ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ПОНЯТИЕ,ОСНОВАНИЯ, ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ
Проведение в России административной реформы и сопутствующейей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридическойответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функцийв системе государственного управления [2, с.47].
И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждаетактуальность проблем и практическая деятельность чиновников.
Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовойнауке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностнымилицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, ивлекущего неблагоприятные последствия для нарушителя [6, с.10].
В отличие от других видов юридической ответственности,дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины, в основном, в рамкахслужебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила).
Тем не менее, обычно меры дисциплинарной ответственностиприменяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем,инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений,предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностнымлицом).
Федеральный закон «О государственной гражданской службеРоссийской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее — Закон огосударственной гражданской службе) [8] предусматривает специальнуюдисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих.
В юридической литературе отмечается, что специальнаядисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц,подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарноговзыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, поустановленному порядку обжалования взысканий [3, с.85].
Большинством этих особенностей характеризуется и привлечениек дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
Вместе с тем нам представляется не совсем верным сводить всюспецифику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенномуперечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальнойлитературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственностигосударственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностнымиотличиями от аналогичного института трудового законодательства.
В связи с обсуждаемой проблемой интересен анализ видовюридической ответственности, проведенный известным конституционалистом В.И. Круссом.В частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность начастную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична,но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть, предопределена нормамиправа, установленными или санкционированными государством (публичной властью).
Дисциплинарная ответственность служащих государственнойслужбы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать«своими» Уставами [2, с.48].
В теории права общие основы дисциплинарной ответственностигосударственных служащих достаточно полно и широко исследованы различнымиавторами [2, с.48].
Это позволяет выделить основные ее признаки:
дисциплинарная ответственность — особый вид юридическойответственности;
для ее реального применения характерно наличие трехоснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданиемправового акта управления по применению конкретных мер воздействия наконкретного правонарушителя;
дисциплинарная ответственность наступает, как правило, задисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иныхправонарушений и даже порочащих действий;
состоит в применении карательных санкций — дисциплинарныхвзысканий;
дисциплинарную ответственность осуществляют субъектылинейной власти в рамках служебного подчинения;
урегулирована нормами административно-служебного права [2, с.48].
Основанием для привлечения государственного служащего кдисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, то естьпротивоправное, виновное нарушение дисциплины, которое не влечет за собойуголовной ответственности [7, с.111].
Сущность дисциплинарного проступка состоит в неисполненииили ненадлежащем исполнении государственным служащим возложенных на негообязанностей.
Средством привлечения к дисциплинарной ответственностиявляется дисциплинарное взыскание.
Дисциплинарные взыскания — это меры воздействия,закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специальноуполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок всвязи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния,влияющие на их особый правовой статус [7, с.111].
Цель их применения двоякая: с одной стороны — наказатьвиновного, с другой — общая и частная превенция правонарушений, — достигаетсякак содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий квиновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебнойдисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга,оказывая при этом общепредупредительное воздействие не только на самогонарушителя, но и на других служащих.
Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамкахустойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание,выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижениев должности, увольнение).
Характерным для всех видов государственной службы являетсяналичие «общих» санкций, таких как: замечание, выговор, строгийвыговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение [7, с.111].Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций.
При наложении дисциплинарного взыскания должны быть учтеныследующие факторы:
1) тяжесть совершенного проступка;
2) обстоятельства, при которых он был совершен;
3) неисполнение обязанностей на протяжении всей службы иповедение служащего.
Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено «понижениев должности», а для военнослужащих предусмотрены «свои» специфическиевиды взысканий, таких как «лишение очередного увольнения из расположениявоинской части», «назначение вне очереди в наряд на работу»,«лишение нагрудного знака» и некоторые другие. Для тех и другихсуществуют взыскания в виде «снижения в специальном звании на одну ступень»,а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкцийвообще не предусмотрены [2, с.49].
Особенностью военной службы является и разграничение мервзыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, попризыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты;прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий неналагаются).
Очень важным является вопрос о механизме привлечения кдисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнениедисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется рядособенностей [2, с.49].
Во-первых, для гражданских государственных служащих,военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органовГоснаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставовего практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службысудебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственностина основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.
Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания награжданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, какправило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительнойгосударственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащихже дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим подолжности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира [2,с.49].
В-третьих, решение о привлечении к ответственности должнобыть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружениядисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичныйпорядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе,службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля — не позднее 10суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенномпроступке.
В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагатьнесколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим.
В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание навесь личный состав подразделения.
В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки,совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда,производится после смены или замены другим военнослужащим.
В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянииалкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только послевытрезвления.
В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих непрекращается автоматически, как для других государственных служащих поистечении определенного срока (как правило — один год со дня наложениявзыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взысканиеможет быть снято приказом только в порядке поощрения.
Для тех государственных служащих, на кого распространяетсяПоложение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установленысроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они былиобъявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные вприказе, через год.
Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарныхвзысканий для отдельных видов государственной службы.
Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание — этовозможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим,лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел,органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарнойслужбы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершениеадминистративных правонарушений. В соответствии со ст.2.5 КоАП РФ данные категориигосударственных служащих «несут ответственность за административныеправонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами» и «нормативнымиправовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанныхорганах».
Исключения составляют нарушения законодательства о выборах иреферендумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучиянаселения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима,режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожногодвижения.
В этих случаях административная ответственность наступает наобщих основаниях.
Существует три условия, при которых дисциплинарное взысканиесчитается снятым:
1) с момента наложения взыскания истек один год;
2) лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности;
3) издан приказ о снятии дисциплинарного взыскания.
При этом государственные служащие вправе обжаловать наложенноена них дисциплинарное взыскание в порядке, установленном законодательствомРоссийской Федерации.
Таким образом, в современных условиях для определенияправового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарнойответственности являются достаточно актуальными.
Совершенствование правовой базы в этом направлениипредставляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данноговида федеральной государственной службы.
Стоит подумать и о введении общих для всех видовмилитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарногопроизводства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мердисциплинарного воздействия.
ЗАДАЧА
После демобилизации из вооруженных сил Российской Федерациикапитан Фокин решил пойти поработать в милицию. Его школьный приятель сказал,что в милиции он не будет офицером, и что его не возьмут на работу в милицию повозрасту, так как ему 33 года. Разъяснить Фомину условия поступления на службув милицию.
Решение:
Служба в органах внутренних дел не может быть рассмотренакак самостоятельная категория, она непосредственно является составной частьюфедеральной государственной службы Российской Федерации.
Службе в органах внутренних дел обладает всеми общимихарактеристиками, которые присущи федеральной государственной службе, так иимеет специфические особенности, которые присущи только данному видугосударственной службы. Эти особенности обусловлены специфическим задачами ифункциями, которые присущи органам внутренних дел.
В отношении сотрудников органов внутренних дел действуетзаконодательство о внутренних войсках МВД России, а также Положение о службе ворганах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное ПостановлениемВерховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 2002 года № 4202-I [5].
Это прямо следовало из пункта 3 Положения о федеральнойгосударственной службе от 22 декабря 1993 года, согласно которому его действиене распространялось на лиц, в отношении которых вопросы прохождениягосударственной службы и занятия государственных должностей урегулированызаконами Российской Федерации, принятыми ранее. Заметим, что в момент принятияПоложения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации нормативныепостановления Верховного Совета России имели силу закона. Поэтому и пункт 3Положения о федеральной службе распространял свое действие на органы внутреннихдел [5].
Таким образом, если же говорить в целом, то первоначальнофедеральная государственная служба была сформирована как сугубо гражданскаяслужба. Военнослужащие и обладатели специальных званий в ее состав не вошли.
Вплоть до начала 2000-х годов, т.е. до последней реформыгосударственной службы, существовали государственная (она же гражданская),военная и иные виды службы в федеральных органах государственной власти,оформленные своим собственным, специальным законодательством, и напрямуюсмешивать их с государственной не следует [3, с.85].
Каждый из них отличается порядком прохождения службы,связанными с ней льготами и ограничениями, материальным обеспечением, как вовремя самой службы, так и при выходе в отставку (на пенсию), а также инымиособенностями.
Одновременно здесь была сформирована довольно серьезнаяколлизия законодательства и самого института государственной службы. Пункт 3Положения о федеральной государственной службе, если прямо цитировать егосодержание, все же называл службу, ранее урегулированную законами РоссийскойФедерации, государственной. Тем не менее, в состав новой федеральнойгосударственной службы эти ранее существовавшие виды государственной службы всеже не вошли. В результате потенциально единая система государственной службы вРоссии оказалась разбитой на ряд составляющих. Причем Положение прямо закрепилокачественное различие между различными видами государственной службы, выделиводну из них как приоритетную и оставив остальные в роли своего рода догоняющих.
Такой вывод, конечно, весьма условен, поскольку, скажем,модель государственной службы в органах внутренних дел, закрепленная до сих пордействующим положением, стала прообразом для других правоохранительных структур.
Правоохранительная служба, как относительно новый видгосударственной службы, пока не имеет единого правового источника,регулирующего вопросы ее организации и прохождения, хотя его принятиепредусмотрено ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Формально объединяя несколько самостоятельных видовслужебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множествомразнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов.
Например, федеральные законы о соответствующих видахгосударственно-служебной деятельности (закон РСФСР «О милиции», Федеральныйзакон «О применении Положения о службе в органах внутренних дел РоссийскойФедерации в связи с принятием федерального закона», «О внесенииизменений и дополнений в закон РСФСР „О милиции“ от 17 июля 1999 г. №177», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ «О службе втаможенных органах Российской Федерации», Федеральный закон «Осудебных приставах», ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ«О федеральной фельдъегерской связи», Постановления ПравительстваРоссийской Федерации от 7 декабря 2000 г. №№ 924, 925, 926 «Об окружныхподразделениях МВД России», «О подразделениях криминальной милиции»,«О подразделениях милиции общественной безопасности» и множестводругих.
Согласно нормам статьи 8 «Положения» [5] на службув органы внутренних дел принимаются в добровольном порядке граждане РоссийскойФедерации не моложе 18 и не старше 40 лет (на службу в милицию — не старше 35лет) независимо от национальности, пола, социального происхождения,имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежностик общественным объединениям, способные по своим деловым, личным и нравственнымкачествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности. Вучебные заведения Министерства внутренних дел Российской Федерации могутприниматься лица, не достигшие 18 лет, имеющие среднее образование.
На должности рядового и младшего начальствующего составаорганов внутренних дел принимаются граждане, имеющие образование не нижесреднего.
На должности среднего и старшего начальствующего составапринимаются граждане, имеющие соответствующее среднее специальное или высшееобразование. В порядке исключения на должности среднего начальствующего составапринимаются граждане, окончившие специальные курсы по программе, утвержденнойминистром внутренних дел Российской Федерации.
Должности рядового и начальствующего состава органоввнутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путемзаключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредствомназначения на должность.
Прием на службу сотрудников органов внутренних делоформляется приказом начальника соответствующего органа внутренних дел согласнокомпетенции, определяемой министром внутренних дел Российской Федерации. Приказобъявляется сотруднику органа внутренних дел под расписку.
При характеристике этапов прохождения государственной службыв органах внутренних дел необходимо отметить, что они в своей теоретическойсущности непосредственно связаны с порядком перемещения по службе в системеорганов внутренних дел [8, с.25].
Практически все сотрудники ОВД за время прохождения службыподвергались перемещению с одной должности на другую. Кроме того, каждыйсотрудник должен ориентироваться в таких понятиях, как рабочее время, работасверх установленной законом продолжительности рабочего времени, в выходные ипраздничные дни, а также в ночное время, совместительство в системе МВД РФ.
Порядок перемещения сотрудников органов внутренних делпоследовательно закреплен в ст.16 Положения о службе в органах внутренних дел [5].
Список используемой литературы
1. Кошкарова Е.С. Дисциплинарнаяответственность государственных служащих / Е.С. Кошкарова // Правоведение. — 2006.- №6. — с.189-191.
2. Кулешов И.В. Дисциплинарнаяответственность государственных служащих: общее и особенное/И.В. Кулешов // Чиновникъ.- 2005. — №2 (36) — с.47-51.
3. Макарова Н.И. К вопросу оправовом статусе государственного служащего/Н.И. Макарова // Вестник ОмГУ, 2008.Вып.1. — с.85-87.
4. Одинцов А.А. Государственное имуниципальное управление. Введение в специальность: Учебник/А.А. Одинцов. — М.:Экзамен, 2007. — 414с.
5. Положение о службе в ОВДРоссийской Федерации. Утверждено постановлением Верховного Совета РоссийскойФедерации от 23 декабря 2002 №4202. — 1 // СПС Гарант. — 2008. — №16.
6. Пресняков М.В., Чаннов С.Е., Дисциплинарнаяответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности исправедливой дифференциации / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов // Трудовое право. — 2009.- №8. — с.10-15.
7. Смоленский М.Б. Административноеправо / М.Б. Смоленский. — Ростов — на — Дону: «Феникс», 2005. — 346с.
8. Федеральный закон от 27.07.2004 г.№79 — ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// СПС Гарант — 2008. — №16.
9. Чиркин, В.Е. Государственное имуниципальное управление/ В.Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2005. — 320с.