільги громадянам визначаються правовими актами. Кожна пільга, як право громадянина, має бути забезпечена механізмом її реалізації, який встановлюється підзаконними нормативними актами. Так, напри­клад, пільги, передбачені Законом України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», реалізуються в порядку, визначеному актами Кабінету Міністрів України15, наказами міністрів тощо.
Для поглиблення адміністративно-правових засад забезпечення реалі­зації прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади необхідно в процесі правотворчості, й насамперед під час підготовки зако­нодавчих актів, дотримуватися низки вимог.
Зокрема, під час правового закріплення того чи іншого загального права людини і громадянина слід чітко формулювати його зміст, тобто конк­ретні суб’єктивні права, які виникають у суб’єкта в зв’язку з реалізацією зазначеного права, або визначати конкретні суб’єктивні права, що не вхо-
183
дять до змісту загального права громадянина; при закріпленні обов’язків особи слід однозначно й вичерпно формулювати вимоги до її поведінки, що випливають із цього обов’язку.
Правове закріплення змісту конкретного права чи обов’язку громадя­нина, безперечно, має супроводжуватися правовою регламентацією про­цедури їх здійснення.
Закон мусить чітко й однозначно визначати підстави та допустимі пра­вомірні обмеження конкретних прав громадян органами державної, зо­крема й виконавчої, влади та посадовими особами.
Крім того, для всебічного використання громадянами своїх прав необ­хідне законодавче визначення переліку і конкретного змісту обоє ‘язків гро­мадян, виконання яких може контролюватися органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосовуватися до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покладені на них обов’язки. До того ж по­трібне чітке правове закріплення санкцій, які можуть застосовуватися до посадових осіб органів виконавчої влади у разі порушення ними в процесі відносин із громадянами їхніх прав та свобод, а також врегулювання про­цедури застосування таких санкцій.
Громадяни України наділені певним колом прав та свобод, закріпле­них нормами адміністративного права. Але недосконалість механізму ре­алізації цих прав та свобод, а також не досить чітке їх визначення заважа­ють громадянам повністю використовувати належні їм права й свободи. Оскільки адміністративне право – це галузь права, через яке громадяни здійснюють задоволення своїх потреб практично в усіх сферах суспільно­го життя, то законодавець має більш уважно ставитися до регламентації прав, свобод і обов’язків громадян, а також детальніше визначити корес­пондуючі права та обов’язки інших суб’єктів адміністративного права.
З огляду на вищесказане стає зрозуміло, що шлях до забезпечення ре­альності прав і свобод громадян у сфері державного управління передба­чає подальше значне покрашення правотворчої й правозастосовної діяль­ності держави. І особливо це стосується встановлення і дотримання га­рантій реалізації прав громадян, що окремо розглядатимуться у наступ­ному підрозділі.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.;
Витрук Н.В. Основи теории правового положення личности в социалис-
тическом обществе. – М., 1979. – 227 с.; ВопросьІ осуществления прав й
обязанностей в развитом социалистическом обществе: Сб. ст. / Науч. ред.
В.В. Лазарев. – Казань, 1983. – 203 с.
Уманский Я.М. Советское государственное право: Учебникдля юри-
дич. вузов. – М., 1960. – 435 с.
Манохина А.Г. Свобода личности й основньїе права граждан. – М.,
1965.
184
Воєводин Л.Д. Государственное право зарубежньїх социалистических
стран. — М., 1984. — 368 с.
Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.
Петров Г.И. Административная правосубьектность граждан в СССР
// Правоведение. 1975. № 1. – С. 24.
Битяк Ю.П., Зуй В. В. Адміністративне право України. Конспект
лекцій. — X., 1996. — С. 52.
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996. –
355с.
Адміністративне право України: Підручник для юридич. вузів та фак.
/ За ред. Ю.П. Битяка. — X., 2000. — С. 50.
Манохин В.М. Конституционнне основи советского администра-
тивного права. – Саратов, 1983.
Лопатин В. В., Лопатина Л.Е. Мальїй толковьій словарь русского
язьїка. — 1990. — 704 с.
Ожегов С.И. Словарь русского язьїка: 7000 слов / Под ред. Н.Ю.
Шведовой. — М., 1990. — 917 с.
Теория государства й права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. –
М., 1997.
Витрук Н.В. ОсновьІ теории правового положення личности в соци­
алистическом обществе. – М., 1979. – 227 с.
Див., напр.: Положення про порядок надання пільгового довгостро­
кового державного кредиту молодим сім’ям та одиноким молодим грома­
дянам на будівництво (реконструкцію) житла, затверджене Постановою
Кабінету Міністрів України від 17.05.99. № 825 // Офіційний вісник Украї­
ни. 1999. № 20. — С. 887.
2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
В реаліях побудови демократичного суспільства принцип верховенства права передбачає гарантії забезпечення прав і свобод громадян України. На підтвердження цього принципу існують гарантії організаційно-право­вого характеру, які спеціально спрямовані на охорону Конституції, за­конів нашої держави та забезпечення реальності використання громадя­нами своїх прав, свобод і виконання ними обов’язків.
Слід зазначити, що самих лише норм, які закріплюють права і сво­боди громадянина, для повноцінного використання соціальних благ, опосередкованих ними, недостатньо. Риси стабільності, цілісності й не­порушності адміністративно-правовому статусу громадянина надають­ся завдяки системі соціальних та юридичних заходів з його забезпечен­ня. Закріплені в законі права, свободи та обов’язки реалізуються під впливом різноманітних чинників. До головних чинників забезпечення реальності адміністративно-правового статусу належать юридичні га­рантії та загально-соціальні умови забезпечення прав, свобод та закон­них інтересів.
185
Гарантії прав і свобод громадян – суттєвий елемент адміністративно-правового статусу особи. Зміст гарантій базується на основних конститу­ційних принципах: верховенстві права, законності, гуманізмі, справедли­вості, рівноправності та інших.
Система юридичних гарантій прав і свобод громадянина характеризуєть­ся сукупністю взаємопов’язаних і взаємодіючих нормативно-правових та інституційно-організаційних засобів їх забезпечення. До гарантій також відносять розвиток суспільно-політичної активності громадян, формування в останніх свідомого ставлення до використання прав і свобод, виконан­ня обов’язків; підвищення рівня їхньої правової культури; активізацію діяльності об’єднань громадян, які сприяють захисту прав, свобод та за­конних інтересів1.
Нормативно-правові гарантії забезпечення прав і свобод громадянина – це передбачені нормами матеріального і процесуального права юридичні засоби забезпечення реалізації, охорони й захисту прав та свобод. За ха­рактером правових норм вони поділяються на матеріальні й процесуальні; за сферою дії – на міжнародні і внутрішні; за джерелом закріплення – на конституційні й галузеві. Окремим нормативно-правовим засобом забез­печення прав, свобод та законних інтересів особи виступає юридична відпо­відальність.
Інституційно-організаційні гарантії забезпечення прав і свобод гро­мадян – це передбачені в нормативно-правових актах суспільно-по­літичні інституції, на які покладаються відповідні функції та повнова­ження щодо організації й здійснення юридичного забезпечення реалі­зації, охорони і захисту прав та свобод громадянина. За суб’єктами здійснення забезпечувальної діяльності вони можуть поділятися на дер­жавні й громадські.
Гарантії можна розглядати і як своєрідну групу прав громадян, які спри­яють реалізації та охороні й захисту їхніх прав, свобод і виконанню ними обов’язків. Ці права мають подвійний характер, тому що виступають і як права, і як гарантії. Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право на звернення до органів державного управління, право на відшкодування збитків, заподіяних незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, право користування передбачени­ми законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни влас­ними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового ста­тусу.
Недосконалість застосування засобів охорони та захисту прав людини – одна з основних проблем юридичного гарантування останніх в Ук­раїні. Відсутність у багатьох законах вказівок на санкції саме за невико­нання (ухилення від виконання) службових обов’язків суб’єктами, упов­новаженими на застосування таких засобів (або невжиття санкцій навіть тоді, коли вони передбачені в законі й виникли підстави для їх застосу­вання), – головні причини їх нерезультативності. Такі засоби набувають декларативного характеру, позбавлені реального юридичного ефекту, а тому здатні дискредитувати правову політику держави.
186
У сучасному світі проблема захисту прав людини вийшла за межі кож­ної окремої держави, набула міжнародного значення. Це викликало гостру потребу в створенні універсальних міжнародно-правових стандартів, які б визначали ту верхню планку, нижче якої держава в реалізації прав та сво­бод громадян не повинна опускатися. Це є яскравим свідченням того, що права людини перестали бути об’єктом внутрішньої компетенції кожної окремої держави, а стали справою міжнародного співтовариства.
В країнах розвиненої демократії та в країнах, які прагнуть до неї, зокрема в Україні, норми конституції є нормами прямої дії й гаранту­ють право звернення до суду для захисту адміністративних прав і свобод громадянина безпосередньо на підставі Конституції (частина третя ст. 8). Це означає, що суди не можуть відмовити у здійсненні правосуддя, по­силаючись на відсутність конкретного законодавства або прогалини в ньому.
Не можна не звернути уваги на той факт, що в сучасних демократичних країнах посилання на переважну частину норм конституційного і адміні­стративного права містяться в загальнообов’язкових судових рішеннях із питань застосування законів та конституції. Правовою основою для виз­начення неконституційності змісту державних правових актів є доктрина належної правової процедури, під якою розуміється застосування судами права відповідно до встановлених і санкціонованих державою юридичних прин­ципів та процедур для гарантування й захисту прав, свобод та обов’язків громадян2. В основі європейського стандарту належної правової процеду­ри лежить право на справедливий судовий розгляд, гарантоване ст. 6 Євро­пейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод.
Конституція України закріпила принцип відповідальності держави пе­ред людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у консти­туційному визначенні обов’язків держави (ст. З, 16, 22). Така відпові­дальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки застосування за­ходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконан­ня чи неналежне виконання своїх обов’язків.
Наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини й громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушен­ня як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та захо­ди державно-примусового впливу за його скоєння визначаються виключно законом, а не будь-яким нормативно-правовим актом (ст. 58, 61).
Основними засобами захисту і охорони прав та свобод громадян від зловживання владними повноваженнями й некомпетентності у діяльності посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування є:
створення організаційно-правового механізму та повсякденна робо­
та уповноважених органів (суду, прокуратури, правоохоронних органів ви­
конавчої влади тощо), головним завданням яких є охорона правопорядку;
існування та діяльність незалежних від держави інститутів грома­
дянського суспільства, які покликані захищати права громадян. Серед них
є інститути: засновані спеціально для цієї мети (адвокатура); ті, для яких
187
така діяльність є основною (профспілки); а також інші (засоби масової інформації, партії, добровільні об’єднання тощо);
– активна діяльність самих громадян щодо використання наданих їм прав, а також процесуальний захист (регламентація в кримінальному, ад­міністративному, трудовому законодавстві прав осіб, які притягуються до відповідальності)3.
У реальному житті всі названі засоби тісно пов’язані між собою й ви­користовуються одночасно. Громадянин захищає свої права сам (напри­клад, нез’явлення на роботу по закінченні терміну, встановленого законом з дня подання заяви про звільнення за власним бажанням) або звертається до державних і недержавних організацій по допомогу.
Сьогодні в Україні розглядається питання запровадження адміністра­тивної юстиції (про це докладніше буде сказано у гл. 4 цього розділу кни­ги). Сучасний стан правового регулювання судового захисту прав людини і громадянина у сфері виконавчої влади визначається Конституцією Украї­ни та Цивільним процесуальним кодексом України, які встановлюють права громадян на судове оскарження. Такі справи розглядаються у загальному суді. Водночас Законом України «Про судоустрій України»4передбачено утворення спеціалізованих судів, в тому числі адміністративних5.
Сам процес реалізації судового захисту прав і свобод громадян не такий простий. Тому необхідне інших шляхів захисту, щоб громадянин мав пра­во вільного їх вибору.
Велике значення для посилення орієнтації виконавчої влади на забез­печення прав та свобод людини і громадянина має підвищення ролі про­цедур у діяльності органів виконавчої влади – так званих адміністратив­них процедур (яким присвячено наступну главу цього розділу). З одного боку, такі процедури здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, а з іншого – забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод. Раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності державних органів щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб – це майже єдина ефективна гарантія досудового забезпечення прав громадян.
Центральною ланкою забезпечення прав, свобод та обов’язків грома­дян є діяльність існуючих у країні спеціалізованих правових інституцій. Вони функціонують як зі своєї ініціативи, так і в зв’язку з надходженням до них звернень (заяв, скарг, позовів) громадян. За бажанням останніх їм надають юридичну допомогу колегії адвокатів. Участь адвокатів у карному та цивільному процесах закріплена у низці законів і широко практикуєть­ся в нашій країні.
Певну правову допомогу надають також нотаріуси (складають угоди, посвідчують їх, роз’ясняють права та обов’язки, юридичні наслідки тих чи інших дій)6, а також працівники прокуратури (розглядають звернення гро­мадян, здійснюють захист прав і свобод тощо)7.
Проте правова допомога громадянам може здійснюватися не тільки названими суб’єктами. Вона певною мірою належить і до компетенції органів виконавчої влади. Наприклад, відділ субсидій районної, районної
188
у містах Києві та Севастополі державної адміністрації дає роз’яснення громадянам з питань оформлення документів для призначення субсидій, а також сприяє громадянам в одержанні необхідних для цього документів; проводить роз’яснювальну роботу серед населення з питань призначення та надання субсидій8. Положення цього правового акта слід розглядати як обов’язок уповноваженого суб’єкта і право громадян на правову допомо­гу. На нашу думку, таке право має бути прямо закріплене, а не «виплива­ти» з компетенції державного органу.
Важливою гарантією прав і свобод громадян є питання відшкодуван­ня збитків громадянам, які були заподіяні в результаті незаконного при­тягнення до адміністративної відповідальності та незаконного накла­дання адміністративного стягнення. Частково ці питання вирішені в Законі України «Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної грома­дянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, про­куратури та суду»»9. Йдеться про шкоду, що спричинена незаконним за­стосуванням адміністративного арешту або виправних робіт, незакон­ною конфіскацією майна, незаконним накладанням штрафу. Але юрис-дикційними повноваженнями також наділені й інші органи (наприклад, митні органи, податкові інспекції, податкова міліція). Звідси випливає, що в інших випадках збитки відшкодовуються на загальних підставах шляхом звернення до суду.
У зв’язку з розглядом гарантій прав і свобод громадян не можна не згадати про можливість захисту прав особи Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Разом з іншими правозахисними механізмами цей інститут має виступати додатковим засобом захисту прав і свобод людини, заповнювати прогалини і компенсувати недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністратив­ними органами.
Для захисту своїх прав і свобод громадянам надано також право оскар­ження дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, яке регулюється За­коном України «Про звернення громадян»10.
У зв’язку з необхідністю удосконалення механізму використання за­значеного права громадянами, а також для повнішої регламентації про­вадження в індивідуальних адміністративних справах розроблено проект Кодексу загальних адміністративних процедур”. Цим проектом передба­чена регламентація законодавчого забезпечення позасудового захисту прав та свобод фізичних і юридичних осіб (докладніше про це говориться у главах 2, 3 цього розділу). Розгляд скарг громадян вищими за підпорядку­ванням органами виконавчої влади або посадовими особами дає змогу оперативно виправити допущену нижчими органами помилку без судово­го провадження.
Право на звернення є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним пра­вом громадянина. Кожна дієздатна людина може подати скаргу з будь-якого значимого для неї приводу в будь-який час. Для реалізації цього права не потрібна попередня згода державних органів або службових осіб. Це прямий обов’язок суб’єктів державної влади – роз’яснювати громадя-
189
нам їхнє право на оскарження, приймати, реєструвати, розглядати скарги, давати відповіді заявникам.
Законодавство України у сфері державної служби також має на меті об’єктивне та неупереджене здійснення службовцями своїх обов’язків і передбачає, що державний службовець зобов’язаний здійснювати надані йому права і покладені на нього обов’язки у межах, встановлених у зв’язку із зайняттям відповідної посади. Конституція України визначає соціальне призначення державної служби в забезпеченні ефективного здійснення завдань і функцій держави, серед яких людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність та безпека є найважливішими соціальними цінно­стями. Сумлінне виконання державними службовцями покладених на них службових повноважень – одна з надійних гарантій забезпечення прав та свобод людини і громадянина.
Певними гарантіями прав і свобод громадян є: а) відповідальність по­садових осіб державних органів; б) відшкодування матеріальних та мо­ральних збитків, заподіяних незаконними рішеннями, діями чи бездіяль­ністю органів державного управління та їх посадовими особами під час виконання ними своїх повноважень. Це прямо передбачено ст. 56 Кон­ституції України.
Нарешті, не можна забувати і про те, що до політичних засобів удо­сконалення механізму забезпечення прав, свобод і законних інтересів гро­мадянина належать стабілізація державно-владних відносин і подальше вдосконалення механізму стримування і противаг між гілками влади; вдо­сконалення інструментів реального впливу громадянського суспільства на державну владу; розвиток свободи слова.
Крім того, проблематичність здійснення багатьох прав і свобод зу­мовлена нездатністю економіки забезпечити всім належні умови для їх здійснення. Тому одним з найважливіших завдань є подальше поглиб­лення економічних перетворень з метою переорієнтування нашої еко­номіки на загальносоціальні потреби, збалансування свободи ринкових відносин із забезпеченням соціальної справедливості та захищеності гро­мадян.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Князєв В. Конституційні гарантії прав, свобод та обов’язків людини
та громадянина в Україні // Право України. 1998. № 11. – С. 28.
Стефанюк В.С. Проблеми конституційного й адміністративного пра­
восуддя при застосуванні норм Конституції, законів та інших норматив­
но-правових актів // Вісник Верховного Суду України. 2002. № 1 (29). –
С. 54-56.
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – М., 1996.
— 355 с.
Про судоустрій: Закон України № 3018-ІП від 07.02.2002 // Вісник
господарського судочинства. 2002. № 1.
190
Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция // Сов. юс-
тиция. 1993. № 7. – С. 12–13.; Димитров Ю. Адміністративна юстиція –
атрибут демократичної правової держави // Право України. 1996. № 4. –
С. 7–14.; Кампо В., Ткач Г. Про запровадження органів адміністратив­
ної юстиції (адміністративних судів) // Право України. 1992. № 8. –
С. 33–34.; Крупчан О. Запровадження адміністративної юстиції // Вісник
Академії правових наук України. 1998. № 2 (13). – С. 83–88.; Стефа­
нюк В. Щодо запровадження адміністративної юстиції в Україні // Пра­
во України. 1993. № 9.
Про нотаріат: Закон України від 02.09.93 // Вісник Верховної Ради
України. 1993. № 39. — С. 793.
Про прокуратуру: Закон України від 05.11.91 // Вісник Верховної
Ради України. 1991. № 51. — С. 793.
Див.: Типове положення про відділ субсидій районної, районної у
містах Києві та Севастополі державної адміністрації, затверджене Поста­
новою Кабінету Міністрів України від 01.03.99. № 280 // Офіційний вісник
України. 1999. № 9. — С. 330.
Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину неза­
конними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та
суду: Закон України від 01.12.94 // Вісник Верховної Ради України. – 1995.
№ 1. — С. 1.
Про звернення громадян: Закон України від 12.10.96 // Вісник Вер­
ховної Ради України. 1996. № 47. – С. 256.
Див.: Кодекс загальних адміністративних процедур (проект). – К.:
Робоча група Міністерства юстиції України, 2000.
3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
У вітчизняному правознавстві традиційно визнається, що адміністра­тивне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава ре­гулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління1, орга­нізовує й спрямовує у визначеному законодавством напряму суспільні про­цеси. Тому прийнято вважати, що адміністративно-правові відносини збіга­ються зі сферою державного управління, яке здійснюється виконавчими та розпорядчими органами2.
Проте суспільне призначення адміністративного права в сучасних умо­вах має визначатися на основі поєднання як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, так і запровадження регламентації демократичних відносин між цими органа­ми й громадянами, тобто відносин, які мають забезпечити кожній людині реальне дотримання і охорону у сфері виконавчої влади належних їй прав та свобод, виконання обов’язків, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення. Державно-управлінська діяльність, залишаю­чись адміністративно-владною, має все більше спрямовуватись на забез-
191
печення прав людини у її відносинах із державою й орієнтуватися на на­дання громадянам адміністративних (управлінських) послуг.
Реалізуючи свої права, свободи, а також виконуючи обов’язки у сфері виконавчої влади, громадяни вступають у відносини з конкретними орга­нами державної виконавчої влади. Останні, залежно від функцій діяль­ності, впливають на реалізацію адміністративно-правового статусу грома­дян.
Нормами адміністративного права визначаються межі належної по­ведінки органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх службовців, громадян, а також громадських організацій (їх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. За допомогою адмі­ністративно-правових норм зазначені суб’єкти наділяються певними пов­новаженнями. Цими нормами встановлюються також гарантії реалізації прав і виконання обов’язків. Таким чином, завдяки дії адміністратив­но-правових норм створюється певний правовий режим управлінської діяльності.
Реалізація значного кола прав, свобод та обов’язків громадян також покладається на уповноважені органи і передбачає видання останніми пра-возастосовних актів (наприклад, наказ про зарахування на навчання, ви­дача довідок, реєстрація). До числа правозастосовних актів належать і ті, що надають громадянам спеціальні права: право керування транспортним засобом, право займатися певним видом діяльності тощо.
З огляду на вищевикладене видається можливим розрізняти адміністра­тивні правовідносини, що складаються в зв’язку з:
реалізацією громадянами приналежних їм за законом прав (приміром,
права на охорону здоров’я і медичну допомогу);
виконанням покладених на громадян обов’язків (скажімо, провести
техогляд автомобіля);
порушенням органами виконавчої влади, органами місцевого само­
врядування, їхніми посадовими особами прав і законних інтересів грома­
дян (подача скарги);
порушенням громадянами адміністративно-правових норм, внаслі­
док чого настає відповідальність за адміністративні правопорушення3.
Торкаючись зазначених правовідносин за участю громадян, доцільно звернути увагу на наступні питання.
З приводу реалізації громадянином належного йому суб’єктивного пра­ва можна відзначити дві ситуації. Перша – реалізація саме суб’єктивного права. Вона передбачає виконання державними органами відповідних обо­в’язків, що і обумовлює реалізацію права. Громадянин, приміром, звер­тається з проханням надати йому інформацію або розглянути заяву, і орган виконавчої влади (або посадова особа), надавши інформацію або розгля­нувши заяву, тим самим здійснює реалізацію прав громадянина.
Інша ситуація, коли громадянин має намір реалізувати право, що має характер свободи. В такому випадку органи виконавчої влади теж можуть мати певні обов’язки, але їх виконання тільки сприяє або обумовлює ре­алізацію такого права. Свобода пересування та вибору місця проживання,
192
як правило, прямо не пов’язані зі здійсненням певних дій органами вико­навчої влади. Останні мають лише провести реєстрацію (прописку) тощо. А свобода зібрань, мітингів, походів передбачає тільки обов’язок органів державного управління прийняти повідомлення про проведення таких за­ходів.
З приводу виконання громадянином покладених на нього обов’язків. Як правило, виконання громадянином обов’язків, що мають адміністра-тивно-правовий характер, передбачає, що особа вступає у відносини з ор­ганом виконавчої влади. Такі обов’язки виявляються в активних діях гро­мадян (обов’язки з військової служби, сплати податків, реєстрації тощо).
З приводу порушення органом виконавчої влади (органом місцевого са­моврядування) прав громадянина. Правовідносини із захисту порушених прав можуть виникати всередині виконавчої гілки влади, тобто коли гро­мадянин оскаржує неправомірні дії до вищого органу виконавчої влади або вищої посадової особи, а також поза сферою виконавчої влади, тобто коли справу розглядає суд. Встановлення факту порушення прав громадя­нина викликає необхідність поновлення його прав, а в разі заподіяння шкоди – її відшкодування. Характерною особливістю правовідносин, що розглядаються, є те, що в них не тільки реалізується загальне право гро­мадян (право на звернення), а й захищаються їхні конкретні суб’єктивні права.
З приводу скоєння громадянином протиправних дій. Протиправна поведінка особи тягне за собою негативну реакцію держави, зокрема, з боку органів виконавчої влади. Метою правовідносин з приводу скоєн­ня громадянином правопорушення є винесення справедливого рішен­ня щодо міри покарання винної особи. Громадянин, безумовно, при цьому здебільшого наділений обов’язками, проте має й певні права (пра­во оскарження, право вимагати прийняття справедливого та законного рішення).
Для наведення прикладу, що підтверджує певні труднощі в регулю­ванні розглядуваних правовідносин, звернімося до реалізації права гро­мадянина на вільний вибір місця проживання (ст. 33 Конституції Ук­раїни). Для сучасної людини ці права набувають особливого значення, адже умови життя потребують мобільності, й нерідко мобільність стає життєвою потребою людини, яка повинна мати можливість вільно пе­ресуватися по країні і перебувати там, де це уявляється найбільш спри­ятливим для розвитку її особистості. Нещодавно інститут прописки було замінено реєстрацією громадян. Передбачалося, що це нововведення усуне обмеження для життєдіяльності громадян. Передача повноважень паспортних столів службі реєстрації фізичних осіб на практиці означає лише зміну назви, фактично ж це право громадян залишилося їхнім обов’язком.
Наприклад, під час переїзду громадянина з одного місця до іншого він має здійснити ті самі дії, що й у випадку прописки, а саме: знятися з військо­вого обліку, подати заяву до паспортного відділу про переїзд та виписку, надати відомості й докази щодо майбутнього місця проживання та повто-
193
рити всі ці дії на новому місці. Або у разі отримання прав водія не за місцем прописки громадянин має подати заяву до відповідного підрозділу Державної автомобільної інспекції (ДАІ) й тільки з його особистого доз­волу подавати заявку до екзаменаційної комісії ДАІ.
Безперечно, реєстрація та облік громадян мають вестися в державі обо­в’язково, проте цей порядок має бути спрощений. Вже запроваджено іден­тифікаційні номери, які присвоюються громадянам ще під час навчання в середньоосвітньому навчальному закладі. Вважаємо, що цього достат­ньо для обліку громадян у державі. Обмеження, пов’язані з системою реє­страції громадян, перешкоджають громадянам реалізовувати їхні основні права, закріплені в Конституції України, зокрема право на працю, на підприємницьку діяльність, право на житло. Таким чином, нагальним за­лишається питання подальшого удосконалення та демократизації законо­давства, пов’язаного з правом громадянина на вільний вибір місця прожи­вання.
Отже, для поглиблення демократичної спрямованості виконавчої вла­ди потрібно суттєво оновити механізм реалізації прав і свобод громадян у сфері діяльності органів виконавчої влади усіх рівнів. Особливо важливи­ми є питання удосконалення адміністративних процедур, розгляду яких присвячено наступну главу.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Петров Г.И. Советское административное право. Насть общая. – Л.,
1970.-304с.
Козлов Ю.М. Административньїе правоотношения. – М., 1976. –
184 с.; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М.,
1967. – 160 с.; Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М.,
1975. — 596 с.
Патюлин В.А. Государство й личность в СССР. Правовьіе аспектьі
взаимоотношений. – М., 1971. – 245 с.
194
ГЛАВА 2
АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗА УЧАСТЮ ГРОМАДЯН
1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
Розвиток адміністративного права в Україні неможливий без законо­давчого врегулювання процедурного аспекту відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації (зміст поняття «пуб­лічна адміністрація» обгрунтовано у першому розділі цієї книги), так і власне потребами підвищення ефективності діяльності останніх.
У світі по-різному підходять до правового регулювання адміністратив­ної процедури. Так, починаючи з 20-х років XXстоліття і до сьогодні бага­то держав стало на шлях систематизації законодавства про адміністратив­ну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія – 1925 р., Польща і Чехословаччина – 1928 р., Югославія – 1930 р., США – 1946 р., Угорщина – 1957 р., Іспанія – 1958 р., ФРН – 1976 р., Данія – 1985 р., Італія, Австрія – 1990 р., Нідерланди – 1992 р. (діє з 1994 р.), Японія – 1994 р. тощо). Саме з процесом кодифікації пов’язують виникнення так званого адміністративного процедурного права.
В західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації. В деяких державах норми, які стосуються правового регулювання адмініст­ративної процедури, не систематизовані й містять в різних нормативних актах, хоча, скажімо, у Франції, це законодавство також вважається до­сить розвиненим.
Наша держава обрала шлях розробки узагальнюючого законодавчого акта про адміністративні процедури за участю громадян. Відповідне зав­дання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні, схва­леній Указом Президента України1.
На сьогодні робочою групою Міністерства юстиції України підготов­лено проект Адміністративно-процедурного кодексу, який, на нашу дум­ку, має досить логічну структуру і прийнятне змістове наповнення. Але загалом робота над цим законопроектом не проста, зокрема через мало-дослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох проблем на доктринально-му рівні.
Першою за значимістю є проблема загальнотеоретичного характеру: насамперед необхідно визначитися з розумінням самого поняття «адмі­ністративна процедура», його змістом та співвідношенням із поняттям «ад-
195
міністративний процес», яке вважається базовим у вітчизняному адміні­стративному праві. Вчення про адміністративний процес грунтується на теоретичних розробках радянської доби, коли адміністративний процес визначався як юрисдикційна діяльність органів державного управління. Такий підхід цілком зрозумілий, якщо врахувати, що в колишньому СРСР майже до останніх років існування не існувало права на судове оскаржен­ня рішень органів державної влади.
При цьому варто відзначити, що починаючи з 60-х років робилися спро­би розмежувати «адміністративне провадження» як порядок діяльності виконавчих та розпорядчих органів та «адміністративний процес» як діяльність щодо розв’язання спорів, що виникають між сторонами адмін­істративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також – і головним чином – щодо засто­сування заходів адміністративного примусу2. Проте зважаючи на відсутність адміністративного судочинства, ця теорія не могла в той час отримати
дальшого розвитку.
Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продов­жувалися, але й до сьогодні єдиної концепції практично не існує. Понят­тя адміністративного процесу продовжують переважно розглядати в ши­рокому і вузькому розумінні одночасно.
У вузькому значенні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосуван­ня заходів адміністративного примусу.
Широке значення адміністративного процесу, крім згаданого вище «ад-міністративно-юрисдикційного процесу», охоплює також різноманітну управлінську діяльність щодо розгляду і розв’язання різних справ, які ви­никають у сфері державного управління – це так званий «позитивний» адміністративний процес.
З розвитком адміністративної юстиції судовий порядок вирішення ад­міністративних спорів також почали включати в широке визначення адмі­ністративного процесу. Фактично в структуру адміністративного процесу окремі автори включають і порядок прийняття «нормативних актів управ­ління»3. Хоча у визначеннях власне поняття «адміністративний процес», як правило, йдеться лише про розгляд та розв’язання конкретних адміні­стративних справ.
Зрештою, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права. Проте з таким підходом важко погодитись.
По-перше, необхідно зважати на той факт, що первинко поняття «про­цес» в юриспруденції застосовувалося для позначення судового розгляду
справ.
Історичний розвиток адміністративного права, попри деякі відмінності в різних країнах чи правових системах, має спільні риси і переконливо свідчить, що спочатку з’явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на основі розроблених судами принципів почало роз­виватися законодавство про адміністративну процедуру. При цьому, на
196
нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як фор­ми судочинства є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду – адміністративно-правових спорів.
Застосовуючи певні правові категорії, необхідно не лише враховува­ти специфіку окремих галузей права, а й пам’ятати про те, що право має являти собою єдину узгоджену систему. Відповідно, адміністративне пра­во як галузь права та галузь правової науки не може не зважати на за­гальні ознаки «процесу» як правової категорії. Звідси, якщо брати за основу класичні процесуальні галузі права – кримінальне й цивільне, ознаками процесу насамперед є наявність спору, а також його вирішен­ня судом.
По-друге, в ході аналізу поняття адміністративного процесу варто звер­нути увагу на такі його ознаки, як цілісність та загальна спрямованість.
Проте видається, що таких ознак в адміністративному процесі в його широкому значенні немає. Адже судове розв’язання адміністративних спорів та діяльність адміністративних органів щодо розгляду індивідуаль­них адміністративних справ конкретних громадян мають цілком відмінні мету, завдання, принципи, склад, статус учасників тощо.
Скажімо, одним із принципів судочинства, зокрема адміністративного, вважається принцип змагальності, проте під час розгляду адміністратив­ним органом звичайної індивідуальної справи цей принцип не може засто­совуватись. Орган публічної адміністрації в адміністративній процедурі виступає «лідером» провадження, а у випадку розгляду справи судом – рівною стороною у спорі тощо.
Цілісність у широкому розумінні адміністративного процесу відсутня ще й тому, що суд, вирішуючи адміністративний спір, може лише скасу­вати оскаржуване рішення адміністративного органу, проте не може сам прийняти рішення замість адміністративного органу.
Ці відмінності між адміністративно-процесуальною діяльністю і адмі­ністративним судочинством зумовлені тим, що це – діяльність різних гілок влади з відмінними завданнями.
Отже, видається невиправданим використання категорії «адміністра­тивний процес» у так званому широкому значенні. Адже навіть з фор­мально-логічної точки зору є некоректним вживання одного терміна для позначення двох відмінних явищ – адміністративного судочинства і діяль­ності адміністративних органів.
Обгрунтованішою слід визнати позицію В.Б. Авер’янова, який вважає, що в окрему галузь адміністративно-процесуального права може виділятися лише адміністративна юстиція як форма правосуддя, натомість правове ре­гулювання діяльності органів публічної адміністрації є складовою части­ною предмета адміністративного права, з виокремленням в ньому само­стійних інститутів процесуального характеру4.
В законопроектних роботах, вживаючи два окремі терміни «адмініст­ративна процедура» й «адміністративний процес», ми пішли за зразком більшості західних держав, де таке розмежування є досить чітким.
197
Приміром, у Німеччині «адміністративним процесом» вважається лише судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. У свою чергу, діяльність органів публічної адміністрації щодо розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ здійснюється в рамках адміністра­тивної процедури5.
В деяких країнах, наприклад, у СІМА, не вбачається принципової різниці між нормативним й індивідуальним регулюванням, відповідно, правила адміністративної процедури регулюють також питання нормотворчості6. Проте механізми залучення громадськості до підготовки підзаконних нор­мативних актів мають радше характер консультування, і нині акцент ро­биться не так на забезпечення суб’єктивних прав особи, як на проведення погоджувальних процедур з різними дорадчими структурами.
В наших умовах, з огляду на паралельне створення правової бази для забезпечення прозорості нормотворчої діяльності органів влади, з методологічної точки зору більш доцільним видається підходити до ре­гулювання адміністративних процедур насамперед в частині визначен­ня порядку розв’язання індивідуальних адміністративних справ.
Таким чином, під адміністративною процедурою необхідно розуміти вста­новлений законодавством порядок розгляду і розв’язання органами пуб­лічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ.
Оскільки ця діяльність виконується органами публічної адміністрації з використанням владних повноважень та з урахуванням публічних інте­ресів, то первинною ознакою адміністративної процедури є публічність. Іншими ознаками адміністративної процедури є її зовнішній та індивіду­альний характер, оскільки прийняте у справі рішення стосується конк­ретних фізичних або юридичних осіб, що перебувають у стосунках з орга­нами публічної адміністрації.
Поняття «процедура» і «провадження» окремі вітчизняні дослідники адміністративного права (щоправда, стосовно адміністративного проце­су) розглядають як загальне і особливе7.
На нашу думку, поняття «процедура» і «провадження» можуть співвідноситися як статика і динаміка’. Тобто процедура – це встановле­ний порядок розгляду та розв’язання справи (модель провадження), а про­вадження – це вже власне розгляд та розв ‘язання конкретної справи. Отже, кожне провадження відповідає певній процедурі.
Хоча можна погодитись і з тією точкою зору, що питання про співвідно­шення цих понять може вважатися питанням правової традиції й наукової домовленості.
Скажімо, в Польщі замість терміну «адміністративна процедура» вжи­вається термін «адміністративне провадження», тобто фактично ці терміни вважаються синонімами. Не виключено, що і для нашої правової системи цей термін був би більш вдалим, адже є давно вживаним в українській юри­дичній мові, хоча традиційно «адміністративне провадження» сьогодні асо­ціюється з провадженням у справах про адміністративні правопорушення.
198
Суб’єктний склад учасників адміністративної процедури утворюють, передусім, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядуван­ня – умовно їх доцільно називати «адміністративними органами». Орга­ни, які поряд з політичними мають і адміністративні повноваження (наприклад, Кабінет Міністрів України надає дозвіл на знесення пам’я­ток архітектури місцевого значення), саме під час реалізації останніх також повинні вважатися «адміністративними органами» і, відповідно, керуватися законодавством про адміністративні процедури. Оскільки йдеться про розгляд та вирішення адміністративним органом справи, яка стосується конкретних приватних осіб, то іншим обов’язковим учасни­ком такого провадження є фізична (громадянин України, іноземець, осо­ба без громадянства) або юридична особа, яких у західному адміністра­тивному праві часто узагальнено називають «приватна особа». До адмі­ністративної процедури можуть бути залучені особи, які сприяють роз­гляду та розв’язанню справи: свідки, перекладачі, спеціалісти, експерти.
Для повнішої характеристики адміністративних процедур необхідна класифікація їх окремих видів.
В законодавстві західних країн адміністративна процедура поділяється на безспірну (непозовну) й суперечну (позовну). Під непозовною адміністратив­ною процедурою розуміється порядок розв’язання адміністративних справ, які не передбачають «юрисдикційного» розгляду спору. Спірною адміністра­тивною процедурою є порядок розгляду та вирішення адміністративним ор­ганом спору, тобто те, що в нашому праві називається адміністративним ос­карженням8. Відповідно, критерієм даної класифікації є наявність спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою.
Інший критерій класифікації може бути виведений з видів діяльності адм­іністративних органів, яку умовно можна поділити на «внутрішньоапаратну» і «зовнішньоспрямовану». Коли в зовнішньоспрямованій діяльності однієї із сторін відносин є незалучений до структури органу суб’єкт – приватна особа, то процедуру можна класифікувати як «заявку» та «втручальну».
Цей поділ виходить з німецької правової доктрини і в своїй основі має суб’єкта, за ініціативи якого починається провадження. Втручальну про­цедуру адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно. Відповідно, для початку заявної процедури вимагається по­дання приватною особою заяви.
Втручальні процедури можна класифікувати за характером наслідків для приватної особи на позитивні, або сприятливі (наприклад, справа про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи ко­мунальній власності) й негативні (приміром, викуп земельної ділянки для суспільних потреб згідно зі статтею 146 Земельного кодексу України). Одними з найбільш поширених видів втручальної адміністративної про­цедури є здійснення контрольних повноважень органів влади щодо при­ватної особи, а також провадження у справах про адміністративні право­порушення ‘.
‘ Цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського колективу.
‘ Цей погляд автора не співпадає з традиційним підходом до класифікації проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні.
199
Класифікація процедур за суб’єктом ініціативи та наслідками має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки дає змогу диференційо­вано регулювати особливості процедури розгляду кожної категорії справ, статус учасників тощо.
Наприклад, з урахуванням згаданої класифікації можна виділити кілька категорій приватних осіб. Зокрема, особа, яка звертається із заявою до адміністративного органу з метою реалізації власних прав та законних інтересів, є «заявником», а особа, що звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність адміністративного органу, – «скаржником». Приватна особа, яка залучається адміністра­тивним органом до участі в провадженні за власною ініціативою або за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси, отримує статус «зацікавленої особи».
Ключове значення для розуміння суті адміністративних процедур, їх раціонального правового регулювання, а також правильного застосуван­ня відповідних правових норм мають принципи, які поширюються на кожну адміністративну процедуру, їх розгляду й присвячено наступний підрозділ.
    продолжение
–PAGE_BREAK–2. Принципи адміністративних процедур
Одним з найважливіших принципів як у державній діяльності загалом, так і в адміністративній процедурі зокрема, є принцип верховенства права. Цей принцип в адміністративній процедурі, на нашу думку, означає пріо­ритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адмі­ністративних органів.
Суттєву роль в адміністративній процедурі відіграє принцип законності, який належить до числа конституційних. Конституція України прямо пе­редбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією й законами України. Це означає, що лише Верховна Рада Ук­раїни може здійснювати правове регулювання адміністративної процеду­ри. Інші нормативно-правові акти, крім Конституції й законів України, не повинні використовуватись для правового регулювання відносин адмі­ністративних органів з приватними особами. При цьому важливо відрізня­ти «закон» від інших нормативно-правових актів і не допускати безпідстав­ного розширення принципу законності за рахунок підзаконних норматив­них актів.
Важливого значення в адміністративній процедурі набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей прин­цип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи у відноси­нах з органом публічної адміністрації, адже за чіткого визначення прав та обов’язків приватної особи й адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб’єкти «зв’язаними» законом. Принцип рівності перед
200
законом означає також рівність різних приватних осіб перед законом. Отже, однакові адміністративні справи повинні й вирішуватися однаково.
В адміністративній процедурі заслуговує окремого виділення принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов’язок адміністративного органу розг­лядати та розв’язувати справи від імені держави або територіальної гро­мади, з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко роз­межовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб’єктів. Адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження або виступають носіями публічних інте­ресів.
Наприклад, сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють реєстрацію прав власності на не­рухоме майно. Ще одним нетиповим суб’єктом, який має функції публіч­ного характеру, є органи професійного самоврядування. Зокрема, таким органом вважається Аудиторська палата України, яка має окремі владні повноваження, наприклад, щодо сертифікації та ліцензування суб’єктів, які мають намір займатися аудиторською діяльністю. Отже, закон про адміністративні процедури може поширюватися і на таких суб’єктів, але для цього в законодавстві має бути спеціальний припис.
Окремо необхідно зазначити принципи адміністративної процедури, які виділяються в адміністративному праві європейських країн. Зокрема, в «Резолюції про захист особи від актів адміністративних органів»9було ви­значено п’ять таких принципів: право бути вислуханим; доступ до інфор­мації; допомога і представництво; викладення мотивів; зазначення засобів правового захисту.
Відзначаючи виняткову важливість кожної з цих вимог до адміністра­тивної процедури, а також з огляду на необхідність узгодження вітчизня­ного законодавства з європейськими стандартами, цими принципами має бути пронизане українське законодавство про адміністративні процедури. І хоча окремі із згаданих принципів за формою радше нагадують конк­ретні права та обов’язки учасників адміністративної процедури, проте їх практична значимість очевидна.
Зокрема, право бути вислуханим є одним з фундаментальних принципів справедливої процедури й означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою думку в справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впли­вають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи. Це право не слід розуміти буквально, адже особа за власним бажанням може пред­ставити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування адміністративним органом всіх або кількох учасників провадження в ході проведення слухання.
Одним із ключових в адміністративній процедурі й спрямованим зо­крема і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханим є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом має надаватися
201
інформація у справі. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належ­ною лише за умови, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість викорис­тати цю інформацію перед висловленням власної позиції.
В більшості країн особа отримає дозвіл на ознайомлення з інформа­цією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або закон­них інтересів. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи об­межений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та інте­ресів.
У деяких країнах, зокрема скандинавських, згаданий принцип розгля­дається в більш широкому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, що нею володіє адміністративний орган, є доступною для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації може бути лише інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персо­нальні дані про особу.
Принцип допомоги та представництва містить кілька елементів. Зо­крема, обов’язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, в тому зокрема в конкретній справі. Другим важливим елементом цього принципу є право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника, крім випадків, передбачених законом.
Принцип викладення мотивів полягає в тому, що адміністративний орган повинен викласти фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішен­ня, особливо у разі, коли адміністративний акт за своїм характером нега­тивно впливає на права, свободи й законні інтереси приватних осіб. Обсяг обгрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви органу в при­йнятті саме такого рішення. Вважається, що обгрунтування може бути ви­кладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого такий акт доводиться до відома відповідної особи. Мож­ливе викладення адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі в термін, достатній для ознайомлення з обгрунтуванням прийняття акта та для його оскар­ження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.
Важливою гарантією захисту прав особи в адміністративній процедурі є обов’язок зазначення засобів правового захисту. Цей принцип зобов’язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначати поря­док його оскарження. Тобто має бути надана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглядати скаргу (позов), терміни для оскарження тощо.
До інших принципів варто віднести також принцип підконтрольності, згідно з яким діяльність адміністративних органів підлягає обов’язковому зовнішньому контролю. З-поміж іншого, цей принцип означає право фізич­них і юридичних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адмініст-
202
ративних органів як до органів вищого рівня, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалеж­ному органу, яким вважається суд. Є також й інші органи, звернення до яких є ефективним засобом правового захисту в демократичних правових державах, наприклад, уповноважений з прав людини, спеціалізовані ом-будсмени тощо. Важливо, щоб можна було оскаржити не лише сам адмін­істративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й попередні – так звані процедурні – рішення та поведінку посадових або службових осіб.
Досить важливим для адміністративної процедури слід визнати прин­цип ефективності, або неформальності. Адміністративний орган повинен застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своє­часно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізо­ваною.
Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адмі­ністративна процедура не зв’язана певними формами, якщо закон не вста­новлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбувати­ся просто, доцільно й швидко. При цьому «доцільно» означає – най­ефективнішим з точки зору результативності та економічності способом. Необхідно не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відно­син між ними.
У нас ця проблема перейшла в площину питання, у яких випадках може застосуватися так званий спрощений порядок провадження. Передбачаєть­ся, що спрощений порядок розв’язання справи полягає в тому, що оскіль­ки справа не зачіпає прав та інтересів інших осіб і адміністративного орга­ну, то немає потреби залучати до участі у провадженні додаткових учас­ників чи проводити складні процедурні дії, наприклад, слухання.
До речі, зазначимо, що такий елемент справедливої процедури як слу­хання, незважаючи на зовнішню складність, насправді може прискорити або спростити провадження, адже на одній зустрічі можна з’ясувати по­зиції всіх учасників, що сприяє об’єктивному і всебічному розгляду спра­ви. При цьому приватні особи мають додаткову можливість отримати ще більше інформації в справі та дізнатися про можливі наслідки її розв’я­зання.
Звичайно, щоб уникнути надмірної формалізації, слухання в адмініст­ративній процедурі повинні бути гнучкими, зокрема, адміністративний орган повинен мати можливості щодо спрямування ходу слухання, пред­мета дослідження, черговості та тривалості виступів тощо. Ведення про­токолу слухання так само спрямоване на економію процедурних засобів, адже в протоколі фіксуються позиції учасників адміністративної процеду­ри, і будь-хто завжди зможе отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції зацікавлених осіб тощо. Крім того, протокол слухання буде джерелом доказів у разі, коли адміністративний акт надалі оскаржу­ватиметься в адміністративному чи судовому порядку.
Якщо говорити про оперативність, то надзвичайно важливе значення для адміністративної процедури, як і для будь-якої процедури загалом мають
203
строки. При цьому необхідно розрізняти строки для вчинення окремих процедурних дій та загальний строк вирішення справи. Строки розв’язан­ня окремих видів справ повинні визначатися актами законодавства залеж­но від їх складності. Якщо строк вирішення справи за заявою окремим законом не визначено, тоді в законі про адміністративну процедуру можна встановити загальні правила визначення цього строку.
При цьому першочергове значення має підхід, за яким вирішення справи повинно здійснюватися в найкоротший строк, або, іншими словами, без зволікання. Має вимагатися не лише формальне дотримання визначеного законом строку, а й обов’язок діяти у сприятливий момент10.
Принциповою вимогою до адміністративного органу в адміністративній процедурі і фактично однією з її основоположних засад є вимога неупере­дженості адміністративного органу. По суті, це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної зацікавленості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву щодо неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли посадова особа адміністративного органу є близьким родичем заявника або зацікавленої особи. В таких випадках мають діяти механізми відводу, самовідводу тощо.
Є й інші принципи, які також мають важливе значення для правового регулювання адміністративних процедур. В західних країнах одним із та­ких принципів вважається принцип пропорційності. Юридичними механіз­мами реалізації цього принципу і критеріями обмеження вільного розсуду є обов’язки адміністративного органу: використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення та умови їх досягнення.
Принципи не повинні залишатися формальними деклараціями, як це часто буває у вітчизняному правотворенні та правозастосуванні. Для за­безпечення їх дієвості необхідне змістовне наповнення принципів реаль­ними правовими механізмами.
    продолжение
–PAGE_BREAK–3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
Ключовим результатом адміністративної процедури є прийняття інди­відуального адміністративного акта.
Українське законодавство поняття «адміністративний акт», як пра­вило, не використовує. Вітчизняні наукові джерела оперують терміном правові «акти управління», які поділяються на нормативні й індивіду­альні (ця проблема докладно висвітлена у розділі IIIцієї книги). Про­те, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від по­няття «органи державного управління», а також з огляду на актуаліза­цію термінології, пов’язаної з визначенням «публічної адміністрації»,
204
видається доречним перейти до ширшого вживання поняття «адмініст­ративний акт».
В західних країнах поняття «адміністративного акта» є загальновжива­ним, хоча і має неоднакові значення.
Наприклад, у Франції фактично все, що виходить від адміністрації й має публічний характер, вважається адміністративними актами, які мо­жуть бути односторонніми, двосторонніми чи багатосторонніми, індиві­дуальними і нормативними. До адміністративних актів відносять і адмі­ністративні угоди. А в законодавстві ФРН адміністративним актом ви­знається «кожне розпорядження, рішення або інший суверенний захід, який вживає орган влади для врегулювання конкретного випадку в галузі пуб­лічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію»”. Інші країни континентальної сім’ї права, які орієнтуються на Німеччи­ну, також обмежують поняття адміністративного акта лише індивідуаль­ними заходами та рішеннями публічної адміністрації. У цьому питанні домінуючою в Європі є саме німецька доктрина адміністративного права, багато положень якої стали загальноєвропейським надбанням.
Зокрема, в документах Ради Європи, Європейської Комісії та Євро­пейського Суду з прав людини під терміном «адміністративний акт» розу­міється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення державної влади; б) який має характер прямої дії та право­мірно або неправомірно стосується прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій12.
Зважаючи, що проект вітчизняного Адміністративно-процедурного кодексу передбачає регулювання порядку розгляду та розв’язання лише індивідуальних справ, є сенс обмежити поняття значенням адміністра­тивного акта як індивідуального рішення, тобто рішення, що стосується прав, свобод і законних інтересів конкретних осіб. Для уникнення будь-яких двозначностей варто користуватися й терміном «індивідуальний адмі­ністративний акт».
Принциповим є питання набуття чинності адміністративним актом. Адже важливо знати, з якого моменту можна приступити до виконання акта. Крім того, необхідно чітко визначатися з початком перебігу та ме­жами терміну для оскарження адміністративного акта, особливо у випад­ку, коли подання скарги в адміністративному порядку зупиняє його ви­конання.
Найочевиднішим правилом щодо набуття адміністративним актом чин­ності є доведення його до відома осіб, яких він стосується. Якщо адресат адміністративного акта один, то питання доведення акта до відома не є складним. Але як бути, коли осіб, яких стосується адміністративний акт, декілька, а хтось «ухиляється» від ознайомлення з адміністративним ак­том? «У більшості правових систем адміністративне рішення, що не було повідомлене у встановленому порядку, недійсним не вважається, але воно не має юридичної сили для зацікавленої особи, яку не було повідомлено про ухвалу такого рішення»13.
205
Німецький законодавець розв’язав цю проблему по-своєму просто, ви­значивши, що «чинність адміністративного акта відносно особи, якій він призначений або інтереси якої зачіпає, починається з моменту, коли він проголошений цій особі»14. Такий підхід «чинності відносно особи» на­самперед гарантує права зацікавлених осіб. Але водночас він дає змогу уникнути випадку невиконуваності акта, адже якщо набуття чинності по­в’язати з доведенням до всіх зацікавлених осіб, то у разі, коли зацікавлена особа уникає ознайомлення з актом, інша особа не зможе його викорис­тати в своїх інтересах. Цю ситуацію можна розв’язати й через чіткі прави­ла порядку доведення акта до відома особи, а також юридичні презумпції, які визначатимуть факт та момент доведення.
Доведення змісту акта до відома осіб, яких він стосується, може здійсню­ватися різними способами. Це зокрема, проголошення, вручення або на­правлення адміністративного акта поштою. Проголошення – це усне повідомлення особі прийнятого рішення. Вручення полягає в особистій видачі особі адміністративного акта. Що стосується направлення адміні­стративного акта особі поштою, то з юридичної точки зору це є найбільш безспірним способом доведення акта до відома особи, особливо якщо це робиться листом з повідомленням про вручення.
В деяких західних країнах використовується такий спосіб доведення акта до відома зацікавлених осіб, як публічне оголошення, наприклад, з використанням дошки оголошень в органі влади або оприлюднення в офіційній пресі. Останнє правило є особливо актуальним у справах, які стосуються великої кількості осіб.
Можна встановити правило, за яким адміністративний акт набуває чинності з моменту його реєстрації в адміністративному органі, якщо інше не передбачено самим актом. Тим більше, що саме перед реєст­рацією письмовий адміністративний акт отримує повне оформлення. Проте суттєвим недоліком такого підходу є те, що ми змушені окремо визначати умову, після досягнення якої адміністративний акт можна виконувати, та термін для його оскарження, а це, найімовірніше, та­кож буде момент доведення акта до відома осіб, яких він стосується. Принаймні, тут має діяти чітке правило, що недоведення акта до відо­ма особи, якої він стосується, є підставою для продовження терміну на оскарження.
З проблематикою адміністративного акта пов’язані й деякі інші пи­тання, які вимагають розв’язання. Це, зокрема, визначення підстав для визнання акта недійсним (або нікчемним), порядок та наслідки скасуван­ня або відкликання законних і незаконних або недоцільних адміністра­тивних актів, механізми відшкодування збитків у зв’язку зі скасуванням акта тощо.
Разом з тим, важливо окремо зупинитись на процедурі оскарження адмі­ністративних актів.
З точки зору адміністративної процедури таке оскарження можна роз­глядати як один з видів адміністративної процедури або як її факультатив­ну стадію.
206
І в доктрині, й на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Насамперед треба зважати на гаранто­ване Конституцією України право на звернення до суду, а також на рішен­ня Конституційного Суду, яким, за офіційного тлумачення частини дру­гої ст. 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого само­врядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому роз­гляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадо­вої особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подан­ня скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає ос­карженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду»15.
Проте, не применшуючи значення судового захисту прав особи, вар­то, все ж, відзначити важливість збереження та оновлення інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг адміністративного ос­карження над судовим можна віднести його економічність (адже воно дешевше і для скаржника, і для держави), оперативність, меншу форма-лізованість.
До речі, ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує на­вантаження і на судову владу. Необхідно зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту значною мірою зале­жить від його своєчасності. Переважно в порядку адміністративного ос­карження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам’ятати, що суд, навіть визнавши оскаржуване рішення незаконним, не може прийняти позитивне рішення замість адмі­ністративного органу, і особа ще чекатиме, поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. В цьому сенсі адмі­ністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та законних інтересів приватної особи.
Отже, потрібно раціонально поєднувати механізми адміністративного і судового захисту, але при цьому необхідно розв’язувати певні проблеми. Зокрема, вимагає розв’язання питання паралельного судового й адмініст­ративного оскарження одного рішення. Наприклад, якщо одна особа ос­каржує адміністративний акт в адміністративному порядку, а інша – в судовому.
Власне, процедура адміністративного оскарження також вимагає роз­витку. Зокрема, із запровадженням на конституційному рівні демокра­тичних засад організації публічної влади на сьогодні є ціла низка органів, які не входять до жодної «вертикалі» й нікому не підпорядковуються.
Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають вищих щодо себе органів чи посадових осіб. Така сама ситуація з оскарженням рішень дій та бездіяльності адміністративних органів, які є вищими в своїй системі або мають виключну компетенцію. Нарешті, необхідно зважати і на той факт, що право скасування не завжди означає також можливість прийня­ти власне рішення з цього питання.
207
До речі, саме право приймати власне рішення замість оскаржуваного і є, на нашу думку, характерною ознакою інституту адміністративного ос­карження. Для розв’язання цієї проблеми, а також для підвищення ефек­тивності адміністративного оскарження в багатьох країнах окремо існує інститут «прохання про перегляд», або «заперечення». Тобто особа звер­тається до органу, що прийняв рішення, із заявою про повторний розгляд цієї ж справи. Якщо такого механізму не існує, то особа може звернутися лише до суду, хоча її може відлякувати складність, тривалість та вартість судового процесу.
Отже, щоб забезпечити рівні гарантії правового захисту, доцільно пе­редбачити механізм перегляду адміністративного акта органом, що його прийняв. Значить загальний порядок подання скарги має бути гнучким. Особа повинна мати право подати скаргу або до адміністративного орга­ну, рішення якого оскаржується, або до вищого органу, якщо такий існує.
При цьому навіть якщо подається звичайна скарга, а не прохання про перегляд, можна передбачити правило, за яким органу, рішення якого оскаржується, надається певний час для подання скарги разом зі справою вищому органові. За цей час адміністративний орган може сам ще раз перевірити справу і скасувати рішення та задовольнити скаргу. Такий ме­ханізм надає можливість органу влади виправити власну помилку, а особі відстояти свої права та законні інтереси.
Проте в механізмі «прохання про перегляд», як і загалом в адміністра­тивному оскарженні, вимагає розв’язання проблема забезпечення прин­ципу неупередженості. Зокрема, важливо, щоб скарги розглядали не ті служ­бовці, які готували оскаржуване рішення.
Зарубіжний досвід переконує у доцільності запровадження різних апе­ляційних органів чи структурних підрозділів, їх утворення є особливо ко­рисним тоді, коли наявна велика кількість скарг. В багатьох європейських країнах для розгляду скарг створюються дорадчі комісії або комітети, до складу яких входять не працівники адміністративного органу, а звичайні громадяни. І навіть у випадках, коли рішення таких комісій мають реко­мендаційний характер, їхня діяльність є дуже ефективною. «Громадський» спосіб організації комісій не лише забезпечує об’єктивний розгляд скарг, а й сприяє впровадженню духу партнерства між адміністрацією і громадя­нами, оскільки члени комісії розглядають такі скарги, керуючись прин­ципами справедливості й гуманізму. Такий підхід сприятиме розвитку інсти­туту адміністративного оскарження та спонукатиме скаржників звертати­ся спочатку до адміністрації й лише після цього, якщо потрібно, – до суду. Для стимулювання створення «дорадчих» комісій можна надавати адміністративним органам більші строки на розгляд скарг тощо.
Принциповим питанням в адміністративному оскарженні є правові на­слідки подання скарги, зокрема зв’язок подання скарги та виконуваності ос­каржуваного рішення. Тобто те, зупиняє чи не зупиняє можливість вико­нання адміністративного акта факт подання скарги. В країнах, де оскаржен­ня в адміністративному порядку не зупиняє дії акта, в законодавстві перед­бачена можливість звернення одразу безпосередньо до суду за так званим
208
«швидким захистом», тобто з клопотанням про зупинення дії адмі­ністративного акта. Привабливішим для приватних осіб є правило про авто­матичне зупинення виконання адміністративного акта у разі подання скар­ги в адміністративному порядку. Відповідно, до виконання адміністратив­ного акта не можна приступати, доки не закінчився термін на адміністра­тивне оскарження. Але щоб не допустити зловживання цими нормами, до­цільно передбачити перелік підстав або категорії справ, наприклад, подат­кових, у яких допускається негайне виконання адміністративного акта.
В процедурі адміністративного оскарження, на нашу думку, важливі ще декілька елементів. Саме тут особливе значення має слухання у справі, тому можна встановити правило про обов’язковість його проведення. Адже під час розгляду скарги у скаржника і працівника адміністративного орга­ну, який готував оскаржуваний акт, інтереси фактично є конфліктними. Отже, слухання сприятиме об’єктивному вирішенню справи.
Важливо визначитись ще в одному принциповому моменті – чи може бути погіршене становище скаржника за результатами розгляду скарги. Наприклад, чи може орган, який розглядає скаргу, повністю скасувати оскаржуване рішення, яким було частково задоволене вимоги заявника, якщо буде встановлено, що і це рішення було незаконним.
В законодавстві деяких країн, наприклад у ФРН, становище скаржника-може бути погіршене, оскільки пріоритет надається принципу законності та захисту публічних інтересів. Щоб скаржник не відчував себе беззахисним у такій ситуації, у нього є гарантоване право відмовитись від розгляду скарги.
В українському законодавстві не існує єдиних принципів вирішення цього питання, і, скажімо, за результатами розгляду скарги в порядку «ад­міністративної апеляційної процедури» може бути прийнято менш спри­ятливе для платника податків рішення16. На нашу думку, закон про адмі­ністративні процедури мав би передбачити загальне правило, за яким по­гіршення стану скаржника не допускається.
Отже, наведене свідчить про важливість підвищення ефективності про­цедури адміністративного оскарження та загалом розвитку адміністратив­но-процедурного законодавства в Україні. Прийняття загального закону про адміністративні процедури дасть можливість створити умови для захи­сту прав і свобод особи у відносинах з органами публічної адміністрації. За слушним висловлюванням провідних німецьких юристів, чим краще законодавство про адміністративну процедуру, тим менше роботи у адмі­ністративних судів. Мабуть, нам доцільно належною мірою врахувати на­копичений у європейських країнах досвід формування демократичних док­трин адміністративного законотворення і правозастосування.
Література
1. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року № 810 // Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 5.
209
Див.: Салищева Н.Г. Административньш процесе в СРСР. – М., 1964. –
С. 12-16.
Див., напр.: Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний про­
цес: Підручник. — К.: Літера ЛТД, 2002. — С. 16-17, 104-111.
Див.: Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного
права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. 2003.
№5.-С. 117-118.
5. Щоправда, у ФРН поняттям адміністративної процедури охоплю­
ються і відносини щодо підготовки та укладення публічно-правових дого­
ворів.
Див.: § 553 Правил адміністративної процедури. Розділ 5, глава 5 зво­
ду законів СІЛА.
Див., напр.: Бандурка О.М., Тищенко М.М. Цитована праця.
Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в
зарубежньїх странах: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РУНД, 2002. – С. 20–23.
Резолюція (77) 31 про захист особи від актів адміністративних органів,
прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року.
Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміні­
стративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. –
К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С. 74.
§35 Закону ФРН «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21
вересня 1998 року (переклад неофіційний).
Видання Ради Європи «Адміністрація і Ви. Принципи адміністра­
тивного права, що стосуються відносин між адміністративною владою і
приватними особами» (переклад неофіційний). – 1996 р. – С. 1.
Там само. – С. 14.
Частина (1) §39 Закону ФРН «Про адміністративну процедуру» в
редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року
у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді непра­
вомірних дій посадової особи.
Див.: п. 6.6 ст. 6 Закону України «Про порядок погашення зобов’я­
зань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фон­
дами» від 21 грудня 2000 року.
    продолжение
–PAGE_BREAK–ГЛАВА З
ОСОБЛИВОСТІ ПОРЯДКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО
ОСКАРЖЕННЯ В ОКРЕМИХ ГАЛУЗЯХ ДЕРЖАВНОГО
УПРАВЛІННЯ
Як відомо, основні правила розгляду скарг громадян в адміністратив­ному порядку (адміністративного оскарження) встановлено Законом Ук­раїни «Про звернення громадян». Але в кожній окремій галузі державно­го управління існують відомчі нормативні акти, що встановлюють певні правила розгляду звернень, зокрема правила роботи зі скаргами. Відомча нормотворчість щодо адміністративних процедур є досить значною і роз­галуженою. Звичайно, проблемно об’єднати в одному нормативному акті норми, які б ураховували особливості адміністративного оскарження в різних галузях, наприклад, у податковій і в митній. Але, вважаємо, необ­хідна більша деталізація загальної процедури оскарження, чітке визначен­ня етапів проходження скарги особи, обмежена кількість можливих варі­антів рішень, перелік обов’язків посадових осіб з інформування скаржни­ка про наслідки та процедури тощо.
В межах цього монографічного дослідження вважаємо за доцільне при­ділити увагу особливостям галузевих (відомчих) видів адміністративного оскарження. В Україні нормативне закріплено цілу низку галузевих проце­дур адміністративного оскарження. Зокрема, існують відомчі акти, якими закріплено правила звернення до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, органів системи Міністерства внутрішніх справ (МВС), органів державної контрольно-ревізійної служби, Аудиторської палати, органів прокуратури, Національної служби посередництва і примирення, органів та закладів виконання покарань, Управління державної охорони України тощо. Ці нормативні акти, як правило, існують у вигляді інструкцій, хоча в окремих галузях вони затверджені у вигляді положень та правил.
Необхідно зазначити, що всім встановленим згаданими нормативно-правовими актами процедурам такого типу притаманні загальні особли­вості. Так, необхідним в кожному галузевого порядку адміністративного оскарження повинно бути визначення таких основних складових, як пред­мет та підстави оскарження, терміни прийняття й розв’язання поставле­них у скарзі питань, порядок реєстрації та розгляду скарги, подання і роз­гляду повторної скарги, здійснення особистого прийому громадян, відпо­відальність за порушення існуючого порядку адміністративного оскаржен­ня та контроль за його дотриманням. Інша справа, що кожна із зазначе­них складових процедури адміністративного оскарження по-різному реа­лізується в рамках окремої галузі.
Вважаємо за доцільне розглянути існуючий порядок адміністратив­ного оскарження в окремих галузях без повторення загальних складо­вих, а з виділенням характерних особливостей, притаманних лише конк­ретній галузі.
211
Порядок адміністративного оскарження рішень та дій податкових органів регламентується Законом України «Про систему оподаткування» від 25 червня 1991 р., Законом України «Про державну податкову службу в Ук­раїні» від 4 грудня 1990 р., Законом України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільови­ми фондами» від 21 грудня 2000 р., Кодексом України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р.
Згідно з нормами зазначених законів України прийнятий і діє підза-конний нормативно-правовий акт – Положення «Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служ­би», затверджене наказом Державної податкової служби України (ДПА) від 11 грудня 1996 р. у редакції наказу ДПА № 82 від 2 березня 2001 р., яким визначено механізм здійснення адміністративного оскарження.
Закон України «Про систему оподаткування» встановлює, що право на адміністративне оскарження – це право оскаржувати у встановленому законом порядку рішення державних податкових органів та дії їх посадо­вих осіб. Закон України «Про державну податкову службу в Україні» до предмета оскарження включає також бездіяльність органів державної по­даткової служби та їх посадових осіб. Таке визначення цілком відповідає змісту ст. 55 Конституції України», Закону України «Про звернення гро­мадян».
Положенням «Про порядок подання та розгляду скарг платників по­датків органами державної податкової служби» (далі – Положення) ви­значено, що кожна особа має право оскаржити рішення органів державної податкової служби, якщо вони обмежують її права, встановлені законами України, в адміністративному або в судовому порядку. Тобто Положення звужує визначений Конституцією та законами України предмет оскаржен­ня, не включаючи до його складу дії та бездіяльність посадових осіб. Також, згідно з Положенням, адміністративне оскарження можна здійснювати лише у разі порушення прав, визначених законами. Формально не може бути предметом скарги, скажімо, порушення посадовою особою визначе­ної Положенням процедури проходження самої скарги або порушення прав скаржника, передбачених цим Положенням. Це – основні недоліки останньої редакції Положення.
Водночас предметом скарг визначено податкові повідомлення про суми податкових зобов’язань, постанови про накладення адміністративних стяг­нень та рішення щодо визначення сум податкових зобов’язань, узгоджен­ня операцій із заставленими активами платника податків, узгодження пла­ну реорганізації, продажу активів, що перебувають у податковій заставі, постанови про застосування штрафних (фінансових) санкцій, арешт ак­тивів, покладення відповідальності за погашення залишкового боргу плат­ника податків на третю особу, дострокове розірвання договорів про роз­строчення, відстрочення податкових зобов’язань за ініціативою органу дер­жавної податкової служби.
Органи державної податкової служби розглядають скарги платників податків стосовно податкових повідомлень про суми податкових зобов’я-
212
зань з податків і зборів (обов’язкових платежів), які справляються до бю­джетів та державних цільових фондів, крім ввізного та вивізного мита, ак­цизного збору і податку на додану вартість та інших податків, зборів (обо­в’язкових платежів), які відповідно до законів справляються під час ввезен­ня (пересилання) товарів і предметів на митну територію України або виве­зення (пересилання) товарів і предметів з митної території України, внесків до Пенсійного фонду України, внесків до Фонду соціального страхування України. Ці обмеження зумовлені тим, що безпосередній контроль за спла­тою вказаних платежів здійснюється не податковою службою, а іншими відпо­відними характеру та призначенню платежів органами.
Положенням встановлено ще низку обмежень щодо застосування адм­іністративного порядку оскарження. Це пов’язано із застосуванням орга­ном державної податкової служби непрямих методів обрахування податко­вого зобов’язання фізичних осіб – не підприємців. В разі незгоди з визна­ченою таким нарахуванням сумою фізична особа звертається безпосеред­ньо до суду.
Дія Положення не поширюється на розгляд скарг за наявності пору­шених кримінальних справ або таких, щодо яких подано позови до арбіт­ражного суду чи суду, а також на рішення податкової міліції. Отже, у разі звернення платника до суду адміністративне оскарження припиняється або не розпочинається. Саме з цією метою Положенням передбачено обо­в’язок платника податків письмово повідомляти орган державної податко­вої служби про кожний випадок судового оскарження його рішень.
Адміністративний порядок захисту прав платників податків полягає у розв’язанні спорів між платниками податків і органами державної подат­кової служби у рамках системи податкових органів до передачі спору до суду.
Порівняно із судовим розглядом адміністративний порядок оскаржен­ня має характер попередньої, більш простої процедури врегулювання конф­лікту інтересів особи і державного податкового органу.
Платник податків повинен дотримуватися встановленої письмової фор­ми скарги і підтвердити свої аргументи документальними доказами.
Положенням виділено два етапи оскарження – подання первинної скарги та подання повторної скарги.
Подання первинної скарги здійснюється у разі, коли платник податків вважає, що орган державної податкової служби прийняв протиправне рішення. Платник має право звернутися до органу державної податкової служби, рішення якого оскаржується, зі скаргою про перегляд цього рішен­ня протягом десяти календарних днів, наступних за днем отримання плат­ником податків рішення (або іншого документа) органу державної подат­кової служби.
Податковий орган зобов’язаний прийняти та зареєструвати скаргу в день її подання або надходження до органу державної податкової служби, але не пізніше наступного робочого дня. Орган державної податкової служби розглядає скаргу і протягом двадцяти днів надсилає платнику податків мотивоване рішення.
213
У випадку, коли орган державної податкової служби надсилає платнику податків рішення про повне або часткове незадоволення його скарги, та­кий платник податків має право звернутися протягом десяти календарних днів, наступних за днем отримання відповіді, з повторною скаргою до орга­ну державної податкової служби вищого рівня, а при повторному повному або частковому незадоволенні скарги – до органу державної податкової служби вищого рівня з дотриманням зазначеного десятиденного строку для кожного випадку оскарження та зазначеного двадцятиденного строку для відповіді на нього. Остаточне рішення вищого податкового органу не підлягає оскарженню в адміністративному порядку, але може бути оскар­жене в судовому порядку.
Особа, що оскаржує рішення органу державної податкової служби, має такі права:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, і брати
участь у перевірці поданої скарги;
ознайомитися з матеріалами перевірки;
надавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті державною
податковою адміністрацією (інспекцією), що розглядала скаргу;
бути присутньою при розгляді скарги;
скористатися послугами адвоката або уповноваженого представни­
ка, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
одержати відповідь листом про результати розгляду скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу дотримання таємниці роз­
гляду скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом не­
правомірних рішень;
відкликати або анулювати подану скаргу в будь-який час до ухва­
лення рішення за наслідками розгляду скарги. Відкликання або ану­
лювання скарги провадиться за письмовою заявою особи, що оскар­
жила.
Скарга, подана із дотриманням порядку і строків, зупиняє виконання платником податків податкових зобов’язань, визначених у податковому повідомленні, на строк від дня подання такої скарги (заяви) до органу державної податкової служби до дня закінчення процедури адміністратив­ного оскарження. Протягом зазначеного строку податкові вимоги з по­датку, що оскаржуються, не надсилаються, а сума податкового зобов’я­зання, що оскаржується, вважається неузгодженою.
Державна податкова адміністрація (інспекція) в ході розгляду скарги (заяви) платника податків перевіряє законність і обгрунтованість рішен­ня (податкового повідомлення), що оскаржується, і приймає одне з таких рішень:
залишає рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується, без
змін, а скаргу (заяву) без задоволення;
скасовує в певній частині рішення (податкове повідомлення), яке
оскаржується, і не задовольняє скаргу (заяву) платника податків у певній
частині;
214
скасовує рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується, і
задовольняє скаргу (заяву) платника податків;
приймає рішення про податковий компроміс.
Щодо розгляду скарг на постанову у справі про накладення адмініст­ративного стягнення визначений такий перелік можливих рішень, які прий­має керівник органу державної податкової служби, правомочний розгля­дати скаргу:
залишає постанову без змін, а скаргу без задоволення;
скасовує постанову і посилає справу на новий розгляд;
скасовує постанову і закриває справу;
зменшує розмір штрафу в межах, передбачених законодавчим актом
про відповідальність за це правопорушення.
Якщо буде встановлено, що постанову винесено посадовою особою органу державної податкової служби, яка неправомочна вирішувати цю справу, то така постанова скасовується, і справа посилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).
Варто зупинитися на певних особливостях, характерних виключно для процедури адміністративного оскарження рішень, дій, бездіяльності по­даткових органів.
Наприклад, застосування норми щодо «конфлікту інтересів», її суть полягає в тому, що у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних за­конів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (мно­жинне) трактування прав і обов’язків платників податків чи органів дер­жавної податкової служби, внаслідок чого є можливість прийняти рішен­ня на користь як платника податків, так і органу державної податкової служби, рішення у межах апеляційного погодження приймається на ко­ристь платника податків.
Особливістю процедури адміністративного оскарження рішень та актів у податковій галузі є так званий «податковий компроміс», який полягає в задоволенні частини скарги платника податків під зобов’язання останнь­ого погодитися із залишком податкових зобов’язань, нарахованих подат­ковим органом.
По суті, ця процедура передбачає своєрідний «торг» щодо суми подат­кового зобов’язання і має явні ознаки американської традиції торгу обви­нувачення із захистом за участі суду. При цьому ініціатива в ухваленні компромісного рішення повинна належати працівникові податкового орга­ну. Підставою для ухвалення рішення щодо податкового компромісу є наявність у податкового органу фактів і доказів по суті скарги платника податків, які дають підстави вважати, що запропонований податковий ком­проміс приведе до швидшого і/або більш повного погашення податкового зобов’язання порівняно з результатами, які можуть бути отримані вна­слідок передачі такого спору на рішення суду.
Механізм застосування податкового компромісу в межах адміністра­тивної апеляційної процедури передбачено у Порядку застосування по­даткового компромісу органами державної податкової служби в межах ад-
215
міністративної апеляційної процедури, затвердженому наказом Держав­ної податкової адміністрації України № 182 від 26 квітня 2001 р.
У разі укладення податкового компромісу сума податкового зобов’я­зання, визначена умовами податкового компромісу, вважається узгодже­ною, і прийняте рішення не може бути оскаржене в майбутньому – як у межах адміністративного провадження, так і в судовому порядку.
В Положенні закріплено норму, згідно з якою, якщо вмотивоване рішення за скаргою платника податків не надсилається платнику податків протягом двадцятиденного строку або протягом строку, продовженого за рішенням керівника органу державної податкової служби, така скарга вва­жається повністю задоволеною на користь платника податків з дня, на­ступного за останнім днем зазначених строків. Скарга вважається також повністю задоволеною на користь платника податків, якщо рішення ке­рівника органу державної податкової служби про продовження строків її розгляду не було надіслано платнику податків до закінчення двадцятиден­ного строку.
Процедура адміністративного оскарження закінчується:
останнім днем строку для подання скарги про перегляд рішення
органу державної податкової служби у разі, коли така скарга не була пода­
на у зазначений строк;
днем отримання платником податків рішення органу державної по­
даткової служби про повне задоволення скарги;
днем отримання платником податків рішення органу державної по­
даткової служби, що не підлягає подальшому адміністративному оскар­
женню;
днем порушення судом провадження у справі за позовом платника
податків щодо визнання недійсним рішення органу державної податкової
служби.
День закінчення процедури адміністративного оскарження вважається днем узгодження податкового зобов’язання платника податків.
Існуючий порядок адміністративного оскарження рішень, дій та без­діяльності органів державної податкової служби має низку вищеназва­них недоліків, але загалом він досить прийнятний і нескладний. Як ви­пливає з наведеного, порядок адміністративного оскарження податкових рішень має низку специфічних рис, які досить складно уніфікувати з існуючими аналогічними процедурами в інших галузях державного уп­равління.
Особливості здійснення     продолжение
–PAGE_BREAK–адміністративного оскарження в органах систе­ми МВС грунтуються на положеннях Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., Положення про Міністерство внутрішніх справ Украї­ни, затвердженого Указом Президента України від 17.10.2000 р., і детально врегульовані Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затвердженою наказом МВС Украї­ни від 10.06.1998 р. (далі – Інструкція).
216
Інструкцією визначено, що предметом оскарження можуть бути рішен­ня, дії та бездіяльність посадових осіб і органів, а предметом захисту є пра­ва, законні інтереси й свободи громадян. Тобто в Інструкції уникнуто недоліків у визначенні предмета оскарження і предмета захисту, які на­явні у розглянутих вище нормативних актах.
В Інструкції визначено три основні підстави адміністративного оскар­ження.
До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі, внаслідок яких:
порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи
громадян);
створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і за­
конних інтересів чи свобод;
незаконно притягнуто органами внутрішніх справ того чи іншого
громадянина до відповідальності.
Інструкцією передбачено чіткий порядок реєстрації й контролю при­йняття рішень по суті скарги, їх виконання. Цей порядок характерний саме для системи органів внутрішніх справ. У податковій сфері порядок проходження скарги менш деталізований.
Особливістю Інструкції є те, що в ній визначено перелік скарг, які вважаються повторними. Хоча в Інструкції вони називаються повторними зверненнями, по суті вони мають характер скарг. Повторними вважають­ся звернення, в яких:
оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням, що
надійшло до органу внутрішніх справ;
повідомляється про несвоєчасний розгляд попереднього звернення,
якщо з часу його надходження не минув установлений законодавством
термін розгляду;
звертається увага на інші недоліки, допущені в ході розгляду попе­
реднього звернення.
Слід зауважити, що законодавець приділяє особливу увагу організацій­ним діям, які виконуються на першій стадії провадження.
З метою забезпечення громадянам безперешкодної можливості звер­татися зі скаргами встановлюється особлива форма їх прийому – особис­тий прийом громадян. При цьому в самій Інструкції наявні непоодинокі згадки про «чуйне й уважне ставлення до звернень громадян», що для кожного працівника органів внутрішніх справ має бути службовим обо­в’язком, а також про необхідність у роботі зі зверненнями громадян і під час їх особистого прийому дотримуватися «високої культури поводження, уважного ставлення до їх запитів і думок», «ретельно розбиратися в при­чинах повторних звернень», «уважно вникати в їх суть». Ці фрази співзвучні духу адміністративної реформи в тій частині, де йдеться про необхідність спрямування діяльності органів виконавчої влади на забезпечення потреб громадян, пріоритету інтересів громадянина перед інтересами держави. Хоча головне, щоб вони реально втілювались в життя, а не залишались декларацією.
217
Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушене в усному зверненні питання безпосередньо на особи­стому прийомі неможливо, то воно розглядається у тому самому порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідом­ляється письмово або усно, за його бажанням.
В органах внутрішніх справ прийом проводиться в усі робочі дні тиж­ня. Не менше двох разів на тиждень прийом громадян проводиться у вечірній час. У чергових частинах органів внутрішніх справ громадяни приймаються цілодобово. Особливий порядок прийому встановлено для іноземних громадян та осіб без громадянства. Він проводиться окремо від громадян України і не менш ніж двома працівниками органів внутрішніх справ, в разі потреби – за участю перекладача.
Громадянин, який звернувся зі скаргою до органів внутрішніх справ, має право:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву;
брати участь у перевірці поданої скарги;
знайомитися з матеріалами перевірки;
подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом,
який розглядає скаргу;
бути присутнім під час розгляду скарги;
користуватися послугами адвоката або представника трудового ко­
лективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це
повноваження у встановленому законом порядку;
одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці
розгляду скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом по­
рушень встановленого порядку розгляду скарг.
Керівники та інші посадові особи органів внутрішніх справ, до компе­тенції яких входить прийом і розгляд скарг, в межах своїх повноважень зобов’язані:
об’єктивно, всебічно і вчасно перевіряти скарги;
на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповід­
ного органу, що розглядає його скаргу;
скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, перед­
бачених законодавством України;
невідкладно вживати заходів щодо припинення неправомірних
дій;
виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
забезпечувати поновлення порушених прав;
забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв’язку зі скаргою
рішень;
письмово повідомляти громадянина про результати перевірки скар­
ги і суть прийнятого рішення;
вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом по­
рядку матеріальних збитків;
218
вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було до­
пущено порушення;
на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довес­
ти прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, тру­
дового колективу чи об’єднання громадян за місцем проживання гро­
мадянина;
у разі визнання скарги необгрунтованою роз’яснити порядок оскар­
ження прийнятого за нею рішення;
не допускати безпідставної передачі розгляду скарг іншим органам;
особисто організовувати та перевіряти стан розгляду скарг грома­
дян;
вживати заходів щодо усунення причин, які породжують скарги;
систематично аналізувати та інформувати населення про хід роботи
з розгляду скарг.
За результатами перевірки скарги складається мотивований висновок, який має містити в собі об’єктивний аналіз зібраних матеріалів. Якщо під час перевірки виявлені порушення прав громадян, недоліки в діяльності органів внутрішніх справ, зловживання посадових осіб владою або служ­бовим становищем, то у висновку має бути зазначено, яких конкретно заходів вжито щодо усунення цих порушень і покарання винних. Висно­вок підписується особою, яка проводила перевірку, і затверджується керів­ником органу, підрозділу внутрішніх справ.
Скарга вважається вирішеною, якщо розглянуті всі поставлені питан­ня, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді.
Відповідь за результатами розгляду скарги в обов’язковому порядку дається тим органом, який її отримав і до компетенції якого належить розв’язання порушених питань. Вона підписується керівником органу внутрішніх справ.
У разі задоволення скарги орган внутрішніх справ або посадова осо­ба, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому заподіяні матеріальні збитки, пов’язані з поданням і розглядом скарги, витрати на виїзд для розгляду скарги на вимогу відпо­відального органу і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку. Звертаємо увагу, що обов’я­зок з відшкодування збитків покладається на посадову особу, що є відносно новим баченням питань відшкодування збитків у чинному законодавстві України. Традиційно відшкодування збитків, заподіяних громадянину не­законними діями посадової особи органу виконавчої влади, покладався на цей орган, а по суті, на державу. До самої ж посадової особи застосо­вувались міри дисциплінарної відповідальності. Водночас, вказана нор­ма не встановлює, в якому випадку відшкодовує збитки орган, а в якому – посадова особа. Хто повинен визначати суб’єкта відповідальності (адже в судовому порядку розглядаються лише спори про стягнення витрат) – не визначено.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у скарзі, до­водиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на
219
закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз’ясненням поряд­ку оскарження прийнятого рішення. При цьому вказуються вжиті за­ходи або наводиться причина відмови в задоволенні скарги. На про­хання громадян їм роз’яснюється порядок оскарження прийнятого рішення.
Важливою функцією керівництва органу внутрішніх справ є здійснення контролю за роботою зі скаргами громадян. При цьому особлива увага звертається на терміни і повноту розгляду порушених питань, об’єктивність перевірки скарг, законність і обґрунтованість прийнятих за ними рішень, своєчасність їх виконання і направлення відповідей заявникам.
Стан роботи з питань звернень та прийому громадян, а також окремі заяви і скарги, під час розгляду яких були допущені формалізм, байдужість і тяганина, за потреби розглядаються на засіданні колегії, оперативній нараді із заслуховуванням керівників підлеглих органів (підрозділів) внутрішніх справ.
Оцінювання службової діяльності органів внутрішніх справ, вищих закладів освіти, установ, організацій, підприємств системи МВС України здійснюється з урахуванням стану їх роботи з питань розгляду звернень і прийому громадян.
Підсумовуючи огляд існуючого порядку адміністративного оскаржен­ня в системі органів внутрішніх справ, зазначимо, що він має низку сут­тєвих особливостей і відмінностей від існуючого в податковій сфері. Це більш деталізований та формалізований порядок, що зумовлено, на наш погляд, впливом кримінально-процесуального законодавства. Також не­обхідно додати, що сфера суспільних відносин, охорона яких належить до компетенції органів внутрішніх справ, значно більша, ніж податкових органів.
Чинний порядок     продолжение
–PAGE_BREAK–адміністративного оскарження в митних органах регу­люється Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і орга­нізацію прийому громадян у митних органах України, яка затверджена наказом Державного митного комітету (нині – Державної митної службі) України від 23.04.1993 р. (далі – Інструкція).
Цікавим фактом є те, що названа Інструкція була прийнята ще до при­йняття Закону України «Про звернення громадян» та протягом десяти років не зазнала жодних змін.
Інструкція визначає порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та прийо­му громадян у Державній митній службі (ДМС), в митницях та інших підпорядкованих ДМС установах. Таким чином, визначено суб’єкт скарги та уповноважені на її розгляд органи. Але невизначеним є як предмет захисту, так і предмет оскарження. На нашу думку, необхідно визначити предметом захисту права, свободи та законні інтереси осіб, порушені при перетинанні державного кордону та у інших відносинах, регулювання яких належить до компетенції органів митної служби. А предметом оскаржен­ня, відповідно, можуть бути рішення, дії та бездіяльність посадових осіб та органів митної служби.
220
Водночас, у визначеному Інструкцією порядку адміністративного ос­карження є низка позитивних, відсутніх в інших аналогічних відомчих ак­тах, положень.
Приміром, звернення розглядаються незалежно відмови, якою звертаєть­ся громадянин.
Кореспонденція, що надійшла іноземною мовою, після її реєстрації направляється у Міжнародний відділ для перекладу компетентними фа­хівцями, які залучаються на договірних засадах. Після перекладу, на що відводиться не більше десяти діб, звернення повертаються до відділу листів і прийому громадян для подальшого їх розгляду.
Ця особливість відрізняє розглядуваний порядок оскарження від по­рядку, встановленого Законом України «Про звернення громадян», де зазначено, що громадяни мають право звертатися до відповідних органів та посадових осіб українською чи іншою мовою, прийнятною для сторін. При цьому в Законі відсутні уточнення щодо рівня прийнятності тієї чи іншої мови. Закон не зобов’язує забезпечувати переклад скарги, але забо­роняє відмовляти у прийнятті звернення у випадку незнання мови звер­нення. Тому логічно зробити висновок, що громадянин має право зверта­тися зі скаргою, складеною будь-якою мовою, і державний орган повинен таку скаргу прийняти. Але механізм і терміни виконання перекладу в За­коні, на відміну від Інструкції, відсутні.
В Інструкції також передбачено поділ скарг на первинні й повторні. При цьому повторними вважаються листи, що надійшли від однієї і тієї самої особи і з того ж самого питання, в яких:
оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням;
повідомляється про несвоєчасний розгляд попереднього звернення,
якщо з часу його надходження минув установлений законодавством термін
розгляду;
вказується на неповернення оригіналів документів, що були додані
до звернення.
Розгляд звернень, які надсилаються до митного органу однією й тією самою особою неодноразово, припиняється після прийняття за ними ос­таточного рішення Головою Комітету чи його заступниками, про що спо­віщається заявник. Наступні листи аналогічного змісту списуються до архіву. Повідомлення про це заявнику не направляється.
Звернення громадян розглядаються, по суті, протягом місяця з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення й перевірки, – не пізніше як за 15 днів.
Керівники та інші службові особи митних органів України зобов’язані проводити особистий прийом громадян.
Прийом громадян проводиться відповідальними працівниками митних органів України у встановлені й доведені до відома громадян дні та годи­ни в зручний для них час.
Голова Комітету проводить особистий прийом громадян не менше, ніж два рази на місяць, його заступники і керівники структурних підрозділів –
221
не менше, ніж один раз, а начальники митниць і митних установ – два рази на тиждень.
Таким чином, процедура адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів митної служби має усталений і загальний характер. Особливістю цього порядку є норми щодо забезпечення перекладу скарг осіб з іноземної мови. Серед недоліків слід відзначити невизначеність як предмета захисту, так і предмета оскарження.
На завершення проведеного аналізу зазначимо, що для мінімізації недоліків галузевих адміністративного порядку оскарження є доціль­ною більша деталізація загальної процедури оскарження, чітке визна­чення етапів проходження скарги особи, підстав звернення з повтор­ною скаргою, переліку можливих варіантів рішень, прав та обов’язків учасників процедури тощо. Все це необхідно для створення чіткого механізму адміністративного оскарження, запобігання тяганині та зво­ліканню з боку посадових осіб, уповноважених розглядати скарги гро­мадян.
ГЛАВА 4
АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ ЯК ФОРМА СУДОВОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУУПРАВЛІННІ
1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
Питання про сутність, зміст судового контролю як одного із засобів забезпечення законності державного управління та перспективи його вдос­коналення є досить актуальним в умовах адміністративної реформи.
Судовий контроль – це комплексне правове явище, яке відображає як ос­новні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів дер­жави.
В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада ви­окремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв’язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, уп­равлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об’єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самовряду­вання.
При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демо­кратичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв’язання різноманітних юридичних конфліктів.
Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і право­свідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада прин­ципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують ниж­чими і можуть давати вказівки щодо розв’язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складови­ми елементами.
Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для здійснен­ня неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.
Здійснення судового контролю у сфері державного управління неможливо розглядати відокремлено від основного призначення судів – реалізації повно­важень щодо правового оцінювання конкретних фактів, зокрема щодо розв’я­зання спорів і застосування передбачених законодавством санкцій.
Подібна діяльність в літературі отримала назву юрисдикційної1. Саме юрис­дикція (від лат. іигМ’кио – судочинство) довгий час ототожнювалася із судо­чинством, правосуддям та підсудністю2.
Буквально латинський термін уи/ш/Іс/Іо походить від сліву’г/5 гіісеге1, що оз­начає «проголошувати право», тобто творити й застосовувати правові норми.
Зазначимо, що з часом поняття юрисдикції зазнало певних змін і сьогодні воно охоплює всю сукупність правомочностей відповідних державних органів розв’язувати правові спори і справи про правопорушення4.
223
В літературі наголошується, що центральною ланкою в правоохоронній діяль­ності держави є розгляд справ про правопорушення, про правові спори і прий­няття рішень у них5, що й складає сутність юрисдикції.
Юридичне вираження юрисдикційної функції суду полягає у: а) повнова­женнях керувати судовим процесом; б) повноваженнях судити і виносити ком­петентне рішення; в) повноваженнях зобов’язувати до виконання прийнятого рішення6.
Відзначимо, що правосуддя, безумовно, є найбільш удосконаленим засо­бом юрисдикційного захисту інтересів держави і людини, але аж ніяк не єди­ним.
Юрисдикційна діяльність певним чином притаманна і органам інших гілок державної влади, а також органам місцевого самоврядування, однак така діяльність відповідних органів не поширюється на всі правовідносини, що ви­никають у державі, – на відміну від юрисдикції судової влади (ст. 124 Консти­туції України), і, крім того, вона є підконтрольною судовій владі.
Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.
Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції – розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.
Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види су­дового контролю:
загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час
розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;
спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих
(адміністративних і господарських) судів;
конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного
Суду.
•Під час розгляду цивільних справ за позовами, і передусім таких, де од­
нією із сторін є орган виконавчої влади, суд (суддя) оцінює їх з точки зору
відповідності закону, приймає певне рішення у справі, яким може змінити або
скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в
здійснення державного управління (глава 31-А Цивільного процесуального
кодексу України).
Під час розв’язання кримінальних справ суд може застосувати непряму (опосередковану) форму контролю щодо державного управління. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відпо­відальність суд перевіряє законність дій органів управління та посадових осіб. Якщо суд виявить порушення законності, він вносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України).
•Контроль з боку спеціалізованих судів має багато спільних рис із контро­
лем, що здійснюється судами загальної юрисдикції, але існують і відмінності,
серед яких: предметні підстави судового контролю (специфіка предмета судо­
вого розгляду); суб’єкти, які обов’язково беруть участь у розгляді справи (юри­
дичні особи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування);
процедура розгляду справи, в ході якого здійснюється контролювання.
224
• Контрольні повноваження Конституційного Суду щодо державного уп­равління визначаються Конституцією України і Законом «Про Конституцій­ний Суд України». Конституційний Суд здійснює свої контрольні повнова­ження під час розгляду справ про конституційність актів вищого органу вико­навчої влади – Кабінету Міністрів України; розгляду конституційних подань і конституційних звернень.
Судовий контроль має й інші різновиди. Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.
Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскар­ження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управ­ління.
Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов’язаних з оскаржен­ням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літе­ратурі, «завданням»7, а є необхідним наслідком скарги і функціональним засо­бом забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів правових відносин, які вини­кають у сфері державного управління.
Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобо­в’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управлін­ня не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.
Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли по­стає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з’ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про на­явність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо).
На нашу думку, для найбільш повного розуміння природи судового конт­ролю варто порівняти останній з контролем адміністративним (управлінсь­ким).
Таке порівняння можна здійснити за наступними критеріями:
сфера і обсяг контрольної функції;
суб’єкти і об’єкти контролю;
цілі та характер контролю;
функціональне призначення контролю.
Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо су­довий контроль – це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль – функція управління.
Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяль­ності органів державного управління.
Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спо­стереження за «відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим при­писам, які він (об’єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової осо­би)»8.
У зв’язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.
Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним неза­лежним статусом представників судової влади, у зв’язку з чим суди поширю­ють свій контроль на непідлеглі їм органи.
225
Зазначимо, що в ході управлінського контролю не тільки здійснюється певна корекція дій об’єкта управління, якщо він (об’єкт) «відхиляється від заданої програми»9, а й налагоджується зворотний зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління, при цьому головною метою контролюючого впливу є не тільки забезпечення законності державного управління, а також і ефективізація уп­равлінського процесу, при цьому остання має аж ніяк не менше значення, а в деяких випадках провідне. Тому в ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефек­тивність реалізації управлінських рішень.
Доцільність управлінських рішень не є сферою контролюючого впливу судо­вої влади. Суд не має права аналізувати причини (окрім юридичних) і управлінсь­ку мету, на яких засновано рішення управлінського органу. Крім того, наявність такого права у суду вказувало б на «вторгнення» останнього в здійснення держав­ного управління. В літературі з цього приводу зазначалося: «… як би юрисдикцій-ну діяльність суду поширити й на оцінювання доцільності управлінських рішень, то це б зачіпало самостійність іншої гілки державної влади – виконавчої»10.
Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб’єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою.
Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований передусім на:
підтримання відповідності державно-управлінських рішень Конституції
та іншим законодавчим актам України;
забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів управлінських правовідно­
син (насамперед, суб’єктів, які не мають владних повноважень, – фізичних та
юридичних осіб);
ліквідацію випадків зловживання службовим становищем та перевищен­
ня владних повноважень;
поновлення режиму законності у випадках його порушення незаконни­
ми діями чи бездіяльністю органів державного управління та їх посадових осіб.
Крім цього, суд контролює законність здійснення органом державного управління дій у межах повноважень, наданих йому законом. При цьому роз­глядається спосіб реалізації повноважень згідно із законом. Таку роль відіграє судовий контроль взагалі, а в період реформування державної управлінської системи виконання цієї функцій має важливе значення для стабілізації проце­су запровадження адміністративно-правових новацій.
Судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спря­мований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуаль­не забезпечення розгляду справи.
По-перше, судовий контроль – частина цілісної системи правового захис­ту, до якої звертаються громадяни у випадку порушення прав як матеріально­го, так і процесуального характеру. Ефективність судового контролю в цьому аспекті залежить від низки чинників, серед яких не останнє місце займають знання громадянами своїх прав, їх довіра до судової влади, наявність у судів реальних важелів щодо розв’язання питань, поставлених перед ними, забезпе­чення доступності судового контролю”.
226
І по-друге, судовий контроль – це засіб забезпечення об’єктивного розгля­ду та розв’язання справи, яка потребує проведення відповідної перевірки уп­равлінських дій або рішень.
Існує ще одна риса, яка відрізняє судовий контроль від управлінського. Ініціація управлінського контролю завжди залежить від суб’єкта державного управління, а проведення судового контролю дуже часто обумовлюється вимо­гами об’єкта державного управління, наприклад, фізичних та юридичних осіб, які звертаються зі скаргами або позовами до суду.
На відміну від адміністративного контролю, який має бути безперервним, судовий контроль здійснюється «а(і Нас», тобто в конкретних випадках пере­вірки скарг та позовів осіб, які звернулися до суду і, таким чином, не є само­стійним видом діяльності, а виконує лише допоміжну роль у здійсненні право­суддя.
Безперервність управлінського контролю не виключає можливості його поділу на попередній, поточний і наступний контроль, а судовий контроль у більшості випадків – наступний, оскільки перевіряється законність управлі­нських рішень, уже виконаних, або акти, які вже прийнято. Однак судовий контроль може мати і характер поточного, коли перевіряється управлінське рішення, що перебуває в процесі виконання.
Управлінський контроль є певним процесом, що має специфічну структу­ру, яка передбачає сукупність певних стадій та етапів. Судовий контроль не передбачає якогось спеціального, відокремленого від судочинства процесу, а є складовою певної стадії відповідного судового процесу, здебільшого стадії су­дового розгляду справи або стадії підготовки справи до розгляду. В даному випадку судовий контроль передбачає проведення судом окремих процесуаль­них дій з можливим оформленням результатів контролю (наприклад, прий­няття окремої ухвали).
В ході порівняння судового й адміністративного контролю слід також вка­зати і на спільні ознаки цих видів діяльності.
По-перше, як і контроль управлінський, контроль, що проводиться в ме­жах судового розгляду, не є первинною діяльністю: «… він стосується тієї діяль­ності, яка (певною мірою. – Авт.) здійснюється незалежно від контролю».
По-друге, контроль судовий, як і контроль управлінський, виконуючи роль засобу забезпечення законності державного управління, сприяє здійсненню функції правоохорони. Обидва різновиди державного контролю сприяють ре­алізації повноважень органів державної влади, спрямованих на припинення неправомірних дій та бездіяльності посадових осіб, які винуваті у скоєнні пра­вопорушень, і пов’язані з притягненням до юридичної відповідальності, а та­кож застосуванням до цих суб’єктів заходів державно-владного впливу.
Функціональне призначення судового контролю, окрім забезпечення ефек­тивності здійснення юрисдикційної діяльності суду, на нашу думку, полягає у тому, що завдяки його здійсненню забезпечується реалізація кількох функцій судової влади.
З одного боку, судовий контроль допомагає забезпечити реалізацію функції захисту прав фізичних та юридичних осіб, а також охорони суспільних відно­син шляхом здійснення відповідної перевірки того чи іншого управлінського рішення з метою виявлення положень, які є протиправними, і відповідного державно-владного реагування.
227
З іншого боку, контрольна діяльність суду забезпечує здійснення функції превенції, яка є однією з найбільш важливих, оскільки дає можливість запоб­ігти порушенням режиму законності в сфері державного управління. Превен-ція є невід’ємною частиною контрольної діяльності суду, разом з якою можли­ве досягнення такої мети, як: недопущення порушень режиму законності й прав та свобод громадян в майбутньому (загальна превенція) і притягнення винних у цих порушеннях представників виконавчої влади до юридичної відпо­відальності (спеціальна превенція).
Цілі превенції досягаються: а) у процесі здійснення контрольної діяльності суду в ході виявлення порушень і винних осіб; б) в результаті судових актів, прийнятих за результатами контролю, у яких сформульовані рекомендації щодо усунення умов, які сприяють порушенням; в) в ході здійснення судом конк­ретних профілактичних заходів (наприклад, прийняття окремих ухвал).
Нарешті, судовий контроль певним чином сприяє реалізації освітньо-ви­ховної функції державних службовців. Йдеться про виховний вплив судової влади на державних службовців з метою забезпечення дотримання ними прин­ципів державної служби, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням закон­ності й захистом прав та свобод громадян.
Необхідно зазначити, враховуючи велику кількість управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, що тільки незначна їх частина на пев­ному проміжку часу може бути піддана судовому контролю. Однак суд, здійсню­ючи контроль у сфері державного управління, може час від часу розглядати принципові питання щодо забезпечення законності державного управління, розв’язання яких надалі стимулюватиме дотримання державними службовця­ми правових меж адміністрування.
З проведеного порівняльного аналізу можна зробити висновок про те, що судовий контроль характеризується наступними рисами, які відрізняють його від контролю адміністративного.
Судовий контроль здійснюють особливі органи – суди (загальний суд,
адміністративний суд, господарський суд, Конституційний Суд), які діють не­
залежно від суб’єктів, шо стали ініціаторами контролю, або суб’єктів, дії чи
рішення яких є об’єктом контролю, і мають право виносити рішення, вико­
нання яких забезпечується примусовою силою держави. Правовий статус, який
мають суб’єкти судової влади, обумовлює масштаби, спеціалізацію судового
контролю та ступінь його ефективності.
Ініціювання судового контролю неможливе без звернення особи (фізич­
ної або юридичної) до відповідного суду, яке передбачає необхідність розгляду
справи з перевіркою законності та правомірності дій чи рішень органів дер­
жавного управління. Під час розгляду кримінальних справ суд, вирішуючи
питання про необхідність здійснення контролю, користується матеріалами, які
підготували до судового засідання органи слідства.
Підстави проведення судового контролю щодо державного управління
повинні мати суто правовий характер – перевірка законності, стану дотри­
мання прав і свобод громадян тощо. Суд не контролює державне управління з
точки зору його доцільності, якості, ефективності тощо’.
Судовий контроль передбачає сукупність окремих процесуальних дій, які
є складовими того чи іншого різновиду судочинства, тому він підпорядкова-
‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу стосовно діяльності адміністративних судів.
228
ний загальним вимогам, які стосуються законодавчо встановленого порядку юрисдикційної діяльності судів. В багатьох випадках проведенню судового кон­тролю передує вивчення суддею правових претензій сторін відповідного судо­вого процесу, правових та фактичних обставин справи, визначення необхід­ності дослідження доказів, уже наданих і тих, які ще слід надати.
5. Судовий контроль, на відміну від інших видів державного контролю, найбільш формалізований, тобто він здійснюється в чітко визначених законо­давством формах.
Отже, зміст судового контролю як засобу забезпечення законності держав­ного управління полягає:
в оцінюванні судом правомірності дій органів державного управління;
правомірності дій їх посадових осіб, законності прийнятих нормативних актів
і рішень;
у викритті обмежень і порушень прав фізичних та юридичних осіб
(суб’єктів правових відносин, що виникають у сфері державного управлін­
ня);
у виявленні причин цих порушень і вжитті заходів щодо їх попередження
в майбутньому;
у вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і притягнення до відпо­
відальності осіб, які припустилися порушення законності.
Таким чином, судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління є особливим видом діяльності судів різних юрисдикцій, який поля­гає у прямій або опосередкованій перевірці правомірності державно-управлі­нських рішень, який складає сутність справи або супроводжує розгляд і роз­в’язання окремих правових спорів і наслідком якого можуть бути відновлення порушеного режиму законності, забезпечення охорони суспільних відносин та поновлення порушених прав суб’єктів різноманітних правовідносин, які ви­никають у державі.
    продолжение
–PAGE_BREAK–2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
Прийняття Конституції України 1996 р. зумовило перегляд основних прин­ципів та пріоритетів державної політики в різних сферах. Передусім це сто­сується сфери, яка охоплює відносини типу «держава–суспільство», «держа­ва– громадянин».
Головним пріоритетом державної політики загалом найвищою соціальною цінністю було визнано людину, а її права і свободи та їх гарантії стали визна­чальними для змістової характеристики діяльності держави.
В Конституції України знайшли своє відображення принципи правової дер­жави, а саме: принцип верховенства права (ст. 8); принцип поділу влади (ст. 6); можливість громадян звертатися до суду для захисту своїх конституційних прав (зокрема, подавати позов до суду на державу в особі її органів та посадо­вих осіб (ст. 8, 55); неможливість для держави «скасувати» права громадян за будь-яких обставин (ст. 22) та інші.
Еволюція ідей та доктринального розуміння правової державності не­від’ємно пов’язана зі становленням прав людини та громадянина, що набули
229
з роками характеру центральної, базової ланки, навколо якої продовжували
розвиватися й удосконалюватися принципи створення та існування правової
держави. *
Теорія правової держави, яка почала формуватися ще в античному світі, швидко розвивалася в роки становлення буржуазного ладу в країнах Європи, наприкінці XIX– на початку XXстоліття набуває тих рис та властивостей, без яких неможливе існування цивілізованого суспільства: пріоритет прав грома­дянина щодо влади; демократичність (створення соціальної бази державного управління); недопущення узурпації влади чи зловживання нею будь-якою політичною силою (поділ влади, створення системи стримувань та противаг).
Забезпечення верховенства права, пріоритету прав і свобод громадянина в правовій державі є не тільки її характерними ознаками, а й безпосередньою метою її існування. При цьому відзначалося, що здійснення невід’ємних прав людини та громадянина – обов’язкова умова будь-якого політичного, право­вого і соціального прогресу. Саме тому воно має бути основоположним в будь-якій теорії, яка намагається виробити взаємозв’язки особистості й влади12.
Для належної реалізації прав та свобод людини і громадянина13правова держава здійснює свою основну функцію – захист та охорону цих інститутів. Здійснення подібної функції неможливе без налагодженої системи процедур, інститутів, які б гарантували захист суб’єктивних прав громадян.
Саме наявність різноманітних органів (конституційні суди (ФРН, Іспанія, Італія, Австрія, Україна), Конституційна Рада (Франція), Верховний суд (США), Державна Рада (Італія), суди загальної юрисдикції, омбудсмани (Швеція, Іспанія, Франція, Польща та ін.)) – і процедур, що захищають права й свободи грома­дян, створює механізм, без якого неможливе функціонування правової держа­ви.
Відомий країнам світу правозахисний інструментарій не буде повним без адміністративної юстиції, яка є однією з тих гарантій, що були створені «істо­рією для забезпечення громадянину його прав і свобод»14, і одним зі складових механізму держави15, що «забезпечують панування права»16. А розвинуте теоре­тичне обгрунтування засад запровадження та функціонування згаданого інсти­туту є надбанням держав, які намагалися максимально наблизитися до реалі­зації принципів правової держави (ФРН, Франція, Італія тощо).
В Україні у зв’язку з намаганням належним чином забезпечити державни­ми гарантіями зазначені в Конституції пріоритети і досягти рівня правової держави доктринально запропоновано запровадження адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян17.
Серед причин, які обумовлюють необхідність запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні, слід назвати такі: 1) закріплення в Конституції Украї­ни принципових положень, спрямованих на створення судової системи, яка б відповідала вимогам розбудови правової держави; 2) необхідність приведення національної судової системи у відповідність з міжнародними правовими стан­дартами; 3) створення механізму спеціалізованого судового захисту прав і сво­бод громадян у сфері державного управління; 4) розширення переліку і покра­щення ефективності організаційно-правових гарантій забезпечення прав і сво­бод громадян; 5) створення дієвого організаційно-правового механізму недо­пущення порушення законності органами державного управління шляхом прий­няття протиправних актів або бездіяльності, а також шляхом корупційних діянь; 6) розширення і ускладнення суспільних відносин у сфері державного управління
230
та виникнення різноманітних адміністративних конфліктів; 7) невідповідність цивільно-процесуальної форми правозахисним потребам громадян немайно вого характеру у сфері державного управління і, відповідно, відсутність у судів загальної юрисдикції реальних важелів щодо дієвого та всебічного захисту прав і свобод громадян, які є суб’єктами правових відносин, що виникають у сфері державного управління.
В останні роки з’явилося багато наукових публікацій і праць (у країнах СНД, особливо в Україні й Росії), в яких підкреслюється нагальна потреба в створенні належного механізму забезпечення та захисту прав і свобод грома­дян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування18.
Особлива увага приділяється саме інституту адміністративної юстиції, в якому деякі автори вбачають судово-контрольний інструмент держави, що забезпе­чує законність у державному управлінні”, а інші схиляються до віднесення цього інституту до правозахисних механізмів держави, не відхиляючи при цьо­му можливості певного контролювання у сфері державного управління орга­нами адміністративної юстиції20.
Зважаючи на наявність різних поглядів на зміст, сутність, форми існування адміністративної юстиції, а також з огляду на полеміку, яка ведеться навколо самого терміна «адміністративна юстиція» вже більше ста років, і необхідність науково-теоретичного обгрунтування запровадження адміністративної юстиції в Україні, вважаємо за доцільне визначити теоретичні засади функціонування даного правозахисного явища.
Виникнення та становлення інституту адміністративної юстиції відбувало­ся в епоху, «коли на зміну феодальному (поліцейському) порядку прийшов порядок буржуазної правової держави з її представницькою системою і тео­рією поділу влади»21.
Саме принцип поділу влади став теоретичним фундаментом для виникнен­ня першої в світі моделі адміністративної юстиції – французької.
Спираючись на теорію поділу влади, виникнення у Франції адміністратив­ної юстиції розглядалося як наслідок відокремлення адміністративної влади від судової й невтручання загальних судів у сферу діяльності органів управлін­ня (М. Оріу)22.
Сутність французької моделі адміністративної юстиції полягає в тому, що оскільки адміністративний орган – особливий суб’єкт права, який вступає, відпо­відно до свого призначення, в особливі правовідносини (адміністративні), то оцінювати дії адміністративних органів повинні не суди загальної юрисдикції, а спеціально створена в межах самої адміністрації система органів адміністративної юстиції. За основу приймається особливість суб’єктів, тобто участь у право­відносинах адміністрації зі спеціальними правами та обов’язками.
За Конституцією Франції 1791 р. (ст. 5), загальні суди були позбавленні повноважень щодо розв’язання адміністративних спорів, і судова система була поділена на дві самостійні гілки: загальну, яка очолювалася Касаційним су­дом, і адміністративну, очолювану Державною радою. При цьому друга гілка входила до системи органів виконавчої влади. «Так було покладено початок інституту адміністративної юстиції (суд для чиновників), коли судять правопо­рушників – чиновників держави, держателів і носіїв чималих владних повно­важень»23.
«Сучасна адміністративна юстиція, – відзначив Г. Бребан, – таким чином, була створена як результат недовіри революціонерів до судової влади і необх-
231
ідності за будь-яку ціну забезпечити юрисдикційний контроль над апаратом управління»24.
Наведена цитата вказує на цільовий пріоритет французької адміністратив­ної юстиції – контроль за законністю діяльності апарату управління, але зау­важимо, що такий контроль розглядається в аспекті захисту прав громадянина
–це є мета адміністративно-юстиційного контролю у Франції25. При цьому
контроль, який здійснюється за допомогою адміністративної юстиції, ініціюється
громадянином і «досягається переважно шляхом оскарження перевищення
влади»26.
Як стверджується в літературі, саме контрольний механізм у сфері публіч­ної влади здатний забезпечити «недопущення тиранії держави над особисті­стю»27і належний захист її прав і свобод у відносинах із представниками дер­жавно-владних інтересів.
Слід сказати, що адміністративна юстиція пов’язується з гарантіями пуб­лічних прав громадян (право на судовий захист і право на оскарження дій та бездіяльності органів виконавчої влади) і, на відміну від «загальноцивільної юстиції, яка застосовує приватне право»28, спирається на матеріальні та проце­суальні норми адміністративного права як галузі публічного права. Більше того, на думку французьких учених, автономний статус адміністративної юстиції «сприяв виділенню адміністративного права… в самостійну галузь…»29
Поділ права на публічне й приватне започаткували римські юристи, які вказували, що перше відноситься до «становища римської держави», а друге
–«до прав і вигоди окремих осіб»30. Подібне розмежування вказує на мож­
ливість виникнення ситуації, коли реалізація державних інтересів всту­
пить у протиріччя з намаганням громадянина реалізувати не тільки свій
інтерес, а й законодавче встановлені права та свободи.
Основна маса публічно-правових норм справді охороняє державні інтере­си, регулює організаційну, функціональну та компетенційну сторону реалізації державно-владних повноважень, але є й відповідний нормативний масив, що надає громадянам правову можливість захищатися від протиправних дій чи бездіяльності органів, які мають вказані повноваження, і їх посадових осіб, а також гарантує право громадян вимагати від держави такого захисту.
Тобто завдяки наявності у громадянина публічних прав на судовий захист та оскарження він може вступати у правові відносини з державою з приводу захисту всіх інших прав. Однією з юридичних гарантій у таких випадках висту­пає адміністративна юстиція.
Зазначимо, що для визначення змісту адміністративної юстиції необхідно звернути увагу на питання про взаємозв’язок права на судовий захист і права на оскарження.
По-перше, право на судовий захист – це право громадян, яке закріплено Конституцією і, як й інші загальні права громадян (в тому числі право на оскарження), характеризується особливим соціальним значенням, стабільні­стю, невід’ємністю, загальністю31.
По-друге, право на судовий захист, як і право на оскарження, складне за своїм змістом і реалізується, трансформуючись у «галузеве суб’єктивне право»32, як матеріальне, так і процесуальне, тобто судовий захист – «це універсальний інститут процесуального і матеріального права»33.
Матеріально-правове і процесуальне значення судового захисту існують разом, однак відрізняються залежно від того, що мається на увазі: кінцева мета
232
процесу чи використання засобів для досягнення цієї мети. В першому випад­ку йдеться про матеріально-правовий аспект, у другому – судовий захист несе процесуально-правове навантаження.
Отже, громадяни, будучи суб’єктами правовідносин, які виникають у сфері державного управління, завдяки адміністративній юстиції реалізують своє пуб­лічне право на захист в судовому порядку, шляхом оскарження неправомірних дій (бездіяльності) органів, які є носіями управлінських повноважень. З цієї позиції ми можемо говорити про адміністративну юстицію як форму судового захисту, різновид правосуддя, яке в літературі отримало статус «вищої юридич­ної гарантії прав і свобод громадян»34.
Як справедливо відзначалося в літературі, «судова форма захисту прав і свобод громадян найбільш демократична і найбільш пристосована до всебічного, повного і об’єктивного з’ясування справжніх обставин і причин виникнення різних спорів»35, в тому числі адміністративних, і тим самим сприяє встанов­ленню істини в справах, які надходять до суду, правильному застосуванню норм матеріального права і, нарешті, правильному та справедливому вирішен­ню справи по суті.
Ще одним базисним елементом становлення адміністративної юстиції є теорія відповідальності державної влади, основи якої були закладені наприкінці XIXст. у Франції постановою Трибуналу з конфліктів’ по справі Бланко. Ця постанова визначила: «Відповідальність, яку може прийняти на себе держава за збитки, що були заподіяні окремим особам неправомірними діями держав­них служб, не підпадає під принципи Цивільного кодексу в частині регламен­тації відносин громадян один з одним»36.
Ця постанова відобразила не тільки принцип відповідальності держави за порушення прав і свобод громадян, а й створила формулу, за якою лише ад­міністративна юстиція отримала можливість розв’язання справи, в яких фігу­рувала «службова» вина посадової особи в заподіянні шкоди громадянину, тобто вина, що пов’язана з виконанням чи невиконанням своїх службових обов’язків.
В основі виникнення німецької моделі адміністративної юстиції також ле­жать положення теорії поділу права на публічне і приватне.
Згідно з німецькою доктриною, адміністрація повинна повністю відмежо­вуватися від адміністративної юстиції. При цьому першочерговою метою ад­міністративної юстиції, на відміну від первинних французьких теоретичних положень французької моделі, що обґрунтовують таке призначення адмініст­ративної юстиції, як «здійснення судом об’єктивного контролю (перевірки) норми, яка застосовується»37, було визнано забезпечення прав і свобод грома­дян шляхом вирішення справ, які «пов’язані з неправомірним здійсненням прав державної влади»38. Тобто характерною ознакою німецької теорії адміні­стративної юстиції було визнання базисним чинником для відмежування адміні­стративної юстиції не специфіки суб’єкта правопорушення, а специфіки об’єкта – прав і свобод громадянина, які реалізуються у сфері державної влади.
Як відзначив К. Лемейєр, у другій половині XIXст. політичний розви­ток досяг такого розуміння держави, яке в політичній системі могло відве­сти належне місце організації для захисту прав у сфері публічного права39.
Німецькі теоретики вказували на те, що контролюванню має підлягати не тільки законність управління, й його неупередженість, а тому необхідна неза-
‘ Трибунал з конфліктів – судова інстанція у Франції, на яку покладено розв’язання спорів про підсудність між загальними й адміністративними судами.
233
лежна судова ланка, яка б застосовувала правозахисні засоби у випадках не­правомірного і несправедливого здійснення публічної влади (Р. Гнейст)40.
Відмежування адміністративної юстиції у ФРН від апарату управління має велике значення у розв’язання проблеми підвищення довіри населення до цього правозахисного інституту, а певна самостійність в межах судової системи краї­ни, хоча і ускладнює «здійснення права»41, однак має перевагу в спеціалізації суддів, які кваліфіковано вирішують довірене їм коло справ.
При всіх перевагах німецької доктрини адміністративної юстиції, вкажемо на те, що обгрунтування цієї доктрини здійснювалося на засадах необхідності створення механізму захисту публічних прав громадян, хоча, як відзначав рос­ійський юрист М.М. Коркунов, «… за властивостями прав, що порушуються, неможливо розмежувати адміністративну юстицію від кримінальної й цивіль­ної…»42
У зв’язку із цим відзначимо думку французького науковця Ж.Веделя, який під терміном «адміністративна юстиція» у вузькому значенні розумів «сукупність спорів певної категорії»43.
На нашу думку, наявність     продолжение
–PAGE_BREAK–адміністративного (або адміністративно-правово­го) спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, який отримав назву адміністративна юстиція.
Категорія «адміністративний спір» дає відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян як адміністративна юстиція від інших форм судового захисту – конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв’язання спорів, що виникають у сфері державного уп­равління, сторонами в яких є громадяни й відповідні органи, безпосередньо складає юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то ми може­мо говорити про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Всі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв’язання інших юрисдик-ційних завдань, хоча також не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління.
Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, що склалися і «виявляються в протистоянні сторін»44. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відно­син, які виникли у сфері державного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб’єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.
Громадяни у сфері державного управління реалізують більшість своїх прав і свобод45, які є складовою їх правового статусу. З цією метою вони вступають у відносини типу «орган виконавчої влади (державного управління) – громадянин».
Специфіка адміністративних спорів полягає в тому, що управлінські відно­сини передбачають з самого початку юридичне нерівне положення сторін46, з яких одна має владні повноваження, а інша є об’єктом управлінського впливу, тобто це відносини «вертикального» типу – «влада–підпорядкування».
Звернення громадянина до органу державного управління є тим юридич­ним фактом, що породжує адміністративно-правові відносини, змістом яких є суб’єктивні права та обов’язки сторін, при цьому згода вказаного органу на вступ у такі відносини не потрібна.
234
Ініціативність громадян в такому випадку є об’єктивною правовою можли­вістю, яка потребує не тільки гарантування, а й захисту з боку держави.
Порушення владним суб’єктом в даному випадку суб’єктивних прав гро­мадян, а також невиконання своїх правових обов’язків є підставою для ви­никнення іншого типу управлінських відносин – конфліктного типу.
Етап колізії правових вимог сторін таких правовідносин є тільки почат­ком адміністративного конфлікту. Продовжується він з розумінням грома­дянина, що його права порушуються або створюються перешкоди для їх реалізації, і, відповідно, стійким небажанням органу державного управлін­ня визнавати правопретензію громадянина або нерозумінням неправомір­ності управлінських дій чи бездіяльності.
Необхідно зазначити, що факт існування конфліктної ситуації сам по собі не породжує адміністративного спору. Це результат реалізації громадянином ініціативи щодо оскарження управлінських рішень чи вжитих до нього органа­ми державного управління заходів, якщо він вважає їх протиправними.
Отже, адміністративний конфлікт не завжди може переростати в адмініст­ративний спір. Однак слід зазначити, що виникнення адміністративного кон­флікту є підставою для ініціювання зацікавленою особою адміністративного спору, який, у свою чергу, буде розглядатися і вирішуватися за допомогою адміністративної юстиції.
В літературі зазначалося, що предмет адміністративного спору – це «об’єк­тивно існуюча або уявна проблема, яка служить причиною розбрату між сто­ронами, коли громадянин вважає, що порушуються його права»47. Дехто, виз­начаючи об’єкт адміністративного спору, вказує на «неналежну управлінську діяльність»48.
Проте слід зауважити, що термін «неналежна» окреслює лише управлінський момент, применшуючи при цьому першочергове правозахисне навантаження адміністративної юстиції. Більш того, адміністративну юстицію як інструмент судового захисту передусім цікавить, чи була управлінська діяльність закон­ною – з точки зору дотримання прав і свобод громадянина, – а не належною. Питання оцінювання належності управлінської діяльності компетенційно сто­сується внутрішньої контрольно-наглядової функції управління.
Відзначимо, що адміністративний спір не обмежується лише вищенаве-деним прикладом і може бути також ініційований «керівним» суб’єктом уп­равлінських відносин. Такий спір може відвідуватися в разі, коли громадя­нин порушує правовий режим управління або створює перешкоди для реа­лізації правомірних управлінських дій. В такому випадку громадянин несе встановлену адміністративним законодавством відповідальність, що не є сферою адміністративної юстиції, оскільки вона як суто правозахисний інструмент не повинна мати нічого спільного з накладанням стягнень на гро­мадян.
Отже, вважаємо, що адміністративна юстиція виокремлюється саме спе­цифікою спору, або «юридичної колізії»49, яка є складовою її змісту і характе­ризується тим, що:
• це – спір про права та обов’язки суб’єктів правових відносин у сфері державного управління, що виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’язковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений владними повноваження­ми;
235
• виникнення такого спору обумовлено наявністю адміністративного конф­лікту, а підставою його ініціювання є факт оскарження громадянином дій чи бездіяльності органів державного управління.
Досліджуючи питання, пов’язані з визначенням юрисдикційних масштабів адміністративної юстиції, необхідно звернути особливу увагу на таку дискусій­ну проблему, як юрисдикція адміністративних судів, тобто повноваження ад­міністративного суду щодо накладання адміністративних стягнень на громадян з попереднім розглядом адміністративно-правового спору особливого (делікт­ного) типу.
Свого часу радянські вчені звертали увагу на те, що, розглядаючи діяльність судів щодо забезпечення законності в сфері адміністративної юрисдикції, яка мала очевидну каральну домінанту, ми маємо справу зі своєрідним проявом адміністративної юстиції50. З огляду на це пропонувалось розділяти «уп­равлінські» справи – спори громадян з приводу законності дій адміністратив­них органів, розгляд яких і є адміністративною юстицією51, і «адміністративні» справи – справи про здійснення громадянами проступків.
До того ж вказувалося, що функції судді не повинні бути пов’язані з розг­лядом матеріалів про адміністративні правопорушення громадян, а потрібне запровадження «відокремленої самостійної гілки судової системи або галузі діяльності народного суду»52– адміністративної юстиції, до сфери якої по­трапляв би розгляд скарг громадян на діяльність адміністрації, яка порушує або обмежує їхні права, зокрема права громадян в ході притягнення їх до ад­міністративної відповідальності.
Разом з тим, не можна не згадати, що існувала й думка про необхідність створення адміністративних судів як першої інстанції з розгляду справ про адміністративні правопорушення та дисциплінарні стягнення53.
Останнім часом в літературі з’явилося кілька підходів до розв’язання вказа­ної проблеми.
За одним із них визнається необхідність віднесення справ про адміністра­тивні проступки до компетенції адміністративних судів54. При цьому вказуєть­ся на відсутність правового професіоналізму в органів адміністративної юрис­дикції. Водночас наголошується, що допускається накладання суб’єктом адмі­ністративної юрисдикції стягнення на місці й проведення ним початкових дій: виявлення адміністративного проступку, складання протоколу про нього (по­рушення справи), підготовки первинних документів (довідок та ін.).
Зауважимо, що зауваження про відсутність правового професіоналізму не може бути сприйняте як аргумент. Орган адміністративної юрисдикції пови­нен мати юридичну кадрову основу, а крім того, найчастіше він (орган) має справу з конкретною низкою питань, вивчення обсягу правового матеріалу за якими не повинно викликати великих труднощів. При цьому знання і дотри­мання основних прав та свобод громадян є прямим обов’язком таких органів.
До того ж проведення вказаних вище дій теж потребує неабиякого правового професіоналізму, не кажучи вже про спеціальну кваліфікацію (в екологічній, сані­тарно-епідеміологічній, метрологічній та інших сферах, розгляд справ у яких по­требує спеціальних технічних, природничих та інших знань).
Існує також думка про те, що разом з відокремленням спеціальних ад­міністративних судів і розширенням їхніх повноважень доцільно зберегти га­лузеві органи адміністративної юрисдикції55. Тут варто доповнити, що до-
236
цільно не так залишити їх, позаяк орган адміністративної юрисдикції не існує відокремлено у функціональному плані, а юрисдикційна функція є однією з багатьох функцій органів, які виконують більш глобальні завдання, наприк­лад, інспектування, контроль тощо, як говорити про збереження у них по­вноважень щодо накладання стягнень і застосування інших заходів адмініст­ративного примусу.
Деякі вітчизняні автори вказують навіть на те, що в наш час багато з органів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні функції, можна позбавити пра­ва вирішувати справи про адміністративні проступки, а надалі всі справи про адміністративні проступки повинні розглядатися спеціалізованими адмініст­ративними судами56.
Звертаючи увагу на те, що автори проекту Концепції реформи адміністра­тивного права України відхилили можливість надання адміністративним судам повноважень щодо накладання адміністративних стягнень, з чим слід погоди­тися, все ж слід вказати на суперечливість окремих досліджень цього питання.
Так, приміром, В.С. Стефанюк говорить про те, що викладене в проекті Концепції відмежування вважається коректним, якщо йдеться про стягнення, які належать до кримінального права. У випадку встановлення порушень з боку суб’єктів управління це повноваження може і залишитися в адміністра­тивних судах, які краще можуть вирішувати попередні адміністративно-пра­вові питання57.
Згаданий автор зауважує, що складність становиша в правозахисній сфері обумовлюється ще й такою причиною, як традиційність поглядів на функції судової влади – влади не захисної, тобто такої, що покликана захищати права громадян, а такої, що накладає на них стягнення. При цьому довіра людей до суддів – і особливо в конфліктах між державою і громадянами – є основним чинником ефективного впровадження адміністративної юстиції.
Відповідно, наявність у адміністративного суду повноважень щодо накла­дання стягнень на громадян не зламає традиційного погляду на каральну роль судової влади, а тим більше не сприятиме підвищенню довіри до її органів.
Погоджуючись із тими авторами, які говорять про те, що не слід ототож­нювати адміністративні суди з органами, які накладають адміністративні стяг­нення58, водночас слід вказати на необхідність надання адміністративному суду повноважень щодо захисту прав і свобод громадян у сфері юрисдикційної діяль­ності органів виконавчої влади. Тим більше, що практика застосування заходів адміністративного примусу насичена численними порушеннями, а цей вид державного примусу застосовується великою кількістю органів виконавчої влади і їх посадових осіб.
Як відзначають дослідники, до правових проблем, які безпосередньо пов’я­зані із забезпеченням судовими засобами законності застосування адміністра­тивних стягнень, належать:
виявлення правомірності поведінки (діяльності) учасників суспільних
відносин, коли реалізація норм права обумовлена доцільністю або обстави­
нами вирішення конкретних питань у сфері державного управління;
з’ясування пом’якшувальних та обтяжуючих відповідальність обставин, а
також наявність заподіяної майнової шкоди, інших обставин, що мають зна­
чення для правильного розв’язання справи;
судова оцінка наявності самого факту вчинення адміністративного про-
237
ступку, тобто обставин, з якими закон пов’язує настання для особи певних юридичних наслідків;
– судова оцінка нормативного акта, яким передбачено адміністративну відпо­відальність за даний проступок і згідно з яким на винну особу накладене ад­міністративне стягнення59.
Відзначимо, що перші два питання мають розв’язувати безпосередньо органи, які розглядають справи про адміністративні проступки, більше того, з’ясувати усі обставини справи – це прямий обов’язок юрисдикційних органів, а ад­міністративний суд повинен перевірити саме факт цього з’ясування, перевіри­ти законність процедури притягнення до адміністративної відповідальності й накладання стягнення, тому останні два питання можуть входити до компе­тенції цього органу.
З’ясувавши причини порушення законності, притягнення до адміністра­тивної відповідальності, орган адміністративної юстиції має право і зобов’яза­ний прийняти відповідне рішення і довести його до керівника того органу (суб’єкта адміністративної юрисдикції), в якому адміністративним судом вста­новлені порушення законодавче затвердженого порядку накладання адмініст­ративного стягнення. Крім того, цей орган може вимагати застосування необ­хідних заходів, які б забезпечували дотримання прав і свобод громадян, що беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.
Питання про відшкодування збитків або поновлення прав громадян, порушених внаслідок порушення законності під час притягнення до ад­міністративної відповідальності, також є сферою впливу адміністративної юстиції, оскільки саме ці питання набувають особливої гостроти у відноси­нах між громадянами й органами адміністративної юрисдикції.
Для оцінювання правомірності застосування адміністративних санкцій ад­міністративний суд повинен всебічно перевірити, чи дотримані передбачені законом терміни порушення і розгляду справи, порядок складання процесу­альних документів.
Адміністративний суд зобов’язаний вникнути в питання про дотримання органом його компетенції у виборі міри стягнення і визначенні її розміру.
Тільки після ретельного вивчення обгрунтованості скарги громадянина і відповідних пояснень з боку суб’єкта адміністративної юрисдикції може бути прийняте одне з двох рішень:
про задоволення скарги і, таким чином, визнання акта про накладання
адміністративного стягнення незаконним, що тягне за собою його скасування;
про відмову в задоволенні скарги.
Таким чином, вказуючи на несумісність правозахисної природи адміні­стративного суду, яка в літературі отримала статус виключності60, з каральною адміністративною юрисдикцією, слід підтримати думку про необхідність наяв­ності у даного органу повноважень щодо захисту прав громадян (матеріально­го і процесуального характеру), які є суб’єктами адміністративно-деліктних відносин.
Ще однією характерною ознакою адміністративної юстиції є те, що спори між громадянами й органами державного управління розглядаються за прави­лами адміністративного судочинства (судового адміністративного процесу).
Адміністративне судочинство в даному випадку виступає як процесуальна складова адміністративної юстиції і являє собою врегульований спеціальними нормами адміністративно-процесуального характеру порядок діяльності адмі-
238
ністративних судів щодо послідовного розгляду та розв’язання адміністратив­них спорів певної категорії.
Підбиваючи підсумки, зазначимо, що зі становленням правової дер­жавності в країнах світу, громадянин «вперше був проголошений носієм суб’єктивних прав, які він може захищати від неправомірних дій адмініст­рації»6’.
Одним з інститутів, що покликаний гарантувати цей захист, є інститут ад­міністративної юстиції, створення та становлення якого має такі теоретичні засади, як: теорія правової держави; теорія поділу влади; теорія поділу права на публічне і приватне; теорія відповідальності держави; теорія адміністратив­ного спору.
Термін «адміністративна юстиція» недаремно називають «внутрішньо супе­речливим»62, адже він поєднує різні за своєю суттю явища – адміністрацію (управлінська складова) і юстицію (судова складова).
Але з формально-логічного погляду на її характеристики, таке формулю­вання є справедливим і, з огляду на вищезазначені фактори, поняття «адміні­стративна юстиція» (буквально «правосуддя в сфері управління») передбачає наступні теоретичні ознаки цього державно-правового явища:
суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юс­
тиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які вини­
кають у сфері державного управління між громадянами й відповідними орга­
нами або посадовими особами;
адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод гро­
мадян, завдяки якій останні можуть реалізувати своє право на судове оскар­
ження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що тягне
за собою можливість певного втручання адміністративної юстиції в процес
державного управління на різних його стадіях з метою попередження або усу­
нення проявів порушення законності;
адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян
(на судовий захист та оскарження) і, водночас, гарантією захисту всіх інших
прав, незалежно від їх юридичної природи – публічних і приватних;
адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв’язу­
ються в судовому порядку згідно з правилами судового адміністративного про­
цесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від структури держав­
ного управління органі – адміністративному суді;
адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжу­
ватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове
забезпечення управлінської діяльності, що може привести до скасування або
зміни відповідного правового акта управління (нормативного чи індивідуаль­
ного);
об’єкт адміністративно-юстиційного розгляду – результати управлінської
діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публіч­
но-правовий характер.
Таким чином, адміністративна юстиція – це провідна форма судового за­хисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та розв’язання адміністратив­ного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи без­діяльності органів державного управління та їх посадових осіб відповідно до правил адміністративного судочинства.
239
    продолжение
–PAGE_BREAK–3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
Розгляд правозахисної природи адміністративної юстиції неможливий без визначення принципів цього інституту, або базисних, первинних засад його існування, які опосередковують закономірність такого існування і взаємний зв’язок цього явища з іншими правозахисними явищами.
Для поглибленого розгляду принципових засад функціонування адмі­ністративної юстиції пропонується провести класифікацію принципів цього інституту за змістовим критерієм, тобто враховуючи основні правові, орга­нізаційні та процесуальні складові розглядуваного інституту.
Загальні принципи відображають головні цільові пріоритети та найбільш загальні засади створення й функціонування адміністративної юстиції у соц­іально-правовому середовищі. До цих принципів можна віднести наступні.
1. Принцип системного (комплексного) функціонування. Цей принцип є підтвер­дженням того факту, що адміністративна юстиція, по-перше, є самостійною системою, яка складається з правових, організаційних і процесуальних засобів досягнення правозахисної мети, по-друге, вона є складовою більш глобальної системи державно-правового захисту громадян, з функціонально визначеним місцем у цій системі, і, по-третє, одним з інститутів, які складають систему оновленого адміністративного права України.
У зв’язку із цим необхідно усвідомлювати, що запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні має відбуватися за умов ретельного зважування всіх компонентів адміністративної юстиції, з метою прийняття рішення щодо мож­ливої систематизації правових норм, які регулюють відповідну групу відносин, або створення окремих законодавчих актів.
Крім цього, потрібно реально співвідносити необхідність прийняття коди­фікованого законодавчого акта у сфері адміністративної юстиції з необхідні­стю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачати мож­ливість виникнення колізійних питань в ході розв’язання адміністративними судами спорів у сфері державного управління.
Створення національного законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших робіт у сфері законотворення. Зок­рема, запровадження адміністративної юстиції без попереднього законодавчо­го впорядкування процедурної діяльності органів виконавчої влади загрожує певним нівелюванням важливих правозахисних характеристик адміністратив­ної юстиції, термінологічним неузгодженням законопроектів, що, в свою чер­гу, справлятиме несприятливий вплив на ефективність діяльності адміністра­тивних судів.
Із запровадженням спеціалізованої форми судового захисту прав і свобод громадян як суб’єктів правовідносин, що виникають у сфері державного уп­равління, яка передбачала б відповідні організаційні та процесуальні гарантії, громадяни повинні отримати реальну можливість оскаржити будь-яке рішен­ня органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, яке, на їхню думку, є протиправним.
Зокрема, протиправність може полягати у порушенні органами вико­навчої влади процедури прийняття нормативно-правового акта. Чітке за-
240
конодавче визначення засад підготовки та прийняття нормативних актів сприятиме, по-перше, забезпеченню режиму законності в державному уп­равлінні й, по-друге, визначенню чітких правил управлінської процедури, порушення яких може тягнути за собою протиправне вторгнення або не­безпеку такого вторгнення у сферу правореалізації громадян. Таким чи­ном, громадяни отримають законодавче встановлені підстави для звернення до адміністративного суду з метою усунення наслідків протиправного втор­гнення або попередження таких наслідків.
Відповідно, адміністративна юстиція після кодифікації правових норм, які б детально врегулювали порядок здійснення управлінських процедур (нормот-ворча діяльність, відомчий розгляд звернень громадян та ін.), зможе більш дієво, а головне – цілеспрямовано, реагувати на порушення законності орга­нами виконавчої влади.
2. Принцип законності відображає положення ст. 8. Конституції України, за
якою в Україні визнається і діє принцип верховенства права, й виокремлює
два головних чинники, які визначають правову природу адміністративної юс­
тиції.
По-перше, цей принцип характеризує правозахисну спрямованість функц­іонування адміністративної юстиції, тобто даному суто правозахисному інстру­менту, який не може мати нічого спільного з розв’язанням питань про накла­дання стягнень на громадян, притаманна функція забезпечення законності в державному управлінні, передусім з точки зору дотримання суб’єктивних прав громадян. При цьому, крім застосування чинного законодавства під час здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина, тобто принцип законності вказує на зв’язаність адміністра­тивної юстиції не тільки законом, а й правами та свободами громадян.
По-друге, принцип законності стосується безпосередньо режиму адмін-істративно-юстиційної діяльності, і в цьому ракурсі передбачає наступне:
а) функціонування й розвиток адміністративної юстиції повинні мати не­
обхідні й достатні правові засади, які потребують законодавчого визнання і
відповідного втілення;
б) необхідне чітке правове регулювання процесуального порядку прийнят­
тя рішення в адміністративній справі, набуття ним чинності й виконання;
в) особи, які здійснюють адміністративно-судові функції, повинні суворо
дотримуватися матеріальних і процесуальних норм права, а в окремих випад­
ках також вимог природного права.
Наприклад, у Німеччині, крім застосування чинного законодавства в ході здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина63, тобто існує зв’язаність адміністративної юстиції не тільки законом, а й згаданими правами та свободами.
3. Принципи демократичності, гласності й транспарентності (прозорості)
підтверджують:
загальну соціальну доступність цього правозахисного інструменту неза­
лежно від будь-яких суспільно-біологічних відмінностей громадян;
об’єктивну необхідність громадського інформування про ситуацію, яка
склалася у зв’язку з дотриманням прав і свобод громадян органами державно­
го управління;
можливість для громадян вказувати на недоліки актів управління з точки
241
зору задоволення ними правозахисних вимог і на шляхи розв’язання адмініст­ративно-конфліктних ситуацій;
– обов’язкове оприлюднення результатів розгляду найбільш резонансних адміністративних справ.
4. Принцип публічно-правової обумовленості характеризує природу правовідно­
син, в яких засобами адміністративної юстиції підтримується належний правоза-
хисний стан, тобто йдеться про публічно-правові відносини, до яких належать і
правовідносини, що виникають у сфері державного управління.
Даний принцип знаходить свій прояв у п. 4 ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р., який встановлює, що місцеві адмі­ністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані з правовідно­синами у сфері державного управління і місцевого самоврядування64.
5. Принцип доцільності вказує на необхідність підпорядкування організа­
ційних, процесуальних та інших складових інституту адміністративної юстиції
його загальній правозахисній меті. Крім того, таку важливу функцію адмініст­
ративної юстиції, як контроль за законністю діяльності органів виконавчої влади,
також не можна розглядати відокремлено від правозахисту. Навпаки, контроль
є характерним для адміністративної юстиції засобом реагування на порушення
прав громадян і, відповідно, засобом, який дає змогу досягти головної мети
адміністративної юстиції – захисту прав і свобод громадян.
Друга група принципів – це організаційні принципи, які стосуються ор­ганізаційних засад функціонування адміністративної юстиції. Серед них слід назвати наступні.
1. Принцип територіальності. Даний принцип означає, що юрисдикція ок­
ремих організаційних ланок адміністративної юстиції поширюється на певні
території, які можуть збігатися або не збігатися з адміністративно-територіаль­
ними одиницями. За Законом України «Про судоустрій України» (ст. 21 і 25),
місцеві та апеляційні адміністративні суди є окружними, тобто їх територіаль­
на юрисдикція може не збігатися з межами адміністративно-територіальних
одиниць України, і створюються в округах відповідно до Указу Президента
України.
На нашу думку, створення органів адміністративної юстиції, територіальна юрисдикція яких не збігатиметься з територією адміністративно-територіаль­них одиниць, може: а) перешкоджати впливу на їх діяльність з боку місцевих владних структур; б) позитивно впливати на неупередженість розгляду склад­них справ про захист прав територіальних громад та їх органів від порушень з боку місцевих органів виконавчої влади.
Крім того, створення одного адміністративного суду на кілька районів або областей відповідає реаліям економічної ситуації в державі, однак не­обхідно застерегти, що створення окружних адміністративних судів може ускладнити, а в деяких випадках навіть обмежити, реалізацію права грома­дян на звернення до цих органів. Адже в просторовому плані окружний адміністративний суд буде певним чином віддалений від суб’єкта звернен­ня, і це вимагатиме додаткових матеріальних витрат громадян.
2. Принцип автономності й спеціалізації. Цей принцип вказує як на органі­
заційну несумісність органів адміністративної юстиції з органами так званої
«активної» публічної адміністрації, так і на певну автономію й спеціалізацію в
межах судової системи України. Крім того, ці принципи вказують на особли-
242
вості кадрового підбору осіб, які покликані реалізовувати адміністративно-су­дові функції.
Правове закріплення принципу автономності й спеціалізації має відбувати­ся з урахуванням необхідності розв’язання питань кадрового забезпечення ад­міністративної юстиції. У зв’язку із цим пропонується звернути увагу на такі важливі обставини, як: а) спеціалізація суддів адміністративних судів, що пе­редбачає як зовнішню кадрову особливість адміністративної юстиції, так і внутрішній перерозподіл повноважень між адміністративними суддями відпо­відно до сфер державного управління; б) необхідність створення належних умов для підготовки адміністративних суддів та перепідготовки суддів загаль­них судів або посадових осіб органів державного управління; в) необхідність створення правового бар’єру, який забезпечував би неможливість втручання будь-кого в діяльність адміністративних суддів, що передбачає відповідні про­цедури призначення, звільнення, відповідальності, тобто послідовне організа­ційно-правове і економічне гарантування незалежності їх статусу; г) необхідність належного матеріально-технічного, методичного, а в необхідних випадках і наукового забезпечення діяльності адміністративних суддів; д) необхідність пра­вового оформлення специфічного статусу особи, яка проходить стажування в адміністративних судах перед призначенням на посаду адміністративного судді, яке б забезпечувало не тільки фактичну, а й юридичну можливість участі цієї особи у розгляді та розв’язанні справ; е) необхідність визначення найбільш раціонального підходу до формування кадрового складу адміністративного суду; мається на увазі залучення до розгляду адміністративних справ як представ­ників суддівського апарату держави, так і представників органів державного управління (особливо це стосується представництва місцевого управлінського апарату), не виключаючи при цьому можливості залучення непрофесійних суддів. При цьому зауважимо, що необхідна чітка правова регламентація особ­ливостей статусу всіх осіб, які виконують функцію правосуддя.
3. Принцип єдності й інстанційності. Адміністративні суди утворюють єди­ну збалансовану систему зі структурним розподілом на відповідні інстанційні установи (касаційні, апеляційні та першої інстанції – Вищий адміністратив­ний суд, апеляційні й місцеві суди відповідно).
Остання група принципів –     продолжение
–PAGE_BREAK–процесуальні принципи адміністративної юс­тиції (принципи адміністративного судочинства).
Принципи адміністративного судочинства складають найбільш чисельну групу принципів цього інституту і потребують окремого спеціального до­слідження. Тому спробуємо виокремити найважливіші з них (слід нагадати, що такі принципи, як демократичність, гласність, законність, стосуються і процедури розгляду адміністративних справ в адміністративних судах).
Принцип рівності всіх учасників адміністративного судочинства перед за­
коном і адміністративним судом. Цей принцип вказує на наявність рівних пра­
вових можливостей в адміністративному судочинстві як для громадян, так і
для органів публічної влади або їх посадових осіб на користування усіма про­
цесуальними засобами обгрунтування своїх претензій або, відповідно, їх відхи­
лення.
Принцип гарантування процесуальних прав сторін. Цей принцип передба­
чає організаційно-правове забезпечення, наприклад, можливості використан­
ня адвокатського захисту, наведення різноманітних доказів, характер яких відпо-
243
відає процесуально-правовим вимогам, за необхідності використання іншої мови судочинства або забезпечення сторони перекладачем тощо. Тобто з боку дер­жави стороні адміністративно-судового розгляду необхідно гарантувати мож­ливість використання всіх передбачених законодавством процесуальних прав, що забезпечить створення необхідних умов для неупередженого, справедливо­го та оперативного розгляду справи.
Принципи усності та безпосередності розгляду справи вказують на са­
мостійність розгляду справи адміністративним судом із безпосереднім за­
слуховуванням фактів доказового значення, які наводяться зацікавленими сто­
ронами або їх представниками. При цьому повинна виключатися можливість
втручання будь-якої сторони в процес винесення рішення.
Принцип об’єктивності та справедливості судового розгляду відображає
досить складні засади адміністративного судочинства не тільки правового, а
й психологічного, культурного характеру. Безперечно, адміністративний суд­
дя повинен чітко слідувати законодавчим положенням. Однак при цьому об­
‘єктивний розгляд справи передбачає повне врахування об’єктивно існую­
чих, процесуальне значимих чинників, які не є юридичними, і запобігання їх
неадекватному суб’єктивному суддівському сприйняттю.
Принципи диспозитивності й змагальності. На відміну від адміністративно-
юрисдикційного процесу, якому принципове положення щодо диспозитивності
не притаманне в силу відносин «влади-підпорядкування», що супроводжують ад­
міністративну юрисдикцію, ініціювання процедури розгляду справи в адміністра­
тивному суді є не волевиявленням владного органу, а правом громадянина, яке
він може використовувати або не використовувати.
Принцип диспозитивності передбачає можливість затвердження адмі­ністративним судом мирової угоди, але, на відміну від цивільного судочинства (в Україні цивільне судочинство не передбачає можливості примирення у спра­вах, що пов’язані з оскарженням дій або бездіяльності державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності), має особли­вості в адміністративному судочинстві.
Наприклад, адміністративний суд з урахуванням публічних інтересів може затвердити мирову угоду між сторонами адміністративного судочинства лише частково, в межах визначення розміру відшкодування. Однак питання про зміну або скасування неправомірного управлінського рішення має бути розв’язане незалежно від наслідків узгодження сторонами суми відшкодування.
Зазначимо, що адміністративне судочинство має зробити більш реальними можливості для його сторін використовувати засоби доведення своєї правоти у відкритому «змаганні». При цьому необхідно враховувати чинник реальних можливостей, якими володіють орган виконавчої влади і громадянин щодо подання необхідних доказів (мається на увазі насамперед доступ до норматив­ної управлінської бази, яка за більшого невідома громадянам, в силу своєї розгалуженості, а в деяких випадках просто не доводиться до відома громадсь­кості).
6. Принцип дискреційної пов’язаності адміністративного суду вимогами скар­
ги та повноти дослідження справи (принцип отпіа реіШа). Цей принцип перед­
бачає, що адміністративний суд, не відхиляючись від вимог скаржника, пови­
нен розв’язати всі поставлені перед ним питання. Однак в окремих випадках
адміністративний суд може і повинен прийняти рішення, сутність якого не
збігається з вимогами скаржника. Слід виокремити умови, які обумовлюють
244
можливість для адміністративного суду діяти на власний розсуд під час розгля­ду скарги:
адміністративний суд може відійти од вимог скарги з приводу забезпе­
чення загальних публічних інтересів (наприклад, якщо громадянин вимагає
скасування частини адміністративного акта, а під час судового засідання буде
з’ясовано, що орган, який видав цей акт, не мав на це повноважень, акт може
бути скасовано повністю);
відхід від вимог скарги не повинен створювати негативних наслідків
для громадянина, які можуть полягати у погіршенні правового становища
скаржника, що існувало до подання ним скарги до адміністративного суду.
Принцип ініціативності (активної участі) адміністративного суду в дос­
лідженні обставин справи. Хід судового адміністративного процесу в багатьох
випадках повинен залежати від ініціативи адміністративного судді щодо відшу­
кування та одержання доказів, використання в необхідних випадках конт­
рольних повноважень відносно управлінської документації та дій. Зазначи­
мо, що ініціатива адміністративного суду щодо відшукування (у необхідних
випадках) фактів, які мають доказове значення в адміністративному судо­
чинстві, не може заперечувати його змагальності, тобто забезпеченої можли­
вості однієї із сторін сперечатися з приводу того чи іншого доказу або до­
водів, які надані й відстоюються іншою стороною.
Презумпція правомірності вимог громадянина у справах про порушення
прав і свобод. Цей принцип зумовлений специфічним характером процесу в
адміністративних судах. На нашу думку, особливість доведення під час розгля­
ду адміністративних справ, які ініційовані громадянами і стосуються захисту їх
прав, полягає передусім в покладенні обов’язку доведення на сторону адміні­
стративного спору, яка має владні повноваження. Така особливість процедури
доведення обумовлюється врахуванням чинника реальних можливостей орга­
ну державного управління і громадянина під час підготовки до судового розг­
ляду. Обов’язок доведення громадянином може обмежуватися лише підтверд­
женням факту порушення права, хоча може ним і не виконуватися, оскільки
адміністративний суд і будь-якому разі повинен перевірити юридичні й фак­
тичні причини оскарження державно-управлінського акта.
Принцип попереднього судового захисту прав скаржника. Виокремлення
цього принципу під час розгляду адміністративних справ рекомендовано Ко­
мітетом міністрів Ради Європи (Рекомендація № К (89) 8 від 13 вересня
1989 р.). При цьому враховується, що негайне і повне виконання адміністра­
тивних актів, які були оскаржені або мають бути оскаржені, за певних обста­
вин може завдати зворотної шкоди правам особи.
Зміст цього принципу передбачає законодавче закріплення наступних по­ложень:
якщо на розгляд була представлена скарга на адміністративний акт і суд
ще не оголосив свого рішення, скаржник може попросити той самий суд або
інший компетентний суд застосувати заходи попереднього захисту від адміні­
стративного акта;
заходи попереднього захисту можуть бути надані, якщо здійснення ад­
міністративного акта може завдати значної шкоди, яку важко буде виправити,
та якщо існують досить серйозні факти доказового значення для порушення
справи щодо правомірності такого акта;
заходи попереднього захисту, розпорядження про яке надав адміністра-
245
тивний суд, можуть призупинити здійснення адміністративного акта повністю або частково, вимагаючи частково або повністю відновити ситуацію, що існу­вала на час, коли було прийнято адміністративний акт, або пізніше, і наклада­ти на відповідні органи будь-які зобов’язання правозахисного характеру відпо­відно до законодавче закріплених повноважень адміністративного суду;
заходи попереднього захисту повинні мати тимчасовий характер; у жод­
ному разі не мають наперед визначати змісту рішення, яке може бути прийня­
тим адміністративним судом, на розгляд якого передано справу щодо оскар­
ження адміністративного акта; можуть бути переглянути зі зміною умов, за
наявності яких вони були застосовані;
забезпечення попереднього судового захисту повинно відбуватися із звер­
ненням уваги адміністративного суду на необхідність здійснення ефективних
управлінських дій.
Окрім наведених вище принципів, необхідно вказати на конституційні (загальні) засади судочинства, серед яких: незалежність суддів, повне фіксу­вання судового процесу технічними засобами; обов’язковість рішень суду тощо (ст. 129 Конституції України). При цьому звертаємо увагу на те, що можливість законодавчого закріплення специфічних принципів діяльності судів окремих юрисдикцій закріплена в ст. 129 Конституції України.
Підсумовуючи, зауважимо, що наведена вище класифікація, як і всі інші, має умовний характер і може бути з часом переглянута.
Проблеми законодавчого закріплення принципів адміністративної юстиції по­требують належного розв’язання на законодавчому рівні низки відповідних пи­тань, серед яких: посилення юридичних гарантій прав та свобод громадян, ство­рення дієвої організаційної та процесуальної системи захисту цих інститутів, закріплення вдосконаленого процесуального порядку правової можливості гро­мадянина оскаржити будь-яку дію (бездіяльність) органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Вдосконалення національної правової бази судового захисту прав і свобод гро­мадян у сфері державного управління, а відповідно, і засад правового регулюван­ня, запровадження і функціонування адміністративної юстиції як спеціалізовано­го судового правозахисного інструменту передбачає опрацювання двох груп норм.
Першу групу складають норми, які регулюють відповідні права громадян в межах її правового статусу (матеріальні норми).
Другу – норми, які регулюють порядок організації та діяльності органів адміністративної юстиції (норми процесуального характеру).
На нашу думку, матеріальна і процесуальна правова база для запроваджен­ня адміністративної юстиції в Україні може вважатися достатньою за умови визначення на законодавчому рівні основних характеристик адміністративного спору між громадянином і суб’єктами державного управління, який має бути прийнятий до розгляду адміністративним судом.
На сьогодні матеріально-правові норми, які б регулювали відносини у сфері судового оскарження рішень владних органів, не складають єдиного законо­давчого акта. Вони розрізнені й не враховують особливостей скаржника чи претензії. На нашу думку, створення окремого матеріально-правового закону щодо адміністративної юстиції неможливе, і це не є необхідним.
Доцільнішим є створення кодифікованого процесуального акта, який би впо­рядкував по^щок розгляду і розв’язання адміністративно-правових спорів у майбутніх адміністративних судах.
246
В Україні вже певний час (з 1994 р.) розробляється проект Адміністратив­ного процесуального кодексу, який має затвердити порядок звернення грома­дянина зі скаргою (заявою) на дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Такий акт повинен містити розділи, присвячені підвідомчості справ ад­міністративним судам та підсудності цих справ різним інстанціям адміністра­тивної юстиції (питання повноважень адміністративних судів), процесуальним вимогам до скарги (заяви), термінів адміністративно-судового розгляду, апе­ляційного та касаційного перегляду справ, процесуального статусу сторін та учасників провадження, порядку перерозподілу судових витрат.
Окремо в такому законодавчому акті мають бути визначення таких правових понять (норми-дефініції), як: «адміністративний суд»; «адміністративний спір», або «справи адміністративної юрисдикції»; «адміністративне судочинство»; «ад-міністративно-юстиційна скарга»; «предмет скарги» та ін.
Вироблення засад правового регулювання відносин у сфері функціонуван­ня адміністративної юстиції доцільне за наступних обставин.
Слід реально співвіднести необхідність прийняття кодифікованого законо­давчого акта про адміністративну юстицію з необхідністю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачити можливість виникнення ко­лізійних питань розв’язання судами спорів у різних галузях державного управ­ління. Адже створення законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших заходів у сфері законотворення. Крім законопроектних робіт, про важливість яких говорилося вище, необхідно вка­зати на необхідність розроблення законодавства про надання громадянам інфор­мації органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, про адміністративну відповідальність у цій сфері тощо.
Розроблення подібного кодифікованого законодавчого акта має проводи­тися без надмірного й необгрунтованого залучення конструкцій Цивільного процесуального кодексу України, насамперед щодо порядку розв’язання справ, які виникають з адміністративно-правових відносин.
Спеціальної уваги потребує регулювання підвідомчості справ адміністра­тивному суду, що буде сприяти ефективному та оперативному функціонуван­ню останніх і стримуватиме негативні конфліктні явища в сфері розмежування компетенції спеціалізованих та загальних судів.
Таким чином, систематизація правових норм, які регулюють порядок юрисдикційної діяльності адміністративних судів, повинна відбуватися з ура­хуванням принципу комплексності систематизації адміністративного зако­нодавства загалом. Лише послідовна і взаємоузгоджена систематизація ад­міністративного законодавства створити досконалий законодавчий акт, що встановив би правові засади функціонування адміністративної юстиції в Україні.
    продолжение
–PAGE_BREAK–4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві пов’я­зана зі створенням оптимальної моделі адміністративного правосуддя, ^»е має безліч різних аспектів, які безпосередньо пов’язані з принципами правосуддя
247
та забезпечення права кожної людини на захист і поновлення прав, наданих Конституцією й законами України.
Серед важливих проблем становлення судової влади в Україні одне з цент­ральних місць посідає сьогодні проблема доступу до правосуддя, яка скла­дається з безлічі різних аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя без­посередньо пов’язаний з дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення правової держави, громадянського суспільства також пов’язані з ефективним, доступним і справедливим правосуддям.
Проблема доступності правосуддя розглядалася ще у XIXстолітті, після проведення в Російській імперії судової реформи 1864 р. Як вважав К. Арсеньєв, мировий суд відповідатиме своєму призначенню, коли стане за­гальнодоступним, що означає: близькість суду до населення; відсутність будь-яких обмежувальних форм, які б ускладнювали становище осіб, що ведуть тяжбу, чи підсудних; дешевизна провадження65.
На наш погляд, за нинішніх умов становлення судової системи в Україні реально можуть впливати на доступність адміністративного правосуддя:
дотримання правила, згідно з яким кожна людина має право на ефек­
тивне поновлення в правах національними судами у разі порушення її основ­
них прав, наданих Конституцією або законом (ст. 8 Загальної декларації прав
людини);
відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим
стандартам доступу до правосуддя;
забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефектив­
них засобів правового захисту від органів публічної влади, незалежно від їх
рівня в державній ієрархії;
забезпечення державою зацікавленої особи, яка не має коштів на оплату
послуг представника, безкоштовною юридичною допомогою.
створення такої системи адміністративної юстиції, яка не вела б до пере­
вантаження судів (судців) справами;
встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду
адміністративних спорів (справ);
визначення і встановлення належних, але не тривалих термінів розгляду
справ (очевидно, що надмірне навантаження не кращим чином позначається
на термінах розгляду справ і якості судочинства);
територіальна наближеність адміністративних судів до населення;
підготовка кадрів для адміністративних судів з метою забезпечення їх
висококваліфікованими спеціалістами;
встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді
та їх розгляду;
визначення правил оскарження судових рішень;
забезпечення реального виконання рішень;
виконання рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до пра­
ва та правосуддя малозабезпечених» щодо заходів підготовки юристів відпові­
дної спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій; мож­
ливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення участі
неурядових і громадських організацій в ході надання ними правової допомоги
у квазісудових формах розв’язання спорів (посередництво та примирення) і
відповідні податкові пільги у цих випадках, спрощення правових процесів;
належне фінансування адміністративних судів з метою забезпечен-
248
ня їх незалежності від виконавчих структур інших інституцій публічної влади;
– збереження (в розумній мірі) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних категорій адміністративних справ, до набуття ад­міністративним судочинством можливостей щодо розгляду всіх адміністратив­них спорів (справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх розв’я­зання.
Прийнято розрізняти чотири основних способи (типи) здійснення право­вого захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів управління (чотири моделі або чотири системи адміністративної юстиції). Та­кими способами є:
адміністративний, коли перевірку законності, обгрунтованості й доціль­
ності прийняття та виконання адміністративних актів здійснюють органи адм­
іністративної юстиції, які підтримують багатоаспектні, органічні зв’язки з апа­
ратом управління і не підконтрольні судам загальної юрисдикції (інколи цю
модель адміністративної юстиції називають «французькою»);
адміністративно-судовий, або «німецький», тип, тобто адміністративна
юстиція характеризується створенням спеціалізованих судів для розгляду
спорів, які виникають у сфері функціонування органів управління; адмініст­
ративні суди складають єдину судову систему; такі суди незалежні у здійсненні
функцій правосуддя від адміністрації та існуючих у країні інших судових
органів;
»квазісудовий», коли для розгляду адміністративних спорів утворюється
система підконтрольних судам загальної юрисдикції спеціальних трибуналів,
які не входять у судову систему; таку систему організації адміністративної юс­
тиції називають «англосаксонською» (функціонує, наприклад, у США);
загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів уп­
равління розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи при цьому
цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту застосовується
нині в Україні, Росії та інших країнах СНД).
Однак, за будь-яких обставин, адміністративна юстиція – це спосіб право­вого захисту суб’єктивних прав та законних інтересів громадян.
Суб’єктивне право і законний інтерес тісно пов’язані, їм притаманні спільні риси. Вони передбачають задоволення інтересів особи, є способами правового оформлення таких інтересів; мають диспозитивний характер; виступають са­мостійними елементами правового статусу особи; є юридичними дозволами; гарантуються державою, тобто є об’єктами правової охорони та захисту. Аналіз саме спільних рис цих категорій дає підстави стверджувати, що в разі оскар­ження до суду актів, дій чи бездіяльності органів влади предметом захисту може бути не тільки порушене суб’єктивне право громадянина, а й законний інтерес.
Юридичним «результатом» розгляду адміністративної справи є визнання судовим органом незаконності (або, навпаки, законності) прийнятих органа­ми управління (посадовими особами) адміністративних актів, вчинених дій або бездіяльності.
Доступність правосуддя, як вдало наголошує І.Є. Марочкін, – це норма­тивне закріплена і реально забезпечена можливість безперешкодного звер­нення до суду за захистом своїх прав. Основними елементами (а вони водно­час є і гарантіями) доступності правосуддя, на його думку, слід визнати органі-
249
заційно-правові – судоустрій та судочинство – і матеріальні (економічні). Перші пов’язані з територіальною наближеністю судів до населення, ство­ренням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад висококваліфіко­ваними спеціалістами, раціональною організацією роботи апарату суду, по­рядком порушення справ у суді, їх розглядом, термінами судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення можливості оскарження судо­вих рішень та їх реального виконання тощо.
Другі мають гарантуватися встановленням розумних судових витрат і ство­ренням процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного звільнення від оплати судових витрат на користь держави; фінансуванням судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного правосудця; на­данням кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах незамож­ним верствам населення, що випливає з міжнародно-правового принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не як акт мило­сердя, а як обов’язок усього суспільства загалом”.
За деякими даними, у першій половині 1988 р. судами України було розглянуто 187 скарг на незаконні дій, рішення (бездіяльність) представ­ників влади, а після викладу в 1995 р. глави 31-А Цивільного процесуально­го кодексу України (ЦПК) в новій редакції судами було розв’язано вже понад 10 000 адміністративно-правових спорів67. Така статистика, як бачи­мо, свідчить про те, що тільки чітко описана процедура реалізації права на оскарження до суду дій управлінців надає громадянам реальну можливість відстоювати свої інтереси у суперечці з владою, оскільки зростання кількості таких звернень може мати місце і надалі. Доцільним уявляється вивчення питання про можливість запровадження спрощеної процедури розгляду ок­ремих категорій справ.
Аналіз приписів Закону України «Про судоустрій України» дає можливість окреслити засади здійснення в Україні правосуддя в адміністративних спра­вах, які вже свідчать про його доступність. Так, правосуддя в адміністратив­них справах здійснюється виключно судами. Усім суб’єктам адміністратив­но-правових відносин гарантується захист їхніх прав, свобод та законних інте­ресів незалежним і неупередженим судом. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді й на участь у розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.
Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення право­суддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою заподіяння шкоди їх авторитету чи впливу на неупередженість суду забороняється і тягне за собою передбачену законом відпо­відальність.
Правосуддя в адміністративних справах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, на­ціонального чи соціального походження, майнового стану, виду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.
Кожен має право користуватися правовою допомогою під час вирішення його справи в суді. Причому надавати правову допомогу може не тільки адво­кат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та за законом чи дорученням
250
має право на надання такої допомоги. У випадках, передбачених законом, пра­вова допомога надається безоплатно.
Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом.
Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не воло­діють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користува­тися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.
Судове рішення, що набуло законної сили, є обов’язковим для виконан­ня усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадо­вими особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями, громадя­нами та юридичними особами на всій території нашої держави.
Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбаче­них процесуальним законом, мають право на апеляційне й касаційне оскар­ження рішення суду.
Конституцією України визначено, що правосуддя здійснюється судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у дер­жаві (ст, 124), а судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства (ст. 1 Закону «Про судоустрій України»). З цією метою в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалі­зовані суди окремих судових юрисдикцій. Останніми є господарські, адмініст­ративні та інші суди, визначені як спеціалізовані (ст. 19).
Юридичні підстави для запровадження адміністративної юстиції в Україні тісно пов’язані з іншими чинниками. Так, формування системи адміністра­тивних судів та їх діяльність неможливі без наявності необхідних для цього коштів. Важливе значення має створення правової бази для повноцінного запровадження адміністративної юстиції, а саме – прийняття в першу чергу Адміністративного процесуального кодексу України, яким буде врегульована процедури розгляду справ в адміністративних судах. Про прийняття цього акта йдеться і У Концепції адміністративної реформи в Україні, де поряд з іншим обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади68.
Нагальним є розв’язання кадрових питань. В адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні спеціально підготовлені фахівці. А тому розроблення програм навчання, стажування осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, – це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів кваліфікованими кадрами. І нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення таких судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути впевненими, що їхні права надійно гарантуються правом на звернення до суду, забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.
251
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Див., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежннх
стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. В 4 т. Т. 1–2. – М., 2000. – С.
641; Большая Советская знциклопедия / Гл. ред. А.М. Прохоров Т ЗО –
М., 1978. — С. 414.
Краткий словарь иностранньїх слов. – М., 1952. – С. 472; Словарь
иностранньїх слов. – М., 1955. – С. 827; Большая Советская знциклопе­
дия / Гл. ред. Б.А. Введенский. Т. 49. – М., 1957. – С. 414
Дружков П.С. О понятий й видах юрисдикции // ВопросьІ госу-
дарства й права. / Ред. коллегия: проф. А.И. Ким й др. – Томск, 1974.
— С. 83.
Юридический знциклопедический словарь. – М., 1984. – С. 405.
Алексеев С.С. Проблеми теории права. Т. 2. – С., 1973. – С. 273–
288.
Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в
зарубежннх странах: Учеб. пособие. – М., 2002. – С. 64.
Севастьянова Л.А. Право граждан на обжалование в суд действий
органов й должностньїх лиц по законодательству стран членов СЗВ: Авто-
реф. дисс… канд. юрид. наук. 12.00.03. – М., 1984. – С. 12.
Студеникина М.С. Государственньш контроль в сфере управлення.
— М., 1974. — С. 7.
9. Горшенев В.М., Шахов И.Г. Контроль как правовая форма деятель-
ности. — М., 1987. — С. 31.
10. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная й судебная ветви
власти: соотношение й взаимодействие // Государство й право. 2000. № 1
— С. 5-12.
Старосьцяк Е. ЗлементьІ науки управлення. – М., 1965. – С. 197.
Кистяковский Б. Социальнне науки й право. – М., 1916. – С. 490.
Межа між правами людини та правами громадянина дуже прозора,
і, як відзначається в літературі, внесення прав людини в законодавство, їх
державне визнання надає їм властивості, які відображаються поняттям
«права громадянина» (див.: Фарбер Й.Е. Свобода й права человека в Со-
ветском государстве. – Свердловск, 1974. – С. 39). Особливість правового
статусу громадянина, як людини, що має стійкий правовий зв’язок з пев­
ною державою, полягає в «практиці надання громадянину політичних прав»
(див. там само). Тобто права людини, що виокремлюються такими власти­
востями, як невідчужуваність та природний характер (належність кожному
від народження), не потребують державного санкціонування, але потребу­
ють державного гарантування і захисту. Таким чином, наголосимо на тому,
що говорячи про поняття «права і свободи громадянина», ми маємо на
увазі, що воно охоплює термін «права і свободи людини».
Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. – СПб.,
1910. — С. 395
Сурілов О.В. Теорія держави і права: Навчальний посібник. – Оде­
са, 1998. — С. 77.
252
Загряцков М.Д. Административная юстиция й право жалобьі (В те­
ории й законодательстве). – М., 1925. – С.2.
Проект концепції реформи адміністративного права України. – К.,
1998.
Див.: Авер’янов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері вико­
навчої влади // Правова держава. Вип. 9. – К., 1998; Андрійко О.Ф.
Позасудовий захист прав і свобод // Адміністративне право: сучасний
стан і напрями реформування: Матеріали науково-теоретичної конфе­
ренції, м. Яремча, 18–21 червня 1998 р. – Ів.-Фр.,1998; Бойко І.В. За­
безпечення прав і свобод громадян адміністративно-правовими засоба­
ми // Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування:
Матеріали науково-теоретичної конференції, м. Яремча 18–21 червня
1998 р. – Ів.-Фр., 1998; Шейнин Х.Б. Новме аспекти судебной защитьі
прав й свобод граждан // Российская юстиция. – 1996. – № 8; Хамане­
ва Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.,
1997 та інші праці.
Стефанюк В. Судовий контроль за діяльністю органів державної
влади // Право України. 1998. № 3. — С. 3-9.
Хаманева Н.Ю. Назв. пр. — С. 115-123.
Якуба О.М. О судебном обжаловании решений по делам, возника-
юшим из административно-правовьіх отношений // Советское государ-
ство й право. – 1981. № 2. – С. 43.
Салищева Н.Г. Административньїй процесе в СССР. – М., 1964. –
С. 137.
Графский В.Г. Всеобщая история права й государства. – М., 2000.
— С. 480-481.
Бребан Г. Французское административное право. – М., 1988. – С.
362.
Шишкін В.І. Судові системи країн світу: Навч. посіб. /У 3-х кн./
Кн. 2. — К., 2001. — С. 136.
ВедельЖ. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 207.
Боботов С.В. Правосудне во Франции. – М., 1994. – С. 112.
Брзбан Г. Назв. пр. — С. 364.
Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.Й. Даниленко
/ Пер. с фр. — М., 2000. — С. 449-550.
Кучерена А.Г. Административная юстиция // Юрист. – 1998. – №
9. — С. 50.
Гукасян Р.Е. Реализация конституционного права на судебную за-
щиту // Процессуальнне средства реализации конституционного права на
судебную й арбитражную зашиту. – Калинин, 1982. – С. 3–12
Тархов В.А. Конституционнме отношения // Правопорядок й пра-
вовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Кон-
ституции СССР 1977 г. — Саратов, 1980. — С. 191.
Кац С.Ю. Конституционное право граждан на судебную зашиту //
Проблеми социалистической законности на современном зтапе коммуни-
стического строительства. – X., 1978. – С. 135–137.
253
Чечот Д.М. Субьективное право й формьі его защитн. – Л., 1968. –
С. 67–69; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения со-
ветских правових норм // Правоведение. 1971. № 3. – С. 48
Конституционньїе основьі правосудия в СССР. – М., 1981. – С. 20.
Права человека: Учебник / Под. ред. Е.А. Лукашевой. – М., 1999. –
С. 445.
Зоммерман К.-П., Старилов Ю.Н. Административное судопроиз-
водство (юстиция) в Германии: история развития й основнне чертьі //
Государство й право. 1999. № 7. – С. 70–77.
Хаманева Н.Ю. Назв. пр. – С. 121.
Лемейер К. Административная юстиция. – СПб., 1905. – С. 149.
Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву.
— М., 1905. — С. 197.
Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком
правовом регулировании. // Журнал российского права. 1997. № 6. – С.
11-21.
Коркунов Н.М. Сборник статей. — СПб., 1898. — С. 218.
Ведель Ж. Назв. пр. – С. 59.
Социальньїе конфликтн: зкспертиза, прогнозирование, технология
разрешения. Вьш. 1. – М., 1991. – С. 27.
Хоча деякі автори вказують на те, що свободи і права є ідентичними
за своєю юридичною характеристикою і законодавче формулювання нор­
ми як основного права чи свободи – юридичне однакове (Забигайло В.К.
Право на права. – К., 1989. – С. 9.), ми підтримуємо думку про те, що
особливості свободи полягають у можливості діяти в певних сферах на свій
власний розсуд, самому визначати лінію поведінки (Витрук Н.В. Право-
вой статус личности в СССР. – М., 1985. – С. 9).
Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблеми теории. –
В.: Изд. ВГУ, 1998. — С. 125, 127.
Хаманева Н.Ю. Теоретические проблеми административно-право-
вого спора // Государство й право. 1998. № 12. – С. 29–36.
Сажина В.В. Административная юстиция: к теории й истории воп-
роса // Советское Государство й право. 1989. № 9. – С. 37.
Старилов Ю.М. Административная юстиция. Теория, история, пер­
спективи. — М., 2001. — С. 58.
Салищева Н.Г. Назв. пр. – С. 130.
Суд на страже прав граждан. – Пермь, 1978. – С. 14–16
Петрухин И.Л., Башуров Г.П., Морщакова Т.Г. Теоретические ос­
нови зффективности правосудия. – М., 1979. – С. 24–25
Дурнев В. Нужен административньїй суд // Советская юстиция. 1988.
№ 6. — С. 25-26.
Тищенко Н.М. Административно-процессуальньїй статус гражданина
Украини: проблеми теории й пуги совершенствования. – Х.,1998. – С. 239.
Якимов А.Ю. Тенденции развития системи субьектов администра-
тивной юрисдикции // Проблеми административной ответственности на
современном зтапе-. – М., 1989. – С. 45.
254
Битяк Ю.П., Комзюк А.Т. Назв, праця. – С. 78.
Стефанюк В. Назв, праця. – С. 8.
Рижков Г. Адміністративна юстиція як елемент правової культури
суспільства // Право та культура: теорія і практика: Матеріали міжнарод­
ної науково-практичної конференції, м. Київ, 15–16 травня 1997 р. / За
ред. Ю.С. Шемшученко та ін. — К., 1997. — С. 201.
Яценко О.В. Правові проблеми судового контролю за законністю
накладення адміністративних стягнень // Ідеологія державотворення в
Україні: історія і сучасність: Матеріали науково-практичної конференції
22-23 листопада 1996 р. — К., 1997. — С. 255-256.
Державотворення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, пер­
спективи / За ред. Ю.С. Шемшученка: Монографія. – К., 2001. – С. 401.
Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании: Авто-
реф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1984. – С. 10.
Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблеми).
— Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. — С. 27.
Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Гер­
мании // Защита прав человека в современном мире. – М., 1993. – С. 73.
Про судоустрій України: Закон України від 7.02.2002 р. // Голос
України. № 51. — 19 березня 1996. — С. 8-14.
Арсеньев К. Мировой суд в провинции // Вестник ЕвропьІ. 1870.
№ 1.
Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи // Матеріали
науково-практичної конференції, 18–19 квітня 2002 р.? Харків, 2002. –
С. 33.
Див.: Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в
Україні // Право України. 1999. № 7. – С. 6.
Див.: Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної
реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. // Офі­
ційний вісник України. 1999. № 21. – С. 943 (зміни та доп. див.: Офіцій­
ний вісник України. 1999. № 2. — С. 55; № 21. — С. 944, 945; № 51. — С.
2525; 2001. № ЗО. — С. 1358).
    продолжение
–PAGE_BREAK–ГЛАВА 5
СУДОЧИНСТВО В АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДАХ
1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б ураховували специфіку публічно-правових спорів.
Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу IIIЦивільного процесуального кодексу України (ЦПК), а також справи з при­воду встановлення неправильності в актах цивільного стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними.
Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодек­сом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи пуб­лічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснова­на на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та госпо­дарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визна­чення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуаль­ного кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.
Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в остан­ню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу (розумі­ючи його, як доводиться у розділі І, гл. 2.3 цієї книги, як поняття, тотожне адміністративному судочинству) в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, незначна. По суті, йдеть­ся про створення якісно нового кодифікованого акта, заснованого на но­вих принципах і нормах.
Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарсь­кого процесів, передусім ті, що стосуються розв’язання адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулю­ють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністратив­них справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьо­му цінним для нас є досвід як країн, що мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і країн, у яких адміністративна юсти­ція перебуває на стадії зародження та розвитку.
256
Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість питань, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на всі ці питання не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичай­но, терміни розгляду?
Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж виріши­ти на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанта спрос­тить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не треба буде ламати голову над розв’язанням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшить можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне роз­в’язання передбачуваної проблеми на рівні закону «сковуватиме» судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання.
Отже, на наш погляд, в ході проведення кодифікації норм адміністра­тивного судочинства неможливо відразу розв’язати всі проблеми, які мо­жуть виникнути у судовій практиці й щодо правильності розв’язання яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах до­сить викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкра­щий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвит­ку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення про­цесуального закону.
На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально лаконіч­но і не відзначаються глибокою деталізацією. Адже там законодавець звик довіряти суддям.
У формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викла­дені просто і зрозуміло, так, щоб їх могли впевнено використовувати і не-юристи, адже основним контингентом позивачів будуть пересічні громадя­ни. Намагання максимально точно розв’язати у кодексі всі можливі питан­ня може зашкодити зрозумілості, оскільки основні, принципові положен­ня можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може виявитися неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладу нормативного матеріалу.
Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох ча­стин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адмі­ністративних судів, а інші – запозичені з цивільного процесу. Перші відоб­ражатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обо­в’язок доведення тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміні-
257
стративного і цивільного судочинства (положення про докази, про проце­суальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та ін.).
У зв’язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адмініст­ративного процесуального кодексу частину положень із Цивільного проце­суального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному ко­дексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно ско­ротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу (тиїаііз тиіашііз)1. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адмі­ністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуаль­них термінів, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, може бути встановлено співвідношення між Цивільним процесу­альним і Адміністративним процесуальним кодексами як між загальним і спеціальним.
Можна відзначити принаймні два недоліки такого варіанта розв’язання проблеми: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом із Цивільним, що вкрай незручно, особливо для пере­січних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судо­чинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному про­цесі.
Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості суб-сидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративни­ми судами. Отже, вважаємо, що до Адміністративного процесуального ко­дексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві й цивільному (а також гос­подарському) процесу.
2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
Реалізація права на судовий захист, згідно з принципом диспозитивності, починається зі звернення особи, яка вважає свої права порушеними, до суду. Суд позбавлений можливості самостійно ініціювати процес, інакше він перестане бути судом і перетвориться на звичайний контролюючий орган.
Важливо визначитися з назвою процесуального документа, з яким звер­татимуться до адміністративного суду з проханням розв’язати публічно-правовий спір, – скарга, заява чи позов. Аналізуючи положення частини першої ст. 55 Конституції України, яке кожному гарантує «право на оскар­ження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» (виділено автором.
258
– Р.К.), можна дійти висновку, що формою звернення у цьому випадку має бути скарга. Однак такий висновок прямо не випливає з наведеного поло­ження Конституції, оскільки термін «оскарження», на наш погляд, позна­чає дію, а не форму звернення.
Сьогодні низка положень Цивільного процесуального кодексу України, які регламентують судове провадження у справах, що виникають з адміні­стративно-правових відносин, передбачають таку форму звернення до суду як «скарга». Однак, на наш погляд, термін «скарга» вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Цю нерівність ще можна зрозуміти в адміністративно-правових відносинах «громадянин – адмініст­рація», оскільки ці відносини засновані на принципі субординації. Збері­гається ця нерівність і у відносинах щодо оскарження рішень адмініст­рації в адміністративному порядку. Тому в адміністративній процедурі ос­карження вживати термін «скарга» цілком обґрунтовано. Однак недопус­тимим видається його використання в адміністративному процесі, оскіль­ки перед судом мають бути рівними і громадянин, і адміністрація. З ідеоло­гічних міркувань скарга як форма звернення до суду є небажаною. Крім того, скарга не дасть можливості уніфікувати форму звернення до суду.
Набагато сильніше ідеологічне навантаження в адміністративному про­цесі нестиме адміністративний позов, який вказуватиме на повну рівність того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тоді адміністративний орган буде ймену-ватися не просто «зацікавлена особа», як сьогодні у цивільному процесі, а «відповідач».
Посилання на те, що позов у свідомості громадян асоціюється переваж­но з приватно-правовими вимогами, а тому небажаний в адміністративно­му процесі, на нашу думку, є непереконливим і не є перешкодою для того, щоб використовувати його в адміністративних судах. Скажімо, у господарсь­кому процесі позов використовується для звернення до суду з будь-якими вимогами, зокрема про визнання правових актів органів влади недійсними.
До того ж термін «позов», на відміну від «скарги» допускає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності (з вимогою визнати їх протип­равними), а й висунення вимог про зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії чи утриматися від такого, про відшкодування збитків тощо. Крім того, позов дає можливість уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і адміністративних органів.
Компромісним, на наш погляд, є вживання терміна «заява», який зву­чить більш нейтрально, ніж «адміністративний позов», і позбавлений ідео­логічного змісту. Заява (англ. арріісаііогі) використовується як форма звер­нення до Європейського Суду з прав людини, який захищає права та свобо­ди людей і юридичних осіб, що передбачені Європейською Конвенцією з прав людини від порушень з боку держав, які визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна).
В адміністративному процесі можна без застережень застосовувати вчен­ня про структуру позову, розроблене у доктрині цивільного та господарсь­кого судочинства. Так, елементами адміністративного позову можна визна-
259
ти підставу, предмет і зміст позову. Підставу позову становитимуть обстави­ни (юридичні факти) і норми права, які у своїй сукупності дають особі право звернутися до суду з вимогами до іншої особи. Предмет позову скла­датимуть матеріально-правові вимоги особи, яка звертається до адмініст­ративного суду, до відповідача (наприклад, вимоги вчинити певну дію на користь позивача). Зміст позову – це адресоване адміністративному суду прохання позивача процесуально-правового характеру задовольнити його вимогу до відповідача (наприклад, прохання до суду зобов’язати відповідача до вчинення певної дії). Практичне значення матимуть тільки підстава і предмет адміністративного позову, оскільки вони допоможуть визначити тотожність позову. Повторне подання позову між тими самими сторонами з тих самих підстав і з того самого предмета, якщо він уже розглядався судом, згідно з правилами судового процесу, не допускається. В адміністра­тивному процесі важливо передбачити, щоб від фізичної чи юридичної осо­би, яка не є адміністративним органом, не вимагалося обов’язкове зазна­чення у позовній заяві правовові підстави її вимог, тобто конкретної нор­ми права. Досить було б зазначити, яке суб’єктивне право чи інтерес особа вважає порушеним.
Цікавим є питання про можливість зустрічного позову в адміністратив­ному процесі. На наш погляд, інститут зустрічного позову має право на існування в адміністративному процесі, оскільки можна передбачити ви­падки, коли відповідачем може бути подана зустрічна вимога до позивача, яка пов’язана з первинною вимогою.
Наприклад, адміністративний орган після відмови надати статус біжен­ця іноземцю, який незаконно перетнув державний кордон, звертається до суду за рішенням про примусове його видворення. Цілком логічно, щоб іноземець мав право у цьому ж процесі оскаржити відмову в наданні йому статусу біженця.
Так само зустрічний позов можливий, наприклад, у спорах, які виника­ють з приводу адміністративних договорів. Одна сторона договору звертається до адміністративного суду з вимогою зобов’язати іншу сторону виконати умови договору, а інша – оспорює дійсність самого адміністративного до­говору. Очевидно, що ці вимоги є зустрічними й у різних провадженнях розглядатися не можуть, оскільки задоволення зустрічної вимоги однієї сторони усуває можливість задоволення первісної вимоги іншої сторони, і навпаки.
Важливим з точки зору демократичності правосуддя та гарантування правосудності судових рішень є вирішення питання про одноособовий та колегіальний розгляд адміністративних спорів.
Наприклад, у Нідерландах слухання адміністративних справ у першій інстанції здійснюється суддею одноособове. Однак якщо судця вважає, що справа складна для вирішення одним суддею, він передає її до колегії суддів. Згідно з німецькими правилами адміністративного процесу, справа пере­дається на розгляд одного судді, якщо вона не є дуже складною з фактич­ного чи юридичного боку або не має принципового значення. В інших випадках справа розглядається колегією з трьох професійних суддів та двох
260
суддів на громадських засадах (останні обираються територіальною грома­дою). Такий досвід вартий того, щоб урахувати його під час запровадження адміністративного судочинства в Україні.
Доцільно встановити загальним правилом, що розгляд і вирішення всіх адміністративних справ у суді першої інстанції здійснюється одноособове суддею, який діє від імені суду і головує у судовому засіданні. Адміністра­тивну справу доцільно розглядати колегіальним складом, якщо суддя, який почав провадження у справі, дійде висновку, що справа є особливо склад­ною. Оптимальний склад колегіального суду – колегія з трьох професійних суддів. Менша кількість – два судді – викличе труднощі у прийнятті рішен­ня, якщо голоси суддів поділяться порівну. Більша кількість приведе до невиправданого і зайвого навантаження на суддів. До складу колегії про­фесійних суддів можна залучати суддів без юридичної освіти, які мають фахову підготовку в галузі юрисдикції адміністративних судів.
Колегією суддів у складі одного професійного судді та двох народних засідателів можуть розглядатися і вирішуватися адміністративні справи, предметом оскарження у яких є нормативно-правові акти. Для вирішення адміністративних справ, предметом оскарження у яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, вищого або центрального органу вико­навчої влади, іншого державного органу, повноваження якого поширю­ються на всю територію України, його посадової чи службової особи, до­цільно передбачити колегію суддів у складі трьох професійних суддів та двох народних засідателів, що мало б підвищити гарантії незалежності суду під час ухвалення судового рішення.
Значення участі народних засідателів у тому, шо вони забезпечать пред­ставництво суспільства у здійсненні правосуддя. Народні засідателі допо­могли б професійному судді подивитися на справу очима звичайного грома­дянина, а не лише з точки зору сухої букви закону. Участь народних засіда­телів обумовлена необхідністю збалансувати у судовому рішенні інтереси громадянського суспільства і держави. Народні засідателі вноситимуть у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям. Довіра громадян до такого складу суду має бути значно вищою. Крім того, участь народних засідателів у здійсненні правосуддя змушуватиме професійних суддів аргу­ментувати правову позицію так, щоб вона була зрозуміла і нефахівцям. Це дуже важливо, тому що судові рішення в адміністративних справах можуть мати велике суспільне значення, а тому вони повинні викладатися чіткою й доступною мовою.
В адміністративних судах слід уникати практики, коли розподіл справ, утворення колегій суддів та призначення головуючого здійснюється голо­вою суду, щоб зменшити можливості впливу голови суду на результати роз­в’язання адміністративних справ. У зв’язку із цим доцільно, на наш погляд, залучати суддів до складу колегій і розподіл адміністративних справ здійсню­вати у порядку, який визначався б органами суддівського самоврядування (наприклад, зборами суддів адміністративного суду) з урахуванням черго­вості, завантаженості, спеціалізації суддів тощо. У складі колегії суддів го-
261
ловуючим міг би бути професійний судця з найбільшим суддівським ста­жем, а суддею-доповідачем – суддя, який почав провадження у справі.
Наступним важливим для регламентації адміністративного процесу є питання про     продолжение
–PAGE_BREAK–склад його учасників. Воно має значення для визначення ролі кожної групи учасників у розгляді адміністративної справи судом і кола їхніх процесуальних прав та обов’язків.
За роллю у судовому розгляді та характером зацікавленості учасників адміністративного процесу можна поділити на дві групи:
особи, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники
сторін та третіх осіб);
особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти,
перекладач, секретар судового засідання, судовий розпорядник).
Першу групу учасників об’єднує те, що всі вони зацікавлені у результатах вирішення справи. За характером інтересу їх можна поділити на тих, які мають матеріально-правову зацікавленість у результатах вирішення адмі­ністративної справи (сторони й треті особи), і на тих, що мають процесу­ально-правову зацікавленість (представники сторін і третіх осіб). Свідки, експерти, спеціалісти, перекладач, секретар судового засідання, судовий роз­порядник не мають ні матеріально-правової, ні процесуально-правової за­цікавленості у розв’язанні справи. Така класифікація має не тільки теоре­тичне значення. Вона спрощує визначення правового статусу кожної з груп учасників.
Особи, які беруть участь у справі, здійснюють свої процесуальні права у судовому процесі для того, щоб домогтися певного правового результату, у якому вони зацікавлені. Судове рішення у справі стосуватиметься прав і обов’язків сторін і третіх осіб.
Сторонами в адміністративному процесі, з одного боку, є особа, яка вважає, що її право, свобода чи правовий інтерес в галузі публічно-право­вих відносин порушено, і звертається до адміністративного суду за захис­том цього права, свободи чи правового інтересу (позивач), а з іншого боку – особа, що, як вважає позивач, порушила його право, свободу чи правовий інтерес і повинна усунути це порушення чи компенсувати шкоду (відпові­дач).
В адміністративний процес можуть вступати або залучатися судом і треті особи, прав, свобод та правових інтересів яких стосуються вимоги позивача у справі. Як і в цивільному та господарському процесах, в адміністративно­му судочинстві доцільно розрізняти третіх осіб із самостійними вимогами на предмет спору і третіх осіб, які не заявляють таких вимог.
Наприклад, адміністративний орган помилково видав дозволи двом ра­діокомпаніям на ведення передач на одній радіочастоті. Дізнавшись про це, радіокомпанія, яка одержала дозвіл першою, звернулася до адміністратив­ного суду з вимогою визнати протиправним рішення про надання дозволу на транслювання на тій самій частоті іншій радіокомпанії. Про розпочату справу стало відомо другій радіокомпанії, яка вирішила вступити у справу, заявивши вимогу про скасування першого дозволу і підтвердження чин­ності другого. Приклад гіпотетичний, але він яскраво показує можливість
262
вступу у спір між позивачем (перша радіокомпанія) і відповідачем (адміні­стративний орган) третьої особи (друга радіокомпанія), яка також претен­дує на предмет спору (право використання певної частоти для ведення пе­редач). Вимоги позивача і третьої особи із самостійними вимогами є взає-мовиключними, а тому вони не можуть діяти як співпозивачі, оскільки між позивачем і третьою особою наявний конфлікт інтересів. Зрозуміло, що третя особа із самостійними вимогами повинна бути наділена такими са­мими правами, як і позивач.
Треті особи без самостійних вимог можуть виступати в адміністратив­ному процесі як на стороні позивача, так і на стороні відповідача. Напри­клад, якщо особою оскаржується підзаконний нормативно-правовий акт, знайдуться особи, на яких поширює дію цей акт. Одні з них можуть пого­джуватися з вимогами позивача і підтримувати їх, а інші можуть підтриму­вати позицію відповідача – органу, що видав цей акт. Перші можуть всту­пити у справу і взяти участь як треті особи на боці позивача, другі – як треті особи на боці відповідача.
Практичні труднощі складатимуть адміністративні справи, у яких пред­метом розгляду будуть нормативна-правові акти. Вони стосуватимуться інте­ресів багатьох осіб, на яких поширюють дію ці акти. А тому було б пра­вильно, щоб адміністративний суд повідомив усіх зацікавлених осіб про відкриття провадження у такій справі, щоб вони за бажання вступили у справу як треті особи. Зрозуміло, що кожного особисто суд повідомити не зможе. Можна запровадити правило, згідно з яким про початок проваджен­ня в адміністративній справі про нормативно-правовий акт суд повинен повідомити через офіційні видання, у яких цей акт було опубліковано. Це приведе до збільшення часу розгляду справи. Але таке правило, на наш погляд, є доцільним і виправданим.
Сторони і треті особи можуть брати участь у процесі разом із представ­никами або тільки через них. Процесуальні права й обов’язки представ­ників є похідними від процесуальних прав та обов’язків сторін і третіх осіб, їхній обсяг залежить від уповноваження представника довірителем (сторо­ною або третьою особою), якщо представник діє на підставі договору, або від увстановлених законом меж, якщо представник діє на підставі закону (наприклад, батьки як законні представники неповнолітніх, керівники як законні представники органів, підприємств, установ, організацій тощо).
Процесуальне становище інших учасників адміністративного процесу (свідків, судових експертів, секретаря судового засідання, перекладача) в адміністративному судочинстві та інших видах судочинства не повинно мати суттєвих відмінностей.
Варто звернути увагу на нові фігури, які пропонується запровадити у судочинстві, і в адміністративному зокрема. Це – спеціаліст і судовий роз­порядник. Спеціаліст – це особа, яка є фахівцем у певній галузі й володіє спеціальними знаннями, необхідними для надання технічної допомоги ад­міністративному суду в процесі доказування. Наприклад, як спеціаліст може бути запрошений фахівець у галузі діловодства для роз’яснення перед су­дом процедури розробки, документування, візування, погодження та за-
263
твердження рішень органу, чи фахівець у галузі комп’ютерної техніки для роз’яснення процесу електронного документообігу і можливостей втручан­ня в нього, для відтворення електронних документів перед судом тощо. На відміну від висновків експерта, результати роботи спеціаліста не є джере­лом доказів, а лише допомагають суду та іншим учасникам процесу розіб­ратися в інформації, яка постає перед ними, та зрозуміти її.
У зв’язку із запровадженням Законом «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. служби судових розпорядників виникає необхідність виз­начити правовий статус судового розпорядника в адміністративному про­цесі. Виходячи із завдань судових розпорядників, визначених частиною пер­шою ст. 132 Закону, можна закріпити за ним забезпечення належного стану судового залу і дотримання порядку присутніми у залі, запрошення до залу учасників адміністративного судочинства, оголошення про вхід суду до залу, виконання розпоряджень головуючого у судовому засіданні тощо.
На сьогодні ці дії виконує переважно секретар судового засідання, що, як правило, відволікає його від виконання основного завдання – протоко­лювання ходу судового засідання. У зв’язку з прогнозованим невеликим навантаженням на судового розпорядника недоцільно передбачати обов’яз­кову його участь у процесі. Рішення про залучення судового розпорядника до участі в судовому засіданні мав би приймати головуючий, виходячи з кількості сторін, інших учасників адміністративного процесу та присутніх у залі. У простих справах функції судового розпорядника міг би виконувати секретар судового засідання.
3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
Для повноцінного захисту своїх суб’єктивних прав, свобод та інтересів в адміністративному суді особи, які беруть участь у справі, повинні бути на­ділені цілим комплексом процесуальних прав, які можна поділити на диспо­зитивні й змагальні.
Диспозитивні права – це передбачені законом можливості сторони щодо розпорядження предметом заявлених в адміністративній справі вимог. Як і в цивільному та господарському судочинстві, в адміністративному процесі по­зивач повинен бути наділений такими диспозитивними правами: право на звер­нення до адміністративного суду з позовом, право в ході судового проваджен­ня змінити підставу або предмет позову, права збільшити або зменшити розмір позовних вимог, якщо вони мають кількісне вираження, чи відмовитися від позову повністю або частково, укласти мирову угоду з відповідачем. Відповідач також має права подати зустрічний позов, визнати позов повністю або частко­во, укласти мирову угоду з позивачем. Крім того, сторони наділені можливі­стю вимагати виконання судових рішень у справі, оскаржувати судові рішення у справі, приєднуватися до скарг інших осіб, які беруть участь у справі, відкли­кати та відмовлятися від своїх скарг на судові рішення.
Право на звернення до адміністративного суду має бути визнане не за будь-якою фізичною чи юридичною особою, а лише за тією, яка перекона-
264
на, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушено її право, свободу чи правовий інтерес. Невиправданим буде вста­новлення необмеженого кола суб’єктів, які можуть звернутися до адміні­стративного суду з вимогою перевірити нормативно-правові акти щодо їх відповідності Конституції України, законам чи правовому акту вищої юри­дичної сили. Це коло доцільно обмежити особами, чиї права, свободи, пра­вові інтереси безпосередньо порушені або можуть бути порушені цим нор­мативним актом. Інакше адміністративні суди не зможуть витримати на­пливу позовів від осіб, які просто бажають відстояти законність, але права яких не порушено. Отже, передумовою права на звернення до адміністра­тивного суду має бути не тільки порушення адміністративним органом норми права, а й порушення внаслідок цього суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу особи.
Право на закінчення справи мировою угодою є одним з найважливіших диспозитивних прав, оскільки дає можливість сторонам самостійно врегу­лювати конфлікт. В адміністративному процесі доцільно передбачити обо­в’язок суду вжити заходів до примирення сторін. Для цього він міг би за­пропонувати сторонам варіанти мирової угоди, які б компромісне відпові­дали інтересам обох сторін. Зрозуміло, що умови мирової угоди не повинні суперечити вимогам права і порушувати права та свободи інших осіб. Умо­ви мирової угоди можуть бути виведені не тільки в межах вимог, які мають кількісні характеристики. Сторони у судовому процесі можуть домовитися не тільки про розмір компенсації, належної позивачеві. Умови мирової угоди можуть встановлюватися в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для адміністрації. Наприклад, якщо в адміністративному суді оскаржуєть­ся відмова органу місцевого самоврядування надати селянину конкретну земельну ділянку, то сторони можуть зійтися на тому, що земельна ділян­ка буде виділена в іншому місці.
В адміністративному процесі важливо, щоб розпорядження диспозитив­ними правами перебувало під прискіпливим наглядом суду, оскільки пуб­лічно-правовий спір між двома сторонами може стосуватися публічних інте­ресів інших осіб, територіальної громади, держави. Цей нагляд має здійсню­ватися через процедури прийняття судом відмови позивача від позову чи визнання відповідачем позову, затвердження судом мирової угоди. Адміні­стративний суд не прийматиме відмови позивача від адміністративного по­зову, визнання адміністративного позову відповідачем і не затверджувати­ме мирової угоди сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиїсь права, свободи чи правові інтереси. Інакше кажучи, відпо­відальність за правомірність цих дій має бути покладена на адміністратив­ний суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві багать­ох зарубіжних країн (в Україні у цивільному та господарському судочинстві контроль суду за реалізацією диспозитивних прав поки що збережено).
Важливо визначитися також з межами втручання адміністративного суду в реалізацію сторонами диспозитивних прав. Чи слід допускати в адмініст­ративному процесі, щоб суд виходив за межі позовних вимог? Наприклад, якщо позивач звертається з вимогою визнати протиправним тільки одне
265
положення правового акта, то чи може суд визнати й інші положення таки­ми, якщо вони суперечать закону, але позивач про це не просить? На наш погляд, виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд не по­винен перевіряти правовий акт поза межами вимог позивача.
Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акта, адміні­стративний суд може дійти висновку, що порушення прав, свобод чи право­вих інтересів позивача, на яке він посилається в обгрунтуванні позовних вимог, зумовлене не тільки тим положенням правового акта, на яке вказує позивач, а й низкою інших положень цього акта. Інакше кажучи, суд може вийти за межі позовних вимог з метою повноти захисту прав, свобод та правових інтересів позивача, але тільки у зв’язку з тими порушеннями, на які посилається позивач. Адміністративний суд не повинен визнавати пра­вовий акт чи його положення протиправними, якщо вони не порушують названого позивачем суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу, хоча підстави для такого рішення можуть бути.
Для доведення своєї позиції перед судом та спростування позиції іншої сторони особи, які беруть участь у справі, наділені рівними змагальними правами. Вони мають право знати про місце й час судового розгляду спра­ви, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі й стосуються їхніх інтересів, користуватися правовою допомогою, ознайомлюватися з матері­алами справи, давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення, заявляти клопотання і відводи, подавати докази, брати участь у дослідженні доказів, ставити питання іншим учасникам адміністративного судочинства, висловлювати свою думку з питань, які виникають під час судового розгля­ду, подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб, робити виписки з матеріалів адміністративної справи, знімати копії при­єднаних до справи документів, одержувати копії судових рішень тощо.
Адміністративний суд повинен всіляко сприяти сторонам у реалізації їхніх змагальних прав. І не тільки шляхом роз’яснення цих прав. Так, якщо сторона не може самостійно подати докази, але знає про них, то вона по­винна повідомити суд, де вони знаходяться чи можуть знаходитися, а суд зобов ‘язаний зібрати ці докази.
Надзвичайно важливим в адміністративному процесі є право сторони на правову допомогу. Витрати на правову допомогу сторона повинна нести самостійно, оскільки залучення адвоката чи іншого фахівця у галузі права, який згідно з законом може надавати правову допомогу, є правом сторони. У разі задоволення вимог сторони, яка не є адміністративним органом, витрати на правову допомогу, здійснені у розумних межах з метою захисту свого права, повинні компенсуватися іншою стороною – адміністратив­ним органом.
Особливістю в адміністративному процесі має бути те, що у випадках, передбачених законом, забезпечити надання правової допомоги безкош­товно або за доступну плату повинен адміністративний суд, а не будь-який інший орган (Міністерство юстиції, скажімо). Адміністративний суд має забезпечити надання правової допомоги зокрема тоді, коли дійде висновку, що особа внаслідок малозабезпеченості буде позбавлена судового захисту.
266
Обмеження щодо користування правовою допомогою доцільно встано­вити для адміністративних органів. Було б дивно, якби державний орган, який утримується за рахунок бюджету, захищався від позову платника по­датків за допомогою адвоката, найнятого за бюджетні кошти (читайте: у тому числі за кошти того самого платника податків). Громадянин-позивач не повинен оплачувати витрати на правову допомогу для адміністративного органу-відповідача. Тому адміністративний орган повинен захищатися са­мостійно, зокрема силами своєї юридичної служби. Це не виключає мож­ливості для посадової чи службової особи за власний рахунок залучити до участі у процесі адвоката чи іншу особу, яка має право надавати правову допомогу, щоб запобігти регресному позову.
Змагальні права завжди поєднані з обов’язком добросовісно користува­тися цими правами, не зловживаючи ними, наприклад, для затягування процесу.
Можливі ситуації, коли зволікання з розв’язанням адміністративної ‘справи може завдати непоправної шкоди позивачеві. Наприклад, рішення органу місцевого самоврядування про знесення житлового будинку може позбавити особу права на житло. Під час оскарження цього рішення до суду воно може бути виконане. Якщо рішення про знесення будинку адмі­ністративний суд згодом визнає незаконним, повноцінне поновлення пра­ва на житло буде ускладненим.
У зв’язку з цим у процесуальному законодавстві багатьох країн передба­чається інститут попереднього судового захисту, який дає можливість суду до ухвалення рішення по суті справи вжити заходів щодо забезпечення позов­них вимог, якщо існує небезпека неспівмірного заподіяння шкоди інтере­сам позивача або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане ускладненим або неможливим.
Йдеться передусім про зупинення на час судового розгляду дії правово­го акта, який оскаржується. За чинним Цивільним процесуальним кодек­сом України (ст. 248-4), подання до суду скарги зупиняє виконання оскар­жуваного рішення, Такий підхід не завжди може бути правильним, оскільки не запобігає зловживанню такою можливістю звернення до суду з єдиною метою – відтягнути реалізацію невигідного для особи управлінського рішен­ня, що нерідко може завдати значної шкоди суспільним відносинам та пуб­лічним інтересам.
Питання про зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково розв’язуєть­ся у різних країнах. Звернення до суду не веде до автоматичного зупинення дії оскаржуваного рішення. Акт з питань загального адміністративного права Нідерландів надає голові суду право вжити попередніх заходів судового за­хисту, зокрема заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких заходів Актом чітко не регламентовані.
Подібний підхід існує й у Німеччині: суд, що розглядає справу, за за­явою сторони своїм тимчасовим розпорядженням може зупинити виконан­ня рішення повністю чи в частині, якщо вона стосується стягнення по­датків, містить невідкладні розпорядження службовців виконавчих органів поліції та в інших передбачених законом випадках. Однак особливістю тут
267
є те, що в усіх інших випадках позов про визнання адміністративного акта недійсним (так само, як і заперечення, подане в адміністративному поряд­ку) має відкладальну дію, тобто подання позову автоматично зупиняє вико­нання адміністративного акта. Адміністрація повинна просити суд ухвали­ти рішення про негайне виконання, якщо для цього є особливий інтерес. Негайне виконання можливе також без дозволу адміністративного суду в надзвичайних ситуаціях, виходячи з публічного інтересу, якщо затримка виконання загрожує життю, здоров’ю або власності.
У Франції, Австрії, Польщі, Естонії, так само як і в Нідерландах, закон не передбачає відкладальної дії звернення до суду2. Оскарження будь-якого адміністративного рішення не перешкоджає його виконанню. Це правило спрямоване на те, щоб забезпечити неухильне виконання адміністратив­них рішень, щоб запобігти перешкодам в управлінській діяльності внаслі­док процесуальних дій. У Франції зупинення дії адміністративного рішен­ня судом можливе за клопотанням позивача і за умови, що від виконання рішення можуть настати серйозні негативні наслідки, або якщо шкода від нього може бути суттєвою чи навіть непоправною3. В Австрії Адміністра­тивна судова палата може також за заявою скаржника зупинити дію акта, якщо це не буде порушувати важливих публічних інтересів і якщо виникає переконання у тому, що виконання акта може мати для скаржника не-зіставні негативні наслідки. Отже, питання про зупинення дії оскаржува­ного правового акта віддано на розсуд суду. Такий підхід вартий того, щоб запровадити його і в нас.
Зупинення дії оскаржуваного правового акта не вичерпує всіх можливих засобів попереднього судового захисту. Так, у ситуації зі знесенням будин­ку, яку ми наводили раніше, зупинення виконання рішення органу місце­вого самоврядування може бути недостатнім, якщо, наприклад, цей орган уже уклав договір з будівельною організацією про знесення будинку. Тому виникає потреба тимчасово заборонити будь-які дії будівельної організації щодо знесення будинку, передбачені договором. Отож попередній судовий захист може виражатися також забороні вчиняти певні дії.
З цивільного процесу можна запозичити можливість суду накласти арешт на майно чи грошові кошти, що перебувають у відповідача або інших осіб, з метою забезпечення позову. Так, наприклад, якщо митні органи вилучи­ли автомобіль, що перевозився через митний кордон України, то позивач, який оскаржує названі дії митних органів, може просити адміністративний суд накласти арешт на автомобіль до вирішення справи по суті.
На нашу думку, принаймні на початку діяльності адміністративних судів, доцільно, щоб перелік засобів попереднього судового захисту в законі не був вичерпним. Не варто обмежувати види цих засобів, щоб адміністратив­ний суд у конкретній ситуації міг віднайти найкращий спосіб для здійснен­ня адекватного попереднього захисту інтересів позивача. Який спосіб буде найкращим за відсутності відповідної практики – наперед передбачити складно.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Доказування в адміністративному процесі. Джерела доказів і правила щодо належності та допустимості доказів в адміністративному процесі навряд чи
268
суттєво відрізнятимуться від прийнятих у цивільному чи господарському судочинстві. Виходячи з передбачення, що більшість адміністративних справ буде пов’язана з оскарженням правових актів, можна припустити, що свідчення свідків, висновки судових експертів, речові докази не часто вико­ристовуватимуться в адміністративному судочинстві як джерела доказів. Ними будуть, як правило, письмові докази (документи) і пояснення сторін.
Загальним має бути правило, що випливає з принципу змагальності: сто­рони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони поси­лаються, або на спростування обставин, про які твердить інша сторона. Однак виходячи з невисокого рівня правової обізнаності звичайного гро­мадянина, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи, в літературі висловлюється слушна думка про необхідність запровадження презумпції вини адміністративного органу, рішення, дії чи бездіяльність якого оскар­жуються4. Презумпція вини покладала б на адміністрацію обов’язок аргу­ментовано, посилаючись на докази, довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи правових інтересів. Такий підхід значно посилив би позиції громадянина, який має недостатньо правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень. Потенційний обов’язок державних органів та органів місцевого самоврядування довести пра­вомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності посилив би їхню відпові­дальність під час прийняття рішень, виконання інших дій чи в разі допу­щення бездіяльності.
Подібна пропозиція нерідко критикується з огляду на те, що презумп­ція вини дамокловим мечем висітиме над адміністративним органом. Ко­жен позов, навіть очевидно необгрунтований та безпідставний, зобов’язу­ватиме адміністрацію забезпечувати своє представництво у кожному тако­му процесі, інакше, виходячи з презумпції вини, її очікуватиме програш справи. Це може привести до того, що службовці державного органу чи органу місцевого самоврядування тільки тим і займатимуться, що засідати­муть у судах.
Таке міркування є слушним, однак воно не становить перешкоди для запровадження презумпції вини адміністративного органу – відповідача. Пре­зумпція вини не повинна бути абсолютною, як у судовому процесі преце-дентної системи права, де відсутність заперечення позову та нез’явлення відповідача у судове засідання розцінюється судом як визнання позову і тягне за собою автоматичний програш відповідача. Презумпція вини адмі­ністративного органу повинна означати припущення, що повідомлені по­зивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача і про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач – адміністративний орган їх не спростує.
При цьому позивач не зобов’язаний давати правову аргументацію своїх вимог. Однак, навіть якщо позивач навів правове обгрунтування своїх ви­мог, суд не зв’язаний ним і самостійно дає правову оцінку обставинам у справі. Суд також може встановити відсутність причинного зв’язку між рішенням, дією, бездіяльністю адміністративного органу і порушенням
269
права, свободи чи правового інтересу позивача, оскільки суд не повинен бути зв’язаний твердженням позивача про обумовленість порушення права діяльністю адміністрації. Отож адміністративний орган навіть за існуван­ня презумпції його вини не буде змушений реагувати на очевидно необгрун­товані та безпідставні адміністративні позови.
Невиконання адміністративним органом обов’язку довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності не звільняє адміністративний суд від обов’язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Однак пре­зумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти по­відомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.
Принцип офіційності в адміністративному процесі (про який уже гово­рилося у попередній главі книги) обумовлює ще одну особливість у процесі доказування. Адміністративний суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обгрунтування своїх ви­мог. Тягар збирання доказів, на відміну від судового процесу в справах при­ватноправового характеру, лежить не тільки на плечах сторін.
В адміністративному процесі позивачем часто буде звичайний громадя­нин, а значна частина доказового матеріалу зберігатиметься в адміністра­тивного органу – відповідача. Отже, громадянин перебуватиме у гіршому становищі щодо можливості збирання і подання доказів порівняно з адмі­ністрацією. До того ж необізнаний у бюрократичному механізмі громадя­нин погано орієнтується в тому, які докази можуть підтвердити обставини, на які він посилається. У зв’язку із цим адміністративний суд повинен бути наділений повноваженням з власної ініціативи збирати докази, крім тих, що подані сторонами, з тим, щоб правильно встановити фактичний бік справи.
Результати розгляду адміністративної справи по суті мають бути оформ­лені рішенням адміністративного суду, в якому суд від імені держави дає відповідь на кожну вимогу адміністративного позову. Судове рішення усу­ває публічно-правовий спір. Ним констатується порушення прав і встанов­люється спосіб їх відновлення або ж відмовляється у задоволенні позову. Способами відновлення порушених прав можуть бути:
визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності адміністра­
тивного органу зі скасуванням або визнанням нечинним рішення чи його
окремих положень;
зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії (наприклад,
видати відповідний правовий акт);
зобов’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;
стягнення з відповідача коштів;
будь-який інший спосіб, який гарантував би дотримання і захист прав,
свобод, правових інтересів учасників публічно-правових відносин від пору­
шень з боку адміністрації.
Пропонується запровадити таку структуру рішення адміністративного суду:
• вступна частина (час, місце судового розгляду, склад суду, справа, що розглядалася, особи, які беруть участь у справі);
270
обставини справи (встановлені фактичні дані у справі із зазначенням
досліджених доказів);
право (зміст норм, з яких виходив суд, вирішуючи справу);
оцінка суду (правова оцінка встановлених обставин, констатація пору­
шень норм права);
резолютивна частина (присуд суду).
Подібна структура дає можливість чітко розмежувати у судовому рішенні питання факту і питання права, що матиме значення під час його оскар­ження та перегляду.
Правосуддя в адміністративних справах не може вважатися ефективним, якщо судові рішення адміністративних судів не виконуватимуться. У зв’яз­ку із цим потребує ґрунтовної розробки і законодавчого врегулювання ме­ханізм виконання судових рішень в адміністративних справах.
Труднощі у виробленні такого механізму пов’язані насамперед з тим, що найчастіше виконання судових рішень покладатиметься на адміністра­тивні органи. А тому не можна виключити, що державна виконавча служба як система органів, підпорядкованих Міністерству юстиції України, інко­ли може бути незацікавлена в реалізації судового рішення, особливо тоді, коли воно стосується інтересів інших органів виконавчої влади або її са­мої. У багатьох випадках це може призвести до ускладнень під час примусо­вого виконання судових рішень.
Як варіант розв’язання цієї проблеми заслуговує на увагу запровадження при адміністративних судах служби судових виконавців в адміністративних справах, яка б організаційно не залежала від органів виконавчої влади. Судові виконавці в ході реалізації судових рішень в адміністративних справах підпо­рядковувалися б суддям, які ухвалили ці рішення, і були б підзвітні їм. Подібні виконавчі служби існують при адміністративних судах у Франції, що забезпе­чує високий ступінь взаємодії між судами і органами виконання судових рішень.
Інший варіант – передбачити можливість адміністративного суду стягу­вати штрафи з винуватців у невиконанні або неналежному виконанні судо­вих рішень. Позитивом цього варіанта є персоніфікація відповідальності за нехтування судовими рішеннями в адміністративних справах. Однак вста­новлення винуватості особи потребує розгляду за всіма правилами судово­го процесу. Це може значно уповільнити виконання судового рішення. Тому більш прийнятним стало б стягнення адміністративним судом штрафу з адміністративного органу за фактом невиконання чи неналежного вико­нання ним судового рішення шляхом списання коштів з рахунку за розпо­рядженням суду. Адміністративний орган та його керівництво не будуть зацікавлені у втраті значних коштів, оскільки це означало б обмеження інших витрат, зниження ефективності діяльності, а відтак – можливість втрати керівної посади.
Інша проблема, пов’язана з виконанням судових рішень адміністратив­них судів, полягає у складності забезпечити реалізацію судового рішення колегіальним органом. Ця проблема є актуальною уже сьогодні.
Наприклад, суд зобов’язав колегіальний орган ухвалити рішення, яке б усувало порушення вимог права. Якщо більша частина членів цього орга-
271
ну не захоче підтримати присуд суду, то жодне рішення ухвалене бути не може. Кого притягувати до відповідальності за невиконання судового рішен­ня: усіх членів цього органу, тих, хто не проголосував за акт, який вима­гається судовим рішенням? А як бути з тим, хто не взяв участь у голосу­ванні або взагалі не був присутній на голосуванні свідомо чи з поважної причини?
Можна передбачити принаймні три варіанти виходу з цієї ситуації. Пер­ший полягає у тому, що суд самостійно ухвалює те рішення, якого закон вимагає від колегіального органу. Однак при цьому порушується принцип поділу влади, оскільки суд перебирає на себе функції цього органу.
Другий варіант – суд покладає виконання судового рішення на керів­ника колегіального органу, що самостійно видає акт від імені органу, який мав би ухвалити цей акт. Даний підхід виправданий тим, що зміст цього акта визначено у судовому рішенні, тому потреби в обговоренні начебто нема. Але як бути, коли судове рішення все-таки залишає місце для розсуду (дис-креції) органу? Чи може керівник підмінити собою колегіальний орган? Постає також питання, як бути тоді, коли керівник відмовляється викону­вати судове рішення, а більшість членів цього органу наполягають на ви­конанні рішення?
Суть третього варіанта полягає у тому, щоб суд, водночас із зобов’язан­ням колегіального органу ухвалити певне рішення, до його ухвалення пре-зюмував той факт чи те правило, які повинні міститися у цьому рішенні. Наприклад, разом із покладенням на виборчу комісію обов’язку зареєстру­вати особу кандидатом, суд до проведення реєстрації визнає за особою пра­во брати участь у виборах як кандидат і постановляє вважати її кандидатом з усіма його правами та обов’язками. Цей варіант подібний до першого, однак, на наш погляд, позбавлений його недоліку. Разом з тим, цей варіант також не дає відповіді на питання, як бути, коли закон допускає певні мож­ливості для розсуду колегіального органу. Чи може суд скористатися диск-рецією, яка належить цьому органу? Позитивна відповідь, знову ж таки, суперечила б принципу розподілу влади.
До проблематики виконання судових рішень адміністративних судів слід віднести також питання про те, які юридичні наслідки матиме рішення адміністративного суду про визнання оспорюваного правового акта про­типравним. Йдеться насамперед про момент, з якого акт слід вважати не­чинним. Чи це буде день проголошення рішення адміністративного суду? Подібним чином вирішується, наприклад, питання щодо правових актів, які визнані Конституційним Судом України неконституційними. Стаття 152 Конституції України передбачає, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України, а збитки, завдані ними, відшкодовуються державою.
За такого підходу відносини, що виникли на підставі протиправного акта до визнання його таким, вважаються такими, що мають юридичну силу. Норми протиправного акта визнаються такими, що породили правові на­слідки, але на майбутнє не можуть застосовуватися. Адміністративний суд
272
констатує протиправність акта і за заявою позивача може присудити відпо­відача до відшкодування заподіяної шкоди, тобто тих втрат, яких позивач не зазнав би, якби не було цього акта. Отож у цьому випадку йдеться про скасування акта адміністративним судом.
Інший варіант: акт визнається адміністративним судом протиправним з моменту його прийняття відповідачем. Інакше кажучи, презюмується не-чинність цього акта з самого початку. Тобто вважається, що протиправний акт жодних юридичних наслідків не викликав5. Відносинам, що виникли на його підставі, правового значення не надається. Адміністративний суд, кон­статувавши протиправність акта, визнає його нечинним з моменту прий­няття і може ухвалити рішення про реституцію, тобто повернення відно­син у стан, що існував до прийняття акта. Якщо позивач зазнав шкоди внаслідок його виконання відповідачем чи третіми особами, вона підлягає відшкодуванню відповідачем.
На наш погляд, ці два варіанти можуть співіснувати. Критерієм для за­стосування адміністративним судом того чи іншого варіанта може стати поділ протиправних актів на заперечні й нікчемні6.
Оскільки ця проблематика вже висвітлена у розділі IIIцієї книги, нага­даємо лише, що заперечними можна назвати акти, відповідність яких нор­мам права вищої юридичної сили у звичайної розумної людини без юри­дичної освіти викликає сумніви, а може й не викликати таких. Нікчемним буде той акт, який для звичайної розумної людини без юридичної освіти є очевидно протиправним.
Приміром, до заперечних можна віднести правовий акт, виданий на підставі норми права, яка допускає неоднозначне тлумачення, зміст якого відповідає одному з варіантів тлумачення, але суперечить іншому. У цьому випадку остаточне рішення про те, чи відповідає нормі права акт, – за адміністративним судом. Очевидно, що тут потрібно надати захист право­відносинам, які склалися на підставі заперечного акта, оскільки не кожен учасник цих відносин міг здогадатися про протиправність акта.
Відносини, які виникли на підставі цього акта (наприклад, укладені до­говори) до визнання його протиправним, можуть зберігатися. Тому резуль­татом розгляду справи про заперечний акт може бути визнання його про­типравним і скасування, а також рішення про відшкодування шкоди. Відпо­відачем у такій справі буде лише адміністративний орган, що видав запе­речний акт, але не адміністративний орган, що його виконав, якщо за ос­таннім не закріплено обов’язку перевірити правомірність цього акта.
До нікчемних актів можна віднести, наприклад, рішення міської ради про стягнення одномісячного заробітку з усіх працюючих громадян міста до якогось благодійного фонду. Для всіх очевидним є протиправність цього рішення, яке грубо порушує право кожного громадянина на оплату праці. Тому адміністративний суд, констатувавши протиправність рішення міської ради, визнає його нечинним з моменту прийняття і зобов’язує благодійний фонд повернути гроші, які були призначені для оплати праці. Відповідача­ми у цій справі будуть як міська рада, так і, наприклад, податкова інспек­ція, що, погрожуючи штрафом, зобов’язала всіх роботодавців перерахували
273
кошти з фонду заробітної плати до благодійного фонду, оскільки проти-правність рішення для обох була очевидною. Шкода, заподіяна цими діями роботодавцям та працівникам, підлягає відшкодуванню як адміністратив­ним органом, що ухвалив рішення, так і тим, що виконав його.
Зрозуміло, що поняття звичайної розумної людини без юридичної осві­ти як критерій для розмежування заперечних і нікчемних актів є доволі оцінним і розмитим. Більш чіткі критерії можуть бути виведені тільки після того, як з’явиться достатня практика з розв’язання таких спорів. Ось чому у разі схвалення такого підходу важливо залучати до здійснення правосуддя у подібних адміністративних справах народних засідателів, що допомогли б професійному судді зрозуміти, як оцінила б звичайна розумна людина той чи інший акт, що став предметом судового розгляду.
Загалом виконання судових рішень адміністративних судів є однією з найменш розроблених тем у теорії адміністративної юстиції й у законодав­чих пропозиціях, які існують сьогодні в Україні. Проблеми судового вико­нання потребують детального аналізу, а варіанти їх розв’язання – глибо­кого обгрунтування.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література (до гл. 5)
Подібне правило, приміром, закріплене у ст. 5 Адміністративно-про­
цесуального кодексу Естонії.
Детальніше про це див.: Адміністративна юстиція: європейський досвід
і пропозиції для України. – К.: Факт, 2003. – С. 207, 210, 211, 214, 216.
Административное право зарубежньїх стран: Учебное пособие. – М.:
СПАРК, 1996. — С. 102.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перс­
пективи. – М., 2001. – С. 103; Демин А. Понятие административного про-
цесса й кодификация административно-процесуального законодательства
Российской Федерации // Государство й право. 2000. № 11. – С. 10.
Брзбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред.
й со вступ, ст. С. Боботова. – М.: Прогресе, 1988. – С. 460–461.
6. Поділ актів на нікчемні й заперечні пропонувався, зокрема,
Л.В. Ковалем. Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. – К.: Осно­
ви, 1994. – С. 83–84. Такий поділ властивий, наприклад, адміністративно­
му праву Німеччини.
РОЗДІЛ V
ДЕРЖАВНА СЛУЖБАВ СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГОУПРАВЛІННЯ: ОСНОВНІКАТЕГОРІЇ ТАОСОБЛИВОСТІПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ГЛАВА 1
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ПОНЯТІЙНИЙ АПАРАТ І ПРАВОВІ АСПЕКТИ
1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
Успішне розв’язання завдань подальшого зміцнення української дер­жави, подолання кризи в усіх сферах суспільної діяльності, особливо в економіці та соціальній сфері, забезпечення стабільності та закладення основ для пожвавлення і прискорення розвитку економіки багато в чому залежить від діяльності державних органів, їх апарату, державних служ­бовців. Заходи політичного, економічного і правового характеру дадуть потрібну віддачу лише за умови поліпшення якісного складу керівників, усіх службовців державних органів, їх відповідального ставлення до дору­ченої справи.
Суспільна роль державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій. Завдання і функції держави, виконання яких по­кладається на державну службу, витікають із Конституції та законів Ук­раїни. Суть їх полягає в забезпеченні суверенітету, незалежності розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження й за­безпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. З Конституції України).
Не вдаючись до характеристики та конкретизації завдань державної служби, що витікають із повноважень відповідних органів державної вла­ди, до найбільш суспільне значимих слід віднести наступні:
забезпечення та охорона конституційного устрою України, розви­
ток її як демократичної, соціальної, правової держави;
забезпечення вільного розвитку кожною людиною своєї особистості,
прав, свобод та їх захисту, особистої свободи і недоторканності, права
власності й недоторканності житла;
формування державно-правових, економічних і політичних умов для
діяльності державних органів, забезпечення ефективної їхньої діяльності;
забезпечення громадянам права участі в управлінні державними спра­
вами, у референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів держав­
ної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до дер­
жавної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування;
недопущення порушень права громадян мирно збиратися, об’єдну­
ватись у політичні партії та громадські організації;
забезпечення дії принципу гласності в діяльності державних органів
та державних службовців, дотримання законності й дисципліни в системі
державної служби;
276
забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до
їхньої компетенції, належних умов для професійної діяльності державних
службовців, їх вірного служіння інтересам держави;
забезпечення ефективної реалізації функцій державного управлін­
ня, стабільності у сферах економіки, соціально-культурного будівництва
та адміністративно-політичної діяльності;
підготовка та реалізація рішень Верховної Ради України, Президен­
та України, Кабінету Міністрів України та інших державних органів;
комплектування державних органів висококваліфікованими служ­
бовцями, здатними виконувати свої службові повноваження;
створення соціальних, інформаційних, правових та матеріально-
фінансових умов діяльності державних службовців, встановлення поряд­
ку проходження служби;
застосування у встановлених законодавством випадках заходів дер­
жавного примусу.
Названі основні завдання мають бути конкретизовані в законах та інших нормативно-правових актах, що регулюють окремі види державної служ­би. Це фактично знайшло своє відображення в низці законів. На жаль, ні в Законі України «Про державну службу», ні в інших законах, основні завдання державної служби не знайшли свого закріплення. Видається до­цільним визначити основні завдання державної служби в окремих зако­нах, який регулюватиме основи державної служби та був би узагальнюю­чим для всіх її видів.
Функції державної служби витікають з основного її призначення – виконання завдань держави з метою досягнення поставлених цілей. Тому вони безпосередньо пов’язані з функціями держави і спрямовані на їх реалізацію. В широкому розумінні функції державної служби – це ос­новні напрямки практичної, соціальне корисної, професійної діяль­ності людей щодо виконання державою свого соціального призначен­ня. Вони полягають у реалізації правових норм, що регулюють відноси­ни в різних сферах, у досягненні цілей правового регулювання в про­цесі створення державної служби та безпосередньої діяльності держав­них службовців.
Державна служба в ході розв’язання завдань держави фактично здійснює функції відповідних державних органів, має чітко виражений управлінсь­кий характер і тому функціонує в усіх сферах діяльності. У визначенні функцій державної служби мається на увазі управління в широкому ро­зумінні – владно-організуючий вплив з боку державних суб’єктів на суспільні відносини’. Водночас, найоб’ємніший комплекс державно-служ­бових відносин здійснюється у сфері виконавчої влади, на яку покладена державна управлінська діяльність. Функції державного управління здійсню­ють також інші органи державного управління, не віднесені Конститу­цією України до системи виконавчих, – адміністрація державних підприємств, установ та організацій. В процесі управління державною служ-
‘ Співвідношення широкого і вузького значень поняття державного управління докладно розглянуто у гл. 1 розділу І цієї книги.
277
бою виконуються функції як зовнішнього, так і внутрішнього спрямуван­ня.
У класифікації функцій державної служби доцільно виходити з тих функцій, які здійснюються державними органами: законодавчої (регуля­тивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної). При цьому найбільш типовими визнаються функції регулювання, керів­ництва (зокрема безпосереднього управління), прогнозування, плануван­ня, координації, обліку, контролю, діловодства. Як відомо, в юридичній літературі розглядаються різні варіанти поняття функцій державного органу та їх видів. З огляду на те, що проблематика функцій управління окремо висвітлена у гл. З розділу І цієї книги, тут лише нагадаємо, що зазвичай автори визнають, що це – основні напрями діяльності як самого органу, так і його апарату.
Наприклад, І.Л. Бачило вважає, що функції управління характеризу­ють спроможність суб’єкта управління виконувати відповідні дії. При цьому кожна функція охоплює низку послідових дій та операцій, які самі по собі також є функціями, але менш загального характеру1. На думку Г.В. Атаманчука, функції управління – це види владних, цілеорганізую-чих і регулюючих впливів держави та її органів на суспільні процеси2.
Відповідно до наведених ознак, Ю.М. Старилов під основними функція­ми державної служби розуміє «загальні, типові, що мають спеціальну спрямо­ваність, види взаємодії між суб’єктами і об’єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення узгодженості й упо­рядкованості у сфері державного управління»3. В.В. Волошина, К.О. Титов під функціями, що здійснюються державною служ­бою, розуміють основні, головні напрямки діяльності державного апарату, «їх можна поділити на загальні й специфічні»4. В.В. Волошина додає ще одну групу (вид) функцій державної служби – допоміжні (факультативні)5.
На наш погляд, функції державної служби слід розглядати також із по­зицій мети їх здійснення – для забезпечення виконання завдань, що сто­ять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечен­ня діяльності самої служби, оскільки державна служба не може поєднува­тись лише з кадровим забезпеченням державних органів. Навіть орган, що здійснює керівництво державною службою – Головне управління держав­ної служби України, розв’язує кадрові проблеми як для інших органів, так і для себе. У зв’язку із цим, підтримуючи погляд щодо поділу функцій державної служби на загальні, спеціальні (специфічні) й допоміжні, вва­жаємо, що загальні функції, в свою чергу, поділяються на ті, які пов’язані з виконаннями завдань державного органу, і ті, що спрямовані на вирішен­ня питань кадрового забезпечення державних органів та їх апарату.
Такий підхід дає підстави віднести до загальних функцій державної служ­би, що пов’язані з виконанням завдань державних органів, регулювання, планування, прогнозування, координацію, організацію, облік, контроль, примус. Сліп звернути увагу, шо в даному випадку функція регулювання розглядається в широкому розумінні – розроблення і наступна реалізація (після прийняття законів та інших нормативних актів) програм: економіч-
278
ного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвит­ку, охорони довкілля; регулювання господарських відносин у державі, діяль­ності підприємств, установ та організації й недержавного сектору; управл­іння державним сектором економіки, сферами соціально-культурного бу­дівництва та адміністративно-політичної діяльності. Інші функції держав­ної служби зводяться до практичного виконання завдань державного уп­равління.
До системи загальних функцій, спрямованих на кадрове забезпечення державних органів та їх апарату, можна віднести:
здійснення державної кадрової політики та встановлення законо­
давчих основ функціонування державної служби;
комплектування персоналу державних органів та їх апарату на ос­
нові професійних, особистих і моральних якостей;
розроблення та затвердження Державного реєстру службовців цент­
ральних і місцевих органів виконавчої влади та реєстру посад державних
службовців;
створення організаційних, соціальних, матеріальних та правових
умов, необхідних для діяльності державного апарату;
організацію управління державною службою;
прогнозування та планування кадрового забезпечення державної
служби, упорядкування переліку спеціальностей, за якими необхідно
здійснювати підготовку державних службовців;
організацію та впровадження чіткої системи підготовки, перепідго­
товки та підвищення кваліфікації державних службовців;
контроль за діяльністю державних службовців, аналіз стану й ефек­
тивності державної служби в органах державної влади;
розв’язання питань забезпечення належних умов оплати праці дер­
жавних службовців та їх соціального захисту;
координацію та здійснення робіт щодо нормативно-правового за­
безпечення державної служби;
проведення цілеспрямованої діяльності з формування кадрового
резерву та робота з ним;
організацію розроблення та контролю за виконанням стандартів
державної служби, в тому числі етичних вимог до державних службовців;
визначення приорітетних напрямів міжнародного співробітництва
та створення системи міжнародного співробітництва з кадрових питань;
формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі державної
служби;
адаптацію законодавства про державну службу України до законо­
давства Європейського Союзу.
В юридичній літературі не склалось єдиного розуміння спеціальних функцій державної служби. В деяких випадках специфічні й спеціальні функції розглядаються як одне й те саме, в інших – як різні за своєю сутністю явища. На наш погляд, спеціальні функції державної служби пов’язані зі специфікою завдань, що виконуються державним органом у відповідній сфері.
279
Так, для органів внутрішніх справ (міліції) в справі забезпечення гро­мадського порядку та громадської безпеки властиві такі функції, як: підтри­мання громадського порядку й громадської безпеки; захист життя, здоро­в’я громадян, їх власності від злочинних та інших протиправних пося­гань; боротьба з організованою злочинністю; боротьба з корупцією, нар-кобізнесом; здійснення оперативно-розшукових заходів тощо. Для органів управління освітою властиві функції розробки освітньо-професійних та професійних програм; визначення змісту і видів навчання; створення си­стеми пошуку талановитої молоді; запровадження сучасних методик і тех­нологій навчання; визначення державних вимог до рівня підготовки фахівців тощо.
Сферам економіки, культури, екології, оборони, юстиції та іншим притаманні свої функції, тому загальний перелік спеціальних функцій органів державної влади без прив’язки до органів, де вони реально здійсню­ються, встановити важко, та в цьому й немає практичної потреби. Разом з тим, такі спеціальні функції, як розроблення та ведення обліку матері­альних, трудових, фінансових затрат державних органів; організація і ко­ординація наукових досліджень у сфері державної служби; обгрунтування фінансових та інших витрат на утримання державного апарату, ефектив­ності їх використання, характерні для служби в усіх державних органах.
Сукупність допоміжних функції державної служби пов’язана з обслуго­вуванням діяльності державних органів в межах основних і специфічних функцій – юридичне обслуговування, діловодство, матеріально-технічне забезпечення, визначення статусу та переліку підприємств, які підляга­ють безпосередньому державному управлінню, перелік спеціальностей, з яких необхідно здійснювати підготовку державних службовців.
Розгляд суспільних завдань та функцій державної служби дає мож­ливість правильно оцінити роль державної служби в розв’язанні проблем здійснення державної влади, з’ясувати її основне призначення, виявити прогалини в правовому регулюванні державно-службових відносин та інші недоліки, зрештою, окреслити головні напрями подальшого розвитку державної служби.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Бачило И.Л. Функции органов управлення (правовьіе проблеми сфор-
мирования й реализации). – М., 1976. – С. 64.
Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного уп­
равлення. – М., 1990. – С. 72.
Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С. 190.
Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской
Федерации: теоретико-правовьіе аспекти. – М., 1995. – С. 27.
Волошина В.В. Правовьіе проблеми регулирования государственной
служби в российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. –
М., 1993. — С. 12-13.
280
2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з’ясувати зміст таких понять, як «державна служба» і «державний службовець».
На жаль, досконалого визначення цих понять український законода­вець поки що не винайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення. Тому для розкриття змісту означених понять доцільно врахувати наступні пояснення.
При більш детальному розгляді з’ясовується, шо під словом «служба» приховується термін з багатьма значеннями. Під «службою» можна розу­міти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й орга­нізаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). В релігійному аспекті «служ­ба» також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо). Не випадково серед вчених розуміння терміна «служба» є різним, і, як наслідок, немає одностайності щодо визначення терміна «державний службовець».
Термін «державна служба» вперше було легалізовано чинним Законом України «Про державну службу» 1993 р. Було визначено, що «державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів» (частина перша ст. 1).
З прийняттям Конституції України цей термін набув конституцій­ного закріплення. Зокрема, Конституцією передбачено, що громадяни України «користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування» (частина друга ст. 38).
Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення викорис­тано такі досить складні поняття, як «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «виконання завдань і функцій дер­жави».
Потрібно розрізняти наступні значення терміна «державна служба».
Державна служба – сукупність таких складових: а) організаційна –
система державних органів, на які Конституцією і законами України по­
кладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави;
б) процесуальна – правила і процедури, що встановлено законом для прий­
няття на службу, її проходження, її припинення; в) людська – корпус
осіб, яким присвоюються ранги державних службовців.
Державна служба – діяльність професійних державних службовців,
які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практич-
281
ного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання.
3. Державна служба – публічний вид діяльності, спрямований на реа­лізацію не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів.
Для з’ясування поняття «державні службовці» слід звернутися до зна­чення окремих термінів.
Загалом термін «службовець» є похідним від терміна «служба» і широ­ко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці – це особи, які проходять якийсь певний вид служби (дер­жавної, громадської чи комунальної).
Причому службовці виконують специфічні функції в межах суспільно­го поділу нефізичної праці. Слід розрізняти поняття «працівник» взагалі (будь-яка людина, що заробляє власною працею), «робітник» (працівник, який виконує фізичну працю), «службовець» (працівник, який виконує нефізичну працю).
Можна погодитися з тим, що специфіка полягає в тому, що службовці: а) забезпечують умови для матеріального і духовного виробництва, але самі при цьому матеріальних цінностей не створюють; б) володіють особ­ливим предметом праці – інформацією, яка водночас виступає засобом їх впливу на тих, ким управляють (кого обслуговують); в) впливають на лю­дей, обслуговують їх; г) як правило, зайняті розумовою працею; д) працю­ють за винагороду, одержують заробітну плату; е) обіймають посади в дер­жавних, громадських, приватних або інших організаціях, працюють на про­фесійній основі; є) працюють в «чужих інтересах», тобто виконують волю тих, «кому вони підпорядковані й хто оплачує їхню роботу».
Ставлення законодавця до поняття «службовець» було різним, що відбивалося на відповідних термінах. Так, у радянський період вважа­лося, що службовці – це працівники нефізичної і розумової праці, що отримують фіксовану заробітну плату. В той часу радянських кодексах про працю вживалися словосполучення «керівники, робітники і служ­бовці».
До 1991 р. і українське законодавство про працю оперувало такими поняттями як «робітники» і «службовці». Згодом, з метою уніфікації, український законодавець замінив їх узагальненим посиланням «праців­ники».
Зараз, ґрунтуючись на трудовому законодавстві, найчастіше працівників поділяють на «керівників» й «інших працівників». В широкому значенні й зараз працівниками вважаються як керівники, так і службовці. Водночас, поняття «служба» має більш вузьке значення і використовується переваж­но для позначення нефізичної праці. Не випадково для позначення осо­би, зайнятої виконанням інтелектуальної діяльності, вживається поняття «службовець», на відміну від терміна «робітник», який вживається для позначення особи, що виконує фізичну працю. Крім того, перебування на службі пов’язане з обійманням відповідної посади, тоді як робітники виконують робочу функцію за відповідною робочою професією без зайняття посади (як правило).
282
На наш погляд, щодо державних службовців застосування поняття «пра­цівники» (що широко використовується у трудовому праві) в значенні тер­міну для позначення публічного адміністрування слід визнати юридичне некоректним. Потрібно також враховувати, що під час перекладу юридич­них термінів з інших мов на українську інколи застосовується формаль­ний підхід і банальне калькування, що призводить до зміщення акцентів щодо первинного змісту. Вважаємо за необхідне користуватися такими усталеними варіантами значень (російська/українська): «работнику» відпо­відає «працівник»; «рабочему» – «робітник»; «служащему» – «службо­вець» тощо.
На жаль, чинний Закон «Про державну службу» не містить визна­чення поняття «державні службовці» (що є безумовним його недоліком), але пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст. 1 визначено державну службу через «професійну діяльність осіб», які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за яку вони одержу­ють заробітну плату, а частиною другою тієї самої статті зазначено, що «ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові по­вноваження».
Така конструкція дефініції «державні службовці» передбачає, що аби зрозуміти його суть, необхідно з’ясувати інші терміни та поняття, перед­бачені Законом, а саме – «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «практичне виконання завдань і функцій держави», «відповідні службові повноваження» тощо.
Враховуючу законодавчу невизначеність терміна «державний службо­вець» та перманентні дискусії щодо визначення поняття «державна служ­ба», доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розу­міння поняття «державні службовці» в Україні не вироблено.
Застосовуються два основних підходи:
державний службовець в широкому розумінні – працівник, який здійснює
на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, органі­
зації, підприємстві суспільно-корисну діяльність та одержує за таку працю
заробітну плату (таке визначення грунтується на широкому розумінні
поняття «державна служба»);
державний службовець у вузькому розумінні – особа, яка перебуває на
службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному
органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної
суспільно-корисної діяльності – професійного державного управління та/
або регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагоро­
ду з коштів державного бюджету (таке визначення грунтується на вузько­
му розумінні поняття «державна служба»).
Враховуючи наведене вище, доходимо наступних висновків.
• Державну службу слід розглядати як складову механізму державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності державного апа­рату з метою безперервного й ефективного здійснення завдань та функцій держави у сферах державного управління і регулювання.
283
Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю пуб­
лічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю (як
професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та фун­
кціонуванням у сфері державного управління/регулювання.
Зміст поняття «державний службовець» безпосередньо залежить від
значення базового терміна «державна служба», і тому, враховуючи супе­
речливість поглядів учених і практиків, варто продовжити дослідження з
метою запропонувати їх більш аргументоване наукове тлумачення.
Поняття «державні службовці» пропонуємо вживати у вузькому зна­
ченні, а саме: «Державними службовцями є службові особи, які склали
Присягу державного службовця України та проходять державну службу в
державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою
реалізації відповідної частини завдань та функцій держави».
3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
В умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні пе­ред науковцями-адміністративістами постала необхідність у формуванні нових теоретико-концептуальних засад державної служби. При цьому пер­шоосновою має стати з’ясування змісту понятійного апарату, який місти­тиме нове законодавство про державну службу. Поряд із розглянутими у попередньому підрозділі глави, ще одним актуальним питанням є з’ясу­вання змісту понять «посадова особа» і «службова особа» та визначення їх співвідношення.
До 90-х років минулого століття у законодавстві та юридичній літера­турі вживалося поняття «службова особа». Вперше у законодавстві понят­тя «посадова особа» з’явилося з прийняттям Закону України «Про дер­жавну службу» 1993 р. Поступово воно набуло широкого вжитку у право­вих актах.
Проте законодавець припустився серйозної помилки, не вказавши кри­теріїв розмежування понять «посадова особа» і «службова особа». Прий­нятий 11 липня 1995 р. Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб» вніс зміни тільки до Кримінального, Кримінально-процесуального ко­дексів та Кодексу про адміністративні правопорушення – щодо вживання терміна «посадова особа» замість «службова особа», а відносно інших за­конодавчих актів це питання залишилося невирішеним.
Національне законодавство, використовуючи обидва ці терміни, не містить єдиного підходу у визначенні їх співвідношення, що негативно позначається на практиці застосування відповідних норм. Ухиляючись від розмежування понять «службова» і «посадова особа», законодавець часто використовує узагальнені поняття – «співробітники», «працівники». Зо­крема, прикладом є Закони України «Про Службу безпеки» та «Про міліцію». До речі, в Законі України «Про Службу безпеки» ці поняття вжито як
284
тотожні, що випливає зі ст. 5, якою закріплено право на оскарження до суду «неправомірних дій посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки».
Подальшій актуалізації розглядуваної проблеми сприяло прийняття Конституції України 1996 р., яка поряд із терміном «посадова особа» за­кріпила і термін «службова особа» (ст. 19, 40 і 56).
А ще більше ускладнило ситуацію з використанням у законодавстві цих понять прийняття нового Кримінального кодексу України (2001 р.). Без будь-якої мотивації та обгрунтування законодавець при визначенні у Кодексі поняття «службова особа» використовує дефініцію «посадової особи», яку містила попередня редакція Кримінального кодексу України.
З метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання не-узгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідним є гли­боке дослідження змісту понять «посадова» і «службова особа», що сприя­тиме встановленню критеріїв їх розмежування.
Поняття     продолжение
–PAGE_BREAK–«посадова особа» можна дослідити через призму службово-пра­вових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі держав­ного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управ­лінського процесу, а інші – лише в окремих. Важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних (у дано­му випадку державно-владних} повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади – як «способу нав’язувати свою волю іншим суб’єктам та скеровувати їх поведінку і дії в напрямі, визначеному правовими нормами»1. За наявні­стю владних повноважень розрізняють дві групи: до першої належать служ­бовці, які ними наділені, а до другої – ті, що не володіють такими повно­важеннями.
Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управ­лінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі праців­ників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Як носій владних повноважень, такий службовець має право виконувати організаційно-розпорядчі дії, які супроводжуються визначен­ням форм та застосуванням відповідних методів управлінської діяльності, вибором моделі впливу на підлеглих і створення умов для виконання ними службово-трудових обов’язків. Саме до цієї групи службовців належать посадові особи.
Виконуючи свої повноваження, посадова особа водночас реалізує ком­петенцію відповідної організаційної структури і здійснює управління людь­ми, «впливаючи на -їх поведінку з допомогою юридично-владних дій»2. Конкретизуючи цю ознаку, дехто наголошує на здатності посадової особи «приводити у дію апарат примусу»3. Проте, враховуючи організаційно-служ­бовий характер зв’язків між посадовою особою і її підлеглими, слід наго­лосити насамперед на праві посадової особи застосовувати заходи дисцип­лінарного примусу. Поряд із цим посадова особа правомочна використо-
285
вувати і заохочувальні заходи, які сприяють підвищенню якості виконання доручених справ.
Як правило, посадові особи наділені владними повноваженнями з мо­менту заміщення керівної посади. Керівна посада покладає на них зав­дання щодо виконання організаційно-розпорядчих дій і представництва інтересів органу чи його структурного підрозділу в зовнішніх відноси­нах. Саме у цьому проявляється «подвійна» природа правового статусу посадової особи – виконувати власні повноваження і водночас репре­зентувати інтереси очолюваної організаційної структури, забезпечуючи реалізацію її компетенції. На цій ознаці неодноразово акцентувалася увага науковцями4.
В окремих випадках покладення на особу владних повноважень відбу­вається на основі спеціальних нормативно-правових актів, доручень на здійснення організаційно-розпорядчих дій, зокрема, прикладом може бути ліквідація (реорганізація) державного органу чи його підрозділу, внаслі­док чого відбувається перерозподіл завдань та функцій, які належали до компетенції цього органу. Службовець може набувати статусу посадової особи у разі тимчасового виконання повноважень керівника організацій­ної структури чи її підрозділу, хоча при цьому заміщення керівної посади не відбувається.
Таким чином, для посадової особи характерною ознакою є зайняття керівної посади (про особливе місце посади керівника йшлося окремо у гл. 1.3 розділі IIцієї книги), яка наділяє правом виконувати юридично-владні дії, які поширюються на підлеглих по службі осіб. На цьому наголо­шено у дефініції, яку містить ст. 2 Закону України «Про державну службу»: «Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких закона­ми або іншими нормативними актами покладено здійснення організацій­но-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Проте, визначаю­чи це поняття, недоречно наголошувати на виконанні посадовими особа­ми «консультативно-дорадчих функцій», оскільки зі змісту «служби» як діяльності людини випливає, що такими функціями наділені усі службовці. Зауважимо, що стосовно цієї позиції у юридичній літературі вже вислов­лювались зауваження5.
Будь-яка посадова особа є носієм владних повноважень, які створюють реальні можливості для забезпечення внутрішнього управління відповід­ною організаційною структурою і правом зовнішнього управління – відпо­відно до ієрархії побудови системи державних органів. Посадова особа дер­жавної служби наділена державно-владними повноваженнями, що надає їй право представляти відповідний державний орган чи його підрозділ у процесі виконання службових завдань та функцій. Разом з тим, вона несе персональну відповідальність за діяльність організаційної структури, чиї інтереси вона репрезентує.
Отже, для діяльності посадової особи характерні наступні ознаки:
– здійснення багатофункціонального управління щодо підлеглих по службі осіб;
286
управління матеріальними ресурсами;
право застосовувати заходи службового впливу (заходи заохочення і
дисциплінарної відповідальності);
повноваження представляти інтереси відповідного органу чи підроз­
ділу в зовнішніх відносинах, що передбачає персональну відповідальність
за діяльність відповідної організаційної структури.
Усе вищевикладене свідчить про «лінійний» (а не «функціональ­ний») характер влади, якою наділена посадова особа. На основі цьо­го можна визначити, що посадова особа державної служби – це дер­жавний службовець, який з метою постійного чи тимчасового управ­ління державним органом або його підрозділом, а також представ­ництва його інтересів у зовнішніх відносинах наділений державно-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні значимі дії.
Залежно від обсягу і сфери шіадного впливу прийнято розрізняти ще й «функціональний» характер влади, тобто функціонально-владні повнова­ження. Останній вид слід визначити як правомочність особи застосовува­ти владний вплив на інших учасників відносин у межах виконуваних нею службових функцій, а саме до цієї групи доречно, на наш погляд, віднести службових осіб.
У примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України подається дефі­ніція «службової особи»: «Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях не­залежно від форм власності посади, пов’язані з виконанням організацій­но-розпорядчих або адміністративно-господарських обов’язків, або вико­нують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями». Відповідно ви­окремлюються наступні ознаки службової особи:
здійснення функцій представника влади;
виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;
виконання адміністративно-господарських обов’язків згідно з поса­
дою;
виконання організаційно-розпорядчих функцій або адміністратив­
но-господарських обов’язків на підставі адміністративного акта.
Проте з приводу цієї позиції законодавця треба висловити кілька кри­тичних зауважень.
По-перше, не можна погодитись, що обсяг обов’язків усіх представ­ників влади однаковий, зокрема, коли статус службової особи і посадової особи збігаються (наприклад, рядового міліціонера і начальника райвід­ділу внутрішніх справ).
По-друге, зміст організаційно-розпорядчих функцій становлять: орга­нізація роботи органу чи його підрозділу, розстановка кадрів, планування діяльності органу, видання адміністративних актів. Слід зазначити, що здійснення організаційно-розпорядчих функцій охоплює й адміністратив­но-господарські обов’язки як повноваження щодо управління чи роз­порядження державним, колективним чи приватним майном. Наведені
287
ознаки характеризують процес використання «лінійної» влади і є визна­чальними для посадових осіб.
По-третє, недоліком аналізованого кримінального законодавства є ото­тожнення понять «функції» і «обов’язки». Проте поняття «функції» і «обо­в’язки» співвідносяться як загальне і часткове. Функції вказують напрями діяльності службовця, а обов’язки конкретизують цю діяльність, визнача­ють засоби, способи та форми здійснення функцій, зумовлюють вибір стилю управління.
Таким чином, визначення у кримінальному законодавстві поняття «службова особа» через різні критерії не сприяє однозначній оцінці його правової природи.
Основним критерієм розмежування понять «посадова особа» і «службова особа» має стати характер владних повноважень, якими володіють ці осо­би. Дії службової особи породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відноси­нах. Службова особа у межах чинного законодавства наділена правом за­стосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідно­син, які порушують нормативне встановлені правила поведінки.
З цього приводу слушною видається думка О. Кульбашної про те, що службовою особою є учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відно­син6.
Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи державної служби, необхідно виділити наступні властиві їй ознаки:
наявність спеціальних повноважень, які закріплені нормативно-пра­
вовими актами;
правомочність видавати вказівки обов’язкового характеру як фізич­
ним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових
відносинах;
застосування заходів адміністративного примусу у випадках, перед­
бачених законодавством.
На основі вищезазначеного можна сформулювати дефініцію «службо­вої особи»: службова особа державної служби – це фізична особа, яка по­стійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому зако­ном порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпо­рядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право засто­совувати заходи адміністративного примусу.
З огляду на вищесказане, можна погодитися з положенням Закону України «Про нотаріат», який відносить нотаріусів до посадових осіб. Правовий статус і природа їх повноважень вказують на приналежність нотаріусів до категорії службових осіб, оскільки результатом діяльності нотаріусів є настання юридичних наслідків для осіб, які не перебувають з ними у службово-трудових відносинах.
В окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігаєть­ся: прикладом є керівники та заступники керівників правоохоронних
288
органів, державних інспекцій. Ці особи наділені як функціонально-, так і лінійно-владними повноваженнями, що надає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійснювати нагляд за дотриманням законодавства суб’єктами, які не підпо­рядковані їм по службі, тобто поширювати свої дії на так званих «сто­ронніх осіб».
Підбиваючи підсумки, слід відзначити, що основними критеріями роз­межування понять «посадова особа» і «службова особа» є:
характер владних повноважень (лінійно-владні чи функціонально-
владні);
характер правових зв’язків між учасниками (службово-трудові чи адм­
іністративно-правові);
вид примусу, який вона має права застосовувати (дисциплінарний чи
адміністративний);
перебування на керівній посаді або виконання повноважень керівни­
ка за спеціальними дорученнями для посадових осіб.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Теория государства й права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского й
В.Д. Перевалова. — М., 1998. — С. 137-138.
Петухов Г.Е., Васильєв А.С. Понятие должностного лица в советском
законодательстве й правовой науке // Правоведение. 1980. № 3. – С. 16.
Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, структура, спе-
циализация. – К., 1990. – С. 29.
Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних
основ: Навчальний посібник. – К., 1990. – 64 с.; Щербак А.И. Социальньїй
механизм юридической ответственности должностньїх лиц. – К., 1986. –
152 с.; Манохин В.М. Конституционньїе основи советского администра-
тивного права. – Саратов, 1983. – 217 с.
Державне управління: теорія і практика /За заг. ред. В.Б. Авер’янова.
-К., 1998.-С. 114.
Кульбашна О. Співвідношення понять «службовець» і «державний
службовець» у законодавстві України // Право України. 1999. № 4. –
С. 98-99.
4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
Проведення в Україні адміністративної реформи, що передбачає та­кож вдосконалення системи державної служби, не принесе бажаного по­зитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до право­вого регулювання поведінки державних службовців.
Як відомо, у чинному Законі України «Про державну службу» (далі – чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему стат-
289
тю: «Стаття 5. Етика поведінки державного службовця», згідно з якою дер­жавний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’яз­ки; шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотри­муватися високої культури спілкування; не допускати дій та вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави – засобами права, так і з боку суспільства – засобами моралі. На нашу думку, успішне роз­в’язання зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, ви­важених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського суспільства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки дер­жавних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практич­ної реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виробленні тих пра­вил поведінки державних службовців (далі – службовців), що є дійсно загальновизнаними, а також у розв’язанні проблеми співвідношення юри­дичних норм і морально-етичних приписів.
Нині вимоги до поведінки існують, але вони розпорошені по різних, переважно підзаконних, актах. Гадаємо, що потрібно зосередити всі вимо­ги до поведінки державних службовців в одному законодавчому акті коди­фікованого типу. Це дасть змогу, по-перше, згрупувати вимоги в конкрет­них нормах у взаємозв’язку та залежно від ступеня їх суспільної небезпе­ки; по-друге, встановити певне співвідношення між моральною відпові­дальністю й відповідальністю правовою за порушення чітко визначених правил поведінки; по-третє, вдосконалити юридичну відповідальність за порушення або недотримання правил поведінки службовцями шляхом законодавчого встановлення як загальних (для всього корпусу службовців), так і спеціальних вимог (для особливої категорії службовців – посадових осіб).
Доречно нагадати, що українськими ученими й практиками за дору­ченням Міністерства юстиції України було розроблено робочий варіант проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця (далі – Кодекс поведінки). Цей проект є результатом творчого осмислення про­блем поведінки у сфері органів державного управління і пропонує певний варіант її розв’язання. Поки що ці пропозиції не знайшли свого законо­давчого втілення. Разом з тим, його основні концептуальні положення та нормативні конструкції залишаються, на наш погляд, актуальними і мо­жуть бути використані в подальшій законопроектній роботі. Тим більше, що зазначений законопроект здобув позитивну оцінку закордонних екс­пертів.
Оскільки в одному правовому акті, навіть кодифікованого типу, об’єк­тивно неможливо регламентувати всю багатоманітність аспектів поведінки службовців державної служби, у проекті Кодексу поведінки вміщено лише основні вимоги до поведінки державних службовців як осіб, на котрих повною мірою поширюється дія чинного Закону України «Про державну службу». Хоча існує і такий погляд, що в майбутньому він (Закон «Про
290
державну службу») мав би поширюватися й на інших осіб, віднесених до сфери державної служби у широкому розумінні.
Основними вимогами до поведінки службовців необхідно, на наш погляд, вважати наступні:
а) додержання законності у своїй професійній діяльності;
б) додержання загальновизнаних у суспільстві морально-етичних ви­
мог поведінки;
в) недопущення проявів корупції;
г) добросовісне й професійне виконання своїх службових повноважень;
д) збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці;
е) сприяння громадянам України у практичній реалізації їхніх прав і
свобод.
Відповідно до Конституції України, службовець під час виконання служ­бових повноважень має діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України (ст. 19). Причому службовець пови­нен провадити свою діяльність виключно у межах наданих відповідній посаді службових повноважень, а його рішення та дії повинні відповідати вимо­гам, визначеним чинним законодавством.
Слід ураховувати, що в своїй повсякденній діяльності службовці керу­ються не так безпосередньо Конституцією і законами України, як різно­манітними підзаконними актами, зокрема численними відомчими інструк­ціями, положеннями, рекомендаціями тощо. Виходячи з принципу закон­ності, правові акти, що закріплюють особливості правового статусу служ­бовця, не повинні суперечити Конституції та законам України, обмежу­вати права і свободи службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати встановлені законом об­меження чи заборони щодо державної служби.
У майбутньому Кодексі поведінки має бути зазначено, що сприяння у межах службових повноважень утвердженню та забезпеченню прав і сво­бод людини й громадянина, закріплених Конституцією і законами Украї­ни, є обов’язком кожного службовця. Службовець у своїй діяльності зобо­в’язаний також забезпечувати дотримання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.
Нині в Україні етичні вимоги до поведінки службовців здебільшого сприймаються як важливий різновид професійної етики, що являє собою сукупність моральних правил поведінки службовців, за допомогою яких можна оцінити їхню діяльність з точки зору таких цінностей, як справед­ливість, чесність, совість, гідність, людяність, чуйність, відповідальність, професіоналізм, патріотизм тощо.
Одним із важливих і водночас непростих є питання недопущення зло­вживань службовцями своїм службовим становищем. Будь-які прояви сва­вілля або байдужості державного службовця до правомірних дій та вимог громадян слід визнати неприпустимими. Службовець зобов’язаний з пова­гою, шанобливо ставитися до інших службовців, громадян, бути ввічли­вим, коректним у службових стосунках, дотримуватися високої культури
291
спілкування. У свою чергу, він має право на повагу як особистої гідності, так і особливостей його правового статусу з боку керівників, інших служ­бових і посадових осіб та громадян. Службовець повинен уникати дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репу­тацію як державного службовця. Він не повинен вчиняти дії, які можуть негативно вплинути на його моральний образ як під час виконання служ­бових повноважень, так і поза межами державної служби. Для службовців, які допустили такі дії, це повинно мати негативні наслідки, зокрема, зако­ном передбачена юридична відповідальність.
У принциповому плані потребує розв’язання питання політичної лояльності службовців до політичного керівництва. Йдеться не про втручання в особисте життя чи обмеження певними рамками світо­гляду службовця як людини чи громадянина. Оскільки держава гаран­тує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і за­конами України (частина четверта ст. 15 Конституції), в Кодексі по­ведінки слід зазначити, що службовець повинен утримуватися від ак­тивної політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій, не може будь-яким іншим чином засвідчувати під час виконання повноважень державної служби своє особливе ставлення до певних політичних партій або громадсько-політичних рухів: брати участь у мітингах, маніфеста­ціях, передвиборчій агітації, висловлювати публічно свої симпатії чи антипатії до політичних партій, їх програмних документів та їх лідерів тощо. Винятки із цього правила мають бути зроблені щодо випадків антигуманної, антиконституційної, антидержавної діяльності відпо­відних політичних сил.
На практиці доволі часто можуть виникати нестандартні ситуації, зу­мовлені так званим «конфліктом інтересів». Службовець не повинен ви­користовувати своє службове становище для одержання додаткових, тоб­то не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб як для себе, своїх родичів та близь­ких, так і для інших осіб.
Він також не повинен порушувати обмеження і заборони щодо дер­жавних службовців, встановлені антикорупційним законодавством та За­коном України «Про державну службу». Недопущення проявів корупції у діяльності службовця є однією з основних вимог до їх поведінки: службо­вець повинен уникати будь-яких дій, які можуть давати підстави підозрю­вати його в корупції.
Службовці постійно працюють з великим обсягом інформації. Тому їхня поведінка щодо збереження державної та іншої охоронюваної зако­ном таємниці є одним з найважливіших об’єктів регулювання. Загальноп­рийнятим вважається, що службовцю забороняється розголошувати дові­рену йому у зв’язку з виконанням службових повноважень державну таєм­ницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, зокрема й після зали­шення ним державної служби. Це питання є досить дискусійним, але сама його постановка, на наш погляд, є правильною. Тому пропонуємо встано-
292
вити термін для нерозголошення державної або іншої охоронюваної зако­ном таємниці відповідно до законів України «Про державну таємницю» та «Про інформацію», а для нерозголошення конфіденційної й приватної інформації – п’ять років після припинення державної служби, зокрема після виходу на пенсію.
У Кодексі поведінки потрібно також зазначити, що службовець не по­винен використовувати отриману в процесі виконання службових повно­важень інформацію, розголошення якої заборонене, як у своїх власних інтересах, так і в інтересах інших осіб. Зазначене повинно враховувати випадки, коли таке використання допустиме у чітко окреслених ситуаціях – коли воно спрямоване на відвернення реальної загрози життю або здо­ров’ю людей.
Службовець у відносинах з громадянами зобов’язаний завжди пам’ята­ти, що найважливішим завданням його службової діяльності є сприяння утвердженню пріоритету прав і свобод людини й громадянина. Він не по­винен чинити дії, які порушують права, свободи і правомірні інтереси громадянина, групи або груп громадян, створювати перешкоди для здійснення цих прав, свобод й інтересів, вимагати виконання не передба­чених законом обов’язків. Його поведінка повинна бути такою, аби гро­мадянин був упевненим в тому, що йому сприятимуть і нададуть необхід­ну допомогу в усіх його правомірних діях та вимогах.
Свої особливості має поведінка службовця у відносинах з об’єднання­ми громадян, релігійними організаціями: головним критерієм тут має бути додержання принципів законності та неупередженості.
Службовець повинен діяти виключно на підставі закону, незалежно від особистих політичних поглядів, релігійних переконань, громадської діяльності. Обов’язково має бути заборонено віддавати перевагу будь-яким об’єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо, а та­кож неправомірно позбавляти наданих їм законом прав. Відносини з об’єднаннями громадян, релігійними організаціями мають здійснюва­тись службовцем виключно в межах повноважень, відповідних посаді, без права будь-якого втручання в їхнє внутрішнє життя та правомірну діяльність.
Службовець зобов’язаний припинити членство в політичній партії або громадсько-політичному русі на весь період проходження держав­ної служби. Потрібно діяти відповідно до Закону України «Про по­літичні партії». На жаль, явною недосконалістю цього Закону, як нам здається, є відсутність заборони на членство службовців у політичних партіях.
Службовець повинен бути толерантним і ставитися з повагою до різних релігійних організацій, їх представників, додержуватися у своїй діяльності принципу відокремлення церкви і релігійних організацій від держави, а школи – від церкви. У відносинах з об’єднаннями громадян службовець має дотримуватися принципу рівності перед законом громадських органі­зацій та політичних партій.
293
Службовець може брати участь у заходах, пов’язаних із відправленням релігійних обрядів, лише як приватна особа. Не можна, як здається, підтри­мувати практику, коли найвищі посадові особи держави беруть участь у богослужіннях саме як представники держави. Вони можуть це робити виключно як приватні особи.
Службовці не повинні надавати приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонстрування прихильності до будь-яких релігійних організацій. Вва­жаємо, що такий підхід повною мірою повинен стосуватися також і по­літичних партій та громадсько-політичних рухів.
У зв’язку з розширенням міжнародного співробітництва України регулювання поведінки службовців у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями набуває особ­ливого значення. Головним критерієм у вирішенні цього питання по­винно бути те, що у відносинах з міжнародними організаціями, іно­земними установами та іноземцями службовець під час виконання повноважень державної служби повинен діяти виключно в інтересах української держави.
У відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземцями службовець зобов’язаний діяти за правилами вста­новленого відповідним чином протоколу, повинен поважати звичаї й тра­диції інших народів та країн. Він не має права поширювати неофіційну інформацію, що стосується діяльності міжнародних організацій, інозем­них установ та іноземців, а також додавати до офіційної інформації власні міркування без спеціального на те уповноваження.
Необхідно також законодавче закріпити, що службовцю забороняєть­ся одержувати гонорари, будь-які кошти та майно від інших держав, міжна­родних організацій, іноземних установ та іноземців, крім винагороди, пе­редбаченої міжнародними договорами України, зокрема у зв’язку з отри­манням спадщини, набуттям прав володіння об’єктами інтелектуальної власності, а також винагороди за результати наукової, викладацької або творчої діяльності.
Разом з тим, враховуючи міжнародний досвід, варто було б законодав­че визнати, що допускається отримання державним службовцем незнач­них особистих подарунків, які за своєю вартістю та призначенням відно­сяться, за нормами міжнародного протоколу, до сувенірів. Що ж до більш значних за орієнтовною вартістю подарунків, то службовці не повинні мати права їх одержувати. Якщо ж зазначені подарунки фактично вручені службовцю від інших держав, міжнародних організацій, іноземних уста­нов та іноземців, то вони мають бути внесені до спеціального реєстру (який має вестися у порядку, передбаченому законодавством України) і передані українській державі (визначеному законодавством державному органу).
На завершення зазначимо, що лише деякі з наведених вище вимог зна­йшли своє відображення у затверджених Наказом головдержслужби Украї­ни від 23.10.2000 р. № 58 Загальних правилах поведінки державного служ-
294
бовця. Але, по суті, цей відомчий документ містить обмежене коло правил поведінки.
До того ж істотною вадою цього відомчого акта слід визнати те, що конституційному принципу верховенства закону не відповідає його п. 26, який проголошує: «Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбаче­них Кодексом законів про працю України, а також Законами України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».
На жаль, наведене формулювання суперечить вимозі п. 22 частини пер­шої ст. 92 Конституції України, згідно з яким «діяння, які є… дисциплі­нарними правопорушеннями, та відповідальність за них» визначаються виключно законами України.
Отже, з наведеного випливає, що не тільки вимоги до поведінки служ­бовців, а й відповідальність за їх порушення повинні бути врегульовані виключно законами. З метою розв’язання питання правового регулю­вання поведінки службовців потрібно прийняти повноцінний Кодекс поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця. На нашу думку, це цілком відповідатиме як Концепції адміністративної реформи, так і Стратегії реформування системи державної служби в Україні.
    продолжение
–PAGE_BREAK–ГЛАВА 2
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на за­конодавчу, судову й виконавчу і встановила, що організація і порядок діяль­ності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно за­конами України. Конституційне положення, що основи державної служ­би визначаються виключно законами України, відкриває значні можли­вості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу. В конституціях і законодавстві радянського періоду про це не говорилось, і лише в 1993 р. був прийнятий перший в історії України Закон «Про державну службу». Загалом оцінюючи його як корис­ний і своєчасний, слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фак­тично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів.
Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про дер­жавну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на дер­жавну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важ­ливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійсню­валась. Звертає на себе увагу і те, що питання державної служби в Консти­туції України не одержали всебічного розгляду та врегулювання. Разом з тим, Конституція містить багато правових приписів, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, встановлюють основи сучасної державної служби, надаючи мож­ливості для подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності.
Без належного механізму реалізації права громадян на державну службу як важливого конституційного принципу вони не матимуть можливостей для його фактичного здійснення. Тому гарантії прав громадян України на державну службу мають актуальне звучання і повинні знайти відповідне відображення в чинному законодавстві.
В Законі України «Про державну службу» закріплене право на держав­ну службу, незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релі­гійних переконань, місця проживання, всіх громадян, які здобули відпов­ідну освіту і професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір в уста­новленому порядку або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом
296
Міністрів України. Як видно з наведеного, ніяких економічних, політич­них чи соціальних заборон на державну службу немає. З правової точки зору, лише визнання особи недієздатною, судимою, якщо така судимість є несумісною із заняттям посади, та в деяких інших випадках, що встанов­лені Законами України, можуть виникати обмеження для прийняття на державну службу.
В Законі України «Про державну службу» прямо не говориться про гарантії для громадян України права на зайняття державною службою. Опосередковано говориться про це і в Основному Законі України, оскіль­ки такими гарантіями можна вважати: вільний і всебічний розвиток осо­бистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35); право на свободу об’єднань у політичні партії та громадянські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та ін.
Як гарантії забезпечення права громадян на зайняття державною служ­бою слід розглядати заходи, що здійснюються відповідно до актів Прези­дента України. 11 лютого 2000 року Президент видав Указ «Про підвищен­ня ефективності системи державної служби», в якому передбачалося прий­няття Стратегії реформування системи державної служби в Україні.
Ця Стратегія передбачає головні напрямки удосконалення, побудови і розвитку системи сучасної державної служби. Серед них такі, як оптиміза-ція управління державною службою, забезпечення конкурентності, об’єк­тивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну службу та просування по службі, підвищення загальної культури державних служ­бовців, суспільної довіри до них, професійне навчання державних служ­бовців та кадрового резерву, наукове забезпечення реформування держав­ної служби та ін. На розвиток Стратегії Кабінетом Міністрів України роз­роблені й 26 липня 2000 р. затвердженні Указом Президента України «За­ходи на виконання Стратегії реформування системи державної служби в Україні». В Заходах на виконання Стратегії передбачені конкретні на­прямки удосконалення державної служби в Україні, – від підготовки фахівців, створення кадрового резерву до вдосконалення всього кадрово­го потенціалу, створення дієздатного державного апарату.
Значна робота щодо забезпечення реалізації права громадян на дер­жавну службу проводиться Координаційною Радою з питань державної служби при Президентові України, Головним управлінням державної служ­би України. Одним з її результатів є створення проекту Комплексної про­грами підготовки державних службовців та заходів, спрямованих на вико­нання названої Комплексної програми, які затверджені Указом Прези­дента України від 9 листопада 2000 р.
Разом з тим, залишається гостро актуальним завданням створити якіс­но нові правові засади державної служби, з одного боку, а з іншого – забез­печити умови для недопущення руйнації системи державної служби, га-
297
рантії її розвитку та утвердження відповідно до конституційних вимог. Постійне доопрацювання, внесення змін та доповнень до чинного Закону України «Про державну службу» не може розв’язати всіх проблем, оскіль­ки він, все ж таки, розрахований, як уже наголошувалось, тільки на служ­бу в органах виконавчої влади та їх апараті.
В ході якісного оновлення згаданих правових засад необхідно, на наш погляд, врахувати і досвід законодавчого регулювання в інших країнах.
Так, ознайомлення із законодавством про державну службу ФРН дає можливість говорити про певну систему законодавчого регулювання дер­жавно-службових відносин, яка враховує федеральний устрій держави, тра­диції, необхідність централізованого розв’язання низки питань та певної децентралізації в цій сфері. Традиційні принципи німецької державної служ­би були відновлені з прийняттям 23 травня 1949 р. Конституції ФРН. Можна говорити, що Основний Закон ФРН заклав засади сучасної державної служ­би в країні, оскільки положення, що стосуються цього інституту, є прак­тично в усіх розділах конституції.
На базі Основного Закону в ФРН були прийняті: Загальний закон про правове положення державних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами та доповненнями; Закон про федеральних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 18 вересня 1957 р. та в новій редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами й доповненнями; Закон про забезпечення державних службовців від 24 сер­пня 1976 р. в редакції від 24 жовтня 1990 р. Низка законів і постанов уряду стосується врегулювання прав та обов’язків окремих категорій службовців. З питань регулювання державно-службових відносин законодавчі акти приймаються і на рівні земель.
Французька система адміністрації (державної служби) побудована на кон­цепції держави як єдиної централізованої системи, що забезпечує ефективне управління державою із центру. Чиновництво повністю підконтрольне пре­зидентові та уряду, встановлена чітка ієрархічність і підпорядкованість ниж­чих за посадою чи рангом чиновників вищим та всіх їх політичній владі.
За чинним законодавством, поняття і статус чиновників не тотожний статусу службовців державного апарату. Державний службовець поняття більш широке, оскільки кожен чиновник – це державний службовець, але не кожний державний службовець є чиновником, тобто особою, яка по­в’язана з державною службою професійно, включена в штат державного апарату, має ранг.
Принципи нинішньої державної служби Франції закладені «Законом про загальний статус чиновників», який був прийнятий у 1946 р. і врахував французькі традиції щодо побудови бюрократичної системи. Після прий­няття у 1958 р. нової Конституції Франції Президент видав ордонанс про статус чиновників, яким були внесені певні зміни в Закон 1946 р., але принципові засади державної служби – чітка підпорядкованість всередині державних органів – залишилися без змін. Загальний статус державних службовців врегульований також у Законі про права та обов’язки служ­бовців від 13 липня 1983 р. та від 11 січня 1984 р.
298
Закони держави, якими встановлюється загальний статус державних служ­бовців, доповнюються та розвиваються в актах, що називаються «особливи­ми», або «спеціальними» статутами. Такі акти затверджуються декретами Державної ради після консультацій з Вищою радою центральної державної служби. Правові приписи щодо державно-службових відносин можуть мати рішення адміністративних суддів і Конституційної ради Франції.
Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають підстави віднести державну службу України до традиційної бюрократичної системи, оскільки вона базується на законодавстві, багато в чому схожа з європейською державною службою. Звичайно, державна служба в нашій країні розвивається на основі Конституції з урахуванням національних тра­дицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей тощо.
Розвиток конституційних засад державної служби в Україні, як і в інших країнах, пов’язаний із прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин, діяльності держави щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реа­лізації конституційного права громадян на державну службу.
Розв’язання проблем кадрової політики в державі пов’язане з визна­ченням кола державних органів та посадових осіб, які в праві регулювати основні правовідносини, що виникають у сфері державної служби. Окрім Верховної Ради України, до них слід віднести Президента України та Ка­бінет Міністрів України. При цьому Верховна Рада встановлює основи державної політики, цілі, завдання та принципи функціонування держав­ної служби в усіх сферах державної діяльності. Президент України та Ка­бінет Міністрів України спрямовують свої зусилля на проведення вироб­леної політики в життя, а також розв’язують проблеми підготовки, атес­тації, підвищення кваліфікації, формування кадрового резерву та інші з метою забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відпо­відно до їх компетенції. Ці та інші повноваження Президента України і Кабінету Міністрів України не знайшли свого врегулювання в Консти­туції України та інших законах, тоді як відомо, що і Президент, і Кабінет Міністрів у практичній діяльності не можуть не торкатись проблем кад­рового забезпечення і фактично їх вирішувати.
Конкретні питання функціонування апарату в органах законодавчої влади, судовій системі, органах місцевого самоврядування повинні вирі­шуватись на основі законів відповідними органами.
Керівництво державною службою покладено на Головне Управління державної служби України, повноваження якого закріплені в ст. 7 Закону «Про державну службу». Видається доцільним більш чітко визначити в законі повноваження цього органу, підвищити його статус у розв’язанні проблем державної служби, що надасть можливість ефективніше вплива­ти на діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої вла­ди, місцевих державних адміністрацій у сфері кадрової роботи.
Удосконалення державної служби пов’язано з розв’язанням також і інших питань, які мають важливий характер. Це – виявлення впливу конституцій-
299
них положень та чинного законодавства на розвиток правового статусу дер­жавних службовців, визначення системи та сфери законодавства про держав­ну службу, вивчення досвіду інших країн у справі регламентації державної служби та можливостей його застосування в практичній діяльності держав­них органів України, розвитку галузевої нормотворчості про державну служ­бу, з метою конкретизації положень чинного законодавства (конституційно­го, фінансового, міжнародного, трудового, кримінального). Відповідно, за­конодавство про державну службу складають норми цих галузей права. Разом з тим, слід погодитися з думкою про те, що в перспективі службово-правові відносини будуть усе більшою мірою регулюватися адміністративно-право­вими нормами, оскільки вони мають публічно-правовий характер1.
Законодавство про державну службу має більш чітко встановлювати основні принципи державної служби, права та обов’язки державних служ­бовців, їхні функції, заходи соціального захисту та відповідальності, вирі­шувати проблеми службової кар’єри. На наш погляд, становлення та роз­виток державної служби в Україні повинно спиратись на чітку, конкретну програму, основою якої має бути стратегія оновлення апарату зі збере­женням наявного кадрового потенціалу, досягнення збалансованого роз­витку і функціонування держави в інтересах громадянського суспільства. Ставлячи в центр законодавства про державну службу пріоритетність прав та свобод людини і громадянина, не слід забувати, що кадрова політика повинна забезпечити поєднання інтересів громадян і держави, створити умови для розкриття творчого потенціалу особистості в усіх сферах су­спільного життя, в тому числі у розв’язанні завдань розвитку держави.
Програма розвитку законодавства про державну службу має стати скла­довою стратегії адміністративної реформи в Україні, концепції реформу­вання та розвитку адміністративного права та адміністративного законо­давства. Не виключено, що, з огляду на важливість інституту державної служби для укріплення держави, його широту та комплексність, може по­стати питання про розробку якщо не концепції розвитку законодавства про державну службу, то плану законотворчої діяльності в цій сфері. При цьому доцільно чітко визначитись із питанням пріоритетності законів, термінів їх підготовки, розгляду та прийняття.
Таким чином, створення державної служби, її становлення та розви­ток, правове регулювання обумовлюється потребами держави, пов’язани­ми з її завданнями та функціями, оскільки діяльність законодавчої, вико­навчої та судової влади забезпечується апаратом цих органів та їх струк­турних підрозділів. Службовці складають також персонал інших держав­них формувань, підприємств, установ і організацій. Усі вони виконують функції внутрішнього управління відповідною системою та зовнішнього – в ході взаємодії з іншими державними та недержавними системами, гро­мадянами чи їх об’єднаннями.
Законодавче регулювання державно-службових правовідносин має бути спрямоване на забезпечення роботи апарату всіх цих державних органів відповідно до їх завдань. У правовому відношенні державна служба – це встановлення державно-службових відносин, в ході реалізації яких дося-
300
гається практичне виконання посадових обов’язків, повноважень служ­бовців та компетенції державних органів.
Державна служба має велике організаційне значення, оскільки пов’я­зана зі структурно-функціональними елементами державного апарату – дотриманням організаційних та процесуальних основ діяльності держав­ного апарату, встановленням ієрархії посад, оцінювання їх роботи, відпо­відальністю та стимулюванням діяльності.
Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов’язана з управлінням, гадаємо, що найбільш загальні засади діяльності цього інституту повинні складати закон, у якому були б поло­ження, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службов­цям, організації керівництва й управління державною службою, закріп­лені принципи державної служби, закладені основи для подальшого регу­лювання державно-службових відносин.
На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші (на рівні закону), що регулюють державно-службові відносини в конкретних дер­жавних органах та їх апараті в межах відповідних гілок державної влади.
Такий підхід надає можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий ста­тус, у правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.
Крім того, для ефективного регулювання державно-службових відно­син суттєвим є визначення на законодавчому рівні кола посад та видів діяльності, які є дуже важливими для держави, але не можуть розгляда­тися як суто державна служба, оскільки мають політичне забарвлення. До таких слід віднести Президента України, народних депутатів Украї­ни, членів Кабінету Міністрів України. Це питання постає відносно го­лови Верховної Ради Автономної республіки Крим (АРК) та голови Ради міністрів АРК, голів обласних (міст Києва і Севастополя) державних адміністрацій.
Завершений вигляд правове регулювання державної служби отримає у випадку, коли будуть врегульовані питання проходження служби праців­никами усіх державних організацій, підприємств і установ, які виконують не лише організаційно-управлінські функції, а й професійні – в устано­вах освіти, вищої школи, науки, охорони здоров’я, культури; на підприєм­ствах – промислових, транспорту, зв’язку, будівництва тощо. Такими мо­жуть бути закони про особливості проходження служби у відповідних орга­нізаціях або їх об’єднаннях, що стосуються соціально-культурної сфери, промисловості, інфраструктури. Ці закони повинні узгоджуватися як із законодавством про державну службу, так і з законами, що регулюють відносини у відповідних галузях і сферах діяльності.
Література 1. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С. 301.
301
    продолжение
–PAGE_BREAK–2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
Починаючи з 1998 р., з часу ухвалення Концепції адміністративної ре­форми в Україні, активно обговорюється питання реформування держав­ної служби та відповідно – оновлення законодавства про державну службу.
В Концепції адміністративної реформи в Україні були визначені загальні засади реформування інституту державної служби, насамперед в частині класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об’єктивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну служ­бу та в ході здійснення службової кар’єри; правової захищеності та політич­ної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохо­чення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оптимізацїї структури управління державною службою1.
З метою розвитку положень Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні ще в 1999 р. було підготовлено «депутатський» проект Закону Украї­ни «Про службу в органах державної влади», але через незавершеність процедури законодавчого врегулювання статусу уряду його лише в 2001 р. було внесено на розгляд Верховної Ради України2.
Офіційне бачення перспектив розвитку інституту державної служби з’яви­лося аж у 2002 р. у формі проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу», розробленого Головним управлін­ням державної служби в Україні та схваленого Координаційною радою з пи­тань державної служби при Президентові України (надалі – проект Головдер-жслужби). При цьому, на нашу думку, більшість існуючих проблем у сфері державної служби згаданим законопроектом вирішуються не найкращим чи­ном або взагалі не вирішуються. Такий висновок можна зробити, аналізуючи пропоновані зміни відповідно до сучасного розуміння інституту державної служби в науці адміністративного права, а також кращого зарубіжного досвіду.
Першим питанням, яке вимагає розв’язання є законодавче визначен­ня поняття державної служби та предмета регулювання Закону України «Про державну службу». Чинний Закон обмежив коло державної служби лише службою в державних органах та їх апараті, хоча відомо, що найпов­ніше, або так зване широке, розуміння державної служби включає в себе також і мілітаризовану службу (наприклад, у Збройних Силах) і такий вид цивільної служби як служба в державних установах та організаціях (на­приклад, у закладах освіти, органи здоров’я тощо). У чинному Законі фак­тично ототожнюються поняття «державного службовця» і «посадової осо­би», що призвело до розмитості інших ключових понять. Тому необхідно прийняти загальний закон про державну службу, який виконував би роль методологічного фундаменту правового регулювання державної служби загалом, а предмет регулювання чинного Закону обмежити лише регулю­ванням державної служби у її вузькому розумінні3.
В проекті Головдержслужби передбачено, що він «визначає загальні за­сади діяльності, а також правовий статус державних службовців». Але з на-
302
уково-методологічної точки зору такий підхід є кроком назад. Адже навіть чинна редакція Закону «Про державну службу», незважаючи на широку назву, обмежує свій предмет регулюванням засад діяльності та статусу державних службовців, «які працюють у державних органах та їх апараті». Тобто пред­мет регулювання за чинним Законом визначений більш коректно.
Крім того, за проектом Головдержслужби державними службовцями вважаються «особи, які працюють у державних органах та їх апараті на посадах керівних працівників і спеціалістів…» Така конструкція дає підстави віднести до державних службовців навіть Президента, членів Кабінету Міністрів, народних депутатів України та судців. Тим більше, що не уточ­нюється, які посади є посадами керівних працівників і спеціалістів, а даєть­ся лише їх класифікація: політичні, адміністративні, патронатні та «поса­ди службовців і робітників, на яких дія цього Закону не поширюється».
На нашу думку, нормативний підхід мав би вибудовуватися в зворотно­му порядку. Спочатку необхідно визначити типи посад, а потім зробити висновок, що, скажімо, особи, які займають адміністративні посади, є державними службовцями. Більше того, було б правильно вказати в законі не лише загальні критерії класифікації посад в органах державної влади, а й ознаки кожного з типів посад. При цьому, на наш погляд, основними типами посад у державних органах є політичні, службові (або чиновницькі) та суддівські. Такий підхід та подібна типологія посад є досить поширеною в світі, і вже давно закріплена на законодавчому рівні навіть у Росії4.
На жаль, проект Головдержслужби залишає чинною теперішню ст. 9 Закону України «Про державну службу», яка й сьогодні вважається над­звичайно дискусійною. Зокрема, її назва «Особливості правового регулю­вання статусу державних службовців державних органів та їх апарату» і зміст частини першої іноді тлумачаться таким чином, що до числа дер­жавних службовців відносять і державних політичних діячів, і суддів.
У чинному Законі немає жодного застереження щодо обмеження ак­тивної політичної діяльності державних службовців. Проект Головдержс­лужби на рівні принципів встановлює як одну із засад державної служби політичну нейтральність, але, на нашу думку, цього недостатньо. На ви­мозі політичної нейтральності державних службовців необхідно зробити особливий наголос, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи органів державної влади. Зрештою, це дає змогу захистити самих державних службовців від їх «втягування» в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями по­літичної відданості. Для реального забезпечення принципу політичної ней­тральності державних службовців необхідно встановити конкретні обме­ження їх активної політичної діяльності, наприклад, заборону брати участь у передвиборній агітації тощо.
На особливу увагу заслуговує питання організації управління системою державної служби. За чинним Законом «Про державну службу», для про­ведення єдиної державної політики та функціонального управління дер­жавною службою було утворено Головне управління державної служби (Головдержслужба) при Кабінеті Міністрів України. Разом з тим, глава
303
держави, надаючи свого часу Головдержслужбі спеціального статусу, про­ігнорував його становище «при Кабінеті Міністрів України» й зробив цей орган «підконтрольним і підзвітним Президентові України»5. Не вдаючись у проблематику доцільності надання спеціального статусу Головдержслужбі, все ж необхідно реально забезпечити підпорядкування цього органу уря­дові. Натомість за проектом самої Головдержслужби пропонується вилу­чити із закону власну назву даного органу.
Що стосується Координаційної ради з питань державної служби (ст. 8 чинного Закону), то Головдержслужбою також пропонується легалізувати на законодавчому рівні її переведення в ранг консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Хоча це в принципі вступає у супе­речність з п. 28 ст. 106 Конституції України, відповідно до якого Прези­дент «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті Ук­раїни, для здійснення своїх (виділено автором. – І.К.) повноважень кон­сультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби». По-перше, Кон­ституція України не передбачає за Президентом України повноважень щодо участі в розробленні чи реалізації державної політики у сфері державної служби. По-друге, якщо глава держави вважає за доцільне утворити якийсь допоміжний орган, то він це може зробити власним рішенням. Таким чи­ном, у частині реформування системи управління державною службою пропонується лише законодавчо унормувати систему, яка вже склалася.
Водночас, на нашу думку, ця система вимагає реального вдосконален­ня, особливо якщо зважити на повернення керівникові апарату Кабінету Міністрів статусу члена уряду, а також у зв’язку з ліквідацією посад дер­жавних секретарів міністерств6. Вважаємо, що це негативно відб’ється на всій системі державної служби, оскільки зростання кількості політичних посад у вищому і центральних органах виконавчої влади загострює про­блему політичної нейтральності на державній службі загалом та забезпе­чення стабільності й наступництва в роботі окремих органів зокрема. Тому необхідно було б повернути керівнику Секретаріату Кабінету Міністрів статус державного службовця, до того ж найвищого за посадою в ієрархії державної служби.
Як пропонувалося в Концепції адміністративної реформи в Україні, Державний секретар Кабінету Міністрів повинен забезпечувати загальне керівництво державною службою, а Головдержслужба має сприяти йому в цьому як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Відпо­відно, в міністерствах мають бути чітко виділені посади керівників апа­ратів міністерств. І, звичайно, доцільно зберегти існування окремого органу управління державною службою, повернувши його в пряме підпорядку­вання Кабінетові Міністрів України.
Крім того, видається необхідним створення додаткового органу – Ради державної служби (хоча може бути й інша назва), що зумовлено необхід­ністю забезпечення формування високопрофесійного, політичне нейтраль­ного корпусу державних службовців. Головними завданнями цієї Ради має бути: проведення конкурсного відбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників; надання згоди на їх звільнен-
304
ня з посади; погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців; здійснення нагляду за відповідністю прове­дення конкурсів на ці посади; розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності тощо.
Ці функції може здійснювати лише незалежний колегіальний орган, ос­кільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні Головне управління державної служби. Адже перший є дорадчим орга­ном Президента, а Головдержслужба залежить від політичного керівництва держави і насамперед від Президента. Доцільно, щоб Рада державної служ­би формувалася спільно главою держави, парламентом, урядом за участю судової гілки влади. Своєрідним прототипом Ради державної служби можна вважати існування в системі судоустрою Вищої ради юстиції.
Одним із головних завдань, яке має розв’язати нове законодавство про державну службу, є забезпечення об’єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за ре­зультатами конкурсу, а також встановити певні механізми для гаранту­вання демократичності та прозорості цього процесу, зокрема, визначити загальні кваліфікаційні вимоги до бажаючих обійняти посаду певної кате­горії, чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з ого­лошення про вакансію й закінчуючи призначенням на посаду за його ре­зультатами.
При цьому у виборі моделі підбору кадрів нам доцільно обрати так звану «систему посад», а не «систему кар’єри», оскільки у нас не існує підготованого і сформованого самодостатнього корпусу державних служ­бовців. Нагадаємо, що в системі посад на посаду будь-якого рівня органі­зовується відкритий конкурс, в якому мають право брати участь не тільки державні службовці, а в системі кар ‘єри особа потрапляє спочатку на най­нижчі щаблі в ієрархії державної служби і поступово через конкурси та інші механізми робить кар’єру7.
Натомість, навіть з урахуванням можливих змін за проектом Голов­держслужби, залишиться узаконеною практика позаконкурсного прийняття на державну службу. Адже в Законі «Про державну службу» зберігається норма про те, що прийняття на державну службу може здійснюватися не лише в порядку конкурсного відбору, але й «за іншою процедурою, перед­баченою Кабінетом Міністрів України»8. Більше того, сьогодні в частині першій ст. 15 Закону передбачено, що «прийняття на державну службу… здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановле­но законами України». Головдержслужба ж пропонує надати можливість встановлювати ці винятки «актами законодавства України». Таким чином, через винятки загальне правило буде нівельовано взагалі.
На нашу думку, в майбутньому можна запровадити додатковий еле­мент набору кадрів до органів державної влади через роботу як «працівни­ка органу державної влади» з огляду на наступні аргументи. По-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів, і особи, які не мають підготовки й невідомо, чи підійдуть для служби, не повинні завчасно скла-
305
дати присягу і набувати статусу державного службовця. По-друге, вже зга­дані працівники патронатних служб не завжди можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу. По-третє, не завжди є виправданим надання статусу держав­ного службовця обслуговуючому персоналу, це є швидше винятком. По-четверте, такий механізм дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на певні посади (консультантів, радників, тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства.
Серйозним недоліком чинного Закону є підхід до класифікації посад державних службовців. Проте за проектом Головдержслужби віднесення посади до певної категорії й надалі залежатиме насамперед від статусу органу, точніше, його рівня.
Більше того, для деяких пропонованих новацій обґрунтованих науко­вих та правових підстав знайти неможливо. Зокрема, перелік посад першої категорії розпочинається з посад «Глава Адміністрації Президента Украї­ни та його заступників, Керівник апарату Верховної Ради України та його заступників». Але ж ці посади є радше політичне призначеними, аніж по­садами державних службовців. По-друге, це лише посади керівників апа­ратів, і, звичайно, більш відповідальними й вагомими є посади державних службовців (наприклад, посада голови державного комітету). Отже, і на­далі залишатиметься безпідставне віднесення посад із принципово відмінни­ми повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії.
На нашу думку, поділ посад на категорії має бути обгрунтований якіс­ними відмінностями цих посад, а не рівнем органу, оскільки він необхід­ний насамперед для єдиного правового регулювання однотипних посад, а не для визначення рейтингу престижності тієї чи іншої посади. Саме тому в проекті Закону «Про службу в органах державної влади» слід визначити, що до категорії А належать посади керівників органів та їхніх заступників, до категорії Б – посади керівників структурних підрозділів, до категорії В – посади фахівців (спеціалістів), до категорії Г – посади допоміжного персоналу.
До речі, поділ на чотири категорії застосовується у державах, близьких до України за формою правління та приналежністю до правової сім’ї, зокрема у Франції, Німеччині, Польщі9. Можна розглядати й інші варіанти поділу по­сад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість кате­горій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців.
Як додаткову альтернативу можна також застосовувати поділ на три категорії, якщо зважити, що в більшості випадків статус «чиновника» до­поміжному персоналу не надається. Такий поділ стане зручним механіз­мом для уніфікованого правового регулювання державно-службових відно­син щодо окремих категорій посад, починаючи від порядку відбору і при­значення на ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо поряд­ку проходження державної служби.
Інша проблема полягає в тому, що в нашій країні не існує різниці в підході до визначення категорій та рангів. Але ж категорія – це якісна оцінка посади, а ранги – це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи
306
службовця. Тому доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підходи до інституту «ранжування державних службовців». Наприклад, збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до тридцяти, щоб забез­печити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та, відповідно, в оплаті праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для підвищення професіоналізму, зокрема й шляхом матеріального зао­хочення.
Закон України «Про державну службу» вимагає вдосконалення і в час­тині врегулювання форм та процедур оцінювання рівня кваліфікації держав­них службовців та їх діяльності на предмет продуктивності, ефективності, якості тощо. Поширеними у світі й закріпленими на підзаконному рівні і в Україні є дві форми оцінювання: атестація й так зване «щорічне оціню­вання керівником». Тому як позитив законопроекту Головдержслужби мож­на розглядати пропозицію щодо визначення на законодавчому рівні при­наймні завдання атестації державних службовців та її періодичності. Що­правда, до Закону бажано включити й інші важливі положення щодо ате­стації, наприклад, про оцінювання її результатів та наслідки тощо. Це не просто формальна регламентація відносин у законі, а й важлива юридич­на гарантія захисту прав державних службовців.
Що стосується пропонованих Головдержслужбою положень про «що­річне оцінювання виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов’язків», то тут наявні методологічні прорахунки, а також закладаються умови для зловживань з боку керівника. Адже пропонується встановити, що порядок проведення щорічного оцінювання визначається керівником відповідного державного органу «з урахуванням Положення про проведення атестації державних службовців». По-перше, атестація і щорічне оцінювання мають різні завдання і зовсім різні критерії оціню­вання. По-друге, навіть незважаючи на специфіку кожного з органів, є не тільки можливим, а й необхідним вироблення загального уніфікованого порядку проведення щорічного оцінювання.
Принципово важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Зокрема, необхідно визначити підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, доцільно розширити перелік видів дисциплінарних стягнень, щоб зробити цей інструмент впливу більш гнучким та ефективним. Але найголовніше – треба чітко регламентувати порядок дисциплінарного провадження, ут­вердивши при цьому переважно колегіальний розгляд справи, забезпечи­ти право державного службовця на захист під час розгляду справи тощо. Натомість проект Головдерслужби в цій частині відсилає до Кодексу за­конів про працю України і обмежується апеляційними комісіями, які розглядатимуть уже скарги на рішення про притягнення до дисциплі­нарної відповідальності.
Важливою гарантією формування ефективної державної служби та за­хисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку їх звільнення. Але проектом Головдержслужби пропонується од-
307
нією з підстав припинення державної служби зробити «порушення Загаль­них правил поведінки державного службовця». Така підстава є не тільки занадто «широкою», адже такі правила – це сукупність різного роду ви­мог, до того ж, неоднакової важливості. Крім того, і тепер, і за законопро­ектом ці правила затверджуватимуться Головдержслужбою. Тобто підста­вою для звільнення буде порушення вимог підзаконного акта.
Загалом, можна зробити висновок, що проектом Головдержслужби фак­тично пропонується закріпити на рівні закону існуючий стан речей, зо­крема питання, врегульовані сьогодні підзаконними нормативно-право­вими актами. Але намагання втиснути в Закон «Про державну службу» хоча б ці зміни видаються невдалими й непродуктивними. Навіть за своєю структурою чинний закон значно обмежений у можливостях системного оновлення та розвитку. Внесення фрагментарних змін в законодавство не приведе до справжнього реформування системи державної служби в Ук­раїні. Тому необхідно передбачити максимально повне регулювання дер­жавної служби як доволі складного інституту адміністративного права, що вимагає прийняття якісно нового узагальнюючого закону щодо основних правових засад цього інституту, а також низки спеціальних законів з ос- • новних видів державної служби.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література
Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна ко­
місія з проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 12998. –
С. 29-33.
Проект Закону України «Про службу в державних органах влади»
(реєстраційний номер Верховної Ради України 8063 від 06.09.2001 р.).
Див. докладніше: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адмі­
ністративної реформи в Україні. – К., 2002. – С. 87–88.
Див.: статті 1–2 Федерального Закону «Про засади державної служби
Російської Федерації» від 05.07.95 р.
Відповідно до ст. 4 Указу Президента України «Про підвищення ефек­
тивності системи державної служби» № 208 від 11 лютого 2000 р.
Див.: укази Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації
керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» № 434 від
26.05.2003 р. та «Про Міністра Кабінету Міністрів України» № 464 від
03.06.2003 р.
Див.: Аиег А., Оеттке С., Роїеі К. сіуіі Зегуісез іп ІЬе Еигоре оґ
РіГІееп: Сиггепі Зііиагіоп апсі Ргозресі. – Еигореап Ішіііиіе оГ РиЬІіс
Адтіїшігаїіоп / Маахігіспі. – 1996/.
Див.: сг. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.
(частина друга ст. 5 за проектом Головдержслужби).
Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. По­
рівняльний аналіз. – К., 1996. – С. 340; ст. 28 Закону Республіки Польща
«Про цивільну службу» від 5 липня 1996 р. (переклад неофіційний).
308
3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватно­правового регулювання державної служби
В контексті поділу права на «публічне» і «приватне» продовжує зали­шатися актуальним наукове визначення місця та ролі державної служби серед інших державно-правових інститутів, особливостей правового ста­тусу службових і посадових осіб державної служби. З’ясування співвідно­шення публічно-правових і приватно-правових відносин державної служ­би є нагальною проблемою науки адміністративного права.
Розглядаючи інститут державної служби з точки зору науки адмініст­ративного права, слід виходити з того, що відносини, які виникають на державній службі, є публічно-правовими, а не приватно-правовими. На жаль, до цього часу відносини з проходження державної служби розглядаються переважно з приватно-правових позицій.
З огляду на вищесказане потребує деякого пояснення відмінність між «приватним» і «публічним» у праві. Найбільш поширеним, як відомо, є погляд, згідно з яким ця відмінність склалася ще в праві Стародавнього Риму: вважалося, що взаємовідносини окремих осіб між собою є сферою приватного права, а відносини окремих осіб з державою є сферою публіч­ного права. Вважаємо, що, хоча в сучасному праві можуть застосовуватися й інші конструкції, зазначений принцип поділу залишається прийнятним. На відміну від приватного права, яке регулює і захищає приватні інтереси фізичних і юридичних осіб та їх об’єднань відповідно до принципів свобо­ди, рівності й конкуренції, публічне право спрямоване на захист публіч­них (загальних) інтересів держави, воно регулює взаємовідносини держа­ви і створених нею органів та їх посадових осіб з фізичними і юридичними особами.
Зокрема, функціонування державної служби, на нашу думку, має вва­жатися сферою публічного права. Державна служба повинна розглядати­ся як соціальний інститут реалізації функцій держави, що є результатом розвитку суспільних процесів. Саме в цьому полягає корінна відмінність державної служби (яка заснована на реалізації загальносуспільних інте­ресів) від служби недержавної (зо заснована на реалізації приватних інте­ресів).
Стосовно ж природи адміністративного права слід взяти до уваги за­гальновизнані положення про те, що ця галузь, як і конституційне право, справедливо вважається яскравим вираженням публічного права.
Адміністративне право опосередковує функціонування публічної вла­ди в державі. Причому адміністративно-правове регулювання є своєрід­ним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їхню дію. На цій підставі слід погодитись із висновком учених, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади, сфері виконання законів та інших правових приписів держави.
Традиційно в науці адміністративного права державно-службові відно­сини поділяються на дві основні групи: а) відносини, що виникають у
309
процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державних органів; із заміщенням посад державної служби, проведенням оцінювання служ­бової діяльності й просуванням по службі – такі відносини мають адмі­ністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби; б) відносини, що складаються: в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності службовця всередині державного органу (його апарату); в процесі організації службового часу та часу відпочинку; щодо дисциплі­ни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза ме­жами державних органів. Останню групу відносин найчастіше відносять до галузі трудового права. На нашу ж думку, важко погодитися з тим, що відносини, які складаються в процесі реалізації державної служби, відно­сяться (мають відноситися) до трудового права.
Слід усвідомлювати, що чинне законодавство України дає підстави – за формальними ознаками – відносити такі правовідносини до трудового пра­ва (тобто сфери приватного права). Але об’єктивний науковий аналіз змісту означених відносин дає підстави стверджувати, що державно-службові відно­сини мають бути віднесені до публічного права, зокрема до адміністратив­ного. Саме тому вважаємо за необхідне здійснити систематизацію законо­давства з метою вилучення відповідних норм з трудового законодавства із їх одночасним перенесенням до законодавства про державну службу.
Адже державна служба є «державною» за своєю суттю. Як слушно заз­начає Ю.М. Старилов, «особливим видом служби (і, відповідно, видом суспільне корисної діяльності) є державна служба. У підручниках з адмі­ністративного права державна служба визначається як вид трудової діяль­ності, що здійснюється на професійній основі працівниками державних органів з метою виконання завдань та функцій держави. За такого підходу до визначення державної служби виділяються, з одного боку, завдання та функції держави, що їх виконують державні органи і державні службовці, а з іншого боку – трудова діяльність щодо здійснення даних функцій і розв’язання конкретних завдань»1.
Враховуючи наведене, вважаємо, що терміном «державна служба в орга­нах державної влади» фактично охоплюється публічна діяльність щодо виконання завдань та функцій держави органами, створеними державою як публічною організацією для практичного виконання специфічних влад­но-управлінських повноважень, – органами законодавчої, виконавчої та судової влади. При цьому слід ураховувати, що така управлінська діяльність здійснюється не тільки в органах виконавчої влади (хоча переважна кількість державних службовців проходять службу саме в системі вико­навчої гілки влади), а практично в усіх державних органах, які реалізують публічну діяльність, виходячи із загальнодержавних інтересів. Саме такий підхід, принаймні на теоретичному рівні, дає підстави розрізняти за змістом поняття «державна служба» в таких двох основних значеннях:
– державна служба в широкому розумінні – тобто діяльність будь-яких державних органів та їх апаратів і всіх їх працівників щодо виконан­ня сукупності завдань та функцій української держави;
310
– державна служба у вузькому розумінні – тобто виключно публічна управлінська діяльність державних органів та їх апаратів і лише їх служ­бових і посадових осіб, які перебувають на державній службі.
Це дає можливість зрозуміти, що коли широкому баченню державної служби притаманний як приватно-правовий, так і публічно-правовий підхід, то вузькому погляду, навпаки, – лише публічно-правовий підхід. Зазначене дає підстави стверджувати, що особливості поняття та ознаки державної служби як публічно-правової категорії певним чином випливають із само­го визначення терміна «державна служба», принаймні з точки зору її дер­жавницької, тобто публічної, спрямованості.
Резюмуючи розгляд проблеми співвідношення приватного і публічно­го аспектів у діяльності державних службовців, відзначимо, що правовідно­сини, які виникають під час проходження державної служби державними службовцями, за своєю суттю є відносинами державно-службовими, оскільки спрямовані на виконання певної частки завдань та функцій держави з ме­тою реалізації публічної державної влади в інтересах українського суспіль­ства загалом.
Служба в державних органах фактично є особливим видом суспільної діяльності, відмінною за своєю суттю і спрямованістю від діяльності пра­цівників державних установ, організацій, підприємств. Адже, на відміну від приватно-правових відносин, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням «звичайними працівниками» трудових чи громадянських обо­в’язків, відносини, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням державними службовцями обов’язків державної служби, є відносинами публічно-правовими.
З огляду на це, необхідна кардинальна зміна у ставленні до правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку та щодо проходження дер­жавної служби державними службовцями, а саме ці відносини мають регу­люватися не трудовим (приватно-правові відносини), а адміністративним правом (публічно-правові відносини).
На нашу думку, одним з наслідків запровадження публічно-право­вого підходу до регулювання державної служби є необхідність запро­вадження для державних службовців договору про виконання повнова­жень державної служби – як публічно-правового інституту, що має відноситися до адміністративного права, – замість існуючого нині тру­дового договору (як приватно-правового інституту). За таким підходом службові й посадові особи державних органів та їх апаратів виконувати­муть повноваження, покладені законодавством на відповідні посади державної служби, на підставі зазначеного публічно-адміністративного договору.
Ще одним наслідком запровадження публічно-правового підходу до ре­гулювання державної служби має стати створення адміністративне-пра­вового інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців, за яким службові й посадові особи державних органів та їх апаратів будуть притягуватися до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконан­ня повноважень, покладених законодавством на відповідні посади держав-
311
мої служби, та Присяги державного службовця України лише у випадках, на підставі та на умовах, передбачених модифікованим у цій частині адмі­ністративним законодавством України.
Література 1. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М., 1996. – С. 128.
4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
Державна служба є багатоелементним правовим інститутом. Більшість правових норм, що врегульовують його, зараз зосереджено саме в адміні­стративному праві. Законодавство України з питань державної служби вва­жається підгалуззю адміністративного законодавства.
Надзвичайно актуальною проблемою нині є систематизація адмініст­ративного законодавства, частиною якого є законодавство щодо держав­ної служби. Систематизація цього законодавства є досить складним зав­данням. Це пояснюється певною мірою тим, що, по-перше, нині згадане законодавство складається з базового законодавчого акта – Закону Украї­ни «Про державну службу» 1993 р. (далі – чинний Закон), а також з вели­кої кількості підзаконних актів – більше двадцяти указів Президента Ук­раїни та більше ста постанов Кабінету Міністрів України (далі – підза-конні акти); по-друге, повноцінна систематизація цього законодавства в минулий період не проводилася.
Разом з тим, законодавство з питань державної служби не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застарі­ле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені тощо. Зокрема, досі продовжується практика намагань врегульовувати відносини держав­ної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція Ук­раїни вимагає, щоб «організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби» визначалися виключно законами (п. 12 части­ни першої ст. 92). Серйозним недоліком є концептуальна орієнтація на врегулювання державно-службових відносин, що виникають у зв’язку та з приводу проходження державної служби, переважно приватноправовими засобами, притаманними трудовому праву, і применшення значення пуб­лічно-правових засобів, притаманних адміністративному праву. Спостері­гається також несистемність всього масиву різної правової природи актів, присвячених державній службі, що призвело до паралельного існування різних видів державної служби, розвиток яких у концептуальному плані, на нашу думку, має базуватися на єдиних принципах та підходах. Як слуш­но зазначено з цього приводу В.Б. Авер’яновим, чинний Закон України «Про державну службу» системно не вирішує концептуальних питань ство­рення цілісного інституту державної служби в нашій державі’.
312
Систематизація законодавства повинна здійснюватися притаманними їй методами. Як відомо, систематизація проводиться у формі як інкорпо­рації, так і кодифікації. Тому потрібно визначити пріоритетний спосіб си­стематизації законодавства України про державну службу.
В ході майбутньої систематизації законодавства про державну службу слід зосередитися на головному – на звільненні від застарілих актів і підго­товці нового законодавчого акта, на заміні суперечливих норм і закріп­ленні в такому новому акті прогресивних правових конструкцій, на усу­ненні правових прогалин шляхом запропонування сучасних наукових по­глядів та підходів.
Для цього потрібно основну увагу приділити саме     продолжение
–PAGE_BREAK–кодифікації. Інкор­порації ж слід відвести допоміжну роль – провести поточну перевірку пра­вових актів на предмет вилучення вже не чинних положень та внесення відповідних доповнень.
Отже, зважаючи на те, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави, треба здійснити саме кодифікацію законодавства Украї­ни про державну службу.
Як відомо, до основних кодифікаційних актів належать: а) основи за­конодавства – нормативно-правові акти, що встановлюють найважливіші положення (основні засади) певної галузі права чи сфери державного уп­равління; б) кодекс – найпоширеніший вид кодифікаційних актів, що діють в основних сферах суспільного життя, які потребують правової упорядко­ваності; в) статут, положення – кодифікаційні акти спеціальної дії, що приймаються не тільки законодавчими, а й правотворчими органами (на­приклад, урядом).
Під час підготовки до проведення систематизації слід ураховувати, що кодифікація законодавства з питань державної служби є складною про­блемою юридичної науки. Річ у тім, що інститут державної служби регу­люється водночас різними галузями права, зокрема такими, як конститу­ційне, адміністративне, трудове, фінансове, цивільне, кримінальне тощо. При цьому найбільш значний вплив на державну службу справляє саме право адміністративне. Невипадково сьогодні державна служба розглядаєть­ся як підгалузь адміністративного права.
Процес кодифікації є досить складною та копіткою роботою, зо­крема тому, що вона передбачає такі три стадії, як: 1) виявлення зако­нодавчих недоліків тієї чи іншої галузі (підгалузі); 2) усунення таких недоліків засобами права та юридичної техніки; 3) зведення обробле­ного матеріалу в єдине ціле з метою його закріплення на законодав­чому рівні.
Підґрунтям кодифікації законодавства про державну службу, на нашу думку, мають бути вже прийняті на найвищому державному рівні політичні рішення про необхідність проведення в Україні державно-правової рефор­ми та про покладення в основу здійснення реформування системи держав­ного управління основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Зазначеною Концепцією, зокрема, передбачено, що насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд із внесен-
313
ням змін до чинного Закону України «Про державну службу» та удоскона­ленням чинних нормативно-правових актів, «у перспективі треба прийня­ти узагальнюючий закон (виділено автором. – В.К.), який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення цілісного Інституту державної служби з урахуванням усіх особливостей на різних етапах його розвитку»2.
Кодифікації підлягають насамперед ті інститути державної служби, які недостатньо врегульовані чинним Законом, або їх регулювання здійснюєть­ся не Законом, а підзаконними нормативно-правовими актами, або вони поки що регулюються іншими галузями права.
Така кодифікація повинна спрямовуватись на подолання існуючих су­перечностей та неузгодженостей у поточному законодавстві, виходячи із сучасних наукових уявлень про інститут державної служби з притаманни­ми йому особливостями та перспективами удосконалення.
Оскільки реформуванню підлягає вся система державної служби Ук­раїни, акцентуємо увагу лише на головних, на нашу думку, нерозв’язаних проблемах, які треба усунути в результаті кодифікації.
По-перше, потребує чіткого визначення сфера поширення інституту дер­жавної служби в Україні. Для цього треба, нарешті, позбутися термінологіч­ної невизначеності і якнайшвидше законодавче закріпити поняття «держав­ний службовець», «державна посада державної служби», а також уточнити значення базового терміна «державна служба». При цьому слід враховувати термінологічну розбіжність змісту понять «праця» і «служба». Це допоможе визначитися щодо широкого і вузького розумінь поняття «державна служба» на користь одного з них. Зокрема, пропонуємо обрати саме звужений підхід. Тобто вважати державними службовцями тільки тих осіб, які професійно і за державні кошти виконують завдання державного управління та державного регулювання на посадах державної служби в державних органах чи їх апараті. При цьому треба буде також враховувати, що терміни «державна служба», «державний сектор», «бюджетна сфера» не можуть збігатися.
По-друге, необхідно перейти до правового регулювання державної служ­би та правовідносин, що виникають у зв’язку з її проходженням держав­ними службовцями державних органів та їх апаратів, методами публічно-правовими, притаманними адміністративному, конституційному та іншим публічним галузям права, і водночас припинити застосування методів при­ватноправових, притаманних цивільному та трудовому праву. Тобто пра­вовідносини державної служби мають регулюватись не трудовим, а адмі­ністративним правом.
Науковцями вже висловлені різні пропозиції, в тому числі такі, що досить складно узгоджуються, щодо шляхів та методів кодифікації зако­нодавства про державну службу, а також про форму майбутніх кодифіко­ваних актів. Приміром, В.Б. Авер’янов вважає, що це може бути осново­положний Закон України «Про основні засади служби в державі», який охоплював би: загальні положення, притаманні усім категоріям держав­них службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; регулю­вання організації керівництва державною службою і т. ін3.
314
О.В. Петришин та І.Б. Коліушко вважають початковим станом рефор­мування законодавства про державну службу прийняття законодавчого акта у формі нової редакції Закону України «Про державну службу», а загалом – окремого закону «Про засади державної служби в Україні» та розробки низки спеціальних законодавчих актів щодо окремих напрямків держав­но-службової діяльності, серед яких – закон «Про адміністративну служ­бу», який має регулювати питання проходження служби в державних орга­нах, передусім виконавчої влади4.
Ю.П. Битяк висловився за необхідність прийняття загального законо­давчого акта, яким могли б бути «Основи законодавства про державну служ­бу»5.
Г.І. Леліков і О.Ю. Оболенський вважають, що в українському законо­давстві основні питання організації, побудови та діяльності державної служ­би мають бути вирішені новою редакцією Закону України «Про державну службу», а питання захисту прав й інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності – з прийняттям Кодексу основних правил поведінки державного службовця6.
Враховуючи різні підходи щодо розвитку та реформування українсь­кої державної служби, вважаємо, що найкращим методом досягнення взаємоприйнятних та системно узгоджених пропозицій щодо визначен­ня форми та змісту нових законодавчих актів з питань державної служ­би є проведення широкої наукової дискусії. В її межах пропонуємо си­стематизацію законодавства України про державну службу провести шляхом кодифікації, яку здійснити у два етапи: перший у найближчі роки; другий – через п’ять років після завершення першого етапу ко­дифікації.
Такий підхід аргументується як складністю роботи з підготовки та про­ведення систематизації законодавства України про державну службу, так і певною науковою невизначеністю щодо особливостей інституту держав­ної служби в Україні.
Тому ми вважаємо за доцільне здійснити такі поступові кроки:
• У межах першого етапу:
перший крок – необхідно прийняти нову редакцію Закону «Про
державну службу», яким публічно-правовими засобами закріпити основні
базові поняття, терміни та їх співвідношення у сфері державно-службо­
вих правовідносин;
другий крок – повернутися до розгляду питання щодо підготовки
законодавчого акта в формі Кодексу для правового врегулювання основ­
них правил поведінки державних службовців – з урахуванням необхід­
ності доповнення його розділами щодо дисциплінарної відповідальності
державних службовців – і прийняти, зрештою, Кодекс поведінки і дисцип­
лінарної відповідальності державних службовців;
третій крок – підготовка та прийняття узгодженої з зазначеними
актами нової редакції Закону про боротьбу з корупцією, а також внесення
відповідних змін до Закону «Про службу в органах місцевого самовряду­
вання».
315
• У межах другого етапу:
перший крок – створення проекту спеціального кодифікаційного
акта – Кодексу державної служби;
другий крок – апробація проекту Кодексу шляхом його розгорнуто­
го науково-громадського обговорення;
третій крок – узгодження суперечних позицій проекту та прийняття
зазначеного Кодексу.
Причому цей Кодекс державної служби уявляється як систематизова­ний законодавчий акт, що складатиметься із загальної частини, спеціаль­ної частини та окремих положень і який слугуватиме правовому регулю­ванню публічно-правовими засобами усієї сукупності державно-службо­вих правовідносин в Україні.
За такого підходу, на нашу думку, майбутнє законодавство України про державну службу стане цілісним та внутрішньо узгодженим, а правове регулювання інституту державної служби буде здійснюватися виключно на публічно-правових засадах.
Таким чином, систематизація законодавства з питань державної служ­би у формі кодифікації об’єктивно має стати чинником, що сприятиме істотному та послідовному реформуванню інституту державної служби, що, у свою чергу, має позитивно вплинути на стан українського адмініст­ративного законодавство загалом.
Література
Авер’янов В.Б. Вступ // Державна служба: організаційно-правові ос­
нови і шляхи розвитку /За заг ред. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С. 6.
Концепція Адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 34.
Авер’янов В.Б. Реформування органів виконавчої влади – необхідна
умова динамічного розвитку державної служби // Державна служба в Ук­
раїні: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – С. 22.
Петришин О.В., Коліушко І.Б. Напрямки реформування законодав­
ства про державну службу // Державна служба в Україні: організаційно-
правові основи і шляхи розвитку. – С. 112.
Битяк Ю.П. Сучасний стан і проблеми законодавчого забезпечення
державної служби в Україні // Державна служба в Україні: організаційно-
правові основи і шляхи розвитку. – С. 106.
Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удо­
сконалення державної служби // Державна служба в Україні: організацій­
но-правові основи і шляхи розвитку. – С. 30–32.
ГЛАВА З
    продолжение
–PAGE_BREAK–ПРОВАДЖЕННЯ У ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
Ааналіз змісту інституту державної служби дає змогу виділити низку проваджень, які притаманні саме цьому інституту і, водночас, відносять­ся до так званих «позитивних» адміністративних проваджень. До них, зо­крема, слід, на наш погляд, віднести:
•конкурсне провадження;
атестаційне провадження;
провадження щодо призначення на посаду державного службовця
1–2 категорії та деякі інші.
Розглянемо докладніше зазначені види проваджень.
1. Конкурсне провадження
Конкурс на заміщення вакантних посад державних службовців є од­ним із чотирьох видів процедур вступу на державну службу, поряд із при­значенням, зарахуванням і виборами. Він застосовується в 95 відсотках випадків під час проведення заміщення вакантної посади.
Правовою основою проведення конкурсного провадження є Закон України «Про державну службу», Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвер­джене Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р.1, та Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакант­них посад державних службовців, затверджений наказом Головдержслужби України від 10 травня 2002 р.2
У конкурсному провадженні можна виділити наступні стадії:
підготовка та проведення конкурсу;
проведення конкурсного іспиту та співбесіди;
прийняття рішення за підсумками конкурсного іспиту;
оскарження прийнятого рішення;
виконання прийнятого рішення.
Першою стадією конкурсного провадження є підготовка та проведення конкурсу.
У цій стадії можна виділити три підстадії.
1. Першою підстадією є публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масо­вої інформації. Державний орган, у якому проводиться конкурс, зобов’я­заний опублікувати оголошення про проведення конкурсу в пресі або по­ширити його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше, ніж за місяць до початку конкурсу і довести його до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс.
В оголошенні про проведення конкурсу повинні міститися такі відо­мості: найменування державного органу із зазначенням його місцезна-
317
ходження, адреси та номерів телефонів; назви вакантних посад із зазна­ченням, що додаткова інформація про основні функціональні обов’язки, розмір та умови оплати праці надається кадровою службою; основні ви­моги до кандидатів, визначені державним органом згідно з типовими про­фесійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців; термін прийняття документів (протягом ЗО календарних днів з дня оголо­шення про проведення конкурсу).
В оголошенні може міститися додаткова інформація, що не супере­чить законодавству про державну службу.
Конкурс не оголошується у наступних випадках: коли заміщення ва­кантних посад здійснюється за іншою процедурою; у разі прийняття ке­рівником рішення про призначення осіб, згідно з п. 5 Порядку, в межах одного державного органу.
2. Наступною підстадією є прийом документів від осіб, які бажають
взяти участь у конкурсі, передбачених чинним законодавством, а саме:
заяви про участь у конкурсі, в якій зазначається про ознайомлення заяв­
ника із встановленими законодавством обмеженнями щодо прийняття на
державну службу та проходження державної служби; заповнена особова
картка з відповідними додатками; дві фотокартки; копії документів про
освіту, засвідчені нотаріально чи в іншому встановленому законодавством
порядку; відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру щодо
себе та членів своєї сім’ї; копію першої й другої сторінок паспорта грома­
дянина України, засвідчену кадровою службою.
При цьому особи, які працюють у державному органі, де оголошено конкурс, і бажають взяти у ньому участь, зазначених документів до заяви не додають.
Важливо те, що особи можуть подавати додаткову інформацію сто­совно своєї освіти, досвіду роботи, професійного рівня і репутації (копії документів про підвищення кваліфікації, присвоєння наукового ступеня або вченого звання, характеристики, рекомендації, наукові публікації тощо). Водночас слід відзначити, що забороняється вимагати від канди­датів відомостей та документів, подання яких не передбачено законодав­ством.
3. Третьою підстадією є попередній розгляд документів на відповідність
встановленим кваліфікаційним вимогам щодо відповідного рівня поса­
ди.
Важливим моментом є розв’язання питання про допуск до участі в конкурсному іспиті кандидатів на заміщення вакантної посади. За загаль­ним правилом, до участі в іспиті допускаються кандидати, документи яких відповідають установленим вимогам щодо прийняття на державну службу, передбаченим для кандидатів на посади державних службовців. Особи, документи яких не відповідають установленим вимогам, за рішенням го­лови конкурсної комісії до іспиту не допускаються, про що їм повідом­ляється кадровою службою з відповідним обгрунтуванням.
Однак чинне законодавство передбачає виняток із цього правила. Якщо кандидат наполягає на участі в іспиті за даних обставин, він допускається
318
до іспиту, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія. З таким по­ложенням важко погодитися, оскільки в цьому випадку нівелюється ви­мога про відповідність документів кандидата, що може створювати певні труднощі.
Наступною стадією конкурсного провадження є проведення конкурсно­го іспиту та співбесіди. Слід зазначити, що однією із суттєвих новацій чин­ного Положення про проведення конкурсу є саме конкурсний іспит, яко­го раніше не було. Конкурсний іспит має на меті провести об’єктивне оцінювання знань та здібностей кандидатів на заміщення вакантних по­сад державних службовців. Такий іспит проводиться конкурсною комісією, створеною у даному державному органі.
Названа стадія характеризується насамперед учасниками проваджен­ня, до яких відносяться конкурсна комісія і кандидат на заміщення ва­кантної посади. Процесуальний статус конкурсної комісії визначається Положенням, яке передбачає, що вона утворюється наказом (розпоря­дженням) керівника відповідного державного органу, який здійснює при­значення на посаду державного службовця, у складі голови, секретаря і членів комісії. Очолює конкурсну комісію, як правило, заступник керів­ника державного органу. До складу конкурсної комісії входять представ­ники кадрової та юридичної служб, а також окремих структурних підрозділів апарату державного органу.
Окрім конкурсної комісії, учасником цього провадження є кандидат на заміщення вакантної посади. Кандидатом вважається особа, яка пода­ла необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі. Чин­не законодавство передбачає обмеження щодо кола осіб, які можуть бра­ти участь в конкурсі. Так, до участі у конкурсі не допускаються особи, які: досягай встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; визнані в установленому порядку недієздатними; ма­ють судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного служ­бовця; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими родичами чи свояками; по­збавлені права займати відповідні посади в установленому законом поряд­ку на визначений термін; в інших випадках, установлених законами.
Ця стадія складається з двох підстадій: 1) проведення іспиту; б) прове­дення співбесіди.
Важливість такого конкурсного іспиту проявляється в тому, що до всіх кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців висуваються однакові вимоги щодо їх підготовки та професіоналізму, зокрема перевірки та оцінювання їх знань Конституції України, за­конів «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Водночас, об’єктивність проведення іспиту забезпечується рівними умовами для всіх кандидатів (тривалість іспиту, зміст та кількість питань, підраху­нок результатів тощо) та відкритістю інформації про них, єдиними кри­теріями оцінювання.
319
Важливо зазначити, що в підстадії проведення конкурсного іспиту мож­на, в свою чергу, виділити наступні етапи.
1. Організаційна підготовка до іспиту. Кадрова служба за погодженням
із головою конкурсної комісії визначає дату проведення іспиту та повідом­
ляє кандидатів про місце і час його проведення.
Важливим моментом підготовки до конкурсного іспиту є підготовка екзаменаційних білетів. Екзаменаційні білети утворюються за формою, затвердженою чинним законодавством, і повинні складатися з п’яти пи­тань: по одному питанню на перевірку знання Конституції України, законів «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією» та два питання на перевірку знання законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу. Перелік питань на перевірку знання законо­давства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відпо­відного державного органу та його структурного підрозділу має бути затвердженим керівником державного органу, в якому проводиться кон­курс.
Важливим гарантом об’єктивності конкурсного іспиту є те, що пере­ліки питань можуть публікуватися у відповідних друкованих засобах масо­вої інформації та обов’язково надаватися для ознайомлення всім учасни­кам конкурсу при поданні документів для участі в конкурсі.
Основна організаційна підготовка до іспиту проводиться в день прове­дення іспиту з усіма кандидатами на заміщення вакантних посад. Секре­тар конкурсної комісії інформує про тривалість та процедуру складання іспиту. До початку іспиту секретар конкурсної комісії відповідає на запи­тання кандидатів щодо процедури іспиту. Інформація секретаря про умо­ви складання іспиту має бути достатньою для кандидатів. Він повинен упевнитися, що всі кандидати зрозуміли умови іспиту, в іншому випадку – дати додаткові пояснення. У разі виникнення суперечних питань вони мають бути розв’язані головою конкурсної комісії.
2. Складання конкурсного іспиту. Під час підготовки відповідей на за­
питання екзаменаційного білета мають бути присутні не менше трьох
членів конкурсної комісії. Іспит складається одночасно для кандидатів на
заміщення однієї вакантної посади. У разі невеликої кількості кандидатів
та за наявності відповідних умов, передбачених чинним законодавством,
іспит може проводитися водночас на заміщення кількох вакантних посад.
Приміщення для складання іспиту має відповідати умовам зручного роз­
міщення, що унеможливлює спілкування кандидатів та забезпечує інди­
відуальну підготовку відповідей на питання білета. Кандидати не можуть
самостійно залишати приміщення, в якому складається іспит, до його за­
кінчення. Іспит складається письмово за екзаменаційними білетами, які
пропонуються кандидату за його вибором і відкриваються у присутності
кандидатів на заміщення вакантних посад під час іспиту, який складаєть­
ся державною мовою.
Державні органи, що мають комп’ютерні засоби контролю знань, мо­жуть проводити іспит шляхом комп’ютерного тестування з урахуванням
320
положень Порядку проведення конкурсу, цього Порядку та умов прове­дення конкурсу в окремому державному органі, що визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних служ­бовців.
3. Оцінювання та підбиття підсумків іспиту. По закінченні часу, відве­деного на складання іспиту, проводиться перевірка відповідей та їх оціню­вання. Оцінювання здійснюється всіма членами комісії. Члени конкурс­ної комісії приймають спільне рішення щодо оцінювання відповіді на кожне питання екзаменаційного білета. Такі оцінки виставляються на аркуші з відповідями кандидата. Підбиття підсумків здійснюється шляхом додавання балів за кожне питання і занесення загальної суми балів в екза­менаційну відомість. Кандидат ознайомлюється з результатами іспиту.
Чинне законодавство про державну службу закріпило наступну систе­му балів оцінювання знань кандидатів. Для оцінювання знань кандидатів використовується п’ятибальна система.
П’ять балів виставляються кандидатам, які виявили глибокі знання Конституції України, законів «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» й успішно справилися із запитаннями на перевірку знання законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу.
Чотири бали виставляються кандидатам, які виявили повні знання Конституції України, згаданих законів і достатньо володіють знаннями законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу.
Три бали виставляються кандидатам, які виявили розуміння поставле­них питань в обсязі, достатньому для подальшої роботи.
Два бали виставляються кандидатам, які розуміють основні поняття нормативно-правових актів, але в процесі відповіді припустилися значної кількості помилок.
Один бал виставляється кандидатам, які не відповіли на питання у вста­новлений термін.
Кандидати, що набрали загальну суму балів, не нижчу 50 відсотків від максимальної суми балів, яка може бути виставлена при наданні відпові­дей, вважаються такими, що успішно склали іспит. Особи, які набрали менше 50 відсотків від максимальної суми балів, вважаються такими, що не склали іспиту. Такі кандидати не можуть бути рекомендовані для про­ведення співбесіди й заміщення вакантної посади. Успішно скласти іспит може один, кілька або всі кандидати.
Наступною підстадією є проведення співбесіди. Вона проводиться з тими кандидатами, які успішно здали конкурсний іспит, з метою встановлення їхньої відповідності критеріям, які висуваються державним органом до кандидатів, і виявлення тієї особи, яку конкурсна комісія може рекомен­дувати для заміщення вакантної посади. В ході проведення співбесіди про­водиться оцінювання здатності кандидатів виконувати посадові обов’яз­ки, потенціалу професійного зростання, вміння співпрацювати з колега­ми, підлеглими, керівниками тощо.
321
Виділяють кілька типів співбесід: а) структурована (визначається стан­дартний перелік питань для певних посад. Особа, яка проводить співбесі­ду, заносить відповіді кандидата на питання у попередньо підготовлений бланк); б) неструктурована (немає стандартних питань і визначеного по­рядку проведення співбесіди); в) ситуаційна (в запитаннях моделюються ситуації, які можуть виникнути під час виконання службових обов’язків. Кандидату пропонується вирішити питання, які виникають у запропоно­ваних ситуаціях)3.
Третьою стадією є     продолжение
–PAGE_BREAK–прийняття рішення за підсумками конкурсу. Рішення приймається конкурсною комісією простою більшістю голосів. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини членів конкурсної комісії. Рішення конкурсної комісії є обов’язковим для керівника. Воно оформляється у вигляді протоколу, який підписуєть­ся всіма членами комісії не пізніше, ніж через два дні після голосування.
Конкурсна комісія повідомляє кандидатів про результати конкурсу протягом трьох днів після його завершення.
Кандидати, які успішно здали конкурсний іспит, але не пройшли співбе­сіди, у разі їхньої згоди можуть бути рекомендовані для зарахування до кадрового резерву в державному органі, в якому проводився конкурс, і протягом року прийняті на вакантну рівнозначну або нижчу посаду без повторного конкурсу.
Четвертою стадією конкурсного провадження є оскарження прийнятого рішення. Рішення конкурсної комісії може бути оскаржене кандидатом керівнику відповідного державного органу протягом трьох днів після оз­найомлення з цим рішенням. Рішення керівника державного органу щодо відмови у зарахуванні на посаду державного службовця кандидат може оскаржити у порядку, визначеному законодавством. Відповідно до ст. 55 Конституції України, рішення державних органів та посадових осіб мо­жуть бути оскаржені в суді.
П’ятою стадією конкурсного провадження є виконання прийнятого рішен­ня. Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахуван­ня до кадрового резерву приймає керівник державного органу протягом міся­ця з дня прийняття рішення конкурсною комісією. Прийняття на державну службу оформляється наказом або розпорядженням керівника державного органу, з яким ознайомлюється особа, що призначається на посаду.
2. Атестаційне провадження
Правовими засадами проведення атестаційного провадження щодо дер­жавних службовців є Положення про порядок проведення атестації дер­жавних службовців органів виконавчої влади (далі – Положення)4та Ти­пове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого само­врядування (далі – типове Положення)5.
Для усвідомлення сутності атестаційного провадження необхідно, пе­редусім, розглянути поняття самої атестації. Найчастіше в адміністра-
322
тивно-правовій науці атестація визначається як державна перевірка діло­вої кваліфікації службовця з метою підвищення ефективності його діяль­ності та відповідальності за доручену справу, в ході якої оцінюються ре­зультати роботи, ділові та професійні якості, виявлені під час виконан­ня службових обов’язків, та відповідність займаній посаді, а також вирі­шується питання про присвоєння йому категорії та рангу. Такий підхід можна вважати визначенням атестації у вузькому розумінні. Широке розуміння атестації передбача розв’язання наступних завдань: дотримання на практиці принципів державної служби; забезпечення законності в си­стемі функціонування державної служби; формування професійного кад­рового персоналу; застосування до державних службовців заходів відпо­відальності тощо.
В атестаційному провадженні можна виділити наступні стадії:
підготовка справи про атестацію державного службовця;
розгляд атестаційної справи;
прийняття рішення щодо атестації державного службовця;
оскарження прийнятого рішення;
виконання прийнятого рішення.
Підготовка справи про атестацію є початковою стадією атестаційного провадження. Саме на цій стадії здійснюється збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про державного службовця, який атестується. На кожного працівника, який підлягає атестації, складається службова характеристика, що підписується його безпосереднім керівником, затвер­джується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації. Службова характеристика на керівни­ка державного органу підписується керівником державного органу вищого рівня.
Службова характеристика повинна містити: загальні відомості (прізви­ще, ім’я, по батькові, посада, стаж роботи на посаді); професійні знання, рівень володіння державною мовою, досвід роботи за фахом; аналіз вико­нання державним службовцем посадових обов’язків, дотримання правил поведінки державного службовця; ділові якості (професійна компе­тентність, відповідальність, ініціативність, самостійність у роботі, опера­тивність у прийнятті рішень і здатність до контролю за їх реалізацією, вміння акумулювати необхідну інформацію та виділяти найголовніше, працювати з нормативно-правовими актами, іншими документами); осо­бисті якості (працездатність, комунікабельність, вміння керувати підлег­лими, вміння налагоджувати стосунки з колегами, творчий підхід до спра­ви, принциповість, послідовність у роботі, самокритичність); результа­тивність роботи; підвищення кваліфікації (види професійного навчання, що проходив державний службовець, або причини, з яких навчання не проводилося, використання набутих знань у роботі, здатність до самоосвіти, ставлення до професійного навчання підлеглих тощо); можливості про­фесійного і службового просування (за яких умов, на яку посаду, коли); зауваження і побажання державному службовцю, який атестується; ви­сновок про відповідність займаній посаді.
323
Державному службовцнві надається право ознайомлення зі службовою характеристикою під розпис в ході співбесіди, яку проводить з ним його безпосередній керівник. Під час співбесіди повинні обговорюватися пози­тивні й негативні результати роботи державного службовця, його слабкі місця, визначатися шляхи подолання недоліків. При цьому державному службовцю має бути надана можливість ставити питання, коментувати зауваження та висновки щодо його роботи. У разі незгоди зі змістом ха­рактеристики державний службовець може подати до атестаційної комісії відповідну заяву, зауваження чи додаткові відомості.
На першій стадії здійснюється і така важлива дія, як вироблення сис­теми оцінювання державного службовця. У юридичній літературі існують різні підходи щодо такої системи. Однак слід зазначити, що єдиних дієвих критеріїв проведення такого оцінювання поки що не існує. Як правило, в ході розробки таких критеріїв основна увага приділяється оцінюванню його ділових і особистих якостей державного службовця, необхідних для вико­нання ним своїх посадових обов’язків.
Досить цікавим є зарубіжний досвід розв’язання цього питання, який, безумовно, заслуговує на увагу. Зокрема, під час проведення оцінювання державних службовців ФРН на кожного із них заповнюється службова ха­рактеристика, яка описує наступні параметри:
кмітливість, тобто здатність швидко і диференційовано сприймати
суть справи;
розумові та оцінні здібності, тобто здатність аналізувати проблеми і
робити висновки;
спеціальні знання, тобто обсяг, ширину і глибину спеціальних знань;
готовність до діяльності, яка проявляється в ході виконання зав­
дань, енергію та інтенсивність;
пристосовуваність, тобто здатність пристосовуватися до нової ситу­
ації або виконання нового завдання;
особисту ініціативність, яка проявляється в готовності й здатності
знаходити проблеми за власною ініціативою;
здатність приймати рішення і втілювати їх у життя;
вміння вести переговори, тобто здатність пристосовуватися до парт­
нера у переговорах і переконливо аргументувати свої думки;
якість виконання своїх обов’язків, тобто оцінювання придатності
результатів роботи для використання (надійність, раціональність, еко­
номічність тощо);
інтенсивність роботи;
здатність висловлювати свої думки усно, письмово, перед великою
аудиторією (точність і ясність викладу, обгрунтованість стилю, плавність
мовлення, логічність тощо) та ін.6
Державний службовець, який атестується, має право ознайомитися із службовою характеристикою.
Наступна стадія – це розгляд атестаційної справи. Учасниками розгля­ду справи про атестацію державного службовця виступають: атестаційна комісія і державний службовець, який підлягає атестації.
324
Для проведення атестації керівник державного органу своїм наказом утворює комісію, визначаючи її кількісний і персональний склад. Голо­вою атестаційної комісії призначається заступник керівника органу. Окрім голови, до складу атестаційної комісії входять секретар та члени комісії. Як правило, членами комісії є керівники структурних підрозділів, де пра­цюють державні службовці, представники кадрової та юридичної служб. До роботи в атестаційній комісії можуть залучатися незалежні експерти. Залежно від кількості державних службовців і специфіки державного орга­ну можуть створюватися кілька атестаційних комісій, або атестаційна ко­місія у складі тільки керівника даного органу або органу вищого рівня (до п’яти осіб).
Під час розгляду атестаційної справи атестаційна комісія зобов’язана забезпечити об’єктивний розгляд і професійне оцінювання діяльності дер­жавного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладе­них на нього службових обов’язків, а також принциповий підхід у підго­товці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі державного службовця.
Чинне законодавство про державну службу виділяє три категорії дер­жавних службовців щодо атестації.
Державні службовці, які підлягають атестації. Атестації підлягають
державні службовці усіх рівнів, у тому числі й ті, що займають посади
державних службовців І та IIкатегорій. Державні службовці І та IIкате­
горій переважно займають посади керівників та заступників керівників
державних органів, зокрема центральних органів виконавчої влади, об­
ласних виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, інших органів,
призначення на які здійснюється в особливому порядку, встановленому
законами України. У зв’язку із цим Положенням передбачено, що особ­
ливості проведення атестації таких державних службовців визначаються
органами, що їх призначають. Атестації підлягають також ті державні служ­
бовці, які внаслідок організаційних змін (утворення нового органу на базі
ліквідованого, реорганізації органу: злиття, приєднання, поділу, виділен­
ня, перетворення) обіймають посади менше ніж один рік, за умови, що їх
посадові обов’язки суттєво не змінилися. Жінки, які перебувають у відпустці
з приводу вагітності, пологів і догляду за дитиною, проходять атестацію не
раніше ніж через рік після виходу на роботу. Особи, які займають посади
державних службовців на період відпустки з приводу вагітності, пологів,
догляду за дитиною і на час проведення атестації відпрацювали на посаді
більше року, також проходять атестацію у порядку, встановленому цим
Положенням.
Державні службовці, які не підлягають атестації. До цієї категорії
відносяться службовці патронатної служби, а також ті, що перебувають
на займаній посаді менше одного року, окрім випадків, передбачених чин­
ним законодавством.
Державні службовці, які можуть проходити атестацію за власним
бажанням. Такими є державні службовці, призначені на посаду на визна­
чений термін, і вагітні жінки.
325
Державний службовець, який атестується, має право брати участь у за­сіданні комісії, на якому розглядається питання про його атестування. У разі неявки державного службовця на засідання комісії без поважних при­чин комісія має право провести атестацію за його відсутності. До поваж­них причин у цьому випадку можна віднести: хворобу, відпустку за сімей­ними обставинами, відрядження тощо. Документи, що підтверджують відсутність державного службовця на атестації, мають бути надані атес-таційній комісії його безпосереднім керівником.
Засідання комісії вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як три чверті її складу.
Наступною стадією атестаційного провадження є     продолжение
–PAGE_BREAK–прийняття рішення щодо атестації державного службовця.
На підставі всебічного аналізу виконання основних обов’язків, склад­ності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень.
»Відповідає займаній посаді». У такому разі комісія може рекомен­
дувати керівникові зарахувати державного службовця до кадрового резер­
ву; дозволити пройти стажування на більш високій посаді; присвоїти чер­
говий ранг державного службовця; встановити надбавку, передбачену за­
конодавством, або змінити її розмір; порушити в установленому порядку
клопотання про продовження терміну перебування на державній службі
тощо.
»Відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо
підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок
роботи на комп’ютері тощо» (неповна службова відповідність). За згоди
працівника набути таких знань або навичок комісія приймає рішення про
відповідність займаній посаді за певних умов і рекомендує керівникові
призначити повторне атестування через конкретний період, але не пізніше
ніж через рік. У разі відмови державного службовця виконувати дані йому
рекомендації комісія, як правило, приймає рішення про його не­
відповідність займаній посаді.
»Не відповідає займаній посаді». У даному випадку комісія рекомен­
дує керівникові перевести цього державного службовця за його згодою на
іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із
займаної посади.
Згідно з чинним законодавством, атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді або відповідають займаній посаді за певних умов.
Кожна рекомендація повинна мати відповідне обгрунтування.
Рішення комісії приймається стосовно кожного державного службов­ця, який атестується, простою більшістю голосів членів комісії. Голосу­вання проводиться за відсутності особи, яка атестується.
Результати атестації державного службовця заносяться до протоколу засідання комісії та атестаційного листа, складеного за зразком згідно з додатком. Протокол та атестаційний лист підписуються головою та чле­нами комісії, які брали участь у голосуванні. Результати атестації повідом-
326
ляються державному службовцю, який атестувався, та його керівникові одразу після проведення атестації під розпис. Якщо атестація державного службовця проводилася за його відсутності, рішення і рекомендації комісії доводить до відома такого працівника безпосередній керівник. У разі відмови від підпису складається відповідний акт.
Результати атестації та щорічного оцінювання виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов’язків заносяться до особо­вої справи державного службовця. Вони розглядаються під час вирішення питань просування по службі, присвоєння чергового рангу, встановлення передбачених законодавством надбавок або зміни їх розміру, у разі пору­шення в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі, а також інших питань проходження державної служби.
Наступною стадією атестаційного провадження є стадія оскарження прийнятого рішення. Згідно з Положенням, рішення керівника, прий­няте за результатами атестації, може бути оскаржене державним службовцем у суді. Оскільки назване Положення не передбачає більш конкретного порядку оскарження, то діє загальний порядок, який пе­редбачає, що таке рішення може бути оскаржене протягом десяти днів з дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездат­ності. Слід відзначити, що в Типовому положенні про проведення ате­стації посадових осіб місцевого самоврядування передбачається саме такий порядок.
Заключною стадією атестаційного провадження є стадія виконання прий­нятого рішення. За результатами атестації керівник державного органу ви­дає відповідний наказ або розпорядження. При цьому чинне законодав­ство передбачає певні терміни, зокрема, рішення про переведення дер­жавного службовця, за його згодою, на іншу посаду або про звільнення з посади приймається керівником у двомісячний термін з дня атестації. Прийняття такого рішення після закінчення зазначеного терміну не до­пускається. Час хвороби державного службовця, а також перебування його у відпустці у цьому терміні не враховується. Якщо державний службовець визнаний за результатами атестації таким, що не відповідає займаній по­саді, то він звільняється з роботи відповідно до п. 2 ст. 40 Кодексу законів про працю України (тобто на загальних підставах).
3. Провадження з призначення на посади державних службовців
Одним із важливих напрямків реформування адміністративного права є кодифікація адміністративно-процесуального законодавства і забезпе­чення ефективного регулювання адміністративних проваджень. Прова­дження з призначення на посади державних службовців, що займають по­сади першої та другої категорії, є одним із видів «позитивних» адміністра­тивних проваджень, яке відіграє важливу роль у~сТистемі державної служби й спрямоване на підвищення її ефективності та дієвості.
327
Правовою основою призначення на посади є Закон «Про державну службу», Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження По­рядку розгляду питань, пов’язаних із призначенням на посади та звільнен­ням з посад керівників, заступників керівників центральних органів вико­навчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об’єднань, а також голів місцевих державних адмініст­рацій від 13 грудня 2001 р.7і Указ Президента України «Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття по­сад державних службовців» від 19 листопада 2001 р.8.
Особливістю провадження щодо призначення на посаду є те, що воно здійснюється тільки щодо певної категорії осіб, визначених чинним за­конодавством: міністрів, їх перших заступників та заступників, керів­ників, заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників, заступників керівників державних підприємств та їх об’єднань у разі, коли ці особи відповідно до законодавства призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів, а також голів місцевих держадміністрацій. Конкретний перелік посад, призначення на які та звільнення з яких здійснюється урядом, затверджено постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» від 13 грудня 2001 р.9(це – керівник Служби Прем’єр-міністра; керівник групи радників Прем’єр-міністра; радники Прем’єр-міністра; заступник керівника Служби Прем’єр-міністра; прес-секретар Прем’єр-міністра, керівник прес-служби Кабінету Міністрів; керівник Секретаріату Прем’єр-міністра; помічник Прем’єр-міністра; керівник Протоколу Прем’єр-міністра та ін.).
У даному провадженні можна виділити наступні стадії:
порушення і підготовка справи щодо призначення;
розгляд справи і прийняття рішення;
виконання рішення;
оскарження рішення.
Першою стадією є порушення і підготовка справи щодо призначення. У цій стадії можна виділити кілька підстадій.
Перша підстадія – порушення справи про призначення. У чинному законодавстві про державну службу закріплено, що подання та документи щодо призначення на посади та звільнення з посад готують:
Департамент кадрового забезпечення та персоналу разом із відпо­
відними підрозділами Секретаріату Кабінету Міністрів України (за дору­
ченням Прем’єр-міністра України) – на міністрів, керівників інших цен­
тральних органів виконавчої влади, керівників підприємств;
Департамент кадрового забезпечення та персоналу і Управління екс­
пертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів
України (за дорученням прем’єр-міністра України) – на голів обласних,
Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
відповідні міністри – на керівників урядових органів державного
управління;
328
керівники інших центральних органів виконавчої влади – на пер­
ших заступників та заступників керівників інших центральних органів
виконавчої влади, заступників керівників підприємств;
голови відповідних обласних, Київської та Севастопольської міських
держадміністрацій – на голів районних, районних у містах Києві та Сева­
стополі держадміністрацій;
–голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) – на
голів районних держадміністрацій в АРК.
У поданні на ім’я Прем’єр-міністра щодо призначення претендента на відповідну посаду зазначаються: прізвище, ім’я та по батькові, дата на­родження претендента, громадянство, займана ним посада, а також поса­да, на яку рекомендується, та її функціональний напрям, рівень фахової й професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, здатність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості, на­явність судимості або перебування під слідством.
У разі, коли претендент не перебував у кадровому резерві на відповідну посаду, в поданні зазначається, чому не рекомендуються особи, зарахо­вані до кадрового резерву на цю посаду.
Другою підстадією даної стадії є підготовка необхідних документів і матеріалів. До подання щодо призначення додаються оформлені згідно з вимогами Порядку ведення особових справ державних службовців такі документи: заява претендента на зайняття посади; особова картка з відпо­відними додатками; три фотокартки; біографічна довідка, скріплена підпи­сом керівника кадрової служби та печаткою; копії документів про осві­ту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації, засвідчені нотаріусом або кадровою службою; копія першої та другої сторінок пас­порта, засвідчена кадровою службою; копія військового квитка (для військовозобов’язаних); декларація (копія декларації) про доходи за ми­нулий рік та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі за кордо­ном, претендента і членів його сім’ї, а для осіб, які претендують на зайняття посади державного службовця першої та другої категорій, – також відомості про належне їм та членам їхніх сімей нерухоме і цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери; довідка про попередження стосовно встановлених законодавством обмежень для державних служ­бовців, підписана особою, яка рекомендується на посаду, та кадровою службою; довідка про ознайомлення із Загальними правилами поведінки державного службовця; довідка встановленої форми про наявність до­пуску до державної таємниці; медична довідка про стан здоров’я; висно­вок Головдержслужби щодо претендентів на посади працівників, які відпо­відатимуть за роботу кадрової служби; висновок Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо діяльності відповідної місцевої держадміністрації (для претендентів на посади голів місцевих держадміністрацій), довідка Міністерства еко­номіки та з питань європейської інтеграції про соціально-економічну ситуацію в регіоні (для претендентів на посади голів обласних, Київсь­кої та Севастопольської міських держадміністрацій); проект рішення про
329
призначення претендента на посаду, завізований керівником відповідно­го органу.
Третьою підстадією є проведення обов’язкової спеціальної перевірки відомостей, які подають кандидати на зайняття посад державних служ­бовців, з метою запобігання корупції та іншим правопорушенням, її про­ведення регулюється Порядком проведення обов’язкової спеціальної пе­ревірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, затвердженим Указом Президента України від 19 листопада 2001 р. Особливістю такої перевірки є те, що:
вона проводиться стосовно відомостей, що подають кандидати на
зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснює тільки
Президент України і Кабінет Міністрів;
вона проводиться тільки за наявності письмової згоди кандидата на
зайняття посади у місячний термін (за наявності особливих обставин
термін може бути продовжений не більше як на п’ятнадцять днів). У разі
відсутності такої згоди перевірка не проводиться і питання про призна­
чення даної особи не розглядається;
доручення щодо проведення перевірки може давати тільки керів­
ник Адміністрації Президента України (якщо призначення на посаду
здійснює Президент України) або державний секретар Кабінету Міністрів
України (якщо призначення на посаду державного службовця здійснює
уряд);
передбачається вичерпний перелік державних органів, уповноваже­
них здійснювати перевірку відомостей, які подаються кандидатами на за­
йняття посад державних службовців; це виключно Головне управління дер­
жавної служби України за участю Державної податкової адміністрації,
Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України (у разі потреби
Головдержслужба запитує у інших органів державної влади, органів місце­
вого самоврядування, підприємств, установ і організацій відомості сто­
совно кандидата на зайняття посади);
перевірці підлягає вичерпний перелік відомостей, а саме: а) до­
стовірність даних, повідомлених кандидатом на зайняття посади про
себе під час розгляду питання щодо прийняття його на державну службу
або просування по службі; б) додержання кандидатом на зайняття
посади вимог, установлених законодавством про державну службу та
боротьбу з корупцією, невиконання яких перешкоджає прийняттю та
перебуванню на державній службі; в) достовірність зазначених у дек­
лараціях даних про доходи, зобов’язання фінансового характеру та
майновий стан кандидата на зайняття посади щодо себе та членів своєї
сім’ї.
Про результати перевірки Головдержслужба інформує посадову особу, яка дала доручення щодо проведення перевірки. У свою чергу, особа, яка дала доручення щодо проведення перевірки, повідомляє про результати перевірки кандидата на зайняття посади, стосовно якого вона проводила­ся. Чинне законодавство про державну службу надає кандидатові право у разі незгоди з результатами перевірки викласти свої зауваження у пись-
330
мовій формі або звернутися безпосередньо до Державної податкової інспекції, Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України сто­совно надання йому роз’яснень з питань, що виникли.
Четвертою підстадією даної стадії є проходження медичного огляду. Чинне законодавство про державну службу передбачає обов’язковість про­ходження кандидатами на зайняття посад керівників, заступників керів­ників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих дер­жавних адміністрацій медичного огляду лікарсько-консультативною ко­місією з метою визначення стану їх здоров’я. Порядок видачі медичної довідки про стан здоров’я претендентів на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів держав­них адміністрацій затверджений наказом Міністерства охорони здоров’я України від 10 січня 2000 р. Цей порядок передбачає, що медичний огляд проводиться тільки за наявності двох умов: а) на вимогу органу, який вно­сить подання щодо призначення претендента на відповідну посаду; б) пись­мової згоди претендента, який засвідчує свою особу паспортом або доку­ментом, що його замінює. За відсутності хоча б однієї з умов медичний огляд не проводиться. Особа може оскаржити результати обстеження лікарсько-консультативної комісії, відповідно, в Лікувально-оздоровчо­му об’єднанні при Кабінеті Міністрів або в Міністерстві охорони здоро­в’я, або в Міністерстві охорони здоров’я АРК, управліннях охорони здо­ров’я обласних, Київської й Севастопольської міських державних адміні­страцій, або у судовому порядку.
Другою стадією провадження є     продолжение
–PAGE_BREAK–розгляд справи і прийняття рішення. Роз­гляд справи, як правило, проводиться у вигляді співбесіди. Метою співбе­сіди є з’ясування досвіду роботи, професійного рівня, організаторських здібностей, відповідності посаді, на яку рекомендується претендент, рівня правової підготовки тощо.
Співбесіди проводять:
–Прем’єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів та відповідні поса­
дові особи Секретаріату Кабінету Міністрів України – з претендентами
на посади міністрів, їх перших заступників та заступників, керівників, їх
перших заступників та заступників інших центральних органів виконавчої
влади, урядових органів державного управління, керівників підприємств
та їх заступників; організовує проведення співбесід з названими особами
(за дорученням Прем’єр-міністра) Департамент кадрового забезпечення
та персоналу Секретаріату Кабінету Міністрів;
–Прем’єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів та відповідні
посадові особи Секретаріату Кабінету Міністрів України – з претен­
дентами на посади голів обласних, Київської та Севастопольської
міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі держадмі­
ністрацій.
Третьою стадією є оскарження рішення. За загальним правилом, особа, що претендує на заміщення посади, призначення на яку здійснюється відповідно до встановленого чинним законодавством порядку, може ос­каржити прийняте рішення у судовому порядку.
331
Четвертою стадією провадження є виконання рішення. На підставі акта Президента України або Кабінету Міністрів про призначення на посаду за місцем роботи видається наказ (розпорядження) із зазначенням дати фактичного вступу особи на посаду.
Щодо призначення на посаду або звільнення з посади керівника управ­ління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адмі­ністрації голова місцевої державної адміністрації у триденний термін з дня отримання висновку відповідного міністерства, іншого центрального або місцевого органу виконавчої влади видає в установленому порядку розпо­рядження про призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації. Копії цих розпоряджень надсилаються до відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, обласної, Київської й Севастопольської міських державних адміністрацій.
Література (до гл. 3)
Офіційний вісник України. 2002. № 8. – С. 351.
Малиновський В.Я. Державна служба: теорія і практика: Навчальний
посібник. – К., 2003. – С. 88.
Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. /
/ Офіційний вісник України. 2001. № 1–2. – С. 27.
Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р.
// Офіційний вісник України. 2001. № 44. – С. 1982.
5. Старилов Ю. М. Служебное право: Учебник. – М., 1996. –
С. 409-410.
Там само. — С. 409-410.
Офіційний вісник України. 2001. № 51. — С. 2275.
Офіційний вісник України. 2001. № 47. – С. 2057.
Офіційний вісник України. 2002. № 47. — С. 2058.
332
ГЛАВА 4
ОЦІНКА ДІЛОВИХ І ПРОФЕСІЙНИХ ЯКОСТЕЙ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ПІД ЧАС ВСТУПУ НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
Системний погляд на проблему підвищення ефективності держав­ного управління потребує виділити аспект, пов’язаний із чинником впливу особи – керівника, спеціаліста, тобто безпосереднього вико­навця – на результати управлінських рішень у будь-якій сфері суспіль­ного життя.
Важливою проблемою в реалізації кадрової політики, на наш по­гляд, є розгляд процедури добору та розстановки кадрів у контексті нор­мативне встановленої «технології» проходження особою державної служби.
У зв’язку із цим виникає проблема реалізації процедури добору на по­сади з урахуванням типології вимог до професійної реалізації повнова­жень на посадах державних службовців та розстановки (просування у кар’єрі) персоналу із застосуванням стандартизованих процедур оцінка ефективності роботи на цих посадах з метою поліпшення діяльності апа­рату органу державної влади і в кінцевому результаті – підвищення ефек­тивності державного управління.
Заходами щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби на 2003 рік, які схвалено Указом Президента України № 1211 від 24 грудня 2002 р., зокрема, передбачено удосконалення складових системи професійного навчання, підвищення вимог до освітнього рівня держав­них службовців та пов’язане з цими процесами поглиблене вивчення діло­вих, професійних і моральних якостей осіб, які на конкурсних умовах залучаються до роботи в органах державної влади.
Характерною рисою соціально-професійної групи державних службовців є надзвичайно тривалий, довготерміновий процес професіоналізації та про­фесійного зростання і відповідне цьому процесові службове просування. Головними чинниками, які повинні визначати службове просування, ма­ють бути: професійний досвід та знання, інтелектуальний потенціал, еру­диція і об’єктивне оцінка результатів діяльності.
Відбір осіб на державну службу здійснюється, як правило, на підставі завдань того чи іншого підрозділу, які поділяються на певні частини, що закріплюються за окремими робочими місцями (посадами). Ці чітко ви­значені посадові вимоги є критеріями для добору працівників та оцінка їхньої діяльності.
Сьогодні процедура вступу на державну службу здійснюється не тільки на основі конкурсу, як це визначено положеннями ст. 15 Закону України «Про державну службу», а й із застосуванням попереднього іспиту, основу якого складає діагностика знань кандидата на посаду щодо положень Кон­ституції України, Законів України «Про державну службу», «Про бороть-
333
бу з корупцією», а також питань, безпосередньо пов’язаних із виконанням певних службових обов’язків.
За такого підходу працівники підбираються на конкретні посади з чітко визначеними і відносно стабільними обов’язками та вимогами до знань, навичок, а також психофізіологічних характеристик особи. Чим повніше потенційний кандидат на посаду відповідає всім чітко визначеним критер­іям, тим більше в нього шансів зайняти її в процесі конкурсного відбору. Перевагу здобувають «гармонійні» спеціалісти, які на якомусь мінімаль­но прийнятому рівні мають повний набір особистих якостей, знань та навичок, необхідних для виконання чітко визначених функцій на певній посаді.
В умовах реформування системи державного управління зазначена вище процедура не може гарантувати ефективності роботи органу в разі зміни певних повноважень або структурної реконструкції. Тому в процесі ви­вчення кандидата на посаду (при пошуку кандидата на заміщення певної посади або формуванні резерву) важливо орієнтуватись ще й на наявність у кандидатів певних потенційних здібностей, які можна буде ефективно використати для виконання загальних завдань, що стоять перед органом чи певним його структурним підрозділом. Приймаючи на роботу фахівця, доцільно досконально вивчити його здібності, «сильні» й «слабкі» сторо­ни особистих якостей та підготовки під кутом зору завдань, які розв’язує відповідний орган.
Професійні й ділові якості державних службовців можуть бути визна­чені з урахуванням наступних трьох блоків:
особистісний (активність, ділова спрямованість, комунікація, моти­
вація, вміння приймати правильні рішення);
інтелектуальний (компетентність, аналітичність мислення);
діловий, пов’язаний з особливостями нервової системи (сила і
лабільність нервових процесів у розумово-мовній діяльності, працездатність,
стійкість до стресів, емоційна стійкість).
Оцінка кожного службовця має проводитися з точки зору: внеску в загальні результати; відповідальності за свою ділянку роботи; готов­ності та здібностей по-діловому вирішувати питання з колегами, сумі­жниками.
Особистісний блок має забезпечити розгляд певних загальних рис у про­цесі виконання специфічної предметної діяльності за напрямком функ­ціональної спрямованості органу державної влади.
Всі вони використовуються тільки у специфічній формі й к різних про­порціях для розв’язання кожного «галузевого» завдання.
Головні серед них:
аналітичні: аналіз стану справ у різних сферах життєдіяльності чи у
сфері управління;
прогнозно-планові: прогнозування динаміки розвитку ситуації, роз­
роблення перспективних, координаційних, «внутрішніх» планів і про­
грам;
334
нормотворчі: розроблення та затвердження певних правил і норм,
які регулюють життєдіяльність сфери управління;
бюджетно-фінансові: розроблення й затвердження бюджетів, фінан­
сування видатків на певні сфери управління;
координаційні та організаційно-розпорядчі: об’єднання окремих груп
людей і організацій з метою забезпечення реалізації основних завдань дер­
жавного органу; узгодження діяльності різних підприємств, організацій і
груп людей щодо реалізації основних завдань державного органу;
управлінські: безпосереднє спрямування або участь у керівництві
(суб’єктами управління, приміром, підприємствами, установами, регіоном)
з метою розв’язання основних завдань державного органу; визначення за­
гальних орієнтирів і нормативних рамок діяльності та «внутрішнє» уп­
равління діяльністю працівників державних органів і їх структурних
підрозділів;
інформаційно-комунікаційні: публічна (через засоби масової інфор­
мації, публічні виступи керівників державного органу тощо), групова
та індивідуальна роз’яснювальна робота щодо питань, які перебувають
у компетенції органу, інформування працівників вищих рівнів держав­
ного управління про стан справ у певній сфері управління чи в регіоні,
систематичне інформування громадян про основні соціальні завдання
та шляхи їх розв’язання, про форми і методи діяльності державного
органу;
контрольно-наглядові: нагляд та контроль за виконанням законодав­
ства, урядових рішень, інших актів органів влади і власних розпоряджень
у певній сфері;
адміністративно-юрисдикційні: зупинення або скасування рішень ке­
рівників інших органів, установ чи організацій; юридична відповідальність
з приводу порушень та зловживань з боку організацій, підприємств чи ок­
ремих осіб;
соціальні та ціннісно-орієнтаційні: сприяння формуванню соціаль­
них цінностей та традицій, які створюють сприятливі соціокультурні
умови для успішної реалізації державної політики у певній сфері, до­
сягнення соціальної стабільності й злагоди; попередження і розв’язан­
ня конфліктних ситуацій між соціально-професійними, етнічними, ре­
лігійними групами, окремими громадянами і певними організаціями,
установами тощо;
соціально-педагогічні: професійне навчання працівників державного
апарату, методичне інструктування працівників органів місцевого само­
врядування та громадського активу тощо;
сервісні: підготовка, оформлення, облік та класифікація різних типо­
вих документів (нормативних, методичних, інформаційних, реєстрацій­
них, протокольних тощо), експлуатація офісної техніки.
Наступним блоком для оцінки ділових і професійних рис державних службовців має бути аналіз специфічної професійної компетентності дер­жавного службовця, або     продолжение
–PAGE_BREAK–інтелектуальний блок.
335
Політична компетентність і моральна легітимність передбачають ро­зуміння природи основних суспільних функцій та організаційної структу­ри сучасної держави, принципів та форм демократії, характеру взаємодії між різними гілками влади, роль політичних партій в житті суспільства тощо.
Позитивними рисами в цьому сенсі є: політична толерантність, повага до закону, демократичних принципів, індивідуальних політичних поглядів, готовність до співпраці з представниками різних поглядів заради інтересів «справи».
Серед негативних рис цієї групи показників може бути названа схильність до зловживань, серед яких різні форми використання службо­вого становища для особистого збагачення – хабарництво, казнокрадство, використання державного майна та коштів в особистих інтересах тощо, а також байдужість, формалізм, бюрократична тяганина в роботі з грома­дянами, які звертаються до державних органів.
В межах політичної компетентності необхідно встановити, чи знає особа: роль держави в сучасному демократичному суспільстві; структу­ру та повноваження окремих гілок державної влади, характер взаємодії між ними; структуру і основні характеристики політичних партій, особ­ливості їх взаємодії з державними органами; демократичні механізми формування та оновлення політичної еліти; принципи взаємодії та етику взаємовідносин між «правлячою» й «опозиційною» гілками політичної еліти; роль державного апарату в реалізації державної політики, його структуру; особливості комплектації, соціального статусу, принципи взаємодії й взаємовідносин між політиками, патронатом і державними службовцями, що займають адміністративні посади; основні завдання, принципи та методи діяльності державної служби; комплекс раціональ­них принципів організації та функціонування сучасного державного апарату.
Правова (юридична) компетентність державних службовців формуєть­ся в процесі базової професійної підготовки щодо основних галузей сучас­ного права й заснована на навичках їх практичного застосування у різних сферах діяльності з урахуванням динаміки, тенденцій розвитку, механізмів зміни та вдосконалення чинного законодавства.
В межах визначення правової чи юридичної компетентності доціль­но встановити, чи знає державний службовець: основні положення Кон­ституції, законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією»; сутність правових норм та їх взаємозв’язок з іншими со­ціальними нормами; організацію законотворчої діяльності, принципів, форм і методів організації контролю за виконанням Конституції та за­конів України відповідно до сфери повноважень; характер взаємодії й конкретні обов’язки різних гілок і органів державної влади, які здійсню­ють юридичний контроль; порядок і процедури юридичної експертизи управлінських документів; характер відповідальності за порушення за­конів тощо.
336
Економічна компетентність диференціюється залежно від спеціалізації державних службовців і в межах спільного для всіх «базового» рівня пе­редбачає здатність застосувати порівняльний аналіз основних економіч­них концепцій, знайомство з теорією грошей та фінансового макрорегу-лювання, основами бюджетної й фіскальної політики, основними поло­женнями мікроекономіки. Спеціалісти бюджетно-фінансових, податкових, економічних управлінь та відділів мають володіти більш глибокими і де­тальними знаннями та практичними навичками в галузі фінансової, кре­дитно-банківської діяльності, бюджетного та фіскального регулювання, економічного прогнозування і планування, економіко-математичних ме­тодів аналізу та програмування тощо.
В межах визначення економічної компетентності з урахуванням по­садових повноважень доцільно встановити, чи знає державний службо­вець: основні економічні категорії (праця, поділ праці, товар, ринок, гроші, капітал, ціна, собівартість, дохід, прибуток, рентабельність, інве­стиції, податки, трансферти, бюджет тощо); суттєві риси основних су­часних економічних концепцій та принципові розбіжності між ними; механізм функціонування «ринкової моделі» економіки; взаємозв’язки між власністю і підприємництвом; основні важелі кредитно-фінансово­го макрорегулювання економічних процесів; основні завдання податко­вої політики та її вплив на економічну динаміку; критерії та показники економічної ефективності діяльності підприємств і організацій; методи комплексного мікроекономічного аналізу; основні соціально-економічні функції й механізми формування заробітної плати; основні характерис­тики ринків праці та методи цілеспрямованого регулювання зайнятості; процес формування та принципи функціонування світового ринку; про­блеми і перспективи інтеграції економіки України у світовий ринок; ос­нови маркетингу тощо.
Соціологічна компетентність пов’язана з усвідомленням державни­ми службовцями концепцій соціальної структури сучасного суспільства, її динаміки та впливу на політичні й соціально-економічні процеси. Для цього необхідно оцінити розуміння механізмів соціальної дифе­ренціації в сучасному суспільстві, впливу різних моделей диференціації на економічну динаміку та соціальну стабільність, основні моделі ціле­спрямованого регулювання соціальних та соціально-демографічних про­цесів.
У зв’язку із цим необхідно оцінити вправність у регулюванні поведінки людей через механізм потреб, інтересів, культурних норм і цінностей та пов’язані з цим процеси соціалізації, аналітичної поведінки окремих груп людей. Оцінюються риси, які пов’язані з впливом на формування гро­мадської думки про політичне та соціально-економічне життя, володіння методами цілеспрямованого впливу на громадську думку, зокрема й через засоби масової інформації, методами систематичного моніторингу гро­мадської думки тощо. Державні службовці повинні вміти ефективно вико­ристовувати у своїй практичній діяльності основні методи соціологічних
337
досліджень: контент-аналіз різних типів письмової та аудіовізуальної інфор­мації, соціологічні спостереження, різні типи та форми опитування, со­ціологічні мікроексперименти.
Психолого-педагогічна компетентність є основою для ефективних ко­мунікаційних контактів, коли необхідно розуміти людей, їхні інтереси, мотиви та наміри, орієнтуватись у їхніх взаєминах, знаходити індивідуаль­ний підхід до кожної людини і окремих робочих груп.
В цьому сенсі оцінюється володіння механізмами саморегулювання та зовнішнього регулювання поведінки людей. Для цього оцінюються такі здібності особи.
Здатність встановити основні психологічні характеристики особи
(інтелект, темперамент, акцентуації характеру, настанови, мотивації); во­
лодіння методами ‘їх діагностики (об’єктивні, суб’єктивні, проективні тощо),
внутрішньої та зовнішньої регуляції і корекції (аутотренінг, психотехніка).
Важливо при цьому, щоб майбутні службовці оволоділи не тільки теоре­
тичними знаннями, а й практичними навичками оперативної психодіаг­
ностики та психотехніки.
Рівень володіння механізмом контактної взаємодії між людьми і,
зокрема, спілкування; теорією, і практичними прийомами, навичками ефек­
тивного цілеспрямованого психотехнічного регулювання та саморегулю­
вання різних форм міжособистісних контактів.
Здатність регулювання соціально-психологічних відносин в малих
контактних робочих групах (врахування «неформальної» соціально-пси­
хологічної структури групи, лідерства, згуртованості й конфліктності, гру­
пових цінностей та їх впливу на мотивацію, морально-психологічний
клімат) і психотехніки стимулювання групової творчої діяльності, фор­
мування ефективних управлінських та аналітико-дослідницьких «команд»
тощо.
Знання та врахування психології натовпу, закономірностей форму­
вання і розвитку масових психологічних феноменів, психології масових
акцій (страйків, мітингів, демонстрацій, заворушень, масових безпорядків
тощо).
Управлінська компетентність передбачає знання методів управління висококваліфікованим персоналом: розвиток і збагачення «людського ка­піталу», ціннісно-орієнтаційне регулювання, комплексне управління тру­довою мотивацією, розвиток творчого потенціалу, збагачення змісту праці тощо.
Важливо мати уявлення про оволодіння державним службовцем: за­гальною теорією організації, структурою та методами управління, техно­логією управлінської діяльності, ситуативними підходами до вибору опти­мальних методів управлінської діяльності, стилю управління. Службовці мають бути обізнані з різними моделями та перспективними технологія­ми управління персоналом: сучасними методами підбору і професійної адаптації, системою безперервного професійного зростання й розвитку творчої активності, комплексними методами управління трудовою моти-
338
вацією, основними методами і процедурами регулювання трудових відно­син, проблемами ділового оцінка керівників та спеціалістів, формування «управлінських команд» тощо.
Управління – насамперед інформація, тому необхідно дати оцінку з точки зору уявлень про сучасні інформаційні технології, методи збиран­ня, класифікації та обробки інформації з використанням сучасних техні­чних засобів.
Безпосередній зв’язок з управлінською компетенцією має комп’ютерна грамотність, яка визначається знанням принципів функціонування ЕОМ та їх можливостей щодо використання в службовій діяльності; принципи і технологію обробки статистичної й аналітичної інформації; технологію практичної роботи з ЕОМ: «завантаження», введення інформації, редагу­вання текстів документів, побудова аналітичних таблиць, графіків, ма­люнків, виконання економічних розрахунків тощо.
Необхідно також знати основи діловодства: типи та структуру основ­них документів; технологію підготовки управлінських документів (роз­роблення, узгодження, затвердження, розмноження, розсилання тощо); класифікація документів; організація архівів та банків документальної інформації; методи змістового аналізу великих масивів документів; пра­вила експлуатації та обслуговування основних видів сучасної офісної техніки.
Діловий блок, який пов’язується з психофізіологічними особливостями особи, може бути визначений за допомогою характеристик особистого тру­дового потенціалу, зокрема критеріями:
«ставлення до себе в справах» (самокритичність, здатність до само-
удосконалення, самоповага);
«ставлення до підлеглих та співробітників» (об’єктивність, чуйність,
взаєморозуміння, колективізм, схильність до керівництва, прямолінійність,
принциповість);
«ставлення до справи» (справедливість, сумлінність, відданість справі,
ініціативність, прагнення до раціоналізму та високої якості, цілеспрямо­
ваність, обов’язковість);
«темперамент» (швидкість реакції, орієнтування, інтуїція);
«вольові якості» (наполегливість, завзяття, здатність до подолання
труднощів, самовладання, рішучість);
«фізичні здібності» (пам’ять, кмітливість, уважність, витривалість,
енергійність);
«знання» (рівень освіти) визначаються за наявністю у працівника
певного виду освіти, що обумовлюється виробничою необхідністю й
відповідає характеру виконуваних функцій (скажімо, наявність двох
вищих освіт чи наукового ступеня для працівників, що виконують дії,
які класифікуються як дії творчого змісту (чи то конструкторсько-тех­
нологічного, чи загально-управлінського характеру), обумовлена ви­
робничою необхідністю і відповідає характеру виконуваних функцій,
тому такий рівень знань може бути оцінений як «переважний», а на-
339
явність такої освіти у працівників, що виконують трудові дії творчо-виконавчого характеру, не обумовлена виробничою необхідністю й не завжди відповідає характеру виконуваних функцій, тому може прирівню­ватися до вищої чи незакінченої вищої й оцінюватися однаково– «відмінний» рівень.
«навички та уміння» (прагнення до розширення кругозору, турбота
про професійне зростання, зокрема підлеглих);
«досвід» (загальний стаж роботи, стаж роботи, відповідного профілю
освіти, стаж виконання певного виду трудової діяльності).
Отже, попри велику кількість галузевих і функціональних спеціалізацій структурних підрозділів та окремих посад, праця в державному органі ви­суває низку вимог до загальної базової професійної підготовки, етики по­ведінки, ділових якостей та специфічного державницького менталітету службовців.
    продолжение
–PAGE_BREAK–РОЗДІЛ VI
КОНТРОЛЬІ АДМІНІСТРАТИВНАВІДПОВІДАЛЬНІСТЬУ СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОКІНСТИТУТІВ
ГЛАВА 1
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ
1. Призначення і функції державного контролю
Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, в ході здійсненнія якого покладається і на ре­зультати контролю.
Нинішній розвиток суспільства дає підстави твердити про наявність певних змін в поглядах на державу, її роль та завдання, які вона повинна вирішувати. Держава має стати захисником прав і законних інтересів кож­ної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій влада спря­мовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить виходити із пріоритету загальнолюдських цінно­стей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави загалом, а серед заходів її забез­печення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.
Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вони вплинули і на поняття кон­тролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контро­лю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, контроль розглядають і зву­жено – як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою прита­манних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку й нагляд.
Словник іноземних слів визначає контроль (від франц. соп(тіе) як пе­ревірку або спостереження з метою перевірки. Французьке сопіїоіе, у свою чергу, утворилося від латинського сопіга – префікс, що означає протидію, протилежність тому, що означає друга частина слова. Друга частина слова – тіе означає «міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь», – одне з тлумачень слова «роль» виконання якоїсь дії. У цьому разі слово «конт­роль», окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін «кон­троль» слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою пере­вірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки.
342
Це визначення найбільш відповідає юридичному змісту контролю як форми реалізації повноважень державних структур, що виявляється у кон­кретній контрольній діяльності.
Разом з тим, слід звернути увагу і на таку важливу роль контролю, що набуває все більшої популярності, як надання допомоги у наведенні по­рядку на підконтрольному об’єкті. Але така допомога може бути надана лише після відповідного аналізу його стану та перевірки конкретних пов­новажень.
В сучасній наукові літературі контроль розглядають як один із прин­ципів діяльності органів держави, як функцію управління, засіб забезпе­чення законності й дисципліни або відносять до методів управління, вба­чаючи в контролі лише певний спосіб діяльності й можливість впливу за його допомогою на поведінку відповідного об’єкта.
Розглядаючи явище контролю, дослідники характеризують його в різних аспектах, з різних точок зору. При уважному аналізі поглядів і думок, що висловлюються, доходимо висновку, що протиріччя в них немає. Існу­вання різних точок зору на явище контролю дає підстави стверджувати, що це – багатопланове і багатогранне явище.
У юридичній літературі контроль здебільшого розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. У переважній більшості робіт контроль розглядається саме як один із засобів забезпечення дотри­мання законності й дисципліни в державному управлінні.
Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та пе­ревірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених на­прямів, а також у попередженні можливих помилок і суб’єктивних непра­вомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими чинниками такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов’язаний з іншими видами діяль­ності і може входити до їх складу як певна частина. Як функція управлін­ня, контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.
Отже, контроль може розглядатися як частина організаційної, управлін­ської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або ос­новним змістом діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру са­мостійного виду діяльності.
Державний контроль є об’єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне вико­нання поставлених перед державою завдань.
Контроль – вид державної діяльності, спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації про суспільство загалом, політичні, еко-
343
номічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. Контроль має сприяти досягненню поставлених завдань, дотри­манню чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності дер­жави в особі своїх органів та посадових осіб за свої дії перед суспільством.
В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголо­шеним демократичним принципам розвитку.
Створюючи сильну, дієздатну державу, потрібно виходити з її основно­го призначення – захищати права і свободи своїх громадян. Для досяг­нення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не сек­рет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспіль­ству і нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль як засіб у механізмі стримувань та противаг у діяльності державних органів і функ­ціях громадянського суспільства має запобігати такому протистоянню.
Для визначення шляхів оновлення сутності й призначення державного контролю слід звернутися до його функцій, що здійснювались протягом минулих років і потребують переосмислення в сучасних умовах.
Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовувався на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб’єктів суспільних відно­син, тобто застосовувалися здебільшого регулююча й каральна його функції. Хоч це певною мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконан­ня чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги відновлююча і спрямовуючи функції контролю.
І сьогодні, за умов значних змін у державі та суспільстві на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність передусім на забезпечення прав і свобод, за­конних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава у своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.
За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює й сутність та призначення контролю.
Його основною метою є підвищення ефективності державного управ­ління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів уп­равління відповідно до їхніх завдань та встановлених приписів. За допомо­гою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма дер­жавними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до вико­нання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства.
344
Зміст державного контролю охоплює спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання по­ставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою пра­вил, норм і стандартів.
У визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це – функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.
Разом з тим контроль має власні функції. До таких функцій контролю відносять: регулювання, соціальну превенцію (профілактики) і правоохо­ронну, в яких і виявляється організуюча роль контрольної діяльності. За­галом погоджуючись із виділенням таких основних функцій контролю, все ж зауважимо, що, на нашу думку, слід виділяти серед них і таку, як інфор­маційна.
Здійснення контролю дає можливість суб’єкту управління отримати інформацію про стан справ у сфері його інтересів і результати управлінсь­кого впливу, відповідність діяльності об’єкта чи об’єктів управління виз­наченим завданням, встановленим межам.
Регулююча (коригуюча) функція контролю спрямовується на те, щоб у разі виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення і спряму­вати його на виправлення ситуації. Така функція контролю наявна в діяль­ності органів контролю, наділених повноваженнями вирішувати питання коригування самостійно чи інформувати інший орган про необхідність усунення невідповідності між завданнями і станом їх розв’язання чи допу­щеними помилками.
Важливе значення має і профілактична функція контролю. Здійснення її дає змогу виявити і попередити саму можливість невиконання рішень та скоєння правопорушення або ж припинити дії, що порушують встанов­лені приписи чи прийняті рішення. Метою профілактики є виявлення причин і умов здійснення правопорушення з їх наступним усуненням для недопущення нових протиправних дій. До цього слід додати, що про­філактична функція контролю у сфері державного управління дає мож­ливість на початкових стадіях проаналізувати шляхи виконання поставле­них завдань і вже на цій стадії попередити можливі недостатньо обгрунто­вані кроки у їх розв’язанні, а при виявленні неправомірної поведінки об’єктів управління – вжити правоохоронних заходів.
Як засіб забезпечення законності, контроль має і правоохоронну функ­цію, яка спрямована на припинення неправомірних дії відповідних органів посадових осіб, або на необхідність виконання встановлених правил. Вона пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності.
Відповідальність, «каральний» вплив – реагування держави, її органів на вчинене правопорушення. Повноваженнями щодо застосування юрис-дикційних заходів за виявлені правопорушення держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основ­них, профільних повноважень цих органів.
345
Правоохоронна функція хоча й займає значне місце в діяльності органів, що здійснюють контроль, все ж не є визначальною. Як засіб забезпечення законності, вона спрямована на припинення неправомірних дій, пов’яза­на з притягненням до юридичної відповідальності, застосуванням заходів державного примусу.
Отже, контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідно­го стану та розвитку всіх сфер державної діяльності й підвищення ефек­тивності управління, використовує правові засоби впливу на суспільні відно­сини. До основних функцій контролю можна віднести: інформаційну, ко­ригуючи, профілактичну (превенційну) і правоохоронну. В ході їх здійснення проявляється активна роль контролю у досягненні основних цілей держав­ного управління.
    продолжение
–PAGE_BREAK–2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
Оновлення сутності та призначення державного контролю спонукає до визначення співвідношення таких понять, як «контроль» і «нагляд», а сьо­годні все більшого поширення набувають ще такі види діяльності, як «мо­ніторинг» і «аудит». Дискусія навколо термінів «контроль» і «нагляд» має вже давню історію, чого не можна сказати про «моніторинг» і «аудит».
Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення вже розгля­далося в науковій у літературі, хоча як у неї, так і в законодавстві продов­жує панувати неоднозначність при їх уживанні. Наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є «контроль». Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, серед яких слід виділити, передусім: пере­вірку дотримання спеціальних правил, встановлених щодо об’єктів, які перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість даних об’єктів органам, що здійснюють нагляд; застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів відповідальності за допущені право­порушення.
В ході здійснення контролю перевіряється не лише дотримання право­вих норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, поса­дових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяль­ності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спе­ціальними органами за об’єктами, як підпорядкованими, так і не підпо­рядкованими цим органам.
Тому нагляд, на нашу думку, слід розглядати як окремий вид контро­лю, певну його форму, застосування якої у разі виявлення порушень су­проводжується заходами впливу державно-владного характеру.
Щодо терміна «моніторинг» слід зауважити, що останнім часом він на­буває все більшого поширення. За наслідками впливу, його можна віднес­ти до пасивної форми контролю. Застосування моніторингу пов’язується з
346
відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналі­зом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, пра­вових актів. При цьому перевагу мають такі «безконтактні» способи і прийо­ми перевірок, як спостереження та аналіз, що здійснюються суб’єктами за допомогою власних спостережень, оцінок і прогнозів стану, динаміки роз­витку.
У законодавстві України спостерігається певна невизначеність щодо вживання зазначених термінів. Свідченням цього можуть бути окремі акти, затверджені наказами центральних органів виконавчої влади.
Так, Положення про державний нагляд за використанням радіочастот­ного ресурсу України (від 11.02.2003 р.) серед основних завдань державно­го нагляду виділяє здійснення контролю за дотриманням встановленого порядку (п. 2, підпункт 2.1), а організація державного нагляду забезпе­чується шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, проведен­ням моніторингу. Моніторинг визначається як складова частина держав­ного нагляду (п. З, підпункт 33). Тобто маємо підміну одних понять інши­ми, а контроль визначається як складова нагляду.
В іншому випадку спільним Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва України і Міністерства освіти і науки України від 21.02.2003 р. затверджено Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва дисків для лазерних систем зчитування. Такий контроль відпо­відає всім характерним ознакам, які наводилися вище щодо державного нагляду і, можливо, слід було б визначити його саме як нагляд.
Термін «аудит» застосовується переважно тоді, коли окремий вид кон­тролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів господа­рювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його по­вноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормати­вам.
Останнім часом в літературі, особливо у випадках проведення порівняль­ного аналізу з питань контролю із зарубіжними країнами, термін «аудит» вживається і більш широко – як «управлінський контроль» у значенні внутрішнього аудиту організації, установи.
Так, Вища Палата Контролю, згідно з конституцією Польщі, здійснює аудит щодо законності, економічної бережливості, ретельності діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних юридичних осіб, інших структур. Та все ж із терміном «аудит» переважно пов’язують перевірку публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарю­вання.
Правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визна­чених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках і ви­кликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі
347
здійснення лежать правові засади. Вони характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповнова­женими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб’єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями щодо виконання конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.
Контроль як вид діяльності держави і відповідних гілок влади за­кріплений в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріпле­ний у відповідних нормативно-правових актах. Так, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу» закріплено структуру, права, обов’язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України «Про захист економіч­ної конкуренції» контроль за дотриманням антимонопольного законо­давства покладений на Антимонопольний комітет України. Його по­вноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України «Про Антимонопольний комітет України». Спеціальні органи контролю та їх повноваження щодо його здійснення передбачені законами України «Про підприємства» (ст. 32), «Про охорону праці» (ст. 44), «Про плату за зем­лю» (ст. 26) тощо.
Контролюючий орган в ході виконання своїх функцій застосовує відповідні норми права для розв’язання конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досяг­нення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приве­дення поручених правовідносин у відповідність із діючими нормами без­посередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповно­важені приймати рішення з таких питань.
Отже, результати контролю і рішення за ними реалізуються самим кон­тролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним орга­ном. Контроль при цьому через зазначені в нормах права дії «проникає» у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи коригує їх зв’язки, приводить у відповідність із чинним законодавством. Якщо ж в ході правового оцінювання дій, що контролюються, виявиться неправо­мірна поведінка об’єкта контролю, порушення правових приписів, засто­совуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулятивну, так і охоронну роль.
І останнє, що визначає правову природу контролю, – це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визна­чення контролюючого органу, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього виконання контрольних дій – визначення об’єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз у існуючого стану, визначення методів і форм та прий­няття рішення за результатами контролю.
348
Окремо слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю від системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю.
Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації й децентралізації управління, призначення контролю і форми та методи його здійснення. Із засобу покарання конт­роль, набувши інформаційно-аналітичного характеру, став невід’ємним чинником подальшого удосконалення управління.
На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функ­цію, яка є основною діяльністю відповідного органу чи виступає лише складовою іншої функції і є стадією її здійснення.
Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичер­пується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки охоплює також органи і посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб’єктів набагато більше.
Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, відно­сять до неї всі органи і осіб, наділених будь-якими контрольними по­вноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов’язаних частин, що викону­ють єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обо­в’язків.
На відміну від системи державного контролю, система органів держав­ного контролю є вужчим поняттям, оскільки до неї входять лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, що здійснюється з кон­кретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього, органи державного контролю наділя­ються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.
Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють кон­трольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єди­них принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.
Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об’єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого конт­ролю.
3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
Перелік видів контролю є не лише теоретичним відбиття різноманіт­ності змісту контролю, а й визначенням тих важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.
349
Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно склад­но, та фактично у такій вичерпності немає потреби. Важливо – що, кого і як намагаються контролювати.
Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються у завданнях, способах, формах здійснення контролю. Усі види державного контролю тісно пов’язані між собою, можуть взаємно накладатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та у різних формах.
Види контролю можуть збігатися і перетинатися, але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, що визнача­ються завданнями різних видів контролю. Тому дія тих чи інших видів контролю в одній системі ще не дає підстав для їх ототожнення, а підтвер­джує правомірність виділення та існування різних видів залежно від їхніх цілей.
Наявні між різними видами контролю суттєві відмінності в резуль­таті об’єднання результатів контролю разом дають всебічну характерис­тику підконтрольного об’єкта, оскільки відмінності стосуються різних аспектів контрольної діяльності й самого характеру контролю.
В основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні кри­терії – природа суб’єктів контролю, їхні завдання, зміст контрольної діяль­ності, характер контрольних повноважень, характер відносин суб’єкта кон­тролю з підконтрольним об’єктом, стадії управління, на яких здійснюється контроль, юридичні наслідки контролю.
Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень, існує загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації державно­го контролю важливим є обсяг контрольних повноважень, їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб’єк­та контролю.
Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державни­ми органами та їх посадовими особами. За умови, коли контроль не виді­ляється як основна їх діяльність, можна стверджувати, що вони здійсню­ють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, не акцентуючи увагу на конкретній її ділянці.
В ході загального контролю увага приділяється не так конкретним пи­танням, як загальному стану, виконанню управлінських рішень, їх доціль­ності, законності діяльності.
Спеціальний контроль має предметне спрямування і проводиться за конкретною сферою або функцією управління. На відміну від загального, під час здійснення спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану, детальніше проводяться спостереження і перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій.
Залежно від часу проведення державного контролю він може бути попе­реднім, поточним (оперативним) і наступним.
350
Попередній контроль має на меті як виявлення існування необхідних умов, так і обгрунтування підстав для прийняття рішень. Він проводиться до початку вироблення прогнозних висновків і наступних рішень.
Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних ста­діях виконання.
Наступний контроль, на відміну від попереднього і поточного, має на меті з’ясувати відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого контролю є оцінювання досягнутого та розроблення стра­тегії на майбутнє.
Завдання зазначених видів контролю різні.
Попередній контроль виконує попереджувальну функцію, і зміст його полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ, що мо­жуть настати за наявності обставин, які вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому.
Так, попереднім контролем виявляється відповідність встановленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам, перевіряється наявність заявле­них характеристик тощо.
Попереднім контролем, наприклад, є діяльність уповноважених дер­жавних органів з державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяль­ності. Відповідно до Положення про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, зазначені у п. З цього Положення матеріали розглядають органи державної реєстрації, які перевіряють наведені відо­мості та документи. Суб’єкти підприємницької діяльності щойно розпочи­нають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є лише контролем щодо законності їхніх намірів, а не самих дій.
Отже, попередній контроль визначає у більшості випадків наявність формальних підстав для вчинення дій.
Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає можливість отри­мувати відомості не лише про саму діяльність або бездіяльність як таку, а й про її відповідність обсягу попередньо зазначених чи встановлених зав­дань.
Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний і наступний характер і при цьому можуть розглядатися як види контролю і виступати стадіями в ході здійснення загального і спеціального контролю.
Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених зав­дань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по закінченні діяльності, за її результатами. На відміну від розглянутих двох видів контролю, наступний контроль не може ані спрямовувати, ані зміню­вати чи втручатися у процес виконання управлінського рішення. Його зна­чення полягає у перевірці факту виконання, доцільності та законності дій загалом.
351
Класифікація видів державного контролю залежно від часу його здійснен­ня визначається потребами практики на різних етапах діяльності. Тому і завдання цих видів контролю різні. Якщо попередній контроль дає визна­чити умови можливості, а поточний – шляхи реалізації та процес вико­нання прийнятих рішень, то наступний – дає можливість оцінити резуль­тат виконання поставлених завдань та дотримання їх умов.
З точки зору організаційних взаємозв’язків контролюючого суб’єкта і підконтрольного об’єкта можна виділити зовнішній і внутрішній (адмініст­ративний) контроль. Такий поділ є доволі умовним, оскільки за певних обставин один і той самий контроль може бути зовнішнім відносно однієї системи чи об’єкта, а за інших умов, за розгляду більш масштабної систе­ми, задовольнятиме внутрішні потреби системи, тобто може вважатися внутрішнім.
Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах органі­заційної підпорядкованості того, хто контролює, з тим, кого контролюють. У випадку зовнішнього контролю така організаційна підпорядкованість відсутня.
Відмінність зовнішнього і внутрішнього видів контролю також полягає і в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та мето­дах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи органів чи одного відомства, може стосуватися широкого переліку питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється за конкретною сферою чи функцією і стосується якоїсь окремої сторони діяльності управлінської системи.
Якщо застосовувати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю до сфери виконавчої влади, то внутрішній контроль здійснюють органи вико­навчої влади у межах контрольних повноважень, якими вони наділені.
У самій системі органів виконавчої влади виділяються підсистеми (си­стеми) в окремих сферах і галузях управління, в яких також здійснюється внутрішній контроль. Але контроль інших органів виконавчої влади щодо цих галузей чи сфер матиме зовнішній характер.
Зовнішній контроль здійснюють суб’єкти, які перебувають за межами системи органів виконавчої влади. Водночас, з позицій держави загалом такий контроль слід розглядати як внутрішній.
За правовими наслідками, зовнішній і внутрішній контролі також ма­ють особливості, що дають підстави виділити їх у окремі види контролю зі своїми відмінностями.
В ході проведення внутрішнього контролю органи, які здійснюють його, можуть застосовувати заходи державно-владного впливу, припиняти не-бажної дії вольовим рішенням. Під час здійснення зовнішнього контролю органи не можуть вийти за межі своїх повноважень, а отже, вплив їх обме­жений. Вони можуть зупинити неправомірні дій, звернутися до компетен­тного органу з поданням чи самостійно виробити рекомендації.
Отже, пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконт­рольного суб’єкта поступаються місцем опосередкованому впливу шля-
352
хом надання інформації та висловлення своєї позиції органу, уповнова­женому приймати рішення з цих питань, хоч зовнішній контроль може в певних випадках реалізуватися і шляхом скасування відповідного право­вого акта.
У сфері виконавчої влади у змісті зовнішнього державного контролю першочергової уваги заслуговує розмежування таких його видів, як: парла­ментський контроль; президентський контроль; судовий контроль; проку­рорський нагляд. Ця класифікація дає можливість не тільки конкретизува­ти аналіз державного контролю у згаданій сфері, а й виробити загальний підхід до окреслення меж предмета регулювання відповідного законопро­екту, спрямованого на регламентацію контрольної діяльності в системі органів виконавчої влади.
У внутрішньому (або адміністративному) контролі виділення його ок­ремих підвидів зумовлюється об’єктом контролю. Так, сьогодні до них насамперед слід віднести фінансовий, митний, екологічний, санітарний контроль, контроль за використанням земель тощо.
    продолжение
–PAGE_BREAK–4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
На сьогодні в Україні немає структурно визначеної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Існують окремі систе­ми таких органів з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок та єдиний регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єди­ного організаційного центру, який би спрямовував, координував і здійснював регулятивний вплив на органи контролю в системі виконав­чої влади.
Разом з тим під час реалізації повноважень органами виконавчої вла­ди трапляється їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення чинного законодав­ства. За всім цим певною мірою вбачається відсутність чіткої структури та визначеності механізму контролю, контрольних органів, які могли б відігравати регулюючу роль і не лише надавати інформацію про певний стан, а й попереджувати і припиняти неправомірні дії та застосовувати заходи примусу.
Отже, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади. Зважаючи на значну кількість контролюючих органів, що з’явилися останнім часом в Україні, необхідність координації їх діяль­ності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади, вважаємо за доцільне вирішити питання про створення спеціального органу державного контролю з наділенням його регулятивними та координа­ційними повноваженнями щодо діяльності існуючих органів контролю у сфері виконавчої влади.
353
Структурна побудова системи органів контролю у сфері виконавчої влади не може бути відокремлена від організації державного управління загалом. З цією метою вноситься пропозиція про створення органу державного кон­тролю, який належав би до запропонованого в літературі самостійного виду органів виконавчої влади, для яких пропонується назва «загальнодержавні органи зі спеціальним статусом».
Такий підхід дасть змогу здійснювати регулювання та координацію діяль­ності усіх контролюючих органів у сфері виконавчої влади, в тому числі й центральних органів виконавчої влади з надвідомчими контрольними по­вноваженнями, і органів, що здійснюють відомчий контроль або контроль у конкретній сфері.
З метою проведення послідовної політики державного контролю у сфері виконавчої влади та його координації пропонується утворити в структурі цього органу координаційні ради (департаменти, управління), створені за функціональним принципом. Вони повинні забезпечувати дієвий та сис­темний контроль у відповідних напрямах.
Утворення такого органу має відбутися шляхом прийняття конкретного статусного (тобто такого, що встановлює статус) закону, в якому мають вирішуватись в індивідуально визначеному порядку ключові установи та кадрові питання, ступінь підпорядкованості його уряду залежно від кон­кретного характеру наданого цьому органу «спеціального статусу».
Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають загальні статусні закони щодо правового регулювання органів виконавчої влади всіх рівнів – закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», в яких функція контролю, її обсяг і межі здійснення мають бути чітко визначені.
Важливо, щоб контроль отримав більш конкретну регламентацію в ло­кальних компетенційних актах – про конкретні міністерства та відомства, їх підлеглі ланки. Причому така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а має містити його функціональні й процесуальні механізми та визначення наслідків контролювання.
Контроль у виконавчій «вертикалі» не має зводитися лише до пере­вірки результату як такого, мусить враховуватися і якість виконання, своє­часне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригуванні ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотному зв’язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю по­ведінки учасників цих відносин.
Контроль у системі виконавчої «вертикалі» має здійснюватися систем­но, із використанням усіх контрольних засобів, інакше контрольна діяльність втрачає зміст і спрямованість, а результати його та висновки обов’язково мають надходити до вищого в порядку підпорядкованості органу.
354
Керівники центральних органів виконавчої влади уповноважені здійсню­вати і організовувати здійснення контролю у відповідних сферах своєї діяль­ності, а отже, і визначати у межах виділених коштів можливість утворення інформаційно-аналітичних служб, діяльність яких забезпечувала б їх кон­троль у відповідній сфері державного управління.
Інформаційно-аналітичний контроль насамперед має здійснюватись за управлінням сферою фінансової діяльності та соціально-культурною сферою. У цьому зв’язку зростає роль такого виду контролю, як нагляд, що спрямований переважно на оцінювання стану справ у відповідній сфері. Взагалі, виходячи із загальних характеристик нагляду, слід зазна­чити, що з часом місце «всебічного контролю» з боку держави мають посісти такі види контролю, як нагляд, моніторинг тощо, їх проведення на високому професійному рівні допоможе уникнути постійних пере­вірок об’єктів контролю безпосередньо на місцях. Вони у багатьох ви­падках перейдуть у площину роботи з інформацією щодо діяльності, її наслідки.
У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері вико­навчої влади значної уваги вимагають органи спеціалізованого контролю, які діють у системах міністерств, державних комітетів й інших органах вико­навчої влади. Такими органами спеціалізованого контролю є переважно «відомчі» інспекції. Вони діють здебільшого при центральних органах вико­навчої влади, але мають різні правові статуси, назви і коло повноважень.
З метою впорядкування та підвищення дієвості їхньої контрольної діяль­ності потрібно законодавче встановити принципи, якими треба керувати­ся при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повнова­женнями. Все це доцільно закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції.
Важливою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які мають статус центральних органів виконавчої влади і наділені значни­ми повноваженнями не лише у здійсненні контрольних функцій, а й у застосуванні визначених законами заходів примусу. Це потребує особли­вої уваги з точки зору захисту прав і свобод громадян.
Як загальний, так і спеціалізований внутрішній контроль у сфері вико­навчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів. Координація контрольної діяльності у сфері державного управлін­ня на рівні загальнодержавного органу зі спеціальним статусом зможе звільнити об’єкти контролю від нерегульованих перевірок і надасть такому контролю комплексного характеру.
З метою посилення інформаційно-аналітичної функції контролю слід зобов’язати відповідні органи до забезпечення «прозорості» своєї діяль­ності, особливо тієї, яка являє широкий інтерес для громадян і є об’єктом державного контролю.
Правова регламентація здійснення державного контролю у сфері вико­навчої влади має здійснюватися переважно шляхом його унормування у компетенційних актах стосовно відповідних державних органів.
355
Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, хоч загалом і виправданий, все ж не дає можли­вості ретельно впорядкувати зміст контрольної діяльності, визначити основні принципи контролю, завдання, види, форми та методи його здійснення.
Існує необхідність законодавчого визначення і регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади. З цією метою слід прийняти За­кон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади», який закріпив би правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади.
Особливе місце посідає державний контроль у таких сферах, як забез­печення захисту прав і свобод громадян, управління в державному секторі економіки та у сфері державної служби.
У цих сферах мають активно працювати ради з координації здійснення контролю, створені в структурі згаданого вище загальнодержавного органу контролю, які мають відповідати за скоординованість діяльності контро­люючих органів, комплексність контролю та єдиний підхід до його прове­дення.
Загалом викладені результати дослідження проблематики контролю у сфері виконавчої влади дають змогу розглянути її у взаємозв’язку з інши­ми проблемами реформування державної влади і визначити можливі на­прями та шляхи подальшого розвитку.
ГЛАВА 2
АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В КОНТЕКСТІ її ВЗАЄМОЗВ’ЯЗКУ З КОНТРОЛЕМ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
Як було показано в першій главі цієї книги, суб’єкт державного уп­равління не може існувати без відповідних керованих об’єктів, і тільки разом вони утворюють систему державного управління. Остання обо­в’язково охоплює:
організацію і функціонування суб’єкта управління (керуючої сис­теми);
численні зв’язки керуючої системи з керованими об’єктами;
компоненти суспільної системи, які в єдності створюють струк­туру керованої системи (об’єкта управління) і безпосередньо сприйма­ють державно-управлінський вплив або беруть участь у його форму­ванні.
Отже, одним з ключових елементів у системі державного управління є сукупність так званих прямих і зворотних зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління. При цьому «зворотні» зв’язки являють для нас особливий інте­рес, оскільки і державний контроль, і адміністративна відповідальність безпосередньо належать до ланцюга зворотних зв’язків у державному уп­равлінні.
Нагадаємо, що зворотні зв ‘язки відображають рівень, глибину, адек­ватність сприйняття керованими об’єктами управлінського впливу суб’єкта державного управління. Адже кожному керуючому суб’єкту необхідно достовірно і своєчасно знати, як втілюється його вплив у функціонуванні керованих об’єктів1. Інформація про це отримується в процесі здійснення контролю, за результатами якого суб’єкт управлін­ня має прийняти рішення щодо форми і змісту подальшого впливу на об’єкт управління, і такий вплив може виступати у найрізноманітні­ших формах.
Це можуть бути рішення про зміни у формах і методах управління, у ресурсному забезпеченні, кадрові зміни тощо. Але у тих випадках, коли в процесі контролю виявляється невідповідність поведінки об’єкта управлі­ння вимогам нормативно-правових актів, керівний вплив може проявля­тися у вигляді притягнення винної особи до юридичної відповідальності, і най­частіше, до адміністративної відповідальності.
В державному управлінні в ході реалізації функції нормативного регу­лювання використовується переважно імперативний метод правового ре-
357
гулювання, і його використання вимагає певного забезпечення дотриман­ня об’єктом управління вимог, що містяться у відповідних нормативно-правових актах. Актуальність цього завдання підсилюється тим, що в бага­тьох сферах, особливо там, де необхідним є використання обмежень еко­номічного характеру, інтереси держави розходяться з інтересами інших суб’єктів ринкових відносин. Особливо гостро це проявляється у сфері оподаткування, сфері антимонопольного регулювання, кредитно-фінан­совій тощо.
Відповідно, з боку держави необхідний постійний контроль за дотри­манням всіма об’єктами управління відповідних правових норм, а у випад­ку їх порушення — оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відпові­дальність.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Адміністративна відповідальність як правовий інститут виступає, з одно­го боку, необхідною ознакою механізму державного управління, а з іншого – засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відпо­відальності завершує собою процес реалізації відповідним органом дер­жавного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.
Для підтвердження цієї думки варто звернутися до реальної практики.
Наприклад, Національний банк України, відповідно до законів Украї­ни «Про Національний банк України» та «Про банки і банківську діяльність», здійснює банківський нагляд. Наглядова діяльність Національ­ного банку України (НБ) охоплює всі банки, їх підрозділи на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законо­давства про банківську діяльність. Згідно зі ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» у разі порушення банками або іншими осо­бами, які можуть бути об’єктами перевірки НБ, банківського законодав­ства, нормативно-правових актів НБ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБ має право застосувати до них заходи впливу.
До таких, зокрема, віднесено накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також на банки відповідно до положень, затверджених правлінням НБ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду відповідного банку. При цьому, згідно зі ст. 74 цього ж Закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб – влас­ників істотної частки накладаються в порядку, передбаченому Кодек­сом України про адміністративні правопорушення (зокрема, НБ упов­новажений розглядати справи про адміністративні правопорушення, пе­редбачені статтями 166іі 1666КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, і розмір фінансових санкцій, що
358
застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБ, встановлюються законами України та нор­мативно-правовими актами НБ.
Цікавим тут є те, що відповідно до ст. 66 Закону України «Про банки і банківську діяльність» і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністратив­ної форми державного регулювання діяльності банків, що може слугувати, на наш погляд, додатковим підтвердженням поєднання адміністративної відповідальності з механізмом управління.
Інший приклад. Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністер­ства охорони здоров’я України, повноваження якої регулюються Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуч­чя населення», здійснює контроль за додержанням юридичними і фізич­ними особами санітарного законодавства з метою попередження, вияв­лення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних чинників на здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру щодо правопорушників. Відповідно до вимог ст. 47 цього Закону розглядати спра­ви про адміністративні правопорушення, а відтак, і накладати адміністра­тивні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Дер­жавної санітарно-епідеміологічної служби.
Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріп­лені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в про­цесі здійснення митного контролю.
Подібних прикладів можна навести багато, і всі вони свідчать про те, що адміністративна відповідальність тісно пов’язана з такою важливою функцією державного управління, як контроль. Будучи результатом конт­рольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність виступає, так би мовити, завершальною стадією «зворотного зв’язку» в державному управлінні. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об’єкта управління відхиляється від тієї, якої вимагає від нього закон. Виявлення факту такого відхилення відбувається в ході реалізації контрольної функції відповідним суб’єктом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим суб’єктом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об’єкта управ­ління у необхідному напрямку.
Таким чином, є підстави стверджувати, що однією з ключових особ­ливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується суб’єктами державного управління (як тими, що належать до системи виконавчої влади, так і тими, що виконують інші державно-управлінські повноваження) в процесі реалізації закріплених за ними функцій дер­жавного управління і насамперед такої функції, як коні роль. Відтак, інсти­тут адміністративної відповідальності за змістом відноситься до правових
359
явищ, які органічно пов’язані із системою державного управління, і тому не може не відчувати на собі впливу деяких суттєвих рис, властивих сфері управління.
2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
Останнім часом в рамках як наукових досліджень, так і законопроект-них робіт усе частіше виникають питання про роль і місце адміністратив­ної відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі та у ме­ханізмі правового регулювання в конкретних сферах суспільних відносин, зокрема.
Це обумовлено насамперед тим, що саме конструкція адміністратив­ної відповідальності виявилась найбільш придатною за створення інстру­ментів, за допомогою яких здійснюється реальний і – що є, мабуть, найголовнішим – оперативний вплив з боку органів державної влади на осіб, які не дотримуються вимог правових державних приписів. Саме така придатність стала причиною появи цілої низки таких похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності, як, зокрема фінансова, господарська, економічна відповідальність тощо. За своєю правовою природою всі ці різновиди є, нв наш погляд, спробами адап­тації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер пра­вового регулювання.
Але, як би там не було, головним питанням існування будь-якого пра­вового інституту було і залишається питання змісту того «надзавдання», яке він покликаний розв’язувати. Тому на перший план виходять пробле­ми концептуального характеру, розуміння яких має сприяти вдосконален­ню цього інституту.
Незважаючи на те, що інститут адміністративної відповідальності ви­користовується досить широко, концептуального розмаїття у підходах до визначення його змісту не спостерігається. До цього часу дослідження ад­міністративної відповідальності переважно ведуться в межах так званої охо­ронної концепції, згідно з якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань.
В основі охоронної концепції лежить положення, закріплене у Кодексі України про адміністративні правопорушення, згідно з яким законодав­ство про адміністративні правопорушення має завданням охорону суспіль­ного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та осо­бистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного й неухильного до-
360
тримання Конституції й законів України, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обо­в’язків, відповідальності перед суспільством.
Проте – за всієї очевидної важливості охоронної функції адміністра­тивної відповідальності – розглядати цю відповідальність виключно як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань було б не­правильно. Річ у тім, що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж, незважаючи на наявність таких норм, право­порушення все ж таки скоєне, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала або відносини адміністративної відповідальності ще не ре­алізувались повністю.
У зв’язку із цим логічним продовженням охоронної концепції адміні­стративної відповідальності є так звана каральна концепція, згідно з якою адміністративне стягнення, що накладається за скоєння адміністративного правопорушення і яке є мірою відповідальності, за своєю суттю є покаран­ням правопорушника за скоєння протиправного, караного та винного діян­ня. Адміністративне стягнення знаходить вираження у примусовому реа­гуванні на виникаюче або таке, що вже виникло, недозволене діяння, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру2. Тому не випадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відпо­відальності3.
В цьому аспекті адміністративна відповідальність часто розглядається як своєрідна «молодша сестра» кримінальної відповідальності. Проте ці два правові явища схожі тільки ззовні, на рівні найзагальніших рис – як схожі між собою всі люди, які не є навіть родичами.
Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністра­тивній відповідальності, уявляється, що покарання тут не є самоціллю і тим більш не є виховним заходом. Характер адміністративних стяг­нень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що при­мус, на якому вони засновані, наближується до явища державного уп­равління.
Водночас подібний аспект тлумачення інституту адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, а деяки­ми авторами взагалі категорично відкидається4. Причина цього, скорі­ше за все, полягає у спробі відмежувати від адміністративного права нову самостійну правову галузь під назвою «адміністративно-деліктне право».
Але, на нашу думку, яскравої індивідуальності адміністративній відповідальності надає саме її приналежність до величезної сфери особ­ливих суспільних відносин – відносин державного управління. Наго­лошуючи на цьому «управлінському» аспекті концепції інституту адмі-
361
ністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі його клю­чові моменти:
характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями; застосуван­
ня заходів адміністративної відповідальності;
порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;
юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністра­
тивної відповідальності.
Аналіз положень Кодексу України про адміністративні правопору­шення (КпАП), зокрема, статей, що містяться у главах 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» та 19 «Протокол про адмі­ністративне правопорушення», дає підстави стверджувати, що притяг­нення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адмініст­ративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконав­чої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин, причому ці функції найчастіше є суто конт­рольними.
Звертає на себе увагу навіть спосіб визначення у КпАП органів, які мають здійснювати провадження у справах про адміністративні правопо­рушення. У зв’язку з тим, що в процесі адміністративної реформи досить часто змінюються назви органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, у главі 17 КпАП використовуються узагальнені назви таких органів з акцентом на їх контрольну функцію. Наприклад, органи держав­ного пожежного нагляду (ст. 223), органи державного геологічного конт­ролю (ст. 231і), органи держатоменергонагляду (ст. 232), органи державно­го ветеринарного контролю (ст. 238), органи державного контролю у на­сінництві (ст. 2383), органи держсільтехнагляду (ст. 244), органи, які здійсню­ють державний пробірний контроль (ст. 244і), органи державного контро­лю за цінами (ст. 2445), органи державного контролю якості лікарських засобів (ст. 2448) тощо.
Для багатьох органів виконавчої влади, приміром, тих, що належать до державної контрольно-ревізійної служби або державної податкової служ­би, контрольна функція взагалі є основною. Для багатьох інших вона є важливою складовою діяльності. Так, наприклад, у ст. 10 Законом України «Про міліцію» визначено обов’язки міліції, частина яких за своїм змістом є проявом суто контрольної діяльності.
Водночас представникам зазначених органів надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення у підконтрольних їм сфе­рах діяльності та розглядати переважну більшість справ про адміністра­тивні правопорушення. Іншими словами, вся ця діяльність виконується в адміністративному порядку і пов’язана зі здійсненням державного управ­ління.
«Управлінський аспект» адміністративної відповідальності проявляєть­ся і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за со­бою виникнення відносин адміністративної відповідальності.
362
Як відомо, для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної й дисциплінарної, існують певні особ­ливості діянь, що є їх підставами.
Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпо­рядку.
Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості зло­чинів є передбачуваність, як обов’язкового елементу, суспільно-небез­печних наслідків і те, що кримінальна відповідальність здебільшого є саме карою за суспільно-небезпечні наслідки – результат протиправ­ного діяння.
У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачено адміністра­тивну відповідальність – адміністративні правопорушення, переважно є правопорушеннями з формальним складом (приблизно 84 % від загальної кількості), причому об’єктивна сторона переважної більшості з них поля­гає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності – незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адмі­ністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відпо­відальність є саме реакцією на «відхилення» у процесі діяльності об’єктів управління, а не на «результат» їхньої діяльності.
Як свідчить аналіз практики, підставами застосування заходів адмініст­ративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопо­рушення в розумінні ст. 9 КпАП, а й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення5. Бага­томанітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь виокремлення в її концепції не тільки карального, а й інших ас­пектів.
Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності за­стосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень щодо певного об’єкта управління. При цьому індикатором може висту­пати не лише особиста протиправна поведінка об’єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить частих випадків, коли об’єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об’єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стяг­нень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикла­дом таких ситуацій можуть слугувати склади адміністративних правопо­рушень передбачені статтями 60, 78, 822, 170іКпАП та багатьма інши­ми. В даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяль­ності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.
363
В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окре­мо або і на юридичних, і на їх посадових осіб одночасно.
Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже поширеним. Що стосується ситуації з одночасним притягненням до адмі­ністративної відповідальності й фізичних, і юридичних осіб, то як приклад можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що органи Антимонопольного комітету накладають штрафи на суб’єктів господарювання, зокрема, за зловживання монопольним (домінуючим) ста­новищем. При цьому суб’єкти господарювання можуть бути як юридични­ми, так і фізичними особами. Водночас, ст. 166іКпАП передбачено відпо­відальність керівників підприємств за зловживання монопольним стано­вищем на ринку.
Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її «управлінського аспекту» досить вдало вписуються і юри­дичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, й різноманітні її підстави.
Ще одним додатковим аргументом на користь «управлінської концепції» адміністративної відповідальності є те, що адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління. Причому використання цього методу залишається досить поширеним і різноманітним.
Отже, в контексті розглянутої «управлінської концепції» інституту адмі­ністративної відповідальності поняття цієї відповідальності можна сфор­мулювати таким чином: адміністративна відповідальність – це специфічний засіб реалізації примусу в державному управлінні, що полягає у застосуванні до об’єкта управління, у випадку невідповідності його поведінки вимогам правових актів, передбачених законом адміністративних стягнень.
Слід наголосити, що адміністративна відповідальність застосовується у якості тільки в системах, де суб’єкт і об’єкт управління не перебувають у відносинах службового підпорядкування, і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління, не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині ж систем, у яких між суб’єктом і об’єктом управління наявне службове підпорядкування, замість адміністративної відповідаль­ності застосовується тільки дисциплінарна відповідальність, яка являє со­бою вплив виключно на фізичних осіб.
Разом з тим, в інтересах неупередженості аналізу слід зауважити, що, попри згаданий «управлінський» характер адміністративної відповідаль­ності, вона, хоча й не досить часто, але все ж таки використовується для розв’язання завдань, які не властиві державному управлінню.
Розвиток науки адміністративного права на сучасному етапі характери­зується поступовим переосмисленням постулатів, сформульованих у ми-
364
нулі роки під впливом домінуючої ідеології та реалій суспільного життя радянського періоду. Сучасне адміністративне право як галузь, що безпо­середньо регулює функціонування виконавчої влади, зазнає чи не найва­гоміших змін, пов’язаних із кардинальним переглядом поглядів на при­значення держави, державної влади, роль людини у відносинах з державою та її інституціями.
Проте до сьогодні адміністративне право здебільшого розглядається як право державного управління, юридична форма одного з видів державно-владної діяльності. Ця позиція стала настільки звичною, що будь-які спро­би змістити акценти у визначенні предмета адміністративного права за межі відносин державного управління поки що не сприймаються позитив­но частиною науковців.
Водночас з’являються думки на користь більш широкого розуміння предмета адміністративного права.
Нещодавно, скажімо, В.Б. Авер’яновим було висловлено нетрадицій­ний погляд на предмет адміністративного права, згідно з яким до нього входять не тільки відносини державного управління, але й багато видів відносин, що являють собою так звану публічно-сервісну діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (розвиток цієї дум­ки дивіться у гл. 2 розділу І цієї книги).
За своїм характером відносини публічно-сервісної діяльності не відно­сяться до державного управління в його класичному науковому розумінні, хоча й пов’язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відпо­відними органами. З урахуванням такого підходу запропоновано розгляда­ти як головну ознаку відносин, що складають предмет адміністративного права, наявність у цих відносинах органу публічної влади, а саме органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Як приклад наво­дяться окремі різновиди адміністративно-реєстраційних проваджень, а та­кож частина відносин адміністративної відповідальності.
У зв’язку з цим слід окремо зупинитись на розгляді питання про те, чи справді адміністративна відповідальність може розглядатись в окремих своїх проявах поза межами державного управління, і якщо це можливо, то на підставі чого відповідні відносини можуть бути віднесені до адміністратив­но-правових?
Для того, щоб відповісти на поставлені запитання, треба насамперед визначитись із методологічним підходом до їх розв’язання. Очевидно, що аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, оскільки узагальнений характер її елементів, а саме загальної характеристики суб’єктів притягнення до адміністративної відпо­відальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адмі­ністративної відповідальності тощо, обумовлює узагальнений характер ви­сновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.
З огляду на це, докладному аналізу мають бути піддані склади конкрет­них правопорушень, за які законодавством передбачена адміністративна
365
відповідальність, і відповідно до цих складів має бути визначена мета при­тягнення винної особи до адміністративної відповідальності. А відповідно до цієї мети має бути визначено співвідношення адміністративної відпо­відальності з державним управлінням.
Проведений аналіз свідчить про те, що в інституті адміністративної відпо­відальності можна знайти чимало винятків, коли притягнення до адмініст­ративної відповідальності не є проявом державного управління.
Так, наприклад, ст. 412КпАП передбачено адміністративну відпові­дальність за порушення чи невиконання зобов’язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки, або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює ст. 18 Закону України «Про колективні договори і угоди» і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у згаданому Законі.
Згідно зі ст. 15 Закону України «Про колективні договори і угоди» кон­троль за виконанням колективного договору, угоди проводиться безпосе­редньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представника­ми.
Відночас згідно зі ст. 255 КпАП протоколи про адміністративні право­порушення, передбачені ст. 412КпАП, мають право складати уповнова­жені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики Украї­ни (таким органом на сьогодні є Державний департамент нагляду за до­держанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 412КпАП, віднесено до компетенції відпо­відних судів.
Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за по­рушення, передбачені ст. 412КпАП, не має відношення до державного управління, оскільки його головною метою є забезпечення виконання зо­бов’язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у даному випадку здійснюється не органом виконавчої влади, а сторонами договору.
Що ж стосується органу виконавчої влади – Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який, згідно з Поло­женням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р., є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінпраці й підпорядковується йому, то в даному випадку цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення та направлення його до суду.
Більше того, у ст. 20 Закону України «Про колективні договори і угоди» зазначено, що порядок і терміни накладення штрафів, передбачених цим Законом, регламентуються КпАП, а справи з цих питань розглядаються судом за поданням однієї із сторін колективного договору, угоди, відпо­відних комісій або з ініціативи прокурора. З цього випливає, що у первин-
366
йому варіанті участь органів виконавчої влади у провадженні в цих справах взагалі не передбачалась, і тільки необхідність застосування норм КпАП обумовила їх наявність, причому в досить обмеженому вигляді.
Якщо подібні справи є доволі рідкісними, то більш поширеним при­кладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною другою ст. 134 КпАП, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті й автобусах міського, приміського, міжмісько­го сполучення, а також у маршрутних таксі, а ст. 135 – за безквитковий проїзд пасажира і, так само, провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.
У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактич­но за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на пере­везення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністратив­ної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими делік­тами, обумовлено особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю для такого типу угод передбаченої законом процедури примусового виконання зобов’язань за цивільно-правовими договорами. В даному випадку адмі­ністративна відповідальність виявилась більш зручною, ніж цивільно-пра­вова, завдяки саме оперативності процедури.
Аналогічним чином можна стверджувати, що практично не можна роз­глядати в контексті державно-управлінських відносин адміністративну відповідальність, що передбачена КпАП за такі правопорушення, як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст. 51), порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 512), жорстоке поводження з тваринами (ст. 89), незаконні дії щодо державних нагород (ст. 186і) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати, що адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію – примусового методу дер­жавного управління, а й деякі інші функції, наприклад, забезпечення ци­вільно-правових зобов’язань тощо.
Дійсно, в даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративне-правових за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, скажімо, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону – порушни­ка, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.
Іншими словами, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст. 412) або цивільно-право­вих зобов’язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або
367
багажу (ст. 134 та 135), з метою примушення їх до виконання свої зобо­в’язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накла­дається.
Наявність згаданих вище ситуацій дає можливість виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності, крім уже наведених «охорон­ного», «карального» і «управлінського» аспектів, ще один –     продолжение
–PAGE_BREAK–«сервісний». Цей аспект полягає в тому, що адміністративна відповідальність у випад­ках, передбачених законом, може виступати засобом забезпечення вико­нання зобов’язань, які випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління.
Але, незважаючи на наявність у загальній концепції адміністративної відповідальності сервісного аспекту, слід зазначити, що цей аспект є по­хідним від управлінського. Нормативна конструкція адміністративної відпо­відальності створювалась і розвивалась виключно як засіб державного уп­равління, і тільки потім вона стала використовуватись для розв’язання інших завдань.
Для того, щоб переконатись у цьому, слід звернути більш цілеспрямо­вану увагу на найважливішу сутнісну ознаку адміністративної відповідаль­ності – особливий порядок застосування санкцій.
3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
Торкаючись еволюції розуміння терміна «адміністративний порядок», спочатку доречно нагадати, що нормативна регламентація відносин, по­дібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з’явилася на теренах нашої держави у другій половині XIXстоліття. Хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття «адміністративна відпо­відальність», та й саме поняття «відповідальність» використовується у за­конодавстві досить рідко.
У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру IIпро судово-поліцейський статут головний управляючий IIвідділенням Державної Ради граф Д.М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідом­чих кримінальним судам, від «поліцейських проступків», які у країнах За­хідної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д.М. Блудов пропонував роз­межувати повноваження судової влади і поліції у слідчих діях і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про маловажні злочини та проступки – до відання мирових суддів.
Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був пере­даний на розгляд до IIвідділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант під назвою «Статут про покарання, що
368
накладаються мировими суддями» був поданий на розгляд імператору і затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що належали до його особливої частини, містили у своєму складі 150 проступків, поділених залежно від об’єкта посягання на 12 видів – про­ступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V– порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III– «проступки проти благочинства, порядку та спокою»), а також проступ­ки, передбачені у гл. Xта XI, що посягають на громадський благоустрій (гл. IV), на порядок в галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл. X), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження у маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскар­ження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припи­нення і т. ін.)6.
Загалом, згідно зі Статутом кримінального судочинства (1864 р.), миро­вим суддям були підсудні:
справи про менш важливі злочини і проступки;
справи про злочини і проступки, у яких провадження, що почина­ лись не інакше як за скаргами осіб ображених або тих, що зазнали збитків, може бути припинене примиренням;
справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знай­ дених речей та інші злочини цього виду, скоєні особами, що підлягають за ці діяння ув’язненню у робочому домі7.
Водночас з установленням судового порядку розгляду справ про мало­важні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адмініст­ративний порядок розгляду та розв’язання справ про певні правопорушен­ня. Так, скажімо, Положенням про заходи щодо охорони державного по­рядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов’язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки «поклада­ються на Генерал-губернаторів… а в губерніях, які їм не підвідомчі, – на Губернаторів і Градоначальників. В межах цих місцевостей згадані началь­ницькі особи можуть: а) видавати обов’язкові постанови щодо предметів, які відносяться до попередження порушення громадського порядку та дер­жавної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов’язкових по­станов стягнення, що не перевищують тримісячного арешту або грошово­го штрафу в 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, їм не підлеглих, – Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов’язкових постанов»8.
Адміністративний порядок накладання стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого входили Статут про питейний
369
збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлю­вальних нафтових мастил і підпалювальних сірників та про продаж фос­фору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стяг­нення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 – правила про порядок провадження у справах про порушення постанов про акцизні збо­ри. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може підлягати одному грошовому стягненню, без конфіс­кації або з конфіскацією предметів, вирішуються в адміністративному по­рядку (управляючим акцизними зборами і міністерством фінансів)9.
Після Жовтневої революції 1917 р., створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвит­ком відносин адміністративної відповідальності певним чином повторила­ся. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Раднарком УРСР видали постанову «Про надання адміністративним орга­нам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні право-ломства». Згідно з цією Постановою для увільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх розв’язання та на зміну частини другої Кримінального Кодексу НКВС АМСРР, адміністративним відділам округових виконавчих комітетів і районовим виконавчим коміте­там було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства10(терміном «праволомство» у ті часи познача­лося правопорушення).
Згодом ці норми увійшли до Адміністративного Кодексу УРСР, який був затверджений ВУЦВК 12.10.1927 р. і введений у дію з 1.02.1928 р. Цікаво те, що в Адміністративному Кодексі вже використовується поняття «відповідальність», і вона диференціюється залежно від порядку застосу­вання. Так, в артикулі 28 Адміністративного Кодексу зазначалося: «Окру-говим і районовим виконавчим комітетам, їх президіям і міським та се­лищним радам надається право, в обсязі їх компетенції (арт. 49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов’язкові постанови, що їх оголошується до загального відома й які вста­новлюють: а) будь-які обов’язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов’язків адміністративним порядком, а за випадків, окремо встанов­лених у законі, – судовим або дисциплінарним порядком»11(виділено ав­тором. – Д.Л.). І крім того, в Адміністративному Кодексі, можливо, впер­ше, використовується поняття «адміністративна відповідальність». Зокре­ма, в артикулі 175 зазначалося: «Особи, що затаїли речі, які треба конфіс­кувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації».
Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20–70-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, передусім, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні право­порушення.
370
21 червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адмініст­ративному порядку», а 15 грудня 1961 р. Президія Верховної Ради УРСР прийняла Указ з такою самою назвою, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому Указі встановлю­вався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адмініст­ративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні роз­міри штрафів, визначався порядок їх накладення і т. ін. При цьому слід зазначити, що поняття «адміністративна відповідальність» в зазначених указах не вживалося.
І все ж таки з початку 60-х років поняття «адміністративна відпові­дальність» все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР. Так, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. «Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопереда-вальних установок» встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за ко­ристування ними з порушенням правил, що регулюють радіозв’язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністра­тивні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач; за ті самі дії, вчи­нені неповнолітніми, громадську й адміністративну відповідальність не­суть їхні батьки. В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966 р. «Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду» встановлювалось, що порушення правил адміністративного нагляду особа­ми, відносно яких такий нагляд установлений, тягне за собою адміністра­тивну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців (виділено автором. – Д.Л.).
Згодом це поняття з’являється і у назвах нормативних актів, на­приклад: Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про посилення адмін­істративної відповідальності за порушення правил риболовства і охо­рони рибних запасів у водоймищах СРСР», від 27.03.1964 р. Постанова Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкод­ження високовольтних електричних мереж» від 10.10.1969 р., Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці» від 13.10.1976 р. тощо.
У переважній більшості нормативних актів поняття «адміністративна відповідальність» пов’язане виключно із застосуванням штрафів в адміні­стративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкодження високоволь­тних електричних мереж» встановлювалось, що за пошкодження високо­вольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони висо­ковольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністратив­ному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи – до 50 карбо
371
ванців, громадяни – до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності12. У п. 1 Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законо­давства про працю і правил охорони праці» також зазначалося, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, мо­жуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців13.
У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії зако­нодавчих пропозицій Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висло­вились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розроблення за­значеного акта тривав досить довго, і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адмі­ністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністра­тивну відповідальність охоплювало біля 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.
І нарешті, 07.12.1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з численними змінами діє й сьо­годні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законо­давства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших норматив­них актах, визначення поняття «адміністративна відповідальність» у ньому відсутнє, хоча сам термін досить часто використовується.
З вищенаведеного можна зробити висновок про те, що поштовхом до виникнення відносин адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначущі правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової сис­теми, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.
Зрозуміти сутність адміністративного порядку накладення стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Пре­зидії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах район­них, міських рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, – відповідні державні органи і посадові особи. Якщо по­глянути на перелік державних органів, яким надавалось право наклада­ти штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що майже всі вони є органами виконавчої влади (за сучасною класифікацією) і реалізують надане їм право в процесі реалізації своїх управлінських функцій.
372
Отже, можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами вико­навчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.
Загалом дослідження генезису й еволюції відносин адміністративної відповідальності дає підстави стверджувати, що основною характерною озна­кою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок П застосу­вання.
Аналогічний висновок можна зробити, проаналізувавши і деяку міжна­родно-правову практику.
    продолжение
–PAGE_BREAK–Приклади з міжнародно-правової практики. У дослідженнях з різних га­лузей вітчизняного права доволі часто не звертається увага на існування міжнародних угод, зокрема таких документів, як Європейська Конвенція про захист прав людини і основних свобод (далі – Конвенція), положення яких, згідно з Конституцією України, є частиною національного законо­давства.
Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відпо­відальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейсь­кою комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (страс­бурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відно­сини адміністративної відповідальності.
Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судо­ву практику джерелом права, значення страсбурзьких прецедентів зали­шається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки у цьому випадку конт­рольний орган не просто вирішує конкретну справу, а й створює право­ву судову доктрину.
Страсбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі но­вої доктрини кримінальної сфери. Поняття «кримінальної сфери» охоп­лює кримінально-правові, кримінально-процесуальні й частину адмініст­ративних правовідносин, зокрема відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням «кри­мінального звинувачення» у ст. 6 Конвенції.
Спочатку Комісія розглядала «кримінальне звинувачення» в сенсі зви­нувачення у злочині, передбаченого в звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось.
У справі Нормайстера у 1968 р. суд встановив, що «кримінальне зви­нувачення» треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а ви­ходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні в справі Адольфа він звернув увагу на необхідність «автономного» розуміння «криміналь­ного звинувачення» у контексті Конвенції, а не на основі внутрішнього права.
У рішенні в справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної про­цедури (яка не охоплюється ст. 6 Конвенції) і кримінального звинувачен-
373
ня суд дійшов висновку, що «характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування частини першої ст. 6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку націо­нальна влада може ухилитися від зобов’язань, що накладаються цією стат­тею, шляхом введення дисциплінарних процедур щодо злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною крим­інального права». У цій справі були названі три критерії, які дають змогу відмежувати «кримінальну сферу» від стягнень, які не належать до кримі­нальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, при­рода злочину і природа й суворість покарання.
Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним – він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається як кримінальний злочин у національ­ному праві. Під «природою злочину» розуміється сфера застосування нор­ми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язко­вий характер – це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обме­женої дисциплінарною владою групи, то йдеться про дисциплінарний про­ступок.
Згодом цю доктрину було розвинуто поширенням «кримінальної сфе­ри» на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення (у тому числі й зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначущі злочини за своєю при­родою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до «кримінальної сфери» (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті самі критерії «кримі­нальної сфери», що й до дисциплінарних у справі Енгеля (природа зло­чину і санкції). Згодом у справі Лутца було визначено, що для розуміння злочину як приналежного до кримінальної сфери вистачає наявності од­ного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до кримінальної сфери незалежно від суво­рості санкцій14.
З наведеної практики можна зробити різні висновки, але найбільш ціка­вим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак, і до розмежування видів юридичної відповідальності.
Якщо подивитись на згадані вище страсбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для розв’язання питання про застосування частини першої ст. 6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло, що йдеться про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.
Висновки щодо застосування «адміністративного порядку». Якщо звер­нути увагу на визначення понять злочину (ст. 11 Кримінального кодек­су України) й адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП Украї­ни), то неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з про-
374
цедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (передбаченість кримінальної відповідальності саме Кримінальним Кодексом), а для адміністративно­го правопорушення – передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності.
Якщо, так би мовити, «вилучити» з визначення цих понять вид юри­дичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопо­рушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практич­но збігаються за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідли­вості (суспільне небезпечні чи суспільне шкідливі). При цьому «суспільна шкідливість» – поняття досить абстрактне, а процедура застосування по­карань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь су­спільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вищий ступінь суспільної шкідливості, тим складніша процедура накладення стягнень і більша їх суворість.
Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процеду­ра, порядок накладення відповідних стягнень.
Навіть у тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушен­ня розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж само­го адміністративного порядку притягнення до адміністративної відпові­дальності. Це звучить незвично, але прямо випливає з аналізу чинного законодавства України.
Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про судоустрій України» орга­ни судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах і порядку, передбачених Конституцією України та законами. У час­тині другій цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністра­тивного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами за­гальної юрисдикції.
Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністра­тивні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно зі ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас згідно із частиною другою ст. 22 цього Закону місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чер­гу, згідно із частиною четвертою ст. 22 адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самовряду­вання (справи адміністративної юрисдикції), розглядають місцеві адміні­стративні суди.
У ст. 19 Закону України «Про судоустрій України» зазначено, що відпо­відно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворю-
375
ються загальні та спеціалізовані суди, і спеціалізованими судами є госпо­дарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані .
Очевидно, що у контексті згаданих статей Закону України «Про судо­устрій України» загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судо­чинство, а адміністративні суди – адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне, притаманна тільки адмініст­ративним судам.
З цього випливає, що оскільки розгляд справ про адміністративні пра­вопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із передбачених законом форм судочинства, а відтак, і вважати здійсненням правосуддя. Логічним є висновок про те, що вирі­шення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реа­лізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.
Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення відбувається розподіл відповідних повноважень — шля­хом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього твердження свідчать:
однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення
як органами виконавчої влади, так і судами;
відсутність серед принципів провадження в справах про адміністра­
тивні правопорушення, принципу змагальності сторін, який у ст. 129 Кон­
ституції України визнано одним з основних принципів судочинства.
Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України «Про судоустрій України». Адже у ст. 23 цього Закону зазначено, що суд­дя місцевого суду здійснює правосудця в порядку, встановленому проце­суальним законом (п. 1), а також інші передбачені законом повноважен­ня (п. 4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення й відноситься до «інших передбачених законом повно­важень».
Не суперечить наведене і Конституції України. Згідно зі ст. 124 Кон­ституції не допускається делегування функцій судів, а також привласнен­ня цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не виключається можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема, як здається, і органів виконавчої влади.
Більше того, слід вважати цілком прийнятною передачу судам функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли необхідним є застосування адміністративного стяг­нення у вигляді конфіскації (до речі, це прямо передбачено ст. 41 Кон­ституції України) або адміністративного арешту. При цьому пріоритетне значення особливого порядку розгляду цих справ судами зумовлює не­обхідність вважати суди одним із видів суб’єктів, які реалізують функції органів виконавчої влади щодо розгляду і вирішення адміністративних деліктів.
376
    продолжение
–PAGE_BREAK–Література (до гл. 2)
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций. –
М., 1997. — С. 92-93.
Кодекс Украинской ССР об административньїх правонарушениях:
Науч.-практ. коммент. / В.С. Анджиевский, З.Г. Герасименко, Е.В. Додин
идр. -К., 1991.-С. 54-55.
Див., напр.: Лейст О.З. Санкции й ответственность по советсокму
праву (теоретические проблеми). – М., 1981. – С. 130–131.
Див.: Колпаков В. Адміністративно-деліктне право у юридичне-галу­
зевій парадигмі // Право України. 2002. № 4. – С. 19–20; Кузьменко О.
Адміністративний процес: сутність і структура // Право України. 2002.
№ 2. — С. 25.
Докладніше про це див.: Лук’янець Д.М. Інститут адміністративної
відповідальності: проблеми розвитку. – К.: Інститут держави і права ім.
В.М. Корецького НАН України, 2001. — С. 118-129.
Див.: Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. –
М., 2000. — С. 85-86.
Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства й права России:
Учебное пособие. — М., 1998. — С. 260.
Там само. – С. 264.
Сводь Законовь Россійской имперіи. 2-е изд. / Под ред. А.Ф. Волкова
й Ю.Д. Филипова. – СПб: Общественная польза, 1899.
36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду Украї­
ни. 1927. № 39. — С. 177.
36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду Украї­
ни. — 1927. № 63-65. — С. 239, 240.
СП УССР. 1969. № 10. — С. 131.
Ведомости ВС СССР. 1976. № 42. — С. 584.
Клепицкий И.А. Преступление, административное правонаруше-
ние й наказание в России в свете Европейской Конвенции о правах чело-
века // Государство й право. 2000. № 3. – С. 66–68.
ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ
Доктори наук, професори
АВЕР’ЯНОВ Вадим Борисович
Доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем держав­ного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного і конституційного права, дер­жавного управління, адміністративної реформи.
Автор понад 250 наукових праць, у тому числі: «Апарат державного управління: зміст діяльності та організаційні структури» (монографія, 1991); «Державне управління: теорія і практика» (монографія, у співав­тор., 1998); «Виконавча влада і адміністративне право» (монографія, у співавтор., 2002).
АНДРІЙКО Ольга Федорівна
Доктор юридичних наук, провідний науковий співробітник відділу про­блем державного управління та адміністративного права Інституту держа­ви і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права, державного управління, державного контролю, державної служби.
Автор понад 80 наукових праць, у тому числі: «Контроль в демократи-ческом государстве: проблеми й тенденции» (монографія, 1994); «Держав­ний контроль у сфері виконавчої влади» (брошура, 1999); «Виконавча вла­да і адміністративне право» (монографія, у співавтор., 2002).
БИТЯК Юрій Прокопович
Кандидат юридичних наук, професор, директор Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, завідувач ка­федри адміністративного права Національної юридичної академії Украї­ни ім. Ярослава Мудрого.
Досліджує проблеми адміністративного права, державної служби.
Автор понад 100 наукових праць, у тому числі: «Адміністративне пра­во України» (підручник, у співавтор., 2001); «Державна служба: організа­ційно-правові основи та шляхи розвитку» (монографія, у співавтор., 1999); «Державна служба в Україні, її види» (у зб. «Вісник АПрН України», 2000).
КІВАЛОВ Сергій Васильович
Доктор юридичних наук, професор, Президент Одеської національної юридичної академії, Голова Вищої ради юстиції України, народний депу­тат України.
Досліджує проблеми адміністративного права, адміністративного про­цесу, митного права, державної служби.
378
Автор понад 150 наукових праць, у тому числі: «Організаційно-правові основи митної справи в Україні» (монографія, 1994); «Митне право (Адмі­ністративна відповідальність за порушення митних правил)» (монографія, 1996); «Адміністративне право України» (підручник, у співавтор., 2003).
КУБКО Євген Борисович
Доктор юридичних наук, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми державного управління і адміністративного та фінансового права, правового регулювання підприємництва.
Автор понад 80 наукових праць.
ШАПОВАЛ Володимир Миколайович
Доктор юридичних наук, професор, заступник Голови Конституційно­го Суду України.
Досліджує проблеми теорії права, публічного права.
Автор понад 150 наукових праць, у тому числі: «Парламентаризм і за­конодавчий процес в Україні» (монографія, 2000); «Виконавча влада в за­рубіжних країнах» (монографія, 1998); «Конституційне право зарубіжних країн» (підручник, 5-те видання, 2002).
ЦВЄТКОВ Віктор Васильович
Доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН Украї­ни, радник дирекції Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми теорії державного управління, конституційного й адміністративного права.
Автор понад 300 наукових праць, у тому числі: «Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект)» (монографія, 1996); Реформування державного управління: проблеми і перспективи (мо­нографія, у співавтор., 1998); «Демократія. Управління. Бюрократія» (мо­нографія, у співавтор., 2001).
Кандидати наук
АЛЕКСАНДРОВАСдо 2000 р. — Сидорова) Наталія Валеріївна
Кандидат юридичних наук, заступник декана факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська академія».
Досліджує проблеми адміністративного права, державного управління, податкового права.
Автор понад 20 наукових праць, у тому числі: «Теоретичні основи бю­джетного права» (монографія, 1998); «Фінансове право» (посібник у співав­тор., 2000); «Оскарження платниками податків рішень, дій та бездіяль­ності податкових органів» (у наук. доп. «Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право», 2001).
379
БАТАНОВ Олександр Васильович
Кандидат юридичних наук, молодший науковий співробітник Інститу­ту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми конституційного та адміністративного права, місце­вого самоврядування.
Автор понад 20 наукових праць.
БІЛА Любов Романівна
Кандидат юридичних наук, доцент, заступник зав. кафедри адміністра­тивного права Одеської національної юридичної академії.
Досліджує проблеми адміністративного права, державного управління, державної служби.
Автор близько 70 наукових праць, у тому числі: «Організація державної служби в Україні» (навч.-метод, посібник, у співавтор., 2000); «Адмініст­ративне право України» (навч.-метод, посібник, у співавтор., 2001); «Адмі­ністративне право України» (підручник, у співавтор., 2003).
КОЛПАКОВ Валерій Костянтинович
Кандидат юридичних наук, професор кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.
Досліджує проблеми адміністративного права і процесу, адміністра­тивної діяльності органів внутрішніх справ.
Автор понад 90 наукових праць, у тому числі: «Адміністративне право України» (підручник, 1999, 2003); «Адміністративне право: теоретична ча­стина» (посібник, 2000); «Нелегальна міграція: генезис і механізм про­тидії» (монографія, 2002).
КРУПЧАН Олександр Дмитрович
Кандидат юридичних наук, керівник Київського регіонального центру АПрН України.
Досліджує проблеми теорії держави і права, адміністративного права, міжнародного приватного права.
Автор понад 60 наукових праць, у тому числі: «Державний службовець в Україні (пошук моделі)» (монографія, у співавтор., 1998); «Організація виконавчої влади» (монографія, 2001); «Інформатизація, право, управлін­ня (організаційно-правові питання теорії і практики)» (монографія, у співавтор., 2002).
ЛУК’ЯНЕЦЬ Дмитро Миколайович
Кандидат юридичних наук, завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін Української академії банківської справи (м. Суми).
Досліджує проблеми адміністративної відповідальності, державного уп­равління.
Автор близько 20 наукових праць, у тому числі: «Інститут адміністра­тивної відповідальності: проблеми розвитку» (монографія, 2001); «Онов­лення інституту адміністративної відповідальності» (у кн. «Державотво-
380
рення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, перспективи», 2001); «Виконавча влада і адміністративне право» (монографія, у співавтор., 2002).
ПОЛЮХОВИЧ Валерій Іванович
Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник відділу про­блем державного управління та адміністративного права Інституту держа­ви і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права, державного управління, податкового права.
Автор близько ЗО наукових праць, у тому числі: «Державна податкова служба в Україні: організація і діяльність» (монографія, 1999); «Правові засади оподаткування в Україні: нинішній етап та напрями реформуван­ня» (брошура, у співавтор., 1999); «Виконавча влада і адміністративне право» (монографія, у співавтор., 2002).
    продолжение
–PAGE_BREAK–СОРОКО Володимир Миколайович
Кандидат технічних наук, доцент, заступник Начальника Головного управління державної служби України.
Досліджує проблеми комп’ютерних інформаційних технологій в уп­равлінні, державного управління, державної служби.
Автор понад 170 наукових праць, у тому числі: «Гіпертекстові техно­логії: теоретичні основи і інструменти для реалізації у мережі» (підруч­ник, 1998); «Державна кадрова політика: система роботи з кадрами дер­жавної служби» (у співавтор., в журн. «Вісник державної служби Украї­ни», 2001); «Моніторинг діяльності органів виконавчої влади із застосу­ванням комп’ютерної системи аналізу електронних ЗМІ» (у співавтор., в журн. «Вісник державної служби України», 2002).
ТКАЧ Галина Йосипівна
Кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адмініст­ративного та фінансового права юридичного факультету Львівського на­ціонального університету ім. І. Франка.
Досліджує проблеми адміністративного права
Автор низки наукових праць, у тому числі: «Окремі питання адмініст­ративно-правового захисту прав громадян» (у зб. «Вісник Львівського на­ціонального університету», 2001); «Природа і види адміністративного роз­суду» (в журн. «Право України», 2002); Виконавча влада і адміністративне право (монографія, у співавтор., 2002).
ЯНЮК Наталія Володимирівна
Кандидат юридичних наук, старший викладач кафедри конституційно­го, адміністративного та фінансового права Львівського національного ун­іверситету ім. І. Франка.
Досліджує проблеми адміністративного права.
Автор низки наукових праць, у тому числі: «Проблеми співвідношення понять «посадова особа» і «службова особа» в адміністративному праві»
381
(в журн. «Право України», 2001); «Основи адміністративно-правового ста­тусу посадової особи» (у зб. «Вісник Львівського національного універси­тету», 2001).
Здобувачі
АРМАШ Надія Олексіївна
Здобувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права і державного управ­ління.
Автор кількох наукових праць.
БОЯРИНЦЕВА (до 2002 р. – Грибанова) Марина Анатоліївна
Здобувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права, адміністративної пра-восуб’єктності.
Автор кількох наукових праць.
ДЕРЕЦЬ Вікторія Анатоліївна
Аспірант відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права і державного управлін­ня.
Автор кількох наукових праць.
КОВАЛЕНКО Володимир Леонідович
Науковий співробітник відділу проблем державного управління та ад­міністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми державної служби.
Автор понад 20 наукових праць, у тому числі: «Державна служба: орга­нізаційно-правові основи і шляхи розвитку» (монографія у співавтор., 1999); «Яким бути новому Закону України «Про державну службу»: деякі питан­ня теорії і практики законотворення» (в журн. «Право України», 2000); проект нової редакції Закону України «Про державну службу» (авторсь­кий варіант, 2000); «Виконавча влада і адміністративне право» (моногра­фія, у співавтор., 2002).
КОЛІУПІКО Ігор Борисович
Здобувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, голо­ва Центру політико-правових реформ.
Досліджує проблеми адміністративного права, адміністративної рефор­ми, державної служби.
382
Автор понад 20 наукових праць, у тому числі: «Адміністративна рефор­ма для людини» (брошура, у співавтор., 2001); «Виконавча влада та про­блеми адміністративної реформи в Україні» (монографія, 2002) «Вико­навча влада і адміністративне право» (монографія, у співавтор., 2002).
КУЙБІДА Роман Олексійович
Керівник проектів Центру політико-правових реформ.
Досліджує проблеми правосуддя та адміністративної юстиції.
Автор кількох наукових праць, у тому числі книг: «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиція для України» (у співавтор., 2003); «Оскарження й перегляд судових рішень в Україні» (у співавтор., 2003).
ПЕДЬКО Юрій Сергійович
Молодший науковий співробітник відділу проблем державного управ­ління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Ко­рецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права і процесу, адміністра­тивної юстиції.
Автор кількох наукових праць.
ТИМОЩУК Віктор Павлович
Заступник голови Центру політико-правових реформ. Досліджує проблеми державного управління, державної служби, адмі­ністративної процедури.
Автор кількох наукових публікацій.
ХАРЧЕНКО Віктор Федорович
Аспірант відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Досліджує проблеми адміністративного права і державного управ­ління.
Автор кількох наукових праць.