–PAGE_BREAK–В настоящее время вопросы формирования и использования местных финансов регулируются Конституцией РФ, в ст. 132 которой говорится: «органы местного самоуправления самостоятельно… формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы…». Данные нормы получили развитие в Бюджетном и Налоговом кодексах, а также в ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.
Само понятие местных финансов в этих законодательных актах не используется, однако из анализа регулирующих норм можно сделать вывод о том, что к местным финансам относятся средства местных бюджетов, которые упоминаются в ст. 49 ФЗ об общих принципах 2003 г. как составляющая часть экономической основы местного самоуправления наряду с находящимся в муниципальной собственности имуществом и имущественными правами.
Вряд ли стоит признать такое перечисление удачным с точки зрения гражданского законодательства, которое относит к имуществу, как деньги, так и имущественные права (указанные в ст. 128 ГК РФ среди объектов гражданских прав). В этом смысле средства местных бюджетов также относятся к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Вместе с тем указанным перечислением законодатель подчеркивает особое место местных финансов в создании экономической основы местного самоуправления.
Следует отметить, что внебюджетные фонды, ранее указываемые в качестве составляющей части местных финансов, не упоминаются в действующем законодательстве применительно к органам местного самоуправления, в связи, с чем на практике возник вопрос о возможности их создания муниципалитетами. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь на государственные внебюджетные фонды, являющиеся элементом бюджетной системы страны. Исходя из отсутствия законодательного запрета на создание муниципальных внебюджетных фондов, судебная практика идет по пути признания за органами местного самоуправления такого права[6], однако анализ норм бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о фактической невозможности функционирования внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку любые доходы муниципальных образований должны учитываться в местных бюджетах. В целях финансирования специальных целевых расходов, для чего ранее и создавались внебюджетные фонды, законодательством предусмотрено создание в рамках бюджетов целевых фондов.
Все другие, ранее упоминавшиеся в законодательстве составляющие местных финансов — займы, кредиты, переданные на исполнение государственных полномочий средства — также не могут существовать вне местного бюджета, учитываются в нем и расходуются в соответствии с направлениями расходов, утвержденных бюджетом. Таким образом, местные финансы есть не что иное, как средства местных бюджетов.
Согласно терминологии БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет в соответствии с БК РФ утверждается в форме нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления либо в ином порядке, установленном уставом муниципальных образований[7].
Местные бюджеты относятся согласно БК РФ к третьему уровню бюджетной системы Российской Федерации, тогда как первый и второй уровни образуют соответственно федеральный бюджет с бюджетами государственных внебюджетных фондов и бюджеты субъектов Российской Федерации с бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Введение новым ФЗ об общих принципах двухуровневой системы организации местного самоуправления в виде поселений и муниципальных районов, объединяющих поселения и межселенные территории, не лишает поселения, входящие в состав района, права формировать и утверждать, а также самостоятельно исполнять собственные бюджеты. Данная позиция подтверждена Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности некоторых положений закона Челябинской области о бюджетном устройстве и бюджетном процессе[8]. В Челябинской области уже давно существует двухуровневая система организации местного самоуправления, где сельские районы являются муниципальными образованиями, но на их территории существуют и самостоятельные сельские, поселковые муниципалитеты, которые, по мнению Конституционного Суда РФ, имеют бюджетную самостоятельность по Конституции РФ и федеральному законодательству.
В настоящее время местных бюджетов 30 тысяч, но с проведением реформы организации местного самоуправления в соответствии с новым законом их количество должно увеличиться соответственно с увеличением числа муниципальных образований.
По ФЗ об общих принципах 2003г. бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района (ст. 52).
Соответственно, Бюджетный кодекс РФ содержит правило, по которому бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 IS К РФ), он не является самостоятельным бюджетом бюджетной системы страны и используется лишь для расчета и анализа.
Как известно, бюджетное устройство советского государства, послужившее основой для построения современных бюджетных отношений, представляло собой жестко централизованную иерархическую систему административного распределения финансовых ресурсов от вышестоящих уровней к нижестоящим. Самостоятельности региональный и местный уровни не имели, все зависело от усмотрения центра. Таким образом, исключался один из важнейших принципов, рассмотренных нами выше, принцип субсидиарности, когда каждый уровень непосредственно принимает соответствующие ему решения и несет за них ответственность. Как отмечают современные авторы, такая система «не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетов, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к рачительному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты»[9].
В настоящее время бюджетные отношения в значительной степени децентрализованы, местные бюджеты выделены в самостоятельный уровень бюджетной системы, однако центристские тенденции все еще достаточно сильны. Здесь следует отметить особую роль местного самоуправления, поскольку развитие этого демократического института в наибольшей мере способствует отмиранию жесткой централизации, формированию эффективных механизмов бюджетного регулирования. Данные механизмы должны предоставить возможность властным единицам самостоятельно распределять финансовые ресурсы сообразно возложенным на них задачам, что наиболее существенно для местного самоуправления в силу его обособленности от государственной власти.
Европейская хартия о местном самоуправлении, к которой присоединилась и Российская Федерация, следующим образом описывает условия формирования местных финансовых ресурсов:
— местные сообщества имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
— финансовые средства местных сообществ должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;
— по меньшей мере, часть финансовых средств местных властей должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых местные власти вправе устанавливать в пределах, установленных законом;
— финансовые системы, которые аккумулируют средства местных властей, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
— защита более слабых, в финансовом плане, местных органов, требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Подобные меры не должны ограничивать свободу выбора местных органов в пределах их компетенции (ст. 9).
Данные положения следует рассматривать в качестве основных принципов формирования не только местных финансов, но и экономической основы местного самоуправления в целом. О чем говорилось при анализе понятия финансово-экономической правовой основы местного самоуправления, однако в настоящее время вряд ли можно говорить об их безусловной реализации, как в законодательстве, так и в практике местного самоуправления, что неоднократно подтверждалось на самых разных уровнях, в том числе Президентом РФ.
Согласно БК РФ, исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
— содержание органов местного самоуправления;
— формирование муниципальной собственности и управление ею;
— организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— обеспечение противопожарной безопасности;
— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
— обслуживание и погашение муниципального долга;
— целевое дотирование населения;
— содержание муниципальных архивов;
— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В отношении расходования средств местных бюджетов бюджетным законодательством и законодательством о местном самоуправлении установлен ряд правил, которые, безусловно, должны соблюдаться муниципалитетами.
Во-первых, расходование бюджетных средств производится исключительно в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ст. 69) и в соответствии с целями, предусмотренными утвержденным бюджетом.
Формами расходования средств местных бюджетов являются:
— ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
— средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
— трансферты населению, включающие в себя:
— ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
— ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
— ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
— бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);
— субвенции и субсидии, физическим и юридическим лицам;
— инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
— бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;
— средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.
Под трансфертами населению из местных бюджетов бюджетным законодательством понимаются различные социальные выплаты (пособия, компенсации), предусмотренные правовыми актами местного самоуправления. Как правило, такие выплаты устанавливаются государством, однако в дополнение к ним при наличии финансовых возможностей муниципалитеты вправе устанавливать свои выплаты.
Бюджетные кредиты могут выдаваться муниципалитетами лишь в рамках установленных местным бюджетом лимитов и целей при строгом соблюдении предусмотренных законом правил: в частности, юридическим лицом — получателем кредита должно быть представлено обеспечение по его возврату в размере не менее 100% кредита, причем лишь в формах банковской гарантии, поручительства, залога имущества с высокой степенью ликвидности, что подтверждается актом оценки, перед предоставлением кредита проводится обязательная проверка финансового состояния получателя и последующая проверка целевого использования кредита (ст. 76 БК РФ).
Субсидии и субвенции могут выделяться из местного бюджета в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, федеральными и региональными целевыми программами, а также решениями представительных органов местного самоуправления, и подлежат возврату в него в случае неиспользования в срок или нецелевого использования (ст. 78 БК РФ).
Из местного бюджета могут также финансироваться инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями (ст. 80 БК), при этом у муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную инвестициям часть уставных капиталов таких организаций. Следует отметить, что предусмотренное в указанной статье правило, согласно которому созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления муниципальным имуществом, на наш взгляд, не соответствует нормам гражданского законодательства. При внесении инвестиций в уставный капитал коммерческих организаций у муниципалитетов должно возникать право на часть уставного капитала (например, в акционерном обществе выраженную в соответствующем количестве акций, если внесенные средства выступают в качестве оплаты этой части), но в силу принципов деятельности коммерческих организаций оплата уставного капитала не влечет возникновения права муниципальной собственности на часть имущества, создаваемого организацией, и, соответственно, право на управление этой частью, поскольку оно означало бы ограничение прав организации, как собственника. Совершенно неясным в этом смысле является также упоминание в БК РФ об оформлении договора об участии публичных образований в собственности субъекта инвестиций. Обладая частью уставного капитала, муниципалитет вправе влиять на управление всеми объектами собственности организации лишь через систему существующих в ней органов управления, имея в них своих представителей. В связи с указанным противоречием реализация данной нормы на практике вызывает известные сложности, поскольку внесение бюджетных инвестиций по БК РФ предполагает не только возникновение права на часть уставного капитала, но и права собственности на созданные на указанные средства объекты, что противоречит гражданскому законодательству. Мы полагаем, что поскольку деятельность коммерческих организаций, в том числе по приобретению ими права собственности, созданию органов управления, является предметом регулирования гражданского законодательства, именно оно имеет преимущественное право в правовой оценке указанной ситуации.
В расходной части бюджетов всех уровней, в том числе муниципального, предусматривается создание резервного фонда органов местного самоуправления. БК РФ запрещает создание этого фонда и его расходование представительными органами, средства фонда направляются исполнительным органом на непредвиденные расходы (в случае аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций).
продолжение
–PAGE_BREAK–При выявлении нецелевого расходования бюджетных средств финансовый орган местного самоуправления вправе произвести блокировку дальнейших расходов конкретного субъекта, допустившего нарушение. Более того, если ранее сплошь и рядом из местных бюджетов финансировались расходы на реализацию государственных полномочий, не переданных в надлежащем порядке (то есть без передачи соответствующих финансовых средств государством), то в настоящее время ФЗ об общих принципах 2003г. установил запрет на осуществление расходов местных бюджетов на финансирование государственных полномочий, за исключением случаев, установленных законом. К таким случаям может относиться только передача в установленном законом порядке государственных полномочий на местный уровень с соответствующей передачей финансовых ресурсов.
Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работы и услуги на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляется в рамках муниципального заказа по муниципальному контракту — договору, заключаемому органом местного самоуправления, бюджетным учреждением в целях обеспечения муниципальных нужд. Муниципальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Закупки в рамках муниципального заказа учитываются в реестрах закупок. ФЗ об общих принципах 2003г. ввел также правило об обязательном ведении органами местного самоуправления реестров расходных обязательств в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
Доходы местного бюджета
Бюджетным кодексом РФ установлены два критерия разделения доходов бюджетов на виды: по источнику поступления средстн в бюджеты доходы делятся на налоговые и неналоговые, по срокам закрепления соответствующих доходных источников — на собственные и регулирующие (под собственными имеются в виду доходы, закрепленные на постоянной основе, к регулирующим относятся налоговые платежи, ежегодно поступающие в нижестоящие бюджеты в соответствии с установленными нормативами отчислений либо закрепленные за ними на долговременной основе).
В состав неналоговых доходов местных бюджетов включаются (ст. 60 БК РФ):
— доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
— доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;
— ассигнования на финансирование переданных муниципалитетам государственных полномочий, реализацию законов, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых государственными органами;
— другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в соответствии с законодательством.
Доходы от использования муниципального имущества образуются, как правило, за счет платы за его аренду, дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям или долям участия в коммерческих организациях, отчислений от прибыли муниципальных предприятий, доходов от доверительного управления и других сделок с муниципальным имуществом, других источников. Средства от приватизации объектов муниципальной собственности также в полном объеме поступают в местный бюджет.
Как видим, законодатель также относит к доходам бюджета средства, заработанные муниципальным учреждением в результате разрешенной ему предпринимательской деятельности. Эти средства должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов учреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета, что не совсем, на наш взгляд, соответствует правилам, установленным ГК РФ в ст. 298, согласно которой указанные доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Учет таких доходов в бюджете и смете доходов и расходов учреждения не позволяет реализовать норму ГК о самостоятельном расходовании заработанных средств, поскольку принципы бюджетного финансирования допускают расходование учтенных в бюджете средств лишь в жестких, установленных этим бюджетом, рамках.
К неналоговым доходам местных бюджетов законодатель относит также финансовую помощь от других бюджетов, безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, а также штрафы, подлежащие зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Следует отметить, что в силу этой оговорки значительное число штрафов не попадают в местные бюджеты, поскольку специальное законодательство, их регулирующее, предусматривает прямое исчисление штрафов, как правило, в государственные бюджеты.
Нередко подобная норма предусматривается в законах о бюджетах государственного уровня. Новый закон об общих принципах предусматривает иной подход к решению данного вопроса: в соответствии со ст. 55, регулирующей доходы местных бюджетов, в них зачисляются штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данная норма в совокупности с нормами БК РФ позволяет прийти к выводу о том, что указанные в ней штрафы, безусловно, зачисляются в местные бюджеты, тогда как штрафы, установленные государственными органами, поступают в местные бюджеты, если иное не установлено законодательством. Например, недавно принятыми изменениями в Федеральный закон «О пожарной безопасности» предусмотрено перечисление 50% штрафов за нарушение правил пожарной безопасности в местные бюджеты по месту нахождения органа, принявшего решение о наложении штрафа (ФЗ «О внесении изменения в статью 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 10 мая 2004 года № 38-ФЗ).
Несмотря на провозглашенный законодателем принцип компенсации местному самоуправлению средств на выполнение государственных полномочий и решений государственных органов, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов, до сих пор его реализация на практике остается острейшей проблемой, что зачастую служит усилению социальной напряженности на местах и возникновению конфликтных ситуаций между субъектами бюджетных отношений. Примером подобного конфликта может служить проблема обеспечения льгот, установленных федеральными законами для инвалидов, ветеранов, военнослужащих и иных льготных категорий граждан. Практически повсеместно средства, необходимые для предоставления указанных льгот, в местные бюджеты не передавались, что привело к невозможности исполнения в полной мере установленных законом социальных гарантий. Во многих регионах органы местного самоуправления предпринимали попытки в судебном порядке разрешить данную проблему, обращаясь с исками о взыскании с государства средств, выделенных из местных бюджетов на реализацию государственных полномочий и государственных гарантий, не профинансированных надлежащим образом. В частности, значительные ресурсы местных бюджетов отвлекались на финансирование предоставленных федеральными законами жилищных субсидий, льгот в оплате коммунальных услуг, лекарственных средств, льготного проезда на общественном транспорте, который, как правило, является муниципальным, предусмотренные государством социальные выплаты (например, пособия на детей и т.п.). Однако прежнее законодательство практически не предоставляло возможности судебной защиты в таких спорах, так как не относило межбюджетные отношения к подведомственности судов. Более того, по правилам прежнего АПК РФ муниципальные образования не были включены в перечень субъектов спора между публичными образованиями. ФЗ об общих принципах 1995г., предусматривая обязанность государства компенсировать органам местного самоуправления необходимые средства одновременно с передачей государственных полномочий, вместе с тем не предусматривал необходимого механизма такой компенсации и порядка разрешения споров.
Такой механизм появился с принятием нового ФЗ об общих принципах 2003г., в котором порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена Глава 4. Законом установлена обязанность государственных органов при передаче своих полномочий финансировать их путем выделения местным бюджетам субвенций, рассчитываемых в соответствии с методикой, определяемой в законе о передаче соответствующих полномочий. Закреплено правило, по которому передача полномочий производится лишь при условии предоставления субвенций (ст. 19 ФЗ 2003г.). Правила расчета таких субвенций изложены в ст. 63 ФЗ 2003г. Более того, органы местного самоуправления получили право отказаться от исполнения переданных государственных полномочий в случае признания судом закона об их передаче не соответствующим установленным требованиям, в том числе по финансовым обязательствам.
Помимо указанных видов поступлений в местные бюджеты к неналоговым доходам можно отнести предусмотренные ФЗ об общих принципах 2003г. средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (ст. 56). Вопросы введения и использования указанных в ч. 1 настоящей статьи разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).
Также к неналоговым доходам относятся добровольные пожертвования (названные в Бюджетном кодексе РФ безвозмездными перечислениями от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств).
Все перечисленные выше виды неналоговых доходов местных бюджетов (кроме финансовой помощи от бюджетов других уровней) БК РФ относит к их собственным доходам (ст. 47). ФЗ об общих принципах 2003 г. относит к собственным доходам также и средства финансовой помощи, перечисленные в законе, о которых подробнее будет рассказано в следующем параграфе, посвященном межбюджетным отношениям. Учитывая, что основным признаком отнесения тех или иных доходов к собственным является их постоянное закрепление за определенным уровнем бюджета (ст. 47 БК РФ), можно сделать вывод, что, включая в собственные доходы местных бюджетов финансовую помощь от бюджетов других уровней, профильный закон местного самоуправления, таким образом, подчеркнул стабильность установления принципов оказания финансовой помощи муниципалитетам, ее безусловную необходимость для формирования муниципальных финансовых ресурсов.
Анализируя состав неналоговых доходов местных бюджетов, следует признать, что сами по себе они не способны обеспечить финансовое покрытие основных нужд муниципальных образований.
Несмотря на безусловно существенное значение для формирования местных бюджетов упомянутых неналоговых источников, все же основная часть бюджетов пополняется за счет налогов и других обязательных платежей. Это тем более верно, учитывая правовую природу муниципалитетов как органов народовластия, представляющих публичные интересы и существующих для решения вопросов всего населения соответствующей территории. Основная задача органов местного самоуправления — не извлекать прибыль путем использования имеющихся в их управлении объектов муниципальной собственности, а обеспечить население муниципального образования необходимыми для его жизнедеятельности услугами. В связи с этим основное значение для решения местных вопросов имеет налоговая база местных бюджетов.
В соответствии с бюджетным законодательством среди налоговых доходов бюджета выделяются собственные и регулирующие доходы, при этом к первой группе БК РФ относит собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ, ко вторым — отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам в порядке бюджетного регулирования (ст. 61 БК РФ).
Местные налоги устанавливаются (вводятся) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (данное полномочие относится к разряду исключительных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003г.) и действуют (обязательны для уплаты) на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 57 ФЗ об общих принципах 2003г. перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от них поступают в местные бюджеты по ставкам, которые устанавливаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с налоговым законодательством. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
При этом важной гарантией от властных злоупотреблений является запрет, содержащийся в НК РФ, согласно которому не могут устанавливаться местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Кодексом. Таким образом, государство устраняет возможность произвольного установления несанкционированных соответствующим образом налогов и сборов.
Исчерпывающий перечень местных налогов устанавливается Налоговым кодексом РФ, в соответствии с которым (ст. 15) к местным налогам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование и дарение;
5) местные лицензионные сборы.
Однако согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» в связи с принятием части второй Кодекса статья 15 (и ряд иных статей) Налогового кодекса РФ вводятся в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (Закон об основах налоговой системы).
Что касается упомянутого Закона об основах налоговой системы, то его действие в данной сфере обусловливается волеизъявлением субъектов Федерации.
Так, статья 21 Закона содержит перечень местных налогов и сборов, однако, после введения в действие субъектами РФ соответствующих законов, часть из них заменяется региональным налогом с продаж, тогда как другая часть — региональным налогом на недвижимость. Таким образом, в распоряжении местных бюджетов остается в значительной степени ограниченный состав доходных источников.
Рассмотрим данный вопрос подробнее. До недавнего времени к местным налогам и сборам согласно Закону об основах налоговой системы относилось 22 источника, в том числе:
а) налог на имущество физических лиц;
б) земельный налог (при этом порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджет определялся законодательством о земле, как известно не менее 50 % данного налога централизуется в федеральном бюджете);
в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;
д) курортный сбор;
е) сбор за право торговли. Сбор устанавливался представительными органами местного самоуправления, уплачивался путем при обретения разового талона или временного патента и полностью зачисляется в соответствующий бюджет;
ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели.
Ставка сборов в год, устанавливаемая органами местного самоуправления, не могла превышать размера 3 % от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица — 3 % от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда;
з) налог на рекламу. Налог уплачивали юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе;
и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. (Налог уплачивали юридические и физические лица, перепродающие указанные товары, по ставке, не превышающей 10 % суммы сделки.);
к) сбор с владельцев собак. Сбор вносили физические лица, имеющие в городах собак (кроме служебных), в размере, не превышающем 1/7 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в год;
продолжение
–PAGE_BREAK–