–PAGE_BREAK–Практика российских реформ показывает, что подмена общего (комплексного) критерия оценки их эффективности критериями “чисто” экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и существующих в стране, и является источником прямо противоположных выводов о перспективах развития. Более убедительным подтверждением данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватизации, нет. Вот только два суждения. Официальное — из мартовского (1999 г.) Послания президента РФ Ельцина Б.Н.: “Приватизация увела Россию от неэффективной государственной экономики, но конкурентная частная пока не появилась” /4/. Мнение ученого-экономиста С. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики приватизации государственной собственности “стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник… не только лишился более половины своего имущества,… ной умудрился стать наиболее крупным в мире должником”. “Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обильно обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны” /5/.
Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации основываются на едином критерии — экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оппонентов, — отрицательная. За противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для президента важен непосредственный, по его мнению, положительный результат: разрушение экономики, основанной на общественной собственности как неэффективной. Колоссальные потери — экономические и социальные — не учитываются. Они оправдываются ожиданиями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффективность государственных решений судьбоносного значения (осуществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их благосостояние уже сегодня.
Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности, По данным опросов, проводимых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием частной собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов /6/.
Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость применения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность результатов решений, проявляющихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом периоде. Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные решения, принятые после августа 1991 г., — это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом. Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю — вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений.
Значение общих комплексных критериев эффективности управления не умаляет роли критериев специфических. В литературе последнего времени активно обсуждаются вопросы эффективности государственной службы, законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий государственного управления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффективности государственной службы, его критерии и модели в работе ученых Северо-Кавказской академии государственной службы. Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности государственного управления. “Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата”/7/. Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в самоуправлении. Она обеспечивается отлаженной системой государственных органов, способностью артикулировать и защищать в законном порядке общественные интересы, реализовывать государственную социально-экономическую политику /8/.
Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения государственной службы, обращается внимание на весьма распространенную модель оценки эффективности: “ресурсное обеспечение управленческой деятельности — затраты- результат”. Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Объективность оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экологические условия и другие виды ресурсного обеспечения управления /9/. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужными для решения поставленной задачи. Так, к примеру, в настоящее время в стране значительная часть предприятий не действует и миллионы гектаров пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной продукции. Между тем импортируются промышленные и продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые). Это означает одно: государственное управление экономикой неэффективно. Такая ситуация не способствует ни рациональному использованию материально-технических, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни обеспечению экономической независимости государства. Не говоря уже о поддержании в обществе благоприятного социально-политического климата.
Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственной службы, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными.
Представляется важным отметить выработанную учеными Северо-кавказской академии методику определения критериев эффективности государственной службы, включающую, в частности, анкету эксперта. Перечисленные в ней позиции характеризуют различные черты поведения и деятельности администрации. К примеру: организационность и сплоченность администрации; уровень профессиональной подготовки административной элиты; уровень взаимодействия с общественными организациями управления в целом; уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления и исполнителями в целом; умение решать возникающие конфликты и т.д. /10/.
Профессор Российской академии госслужбы Г. Атаманчук исследовал и описал критерии социальной эффективности управления. В числе критериев отмечается общий (в интерпретации автора) — глубина “учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей”. Вместе с тем называются и другие критерии проявления управленческой деятельности в социальной сфере: степень “соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника… ”; законность решений и действий управляющих структур и работников…” и т.д. /II/.
Таким образом, как следует из приведенных примеров разработок, специфические критерии эффективности государственной службы и управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного управления. И такой подход, безусловно, в методологическом отношении вполне корректен. Государственное управление, как подчеркивалось нами уже не раз, ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.
В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности: Э — Р/Ц, где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель, — модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то применение критерия “ресурсное обеспечение — затраты — результаты” — в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же — использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели “ цель — результат — интересы” или по критерию “затраты-выгоды”, на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов /12/.
Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.
Эффективные конкретные решения государственных организаций — это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение — это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон (“супероптимальное решение”); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних/13/.
В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать “критически важную составляющую” в “успешном изменении” организации управления — обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на всех уровнях.
2. Факторы эффективности государственного управления
Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями (корпоративный уровень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.
Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов:
— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;
— организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства;
— состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;
— экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.
Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей /14/. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы. Советскому государству и обществу были свойственны идейно-политические и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в условиях борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечественная война, период восстановления бывших под оккупацией районов и городов). По мере дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение.
Отбросив советские ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране “ценностный вакуум”, чем, в частности, объясняют криминализацию общества /15/. “Ценностный вакуум”, конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества (демократические права и свободы и др.). Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая противоречивая ситуация и дает основание говорить о “ценностном вакууме”.
Р. Рывкина пишет, что в СССР “ценностный вакуум” не ощущался — при всей спорности социалистических ценностей. В современной России он порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия нынешней жизни, в первую очередь экономические трудности, вызвавшие неудовлетворенность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа: долгосрочные факторы — результат “двух исторических сломов социального сознания, которые Россия пережила на протяжении XX в., в периоды двух переходных эпох”. Это — при переходе от дореволюционного капитализма к советскому социализму и — от советского социализма к “постсоветскому антисоциализму”, от советской России — к “нынешней олигархической криминальной” /16/. Сущность “ценностного вакуума”, по автору, проявляется в отсутствии четких приоритетных предпочтений, которые стимулировали бы ту или иную деятельность людей. Применительно к обществу “ценностный вакуум” означает ситуацию, когда людям безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии голосовать, какую власть иметь. Они утеряли чувствительность к идеологическим и политическим различиям деятелей любых уровней, не доверяют никому из них. Для чиновников — отсутствие ясных и четких ценностных приоритетов проявляется в конъюнктурном характере управления общественными делами. Говорить о применении ценностно-рационального или целерационального критериев эффективности управления в таких условиях трудно.
Описываемая ситуация стимулируется неясностью целей реформирования общества, или, точнее говоря, неопределенностью ее формулирования. Понятие “курс реформ”, вошедшее в официальные правительственные документы, раскрывается в основном как переход к рыночной экономике и построение демократической государственной системы. Концепция и модель рыночной экономики и роль государства в ней интерпретируются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от предпочтений приходящего очередного Правительства. Нет ни легитимно принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и последовательно проводимого курса на формирование правового государства. Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе государственного управления. Неоднократные заявления Президента Б.Н. Ельцина и сменяющихся глав Правительства о необходимости создания “нового экономического порядка”, при котором бы взаимодействовали механизм рынка и государственное регулирование, пока не реализованы. Намерение повышать роль государства в экономике; переходить от политики невмешательства к политике “упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями”, к разработке и осуществлению продуманной экономической стратегии, высказанное Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его мартовском (1999) послании Федеральному Собранию РФ. “Главное — определить экономическую и бюджетную стратегию государства”, — подчеркнуто в послании /17/. Отметим, однако, что в сложившейся ситуации, после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегических отраслей, возможности государственного регулирования экономики существенно ограничены.Реальному возвращению государства в экономику едва ли будет способствовать ориентация, содержащаяся в последнем послании Президента РФ Б.Н. Ельцина, на проведение “завершающего этапа приватизации — продажи объектов, не соответствующих исполняемым государством функциям” /18/. Чтобы выполнить указание Президента, нужно корректно определить содержание этих функций. Но в том и состоит проблема: четко сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию политического курса и соответственно роли государства в реформировании экономики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом.
Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности, последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно прислушаться к высказываниям известного американского историка и экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в программе “Парламентская неделя” в июле 1998 г., он критически характеризовал рекомендации гарвардской школы (США) российским реформаторам. Эти рекомендации, по мнению автора, строились на догматической монетаристской идее, без учета специфики России. Американские консультанты не знают и не хотят знать эту специфику. Ими руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона рынка. Общее же вне специфического не может быть руководством в понимании конкретной ситуации в России. В России всегда была смешанная экономика, а стало быть и существовал рынок. Лучшей его формой был НЭП; нынешний российский рынок несравним с нэповским.
Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обеспечивает единство государственной власти, а стало быть и управления. Законодательные и исполнительные органы власти действуют не только разрозненно, но находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта. Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане “противовесов”. Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже очевидна. Не отлажена до конца общая система государственной власти и управления. Она “прерывается” на уровне субъектов Федерации, обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобразный “коктейль” из всех ветвей власти.
Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целесообразным решать проблему путем внесения изменения в Конституцию и ограничения самостоятельности органов местного самоуправления и субъектов Федерации. Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение объема властных полномочий субъектов и незыблемость местного самоуправления без каких-либо корректив Основного Закона страны. Думается, что потребность повышения эффективности всех органов управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать целостная система государственной власти и управления, разумеется, на демократической основе, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.
продолжение
–PAGE_BREAK–Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям — не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие “государственный аппарат” в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов /19/. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления. Государственный аппарат — рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления.
Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.
Как положительный факт, отметим, что, по данным исследований, проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, в настоящее время “фундаментом нормативно-ценностных ориентации” руководящих работников исполнительных органов власти РФ является “необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76% и 59% работников”.
Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем первичных органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов. Иначе она “оседлает” государство, станет орудием своих корпоративных интересов и превратится в антифактор эффективности.
Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при формировании своего аппарата и обеспечении демократического характера его деятельности (а значит эффективности), — это противоречие между открытостью аппарата, возможностью доступа в его состав каждого профессионально подготовленного для государственной службы человека и тенденцией к корпоративной замкнутости как условием реализации узаконенного статусного превосходства по отношению к другим группам населения. Реальное статусное преимущество государственных служащих в научной литературе последнего времени теоретически закрепляется в понятии “административно-политическая элита”. Признавая известную методологическую, а больше инструментальную, роль данного понятия политической социологии, хотелось бы обратить внимание на некоторые негативные моменты его использования в теории и практике государственного управления. Имеется в виду главным образом антидемократический оттенок его смысла, фиксирующий противопоставление элитной (в массовом сознании — привилегированной) части — ограниченного меньшинства общества — абсолютному большинству. Обращает на себя внимание, что в американской литературе по социальному и государственному управлению понятие “элиты” встречается крайне редко и не несет на себе тот концептуальный смысл, который пропагандируется отечественными авторами. Например, характеризуя современный стиль взаимоотношений работающих с руководителем, авторы используют такие положительно воспринимаемые термины, как “лидер”, “учитель”, “педагог”, “тренер”, предпочитая их термину “босс”. Мы далеки от идеализации взаимоотношений управляющих и управляемых в американской организации. Тем не менее за такой терминологией прослеживается гуманистическая и демократическая позиция теоретиков и практиков менеджмента.
Правы авторы названного исследования, считая, что одним из критериев оценки соответствия является отношение государственного служащего к демократическому контролю деятельности аппаратов органов исполнительной власти со стороны общества. Такого рода контроль “пока в зачаточном состоянии”. Полученные данные, фиксирующие положительное или негативное отношение государственных служащих к роли, которую должен играть демократический контроль, позволили отнести опрошенных к двум условным типам: “типу демократической ориентации” и “типу административной ориентации”. В первом типе оказалась группа, составляющая 14% от общего количества опрошенных; остальные (86% опрошенных) — госслужащие административной ориентации. Это работники, считающие факторами улучшения их работы традиционные внутриаппаратные административные механизмы: координации, отчетности, планирования и др./20/.
Исследования подтвердили широко известный общественности факт: большинство опрошенных (80%) выразили полное удовлетворение той политической атмосферой, которая царит в органах исполнительной власти. Между тем среди них 3/4 служили прежней власти /21/. Авторы в общем-то не видят в этом факте каких-либо отрицательных теней. Вывод их таков: “… принадлежность к когорте государственных служащих как ведущий мотив поведения обусловливает, во-первых, отсутствие для основной массы чиновничества дилеммы — “какой власти служить”, во-вторых, обеспечивает стабильность кадрового состава аппаратов органов исполнительной власти” /22/. На наш взгляд, состоявшееся формирование состава органов новой исполнительной власти можно оценивать двояко. Положительно: с точки зрения стабильности страты государственных служащих в переходный период. К счастью, этот социальный слой не подвергся разрушительной чистке и преследованиям по политико-идеологическому принципу. Тем самым подтверждена отдаленность ее большей части от борьбы за власть. Сложившийся ныне состав аппаратов исполнительной власти и управления свидетельствует также о преемственности в деятельности государственных органов при переходе к новой политической системе, что вполне закономерно. В опыте советского аппарата, в работе его кадров содержались многие элементы, свойственные любой современной системе государственного управления. Например, некоторые методы администрирования, организационные формы, методы нематериального стимулирования социальной активности и др. Возвращение государства в экономику, в социальную сферу побудит управляющие органы реалистично и разумно переосмысливать советский опыт государственного управления и использовать то, что не потеряло ценность на современном этапе. Кадры служащих, работавших в советском аппарате, помогут это сделать.
Отрицательная сторона ведущего мотива поведения чиновничества — отсутствие дилеммы “какой власти служить” — нравственная. Она есть отражение ситуации “ценностного вакуума”, о чем шла речь выше. Большинству рядовых честных граждан не импонирует чиновник, какой бы высокий пост он ни занимал, для которого мотивом поведения является нечто противоположное принципу известного грибоедовского литературного героя: “и служить рад и прислуживаться не тошно”.
Никак нельзя отнести к положительной стороне нынешнего состава аппаратов исполнительной власти выявленный тем же исследованием факт обесценивания моральных норм и запретов в сознании немалой части государственных служащих. Достаточно сказать, что лишь для половины служащих важное значение имеет честность, для четырех из каждых десяти опрошенных — принципиальность, для четверти опрошенных — неподкупность и только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан /23/. Несомненно, подобная нравственная ущербность чиновничества служит одной из существенных причин огромной опасности для государства — коррумпированности органов власти и управления.
Это явление приобрело столь значительное распространение, что о нем вынужден прямо говорить Президент РФ Б.Н. Ельцин. “Преступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руки чиновники” /24/. Борьба с коррупцией превратилась в важнейшую общегосударственную задачу.
Государственная коррупция (от лат. corruptie— подкуп) — это использование должностным лицом государственным служащим (или группой чиновников) своего служебного положения для незаконного приобретения материальных и других благ. В “проекте доклада”, подготовленного Советом по внешней и оборонной политике и региональным общественным фондом “Информатика для демократии” (февраль 1996 г.), предпринята попытка всесторонне проанализировать государственную коррупцию как явление. Материалы исследования помогают понять многие существенные стороны, последствия и причины существования и распространения государственной коррупции в современной России; заставляют поразмышлять о путях борьбы с ней, ставшей “проблемой национальной безопасности”. С точки зрения исследователей, государственная коррупция — явление социально-экономическое и историческое. Нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено “давно наметившимися тенденциями и переходным этапом” /25/.
В числе наиболее значимых причин коррупции отмечаются: стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой; “отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций”; “распад партийной системы контроля”, “слияние власти и экономики” (в прошлом); “неукорененность демократических политических традиций”; наследуемый от “тоталитарного режима” громоздкий и неповоротливый государственный аппарат. Акцентируя внимание на причинах исторического характера, авторы называют также некоторые современные российские факторы коррупции. Например, экономический упадок и политическая нестабильность; несовершенство законодательства, включая противоречивость отдельных законов: слабость гражданского общества, слабость судебной системы и неразвитость правового сознания и др.
В докладах анализируются некоторые экономические негативные последствия государственной коррупции, в том числе расширение теневой экономики и нарушение конкурентных механизмов. Характеризуются также последствия политические. В частности, подчеркиваются такие явления, как “смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок”; уменьшение доверия к власти, рост ее отчужденности от общества; возникновение угрозы разложения демократических институтов и нарастание разочарования граждан в ценностях демократии.
Устранение отмеченных и других причин государственной коррупции связано с решением общих политических, экономических и социальных проблем модернизации нашей страны. Поэтому, как правильно подчеркивают авторы исследования, борьба с коррупцией не может быть разовой кампанией. Ее (коррупцию) нельзя ограничить только законодательными мерами и искоренением отдельных проявлений. Нужна “антикоррупционная политика”, которая должна реализовываться на высшем уровне политического руководства. Только постоянная, всеохватывающая, комплексная борьба с коррупцией, причем на всех уровнях власти и управления, может дать желаемый эффект. Абсолютная победа над нею невозможна. Пока существуют государство и институт чиновников, сохранятся источники коррупции.
И все же победа нужна, пусть относительная, над нынешней российской государственной коррупцией, ставшей раковой опухолью, разъедающей всю систему государственного управления. По нашему мнению, для ее достижения необходимо сосредоточить усилия на преодоление причин экономического и политического характера. Общественность сегодня трудно убедить в том, что нынешний вал государственной коррупции — последствие пороков (реальных и приписываемых) бывшей советской системы. Попытка уйти от анализа главных экономических и политических факторов, порождающих опасную социально-политическую патологию, к сожалению, наблюдается в “проекте доклада” солидных научно-исследовательских коллективов. Таковых две: 1) спекулятивный передел государственной собственности, в результате которого в стране возник “дикий капитализм” (по определению американского миллиардера Сорреса, “грабительский капитализм”); 2) отсутствие демократического общественного контроля за деятельностью властей; блокирование демократических механизмов управления авторитарно-бюрократическими. Усилия государства и общественности в борьбе с коррупцией не окажутся бесплодными, если они будут направлены прежде всего на выкорчевывание ее причин, порожденных и порождаемых становлением самих политической и экономической систем.
За общими причинами государственной коррупции кроются специфические, зависящие всецело от качества личного состава государственного аппарата, от порядка подбора корпуса государственных служащих, его управленческой культуры, ответственности перед государством и обществом, наконец, от его правовой и социальной защищенности. За последние годы руководством государства проделана значительная работа по созданию новой структуры, по внедрению новых принципов, форм и методов деятельности государственной службы. Это выливается в административную реформу.
Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такой государственной службы, в основу которой будет положена “система заслуг и достоинств”, антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти. “Система заслуг и достоинств” показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
— превращение государственной службы из службы “государевой” (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;
— гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
— отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
— более ясную дифференциацию статуса “карьерных” и “политических” чиновников (“политических назначенцев”);
— строгую определенность должностных обязанностей;
— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
— рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию “теневых” привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
— расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
— повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров имеет Федеральный Закон “Об основах государственной «службы Российской Федерации” (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.); он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ.
В законе определяются порядок прохождения государственной службы, необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности государственной службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов.
Особое значение имеет закрепление в Законе принципов государственной службы. Впервые в подобного рода российских документах закреплены принципы, соответствующие конституционным нормам. В их числе: обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.
Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой — неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего России. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию (1997 г.), “власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня”. Однако, на наш взгляд, все более очевидно сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.
Для повышения эффективности государственной службы уже в ближайшие годы предстоит решить ряд задач:
— пересмотреть систему финансирования государственного аппарата в плане увеличения прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов(строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не наращивая нынешние бюджетные расходы;
— ограничить рост численности государственного аппарата;
— выработать единые для федерального и регионального уровней правила должностного роста государственных служащих, в том числе механизма эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
— создать нормативную основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;
— установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.
Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы.
Решение этих задач Правительством, Администрацией Президента РФ, органами государственной власти субъектов РФ позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной службы и повышения эффективности всех ветвей государственной власти /26/.
Экономическая, политическая и социальная стабильность общества — один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов (не считаясь с потерями) на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политической и экономической систем, а также общественных отношений, — это такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жизнедеятельности людей, когда любые отклонения и действия субъектов (политических, экономических и пр.) корректируются реализацией установленных, легитимных норм. Неправомочные действия погашаются правомочными. Стабильность общества — состояние, при котором возникающие потребности и интересы социальных субъектов артикулируются системой, и каналы артикуляции сами адаптируются к новым потребностям. Иными словами, — когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на проявляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению. В числе постоянно действующих факторов стабильности экономические, работающие на поддержание достаточного уровня благосостояния народа; социально-оптимальное равновесие различных групп интересов; идеологические и социально-психологические, ориентирующие поведение членов общества на ценности и нормы существующей системы.
Стабильность общества зависит от уровня институционализации управляющих структур и легитимности органов государственной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, высоким уровнем ииституционализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступает системное равновесие государственной власти и влияние на управление политических партий /27/.
Применительно к России как государству, переживающему переходный этап развития, стабильность может рассматриваться в двух аспектах: с одной стороны (в динамике), как показатель эффективности управления процессом модернизации, а с другой (в статике), в качестве необходимого условия (фактора) для дальнейшего повышения эффективности. Тот факт, что в стране создана и существует новая политическая система (как бы неоднозначно ни относились к ней различные политические и социальные силы), что вместо централизованной плановой экономики в основном сформировалась рыночная экономическая система, базирующаяся главным образом на частной собственности на средства производства, что государственный социализм заменен капитализмом (“диким”, “грабительским”, “нецивилизованным” и пр.), что сложилась иная классовая структура, антагонистический характер отношений между социальными группами, — все это свидетельствует об определенном уровне эффективности деятельности пришедших в августе 1991 г. к власти политических либерально-демократических сил, поддержанных на президентских выборах 1996 г. 40 млн российских избирателей. В стране функционирует система государственного управления, опирающаяся на конституционные нормы, правда, по-разному интерпретируемые правящими группировками. Значительная часть населения, особенно молодого и среднего возраста, приспособилась к новым условиям жизни.
При оценке отмеченных и других исторических изменений многие адепты современного режима, равно как и его противники, впадают в крайности: первые на все смотрят сквозь розовые очки, а вторые — через черные. Отвергая тот и другой подходы, судя о состоянии общества по реальным результатам ельцинских реформ, трудно не заметить доминирующую в стране политическую и социальную нестабильность. Объективная ее общепризнанная реальность — глубокий системный кризис. Государство и общество пребывают в кризисном состоянии многие годы, что свидетельствует больше о неэффективности нынешней системы государственного управления, чем о ее эффективности. В свою очередь, существующая нестабильность — та преграда, которая стоит на пути развития страны и успешного руководства обществом и государством. Сложилась крайняя поляризация общества. В 1998 г. 32,1 млн человек (25% населения) имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Разрыв доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения в январе-ноябре 1988 г. вырос до 13,5 раза: в 1992 г. превышение размеров доходов первой группы над доходами второй составляло в 8 раз. В апреле 1998 г. 1,5% россиян владели 65% национального богатства /28/. Широкие слои населения оказались в положении голодающих из-за систематической невыплаты заработной платы, пенсий, денежных пособий. По данным Министерства труда и социального развития РФ, численность безработных составила к концу 1998 г. около 8,6 млн человек, или 11,8% экономически активного населения. Прогнозируется дальнейший рост безработицы в 1999 г.
продолжение
–PAGE_BREAK–