Введение
Запоследние пятнадцать лет в России произошли перемены, коренным образомизменившие общественное и государственное устройство страны. Россияпровозгласила себя федеративным, правовым государством с республиканской формойправления. Опыт демократических преобразований показал, что только сильное,эффективное и демократическое государство в состоянии разрешить общие проблемыи обеспечить общие блага, сохранив при этом в государстве порядок. Федерализмкак одна из форм государственного устройства и разделения государственнойвласти по вертикали выступает как средство сплочения, объединения и совместногорешения экономических, политических, социальных и иных проблем.
Рассматривая вопрос офедеративном устройстве Российской Федерации необходимо для начала прояснитьсуть самого понятия государственного устройства.
Государственноеустройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализациивласти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопросрешается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточносерьезной проблемой и приобретает политическую окраску.
Какие проблемы накопились в нашей Федерации?Каковы пути их решения?
Ответить на эти вопросы, а также проследитьразвитие, симметричность и асимметричность Российской Федерации как единогоцелого – общая задача данной работы. Проблем, связанных с развитиемфедеративных отношений в РФ очень много, поэтому эта тема не перестает бытьактуальной и сейчас.
Дело в том, что только в нашей стране можнонаблюдать такую контрастность и противопоставления. Так, в ст. 11Конституции Российской Федерациизаписано, что «разграничение предметовведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративнымдоговором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Ав ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения РФ и субъектовРФ издаются федеральные законы…». В характере и направленности российскогофедерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума,предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретныхчиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитиюфедеративных отношений в Российской Федерации.
В данной работе необходимо остановиться напринципах российского федерализма, а также некотором анализе Конституции РФ ипроблемах развития федеративных отношений в РФ. Результат попытки рассмотренияи анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым,так как невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративнымиотношениями в Российской Федерации.
Данноеисследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданноготрудами отечественных ученых по юриспруденции, политологии, конституционномуправу, государственному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающимиосновы федерализма и государственного строительства.
Становлениюи развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследованияпрошлого и современные концепции государственного устройства России.
Принаписании работы изучен ряд работ по проблематике федерализма советских,российских авторов, среди которых Абдулатипов Р.Г., Баглай М.В., Карапетян Л.М.,Златопольский Д.Л., Саликов М.С., Авакьян С.А., Кутафин О.Е.и многие другие.
Исходяиз актуальности темы, в дипломном исследовании ставится цельювыявлениеосновных проблем становления и развития современного российского федерализма,анализ вопросов централизации, децентрализации и асимметричностиконституционной модели Российской Федерации и обозначение наиболееперспективных путей обеспечения ее жизнеспособности.
Поставленыи предприняты попытки разрешить следующие конкретные задачи:
– раскрыть понятиегосударственного устройства;
– проанализировать ивыявить характерные черты и особенности модели современного российскогофедерализма, практики ее реализации;
– показать уникальностьсубъектного состава современной России, проблемы, порождаемые фактором«асимметричности»;
– определить возможныепути разрешения проблемы федеративного устройства России, выравнивания статусаи объема полномочий субъектов Федерации.
Методологическойосновой дипломной работы являются общенаучные методы исследования, нормативныйи технико-юридический анализ. Применены методы диалектического познания,системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования,что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развитияроссийского федерализма, определить основные проблемы и наметить возможные путиих разрешения.
Нормативную базу исследования составляютКонституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,федеральные законы, решения Конституционного суда РФ, Конституции и Уставысубъектов, законы субъектов России, договоры Российской Федерации и еесубъектов.
1. Понятие государственного устройства
Под государственным устройством понимается внутренняя структурагосударства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, ихвзаимоотношение. Государственное устройство можно рассматривать в статике и вдинамике.
Понятие «государственное устройство» является самым давним и самымтрадиционным при характеристике внутренней структуры государства. Наряду с нимиспользуются и другие понятия. Так как речь идет о внутреннем устройствегосударства, о делении ее территории, некоторые авторы предлагают пользоватьсяпонятием «территориальная организация государства»[1].
Другие авторы понимают под государственным устройствомполитико-территориальную организацию государства, определенное правовоеположение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральнойвластью. Это определение связано с тем, что при решении вопросовтерриториального деления необходимо учитывать политические факторы, асоздаваемые территориальные единицы становятся субъектамиконституционно-правовых отношений.[2]
Различают две основные формы государственного устройства:унитарная и федеративная. Унитарное государство – это простое, единоегосударство внутри которого нет государственных образований, а имеются административно-территориальныеединицы (область, провинция, губерния) не обладающие политическойсамостоятельностью. Большинство государств приняли эту форму государственногоустройства. Административно-территориальные единицы унитарного государствамогут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизнисоответствующей территории. В названии отражается географический фактор единиц.Если есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся ктитульной нации, то они могут создать свои автономные образования –национально-территориальные единицы.
Федерация – сложное государство, которое состоит из входящих внего государств либо государств, национально-территориальных и территориальныхобразований. Это союз государственных образований, каждое из которых обладаетопределенной самостоятельностью. Если государство федеративное, понятие егогосударственного устройства связывают именно с федерацией. Наиболее яркийпример – Россия. Федеративная структура может отражаться в наименовании РФ,ФРГ.[3]
В науке конституционного права федерацию связывают с национальнымфактором – многонациональным составом населения. Тогда в данномгосударстве может использоваться понятие «национальное государственноеустройство». Но в ряде государств федеративная организация означает мерусамостоятельности и самоуправления субъектов. Федерация – не конгломератнезависимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системойотношений между центром и отдельными субъектами. В федеративном государствепонятие «государственного устройства» охватывает статус федерации в целом,субъектов федерации вопросы их ведения и взаимоотношения.
Если говорить о целях создания федеративного объединения, то ихнесколько. Рассматриваются они в переплетении, и в отдельности.
Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждамина лучшую организацию управления соответствующей территорией, особенно, когдасубъекты одинаковы по экономической, социальной, политической сути.
Во-вторых, это диктуется факторами внешнеполитического характера,когда объединения чувствуют себя увереннее на международной арене.
В-третьих, это может быть формой компромисса.[4]
Некоторые авторы выделяют категорию субсидиарности, т.е. субъектысами в состоянии организовать свою жизнь, а федерация берет часть общих дел насебя в интересах субъектов. В последнее время этот принцип характеризуется какразгрузка федерации, децентрализация функций. Но имеется и обратное пониманиеэтого принципа: федерация рассматривается как главный организатор всей жизни.Федерация становится не только участником политических исоциально-экономических отношений, но является координирующим и направляющимцентром, формирующее общегосударственную внутреннюю политику, основныепараметры внешней политики. Федеративное государство – это лидер по отношению ксвоим субъектам. Сами федерации, правовой статус и объем полномочийсформировались в разных условиях и с разными целями. Историческая идея былавыдвинута в XVIII в., как средство децентрализацииуправления, а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни водной западной стране, он не рассматривается как способ решения национального вопроса.Хотя некоторые государства остаются национальным по названию, их право исключаетпривилегии по национальному федеральному принципу.
Государства, избравшие федерацию как способ решения национальноговопроса, распались (СССР, Югославия, ЧССР). Межэтнические противоречияразрушили федерацию во многих странах. В государствах, где федерация сохраняетнациональную основу, сильны сепаратистские тенденции (Индия).
Федеративные государства закрепляют добровольность объединениянародов, но, не предусматривают право выхода субъекта. Распад происходит вформе революционных восстаний, т.е. внеправовых формах. Труднейшей
проблемой федерации является распределение компетенции междуфедеральной властью и властью в субъектах.
Главным критерием отнесения государств к числу федеративныхявляется: формально-официальный – государство называется федерацией; статусный– федеративное государство предполагает, что его части получают статуссубъектов и более высокую самостоятельность, чем части унитарного государства.Но у субъектов более низкий статус, чем у независимого государства и выражаетсяэто в следующем: независимое государство вошедшее в состав федерации,отказывается от самостоятельности на международной арене, хотя может вограниченном объеме участвовать во внешнеполитической, внешнеэкономическойсвязях – при координации роли центра; субъект сохраняет законодательство вусеченном объеме, на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; государства,становящиеся субъектом передает федерации теряют собственность многие объекты,либо совместно с федерацией осуществляют право собственности; субъекты теряютправо на вооруженные силы, армию.[5]
Федерация может быть классифицирована по разным признакам:
по видам субъектов: все субъекты, которых формально являютсягосударствами; имеющие смешанный состав субъектов – государства, национально-государственноеобразование и территориально-государственное образование;
по порядку образования: объединение ранее официально независимыхгосударств в новое, федеративное государство (СССР); преобразование унитарногогосударства в федеративное (Бельгия);
по правовой основе: договорные – основой является договор;конституционные – их основой является конституция; договорно-конституционное –преобладающе значение договора; конституционно-договорное – ранее заключенныйдоговор с принятием конституции включается в нее, либо в Конституции объявляюто подчиненном значении договора;
по статусу субъекта: симметричные – субъекты имеют равное правовоеположение; ассиметричные- в основном статус субъектов сходен, но имеютсяразличия в объеме прав и возможностей с федеративным центром.
по разграничению предметов ведения и полномочий федерации исубъектов: первая модель – юридически закрепляется предметы ведения иполномочия центра; вторая – определяет предметы ведения и полномочия субъектов;третья – предметы ведения и полномочия федерации и субъектов; четвертое: четвертая– предметы ведения федерации, предметы совместного ведения.[6]
2. Конституционно-правовой статус РФ
В ст. 1 Конституции РФ говорится о том, что РФ – Россия естьфедеративное государство, ее наименование РФ и Россия равнозначны. Федеративномуустройству посвящена ст. 5 Конституции РФ, имеется специальная глава 3 «Федеративноеустройство». Другие статьи глав регулируют общественные отношения с учетомфедеративной структуры государства. Конституция РФ допускает использованиедоговорной формы лишь в регулировании разграничения предметов ведения иполномочий. Введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания этихдоговоров, требований их утверждение федеральным законом.
Субъекты РФ всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитномпорядке. По родовой принадлежности их можно подразделить на государства – этореспублики; национально-территориальное образование – автономный округ,автономные области; территориальное образование – края, области, городафедерального значения. [7]
Характеристика субъектов как государств или государственныхобразований обусловлена тем, что они имеют ряд общих черт, приближающих их кгосударству: основной закон, законодательство, самостоятельное управлениевнутренними делами, определяет участие во внешнеэкономических ивнешнеполитических отношениях. Но они лишь отдельные субъекты, в отличиеобычных административно-территориальных единиц, и это не делает их равнымисамостоятельному государству.[8]
По поводу наименования республик государствами высказался КонституционныйСуд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. Субъект РФ, не обладает суверенитетом,не может по статусу быть равноправным с суверенным государством; использованиепонятия «республика» не означает признание государственного суверенитета этихсубъектов, а отражает определенные особенности конституционно-правовогостатуса, связанные с факторами исторического, национального характера.[9]
Перечень субъектов дается в ст. 65 Конституции РФ.Последовательность расположения может зависеть от: величины населения – отбольшого к меньшему; экономического потенциала; времени вступления в составфедерации; алфавитного критерия. Нынешний порядок перечисления субъектовостался в наследство, когда национальный принцип построения был связан савтономными республиками в ее составе, так как другиеадминистративно-территориальные единицы не могли быть равными с республиками.Надо полагать, что порядок перечисления в ст. 65 Конституции ни в коеймере не означает возвышение этих субъектов над другими, все они равноправны.
В вопросе наименования субъекта отражается два фактора:географический и национальный. Географический фактор виден в наименованияхкраев, областей, городов федерального значения; национальный в наименованияхреспублик, автономных округов и областей. Интересен вопрос: почему у субъектаданное наименование; как объяснить наименование; как объяснить наименование«край». В РФ есть 9 краев: Алтайский, Красноярский, Краснодарский, Приморский,Ставропольский, Хабаровский и др.
В советское время признаком 5 краев считал, что в их составеимеются автономной области, а названия примерно связывали с окраиннымположением. Но, несмотря на то, что 4 области стали республиками, краяпродолжали так называться. В новых Пермском и Краснодарском краях бывшийавтономный округ получают статут национальной административно-территориальнойединицы. Это позволяет предположить, что край является тоже сложным по составутерриториальным образованием, т.е. вопрос о наименовании субъектов может бытьнепременно связан с перспективами государственного устройства России. Если оностанет унитарным, и теперешние субъекты станут простоадминистративно-территориальными единицами, республики получат наименованиеновые – например губернии.[10]
Важно подчеркнуть вопрос об образовании нового субъекта РФ, аточнее критерии образования и порядок образования нового субъекта РФ. Критерииобразования нового субъекта РФ не изучены. В советский период вопрос окритериях создания субъекта рассматривался применительно к союзным республикам.Позиция, высказанная Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г.,полагала, что образование новой союзной республики возможно по критериям,позволяющим существовать ей в качестве самостоятельного государства: иметьдостаточно большое население, обладать необходимым экономическим потенциалом;иметь окраинное географическое положение.
В современности данные критерии образования субъекта не являютсяприемлемыми; более того, мировое развитие давало примеры возникновениянезависимых государств, не обладающих данными признаками, вопрос о критерияхобразования нового субъекта РФ остается открытым. Но, критерии изложенные И.В. Сталиным,могут быть приняты во внимание и в настоящее время с определеннымимодификациями.
Должна быть способность территории по экономическим,организационным, национальным факторам быть субъектом РФ. Это надорассматривать, как способность иметь экономическую достаточность либоспособность обеспечивать себя минимумом дотаций, субъект должен вносить вклад вобщегосударственное разделение труда, производить продукцию, удовлетворятьпотребности рынка рабочих мест. Организационный фактор может быть сведен кследующему: необходимость обособленного управления; подготовленность населенияк формированию органов власти, к решению вопросов путем непосредственноговолеизъявления. Для тех районов, где компактно проживают национальные группы,особое значение имеет национальный фактор. Этот фактор может быть связан с ихжеланием, с помощью обособленной единицы, выражать свои этнические интересы.
Возможность образовывать новый субъект может возникнуть изнеобходимости разделения властей по вертикали, когда управление соответствующейфедерацией в рамках имеющихся субъектов не эффективно. Создание нового субъектаможет вытекать и из потребностей соответствующей территории в разнообразныхсвязях, т.е. если большинство вопросов может быть эффективно разрешено на(территории) уровне субъекта, то нет необходимости в выходе на уровень РФ. Еслиже возникают вопросы, которые необходимо решать за пределами того субъекта,куда входит территория, то это неизбежно подталкивает к необходимости созданиясамостоятельного субъекта.
Говорить о создании нового субъекта можно и тогда, когда на основепотенциала требуется собственная нормативная правовая база для организации дел,учета бытовых, природных условий территории.
При создании нового субъекта, особенно в многонациональныхгосударствах, нужно учитывать фактор взаимоуживаемости, совместности населения.Если между ними нет ничего общего, не могут найти общего языка, враждуют – надозадуматься о необходимости вывести отношения на федеральный уровень.[11]
Порядок образования нового субъекта РФ предусматривается в КонституцииРФ, Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в РФ и образования вее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В частности, КонституцияРФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает три варианта решения вопроса осоздании нового субъекта: изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющуюсостав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятиив РФ, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правовогостатуса субъекта РФ; отсюда вытекают две особенности: общие правила по порядкурешения соответствующих вопросов содержатся в специальном ФКЗ; каждый случай созданиянового субъекта оформляется ФКЗ.
В законодательстве наиболее ясно определены два вариантаобразования нового субъекта: путем принятия и путем образования на базесуществующих. По поводу изменения конституционного права статуса ясности нет.ФКЗ от 17 декабря 2001 г. указал, что образование в РФ нового субъекта – процедуране связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.[12]
Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г.,принятие и образование нового субъекта осуществляется на добровольной основе. Приэтом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративногоустройства, права и свободы человека и гражданина, учитываются сложившиеся исторические,хозяйственные, культурные связи субъектов, их социально-экономическиевозможности.
Принятие в РФ иностранного государства или его части в качественового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранногогосударства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ вкачестве нового субъекта иностранного государства или его части. Инициаторомпринятия выступает само иностранное государство.
Международным договором регулируются наименование и статус новогосубъекта РФ, приобретение гражданства РФ, правопреемства в отношении членства вмеждународных организациях иностранного государства, его имущественных активови пассивов, действие законодательства на территории нового субъекта,функционирование органов государственной власти и органов местногосамоуправления. Им может устанавливаться переходный период, в течение которогоновый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную,правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ. После подписаниямеждународного договора Президент РФ обращается в Конституционный суд сзапросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора, а затемвносит его в Государственную Думу на ратификацию.
Федеральный конституционный закон о принятии в состав РФ новогосубъекта должен содержать положения определяющие наименование, статус и границынового субъекта, заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки,в течение которого субъект должен быть интегрирован.[13]
Интересна ситуация, когда включаемая в состав РФ территория исуществующий субъект, хотят объединиться в один. Логически можно предположить,что это станет вторым этапом, и будет подпадать под образование новогосубъекта.
Что касается образования нового субъекта, то по федеральномуконституционному закону от 17 декабря 2001 года, это возможно в результатеобъединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ, что, в своюочередь может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которыхобъединяются. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежитзаинтересованным субъектам, т.е. тем, на территориях которых образуется новыйсубъект. Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно бытьобоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус, границы, прогнозсоциально-экономический последствий. Должны быть представлены сопроводительныематериалы: предложения о правопреемстве в отношении собственностизаинтересованных субъектов, в отношениях с органами государственной власти РФ,другими субъектами; предложение о внесении изменений в ФЗ о федеральномбюджете, о функционировании государственных органов и организацийобъединяющихся субъектов, о действии законов и других нормативно-правовых актовобъединяющихся субъектов, о предполагаемых сроках проведения референдумов повопросу об образовании нового субъекта, формулировка вопроса выносимого нареферендум.
Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации,Государственную Думу, Правительство РФ. При необходимости проводит с нимсоответствующие консультации.
После проведения соответствующих консультаций с Президентом, приподдержке им инициативы вопрос об образовании нового субъекта выносится нареферендум объединяющихся субъектов.
В случае если в одном или нескольких заинтересованных субъектовтакие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты будут признанынедействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосованиепри условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос обобразовании нового субъекта получил одобрение. Если референдум признансостоявшимся на территории более чем половины заинтересованных субъектов, иливсе таки получил одобрение на референдуме хотя бы одного субъекта, инициативаможет быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чемчерез год.
Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона обобразовании нового субъекта в составе Федерации в Государственную Думу толькоесли на референдуме заинтересованных субъектов были приняты соответствующиерешения по вопросу об образовании.
Проект закона должен содержать положение: о наименовании, статус,границы, о прекращении существования заинтересованных субъектов, переходныеположения, сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы оформировании органов государственной власти, о правопреемственности в отношениисобственности, в отношениях с органами государственной власти, функционированиетерриториальных органов исполнительной власти, федеральных судов,функционирование государственных органов и организаций заинтересованныхсубъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает вустановленном порядке закон об образовании нового субъекта, в котором решаютсяуказанные вопросы.[14]
В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. былпринят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результатеобъединения Пермской области и Коми-Пермского автономного округа».
ФКЗ от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект РФ – врезультате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа. 14 октября 2005 г. образован новый субъект РФ –Красноярский край – в результате объединения Красноярского края, Таймырского(Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. ФКЗ от 12 июля 2006 г.образован новый субъект РФ – Камчатский край – в результате объединениеКамчатской области и Корякского автономного округа.[15]
Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территориюРФ, не позволяет предоставить каждому статус субъекта Федерации, но эти народынуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются ст. 69Конституции, общепризнанными договорами РФ. Статус коренных малочисленныхнародов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленныхнародов РФ», который определяет общие принципы организации и деятельности общинкоренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Они создаются с целью защитыисконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов.Определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственныегарантии его осуществления. Положения, касающиеся особенностей их правовогоположения закреплены и в ряде других законов: Лесной кодекс устанавливает режимземлепользования и ведение лесного хозяйства в местах их проживания; Основызаконодательства РФ о культуре гарантирует государственную поддержку всохранении культурно-национальной стабильности; определенные льготы введеныналоговым законодательством; законодательством о приватизации государственных имуниципальных предприятий.[16]
2.1 Принципы федеративного устройства
В юриспруденции под принципами понимаются основополагающие начала,пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституциифедеративное устройство основано на ее государственной целостности, единствесистемы органов государственной власти, разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Федерации и органамигосударственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны.Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципыфедеративного устройства.[17]
Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россияпредставляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство сосвоим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладаетгосударство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своимсубъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, нодолжны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФраспространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность инеприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом,этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФраспространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладаютгосударственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах имеждународном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может водностороннем порядке изменить субъектный состав.
Принцип единства системы органов государственной власти. Данныйпринцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции. Исходя из этого ст. 72Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установлениеобщих принципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органовгосударственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительныхи исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральнымзаконом. Этот принцип проявляется в следующем: речь идет о единстве сутиорганизации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах, и хотяобразование этих органов осуществляется самостоятельно, они должны учитывать ст. 10Конституции, т.е. органы государственной власти субъектов должнысоответствовать одной из групп этих органов по своей природе и функциям; органыгосударственной власти РФ и ее субъектов должны быть тех видов, которыеобозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен бытьсоздан представительный орган, исполнительную власть осуществляетсоответствующий орган. Судебная власть является централизованной федеральнойсистемой, хотя отдельные звенья функционируют в рамках субъектов (мировыесуды); органы государственной власти РФ и субъектов образуются в единообразномпорядке, т.е. это могут быть выборы населением депутатов, глав исполнительнойвласти; единство выражается во взаимоотношениях органов государственной властина федеральном уровне и уровне субъектов, они не подменяют друг друга,используется система сдержек и противовесов, нет права взаимной отмены актов,все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебномпорядке; принцип единства проявляется в полномочиях которыми наделяются органыгосударственной власти: представительный орган принимает законы, исполнениеосуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурнымстроительством.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и еесубъектами. В ч. 3 ст. 5 Конституции говорится что основой федеративногоустройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Кэтому вопросу подходят шире: ст. 71,72,73 Конституции говорят о веденииФедерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.[18]
Данный принцип является основой рациональной организацииобщегосударственного и регионального управления. В РФ действует следующийвариант разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации: предметведения и полномочия исключительно Федерации; предметы совместного веденияФедерации и субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственныеполномочия; все остальное относится к числу предметов ведения субъектов.
Ст. 76 Конституции содержит специальные гарантии данногопринципа: она дает право РФ на федеральное нормативное регулированиеобщественных отношений, т.е. по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, а попредметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с нимизаконы субъектов РФ; КРФ гарантирует право субъектов при их правомерныхдействиях (ч. 6 ст. 76), т.е. если обнаружится противоречие между ФЗи законом субъекта, изданного в рамках компетенции субъекта, то действуетнормативный акт субъекта. С другой стороны, ч. 2 ст. 76 … законные ииные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ принятым попредметам ведения РФ, по предметам совместного ведения.
Из данного принципа вытекает возможность Федерации и субъектоввлиять на решения друг друга, субъекты вправе участвовать или влиять черезпредставителей в федеральных органах, через внесение проектов законов путемофициального сообщения своего мнения соответствующим на решение вопросовзатрагивающих интересы. Федерация не вправе прямо регулировать частьобщественных отношений в сфере предметов совместного ведения; принимать в этихсферах законы; оказывать помощь субъектам; Федерация призвана координироватьусилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.
На сегодняшний день актуальна проблема разграничения предметовведения и полномочий, при котором обеспечивалось бы единообразное решениемногих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов врассмотрении всех остальных вопросов.[19]
Принцип равноправия и самоопределение народов в РФ. В ч. 3 ст. 5Конституции РФ указано, что федеративное устройство основано на «равноправии исамоопределении народов РФ». Этот принцип является также одним из принципов вМеждународном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которойсвязывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайноУстав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципараскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.:«Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободноустанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают своеэкономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может бытьлишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать,чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, всоответствии с международным правом, по воле большинства народа, безфальсификации его позиций».
В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие«многонациональный народ РФ», которым охватываются все граждане РФ независимоот возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считатьструктурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группылюдей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввидутого, что в РФ многонациональный народ, это предполагает национальноерасслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единствоиндивидов как совокупной основы государственности безотносительно кнациональной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используетсясловосочетание «народы в РФ». В географическом и этнографическом смыслах поднародами подразумеваются живущие в РФ группы людей, объединенные разными факторами– национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрениясоциологии, народ – это совокупность людей, проживающих на определенной территориии объединенных общими признаками.
Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечиваетравное положение всех народов, представленных как национальными, так имногонациональными группами людей, их право на участие в федеративныхотношениях. Все народы живут на равном положении в РФ.
Самоопределение народов понимается как право на самостоятельноерешение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие«самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу вгосударственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создатьсвое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться отсоздания собственного государственного образования.
Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть доих выхода из РФ, отделения с самообразованием самостоятельного государства либос вхождением в состав другого государства. Позиции РФ относительно права навыход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их правона выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление, а не право наций вплоть доих отделения и образование самостоятельного государства.
Принцип равноправия субъектов закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5Конституции. В этом принципе подчеркивается равноправие структурных единицфедеративного государства. В нем имеется два аспекта: субъекты РФ равны вправах друг с другом, они имеют один и тот же объем прав, т.е. субъектынаделяются ФЗ полномочиями по вопросам совместного ведения и они являютсяодинаковыми для всех без исключения; субъекты не могут установить для себяособые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеруфедеративного устройства; равенство во взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти: с одной стороны, ни у кого нет особых преимуществ наособое представительство в федеральных органах, на привилегированное положениепри рассмотрении вопросов, с другой стороны, федеральные органы не имеютюридических оснований и не должны выделять фактические субъекты из общей массы,или строить с ним отношения на иной основе чем со всеми.[20]
При рассмотрении принципа равноправия субъектов РФ нужно обратитьвнимание на проблему ассиметричности федерации. Этот вопрос встал наиболееостро тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы новогофедеративного устройства РФ. Россия, объявляя разные по статусу на тот моментединицы субъектами РФ вынуждена была определенное время учитывать и сохранятьнеравное положение субъектов. Это в свою очередь, обуславливалосьнеобходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участиев делах Федерации одних субъектов; требовалось время, чтобы другие субъектытерриториальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень федеральныхотношений. Эта проблема стала наиболее ясно проявляться, стало очевидной когдаотдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волнадвусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимуществаперед другими субъектами. Это вылилось в ущербность идей ассиметричнойфедерации, даже в ее опасность для федеративного устройства РФ.
Конечно, субъекты могут быть различны по экономическомупотенциалу, уровню культуры, численности населения и т.п. В мире нет федерации,субъекты которой были одинаковы во всех отношениях. В Конституции РФ отдаетсяпредпочтенье симметричной федерации, т.е. все субъекты РФ юридически находятсяв одинаковом, равном положении как во взаимоотношениях с Федерацией, так и вовзаимоотношениях друг с другом.[21]
Принцип построения РФ на сочетании национально-территориального итерриториального начал. В составе РФ, имеющие национальное начало в своемобразовании и названии являются 21 республика, 10 автономных округов и однаавтономная область. Нельзя утверждать, что они построены абсолютно понациональному признаку, так как это может вызвать представление об особомстатусе нации, ее приоритетах в органах власти и т.п. Эти субъекты созданы нетолько по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. объединяютвсех граждан, проживающих на соответствующей территории. Национальный признакучитывается в плане языка, образования, культуры, обычаев.
Говоря о национально-территориальном принципе, который лежит воснове структуры РФ, нельзя не упомянуть об идее сообществ из лицсоответствующей национальности или языка. В мире существуют федерации, каксоюзы этих общин. Такая федерация например в Бельгии, где субъекты представленытремя языковыми общинами – фламандскими, валлонскими, немецкоязычными. Онизанимаются вопросами национального языка, культуры, образования. Большинствограждан соответствующей общины проживают компактно. Страна поделена на триобласти. Видно, что языковой и территориальный принцип переплетаются. Внедрениеданной проблемы в РФ вызовет определенные проблемы. Идею национального единствалучше воплотить в национально-культурной автономии. При этом она должнаобъединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которыеживут за пределами компактного проживания данного этноса.[22]
2.2 Основные характеристики РФ как федеративного государства
Центром всего строя федеративных отношений является РФ. Россия –федеративное государство, созданное по воле многонационального народа. Ееправовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственномсуверенитете от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.Она имеет все признаки государства федеративного, а именно:
Как федеративное государство Россию характеризует наличие своего Основногозакона – Конституции, которая устанавливает основы конституционного строягосударства, взаимоотношения между человеком, гражданином, обществом, государством,форму государственного устройства и взаимоотношение Федерации с ее субъектами,форму правления. Возможность самостоятельно решать эти вопросы свидетельствуютоб учредительном характере федеральной государственной власти, и говорит о том,что Россия носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться вкачестве договорно-конституционной модели федерации.[23]
У РФ есть своя территория и территориальное верховенство.Территория – один из основных признаков государства, определяющий пространство,на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждоегосударство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, т. к.территориальные споры чреваты военными конфликтами, порождают много трудностей.Для федеративных государств, правовое закрепление своей территории имеет нетолько международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовоезначение. От этого зависит поле действия федерального законодательства исудебной власти.
Территория РФ включает сухопутное пространство, внутренние воды,территориальное море, воздушное пространство над ними. Внутренние воды включаютреки, озера, моря, заливы, лиманы и т.д. Территориальное море – примыкающий ксухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушноепространство включает высоту до 100 км. В понятие государственная территориявходят расположенные под сухопутной и водной территорией недра. Закон РФ «Онедрах» устанавливает, что недра в границах территории РФ, подземноепространство, содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические идругие ресурсы являются государственной собственностью. Континентальный шельфвключает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределамитерриториального моря РФ, на всем протяжении естественного продолжения еесухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом «О континентальномшельфе РФ».
Исключительная экономическая зона – морское пространство ширинойдо 200 миль от берега. Прибрежные государства могут создавать искусственныеострова, установки и сооружения, осуществлять рыболовство, проводитьисследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов.
Охрана территории, континентального шельфа, исключительнойэкономической зоны находится в ведении федеральных властей. Они должныобеспечивать территориальную целостность РФ и ее субъектов. Федеральным законом«О внутренних морских водах территориальном море и прилежащей зоне»регулируется прилежащая зона – морской пояс, расположенный за пределамитерриториального моря, граница которого находится на расстоянии 24 миль от исходных линий.[24]
Территориальное верховенство включает два аспекта: внутренний ивнешний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто извне не можетраспоряжаться территорией РФ, проводить изменения – отделение, присоединение,переустройство и т.д. Внутренний аспект в том, что органы субъектов РФ не могутпроизводить изменения территории РФ без ее участия. Изменение границ между субъектамиутверждает Совет Федерации. Не допускается установление внутренних границ. В ст. 74 ч. 2Конституции указывается, что ограничения перемещения товаров и услуг могутвводиться в соответствии с ФЗ если это необходимо для обеспечения безопасности,защиты жизни и здоровья, охраны природы и культурных ценностей.[25]
РФ обладает высшей властью в отношении своей территории.Конституция РФ, ее ФЗ имеют верховенство на всей ее территории. РФ обладаетсуверенными правами и осуществляет юрисдикцию на всей территории.
Важным элементом конституционно-правового статуса РФ являетсяналичие единого гражданства, право приема в гражданство и решение вопросовсвязанных с прекращением гражданства. Конституция РФ в ст. 6предусматривает единую федеральную законодательную основу гражданства в виде Федеральногозакона. Таковым является ФЗ «О гражданстве в РФ» от 31 мая 2002 г.,который предусматривает единое гражданство РФ, хотя на начальном этапегосударственного строительства допускалось гражданство, как федерации, так иреспублик в составе РФ. Прием в российское гражданство и разрешение выхода изнего являются компетенцией Федерации. Закон о гражданстве также определяетпорядок разрешения споров между Федерацией и субъектами по вопросамгражданства.[26]
Для России как федеративного государства характерно наличие общихдля всей Федерации органов государственной власти: Президента – главыгосударства, Федерального собрания – представительного и законодательного органаРФ, Правительство – осуществляет исполнительную власть. В структуре, процедурахдеятельности органов государственной власти отражена федеративная природаРоссии: субъектам РФ предоставляется право на создание своей системы органовгосударственной власти, но обуславливает эту систему основами конституционногостроя РФ и общими принципами организации органов государственной власти,установленными Федеральным законом.
В ч. 2 ст. 77 Конституции установлено, что по вопросамведения Федерации федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти вРФ. Конституция РФ позволяет федеральным органам исполнительной власти дляосуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы иназначать должностных лиц.
Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральнойгосударственной власти на всей территории РФ в соответствии с Конституцией.
Конституция разрешает федеральным органам исполнительной власти иорганам исполнительной власти субъектов по обоюдному соглашению передавать другдругу осуществление части своих полномочий.[27]
Для РФ как федеративного государства характерна единая внутренняяи внешняя политика. России присуще ее международное признание и международноеправосубъектность, т.е. участие в международных правоотношениях. Это означает,что международное сообщество воспринимает Россию с учетом ее федеративногоустройства и структурного состава. Внешняя и внутренняя политика осуществляетсяорганами Федерации, формируется с участием субъектов РФ.
К элементам конституционно-правового статуса РФ относится ее правовнешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое онапредставляет и защищает как интересы всей РФ в целом, так и интересы каждого еесубъекта. Россия обладает абсолютной правосубъектностью: она заключаетмеждународные и межгосударственные договора и соглашения, участвует в работемеждународных организаций, системах коллективной безопасности, региональных межгосударственныхсоюзах. Проводя единую внешнюю политику, РФ признает и уважает государственный суверенитети суверенное равенство всех стран, право на самоопределение, равноправие иневмешательство во внутренние дела, территориальную целостность и нерушимостьсуществующих границ, отказ от применения силы и угрозы силой, мирное урегулированиеспоров, добровольное выполнение обязательств и др., принципы и нормымеждународного права. Приоритетными являются отношения с бывшими союзнымиреспубликами Союза ССР. РФ обладает исключительным правом объявлять войну изаключать мир.
Конституционно-правовой статус РФ характеризуется наличием единойфедеральной системы права, разветвленного законодательства, регулирующегоабсолютное большинство общественных отношений в стране. В Конституциивыражается принцип верховенства федеральных законов (ч. 2 ст. 4). Всоответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции, законы и иныенормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ, принятым повопросам ведения РФ и по предметам совместного ведения.
Федеративная система права включает федеральные нормативныеправовые акты, нормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ,нормативные правовые акты органов местного самоуправления в системе права РФотносятся также некоторые законодательные акты бывшего СССР, если они непротиворечат действующему законодательству РФ. Составной частью системы праваявляются общепризнанные принципы и нормы международного права иратифицированные международные договоры РФ. Если международным договоромустановлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правиламеждународного договора.
В число федеральных нормативных правовых актов входят: КонституцияРФ; федеральные конституционные законы; Федеративный договор; Федеральныезаконы; нормативные акты Президента РФ; нормативные постановления палат Федеральногособрания РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб, агентств;соглашение о делегировании полномочий РФ ее субъектам; межгосударственныедоговоры и межправительственные соглашения и т.д.
Ядром системы права РФ служит ее Конституция, имеющая высшуююридическую силу, прямое действие и применяемое на всей территории РФ. Единствофедеративной системы права обеспечивается верховенством Конституции РФ и ФЗ навсей ее территории. Это обеспечивает взаимосвязь и взаимодействие федеральныхнормативных актов, нормативных актов субъектов, муниципальных нормативныхактов. Отрицание верховенства ФЗ по предметам ведения РФ, провозглашениеверховенства законов субъектов ведет к войне законов в рамках единогогосударства и правового развала РФ.[28]
Практически все федеративные государства мира имеют единую армию ине позволяют создание войсковых формирований субъектам Федерации. Россия какфедеративное государство имеет единые Вооруженные силы, которые подчиняютсяверховному Главнокомандующему ВС РФ – Президенту РФ. Россия располагает единойсистемой служб безопасности и внутренних дел. Органы безопасности в историифедеративного строительства создавались с учетом территориальной структурыгосударства, только с вертикальным подчинением. Руководители органов внутреннихдел субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению Министра ВД РФ.Россия определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает и проводитоборонную политику РФ.
Россия как государство располагает единой, денежной, кредитнойфинансовой системой, с единой денежной единицей, системой налогов,кредитно-денежным обращением, Центральным банком и т.д. В соответствии со ст. 75Конституции РФ денежной единицей в России является рубль. Денежная эмиссияосуществляется исключительно ЦБ России. Введение и эмиссия других денег в РФ недопускается. Денежная система РФ включает в себя официальную денежную единицу,порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежногообращения.
Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие изобращения на территории РФ осуществляется исключительно банком России. Наличныеденьги выпускаются в обращение в виде банковских билетов и монет. Банкноты и монетыявляются безусловными обязательствами ЦБ РФ и обеспечиваются всеми егоактивами. Банк России планирует объем производства, перевозки и хранениебанкнот и монет, создание их резервных фондов, устанавливает правила хранения,перевозки, инкассации наличных денег, устанавливает признание платежностиденежных знаков, порядок замены поврежденных банкнот, порядок их уничтожения,порядок ведения кассовых операций в России.
Система налогов, общие принципы налогообложения и сборов в РФустанавливаются ФЗ. На федеральном уровне законом устанавливается системаналогов взимаемых в федеральный бюджет. Субъекты РФ, обладая правом на введениеналогов, обязаны делать это в соответствии с общими принципами налогообложения.Единство экономической системы выражается в плюрализме форм собственности,свободе экономической деятельности и защите конкуренции.[29]
Конституционно-правовой статус РФ характеризуется наличиемсобственности России. К объектам исключительно федеральной собственности всоответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «Оразграничении государственной собственности в РФ на федеральную,государственную собственность республик, краев, областей, муниципальнуюсобственность» относятся:
– объекты,составляющие основу национального богатства. Ими являются ресурсыконтинентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны;охраняемые и особым образом используемые природные объекты; историко-культурныеи природное наследие, художественные ценности, учреждения культурыобщероссийского значения.
Существует государственный свод особо ценных объектов культурногонаследия народов РФ. В соответствии с Указом Президента от 6 ноября 1993 г.в этот свод входят: Государственный Академический Мариинский театр;государственный историко-культурный и этнографический музей-заповедник «Кижи»;Госфильмофонд РФ; Государственный мемориальный и природный заповедник«Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная поляна»; Московская фабрика декоративнойросписи; Российский государственный архив древних актов;
– объекты, необходимые для функционирования федеральныхорганов государственной власти и решения общероссийских задач. К их числуотносится государственная казна РФ, имущество Вооруженных Сил, железнодорожных,пограничных, внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел, идругих учреждений, финансирование которых осуществляется из федеральногобюджета. В их число включены средства Пенсионного фонда РФ, других внебюджетныхфондов, ЦБ, залоговый запас, алмазный и валютный фонды.
– объекты оборонного производства. К ним относятся всепредприятия производящие системы и элементы вооружений, взрывные и отравляющиевещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители,космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты,обеспечивающие обслуживание и запуск, сопровождение космических аппаратов,осуществление научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы вуказанных областях – независимо от доли военных заказов; защищенные рабочиепомещения запасных пунктов управления органов государственной власти, объектысвязи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особыйпериод.
– объектами отраслей, обеспечивающих жизнедеятельностьнародного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народногохозяйства, являются: предприятия добывающей промышленности, за исключениемдобычи местного сырья; предприятия топливно-энергетического комплекса;предприятия и объекты электроэнергетики за исключением объектов инженернойинфраструктуры городов, предприятия и объекты железнодорожного, воздушного,трубопроводного транспорта, речного и морского транспорта, предприятиягазификации; федеральные автомобильные дороги общего пользования иобслуживающие их организации; предприятия связи, телевизионные ирадиовещательные центры[30]
Исключительно к федеральной собственности относятся предприятияфармацевтической промышленности, производства медико-биологических препаратов. Впостановлении ВС РФ от 27 декабря 1991 г. определяется круг объектов,относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться вгосударственную собственность республик, краев, областей, автономной области,автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Это предприятия всехотраслей народного хозяйства, признанные в соответствии с законодательством РФзанимающими доминирующее положение на республиканском или местных рынкахтоваров; крупнейшие предприятия народного хозяйства; предприятия атомного иэнергетического машиностроения; предприятия рыбопромысловой промышленности;зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения, объектыкосмического хозяйства, находящиеся в ведении центральных органовисполнительной власти; учреждения здравоохранения и народного образования,культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские,геологоразведочные и изыскательские организации, а если они находятся в составенаучно-производственных объединений – и эти объединения; предприятияавтомобильного транспорта (кроме городского пассажирского транспорта);предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем исооружений
Статус земли, недр, вод, лесных и других федеральных природныхресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органовгосударственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Вфедеральной собственности находятся земельные участки и другие природныеобъекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента РФ,федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных,внутренних и железнодорожных войск РФ.[31]
Россию характеризует наличие государственного языка. Всоответствии со ст. 68 Конституции, государственным языком на всей территорииРФ является русский язык. Как федеративное государство РФ вправе регулироватьвопросы использования языка и языковые отношения применительно ко всей своейтерритории. 1 июня 2005 г. принят ФЗ «О государственном языке России», согласнокоторому русский язык является основным средством межнационального общениянародов РФ. Эта норма Конституции очень важна в государстве, в которомпроживают более 100 национальностей. 85% населения составляют русские, аподавляющее большинство лиц других национальностей считают русский язык своимродным. Признание русского языка государственным означает, что он изучается вобразовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведетсяработа в законодательных, исполнительных органах государственной власти, суде.Закон от 1 июня 2005 г. предусматривает, что граждане, не владеющиерусским языком, могут использовать в государственных органах родной язык, а вопределенных случаях им обеспечивается перевод. Это исключает правоопределенных субъектов устанавливать свой государственные языки. Такое правопредоставлено Конституцией республикам, в органах государственной власти,органах местного самоуправления которых эти языки употребляются наряду сгосударственным языком РФ.[32]
Языки народов являются национальным достоянием государства.Граждане РФ имеют право получать основное общее образование на родном языке,они могут создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства,организовывать библиотеки, кружки по изучению национального языка,общероссийские, республиканские и другие ассоциации. В местах компактногопроживания национальных групп допускается использование их языка в официальномделопроизводстве. Государственные программы предусматривают финансовые и другиемеры, направленные на сохранение и развитие языков народов РФ.
Законом РФ от 25 октября 1991 г. установлено, что алфавитыгосударственного языка РФ и государственных языков республик строится награфической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов могутустанавливаться ФЗ.[33]
К этой ситуации применительно постановление Конституционного СудаРФ от 16 ноября 2004 г., которое признало это положение Закона РФ непротиворечащим Конституции. В нем отмечено, что изменение графической основыалфавита допустимо если только оно преследует конституционно-значимые цели,отвечает историко-культурным, социальным, политическим реалиям, а такжеинтересам многонационального РФ. Решение этого вопроса республикой водностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований игарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблениюфедеративного единства, нарушению полномочий РФ в языковой сфере, но и кограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих запределами республики, для которых данный язык является родным, на пользованиеродным языком, на свободный выбор языка общения, воспитание, обучение итворчество, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям,многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности.
Исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действоватьразрозненно, так как эффективность решения многих проблем будет затруднена.
Конституция в ч. 2 ст. 77 предусматривает созданиеединой системы исполнительной власти. Но такая система органов исполнительнойвласти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти вФедерации. Федеральные органы исполнительной власти могут создать своитерриториальные органы, которые будут независимы от органов субъектов.Конституционный суд в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный органгосударственной власти субъекта может принимать участие в согласованииназначения на должность руководителей территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти, в случаях предусмотренных законом и приосуществлении территориальными органами полномочий по вопросам совместноговедения РФ и субъектов.[34]
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были учреждены семьфедеральных органов. Этим же Указом утверждено Положение о полномочномпредставителе Президента в федеральном округе. По своей природе он являетсяадминистративным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ.Их создание не затрагивает конституционных основ федерализма.
Этот институт призван обеспечить национальную безопасность,улучшить политическую, экономическую и социальную обстановку. С их помощьюдолжна быть преодолена раздробленность.
Полномочный представитель является должностным лицом и федеральнымгосударственным служащим. Непосредственно подчиняется и подотчетен ПрезидентуРФ. Назначается и освобождается Президентом, входит в Администрацию Президента.Его заместители назначаются и освобождаются Руководителем Администрации. Онобеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий; ненаделен властными полномочиями, но имеет право запрашивать и получатьнеобходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов ираспоряжений, имеет право беспрепятственного доступа в любые организации.
Он обеспечивает координацию деятельности федеральных органов,анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организуетвзаимодействие федеральных органов и органов субъектов., органами местногосамоуправления, политическими партиями, общественными и религиознымиобъединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развитиятерритории, организует контроль за исполнением ФЗ, иных нормативно-правовыхактов (в случае выявления противления вносит предложение о приостановлении действияэтих актов). Через него проходит согласование кандидатур на должностифедеральных служащих, проекты федеральных (отношений) решений, затрагивающихинтересы субъектов РФ.
Организует проведение согласительных процедур для разрешенияразногласий, принимает участие в работе органов государственной властисубъектов РФ, в работе органов местного самоуправления, обладает рядом правпредставительского характера, содействует деловому сотрудничеству.
Россия обладает всеми необходимыми символами (атрибутами) государства.У нее имеются Государственный флаг, Государственный герб и Государственныйгимн, в которых своеобразной формой выражается государственный суверенитет РФ, –а также ее столица – город Москва.
Согласно ст. 70 Конституции РФ, государственный флаг, герб,гимн, их описание и порядок официального использования устанавливается ФКЗ.Государственный флаг в соответствии с ФКЗ от 25 декабря 2000 г. «Огосударственном флаге РФ», представляет собой прямоугольное полотнище из трехравновеликих горизонтальных полос: белого, синего, красного. Отношение ширины кего длине 2:3. Государственный флаг РФ поднят постоянно на зданиях:Администрации Президента РФ, Совета Федерации и Государственной ДумыФедерального собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного суда РФ,Верховного суда РФ, ВАС РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Центрального банка РФ,Счетной палаты РФ, ЦИК РФ, Уполномоченного по правам человека РФ.[35]
Он поднят постоянно на зданиях федеральных органов исполнительнойвласти, резиденциях полномочных представителей Президента РФ, на зданияхорганов государственной власти субъектов. Он вывешивается на зданиях органовместного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений иорганизаций независимо от формы собственности, а также на жилых домах в днигосударственных праздников.
Он также поднят на зданиях дипломатических представительств,консульских учреждений, резиденций глав дипломатических представительств иконсульских учреждений, когда это связано с исполнением ими служебныхобязанностей, на зданиях иных официальных представительств РФ за пределами РФ,в том числе официальных представительств РФ при международных организациях – всоответствии с нормами международного права, правилами дипломатическогопротокола и традициями страны пребывания. В качестве кормового флага, на судахвнесенных в реестр судов РФ; на буксирных судах – на гафеле или носовомфлагштоке (судно, плавающее под флагом иностранного государства, должно при плаванииво внутренних водах РФ, либо во время стоянки в порту РФ в дополнение к своемуфлагу поднимать и нести в соответствии с международными морскими обычаямиГосударственный флаг РФ; военных кораблях и судах – в соответствии сКорабельным Уставом, вспомогательных судах ВМФ; судах зарегистрированным вреестре иностранного государства и представленных во владение и пользованиероссийским фрахтователем без экипажа;
Государственный флаг установлен постоянно в залах заседания СоветаФедерации, Государственной Думы, Правительства, в залах судебного заседания, врабочем кабинете Президента РФ, в иных помещениях, предназначенных дляпроведения торжественных мероприятий с участием Президента РФ, в рабочихкабинетах Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы,Председателя Правительства РФ, Руководителя Администрации Президента РФ,полномочных представителей Президента в федеральных округах, ПредседателяКонституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,Генерального прокурора, Председателя Центрального банка РФ, Счетной палаты,Уполномоченного по правам человека РФ, Председателя Центральной избирательнойкомиссии РФ, руководителей органов государственной власти субъектов, главмуниципальных образований, глав дипломатических представительств и консульскихучреждений и иных официальных представительств РФ за пределами РФ, официальныхпредставительств РФ при международных организациях.
В дни траура в верхней части древка государственного флагакрепится черная лента, длина которой равна длине полотнища флага.Государственный флаг поднятый на мачте, припускается до половины мачты. Вовремя траурных церемоний, предусматривающих отдание воинских почестей умершемугражданину РФ, гроб с телом покойного накрывается полотнищем государственногофлага РФ. Перед погребением полотнище сворачивается и передается роднымпокойного.
При одновременном подъеме (размещении) Государственного флага РФ ифлага субъекта РФ, муниципального образования, общественного объединения,предприятия, учреждения, организации флаг РФ располагается с левой стороны отдругого флага, если стоять к ним лицом; при временном подъеме (размещении)нечетного числа флагов, флаг РФ располагается в центре, а при четном числе –левее центра. При одновременном подъеме (размещении) Государственного флага РФи других флагов. Размер флага субъекта РФ, муниципального образования,общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не можетпревышать размер Государственного флага РФ, а высота подъема Государственногофлага РФ не может быть меньше подъема других флагов.
Надругательство над государственным флагом, его использование снарушением ФКЗ влечет за собой ответственность в соответствии сзаконодательством РФ.[36]
В соответствии с ФКЗ от 25 декабря 2000 г. «О государственномгербе РФ». Он представляет собой четырехугольный, закругленными нижними углами,заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом,поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и – надними – одной большой короной, соединенными лентой. В правой руке – скипетр, влевой – держава. На груди орла – серебряный всадник в синем плаще на серебряномконе, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранногоконем дракона. Он воспроизводится на бланках органов государственной власти РФдипломатических представительств, консульских учреждений, на документах удостоверяющихличность гражданина РФ, на документах общегосударственного образца. Онпомещается на печатях федеральных органов государственной власти, иныхгосударственных органов, организаций и учреждений, органов, организаций иучреждений независимо от форм собственности, наделенные отдельнымигосударственными властными полномочиями.
Государственный герб РФ помещается на фасаде здания официальнойрезиденции Президента РФ, на фасаде зданий Совета Федерации, ГосударственнойДумы, Правительства РФ, Конституционного суда, Верховного суда, ВысшегоАрбитражного суда и т.д.; в рабочем кабинете Президента РФ, Председателя СоветаФедерации, Государственной Думы, Правительства, в кабинетах председателей судовРФ, полномочных представителей в федеральных округах, председателей ЦИК, ЦБ,Счетной палаты, в кабинетах руководителей федеральных органов государственнойвласти, прокуроров, глав муниципальных образований, руководителей органовгосударственной власти субъектов РФ.
Государственный герб помещается на пограничных знаках и в пунктапропуска через государственную границу РФ; на боевых знаменах воинских частей,на штандарте Президента РФ; на знаменах федеральных органов исполнительнойвласти, определяемых Президентом РФ; на государственных наградах РФ идокументах к ним, на знаках отличия за окончание ВУЗов, денежных знаках.
Он может быть размещен на знаках различия и форменной одежде,установленной для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, вкачестве геральдической основы эмблем федеральных органов государственнойвласти. Гербы субъектов, общественных объединений, предприятий, учреждений немогут быть идентичны Государственному гербу РФ – он не может быть использован вкачестве геральдической основы гербов иных. При одновременном размещениинескольких гербов действуют правила касающиеся государственного флага РФ: онрасполагается слева если стоять к нему лицом, в центре или левее центра; онможет быть меньше размерами иного герба.[37]
Государственный гимн РФ в соответствии с Федеральнымконституционным законом от 25 декабря 2000 г. представляет собоймузыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях предусмотренных ФКЗот 25 декабря 2000 г. Государственный гимн может использоваться воркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом, ином вокальном и инструментальном варианте.Могут быть использованы средства звукозаписи, средства телетрансляций ирадиотрансляций. Он должен исполняться в точном соответствии с утвержденнымтекстом и музыкальной редакцией. Слова гимна написаны С.В. Михалковым, аавтором музыки является А.В. Александров. Государственный гимн РФисполняется: при вступлении в должность Президента РФ – после принесения имприсяги; при вступлении в должность руководителей органов государственнойвласти; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации и сессииГосударственной Думы Федерального собрания РФ; при официальной церемонии подъемаГосударственного флага и других официальных церемоний; во время церемонийвстреч и проводов посещающих РФ с официальным визитом глав иностранныхгосударств, глав правительств иностранных государств, официальныхпредставителей иностранных государств, глав межгосударственных имежправительственных организаций – в соответствии с дипломатическим протоколом;во время проведения воинских ритуалов.
Государственный гимн РФ может исполняться: при открытии памятникови памятных знаков; при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященныхгосударственным праздникам РФ; во время иных торжественных мероприятийпроводимых государственными органами, органами местного самоуправления,государственными и негосударственными организациями.[38]
Государственный гимн транслируется государственными телевизионнымии радиовещательными компаниями: перед началом и окончанием вещания, а прикруглосуточном вещании – в 6 ч и 24 ч. по местному времени, – ежедневно;в новогоднюю ночь – после трансляции боя часов на Спасской башне МосковскогоКремля в 24 ч. по местному времени.
Исполнение государственного гимна РФ на территории иностранныхгосударств при проведении официальных мероприятий осуществляется в соответствиис правилами установленными МИД РФ, но с учетом традиций страны пребывания.Государственный гимн РФ используется при проведении официальных церемоний вовремя спортивных соревнований.[39]
РФ имеет свою столицу. Согласно ст. 70 Конституции РФ,столицей РФ является город Москва, статус которой должен определятьсяФедеральным законом. 15 апреля 1993 г. принят Закон РФ «О статусе столицыРоссийской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.) Столица РФ –место нахождения федеральных органов государственной власти РФ,представительств республик в составе РФ, автономной области, автономныхокругов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, дипломатическихпредставительств иностранных государств в РФ. Территорией столицы РФ являетсятерритория города Москвы. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. закрепляетфедеральную собственность на здания и сооружения, занимаемые федеральнымиорганами, а также на земельные участки под ними. ФЗ законом от 19 июня 2004 г.«О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях» установлено,что эти публичные мероприятия в городе Москве проводятся в соответствии с ФЗ от19 июня 2004 г. Закон установил время проведения мероприятия с 7–00 до 23–00текущего дня по местному времени. Законом предусмотрена компенсация затратгорода в связи с выполнением им функций столицы за счет федерального бюджета.[40]
Конституционно-правовой статус РФ находит свое конкретноеюридическое выражение в закрепленных Конституцией РФ предметах ведения РФреализуемых органами ее государственной власти. Виды предметов ведения иполномочий, определение компетенции федеральных органов власти, ихраспределение между федеральным центром и субъектами федерации – являетсянаиболее сложной и главной проблемой в любом федеративном государстве.[41]
Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государственнойи общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующихгосударств и государственных образований, и внутри которых их органыосуществляют те или иные полномочия. Полномочия – права и обязанностигосударств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решениюконкретных вопросов в рамках соответствующих предметов ведения. Компетенция –обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия.
В ходе развития федеративного государства нужно определить, чтоотдается для ведения и решения федеральному центру и его органам, чтопринадлежит субъектам. Эти проблемы не являются простыми.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями поуправлению страной, она обязана делиться ими с субъектами Федерации, без чегогосударственная власть не может носить демократический характер. Субъектызаинтересованы в существовании сильной федеральной власти, для защиты иоблегчения общих интересов. Но они не хотят утратить самостоятельности и праварешать второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективноепротиворечие любой федерации, которое заставляет власти тщательно и оптимальнопроводить разграничение компетенции государственных органов федерации и еесубъектов. В мире выработаны три формулы решения этой проблемы: – установлениеисключительной компетенции федеральных органов власти; – совместной компетенцииорганов власти федерации и ее субъектов; – установление исключительнойкомпетенции субъектов федерации. (США, ФРГ, Австралия). В РФ также используетсяэта модель, которая отражена в ст. 71 Конституции (перечень вопросовнаходящихся в ведении Федерации); в ст. 72 (вопросы находящиеся всовместном ведении Федерации и субъектов); ст. 73 закрепила остаточнуюкомпетенцию субъектов, без перечня вопросов.
Одной из основ Конституционного строя РФ является разграничениепредметов ведения и полномочий между органами Федерации и субъектов только наоснове Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам.Это призвано воспрепятствовать решению данного вопроса внеправовых формах,путем произвольного принятия законов.[42]
3. Конституционно-правовой статус субъектов РФ
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округов.Конституционно-правовой статус субъектов РФ устанавливается Конституцией РФ,федеральными законами, другими правовыми актами: республики принимают своиконституции, другие субъекты Федерации – уставы. Вопросы статуса урегулированыФедеральным законом «Об общих принципах организации законодательных иисполнительных органов государственной власти субъектов РФ».[43]
Статус субъектов РФ гарантируется Конституцией, изменение гл. 3–8которой, в конечном счете, возможны только с одобрения органов законодательнойвласти не менее 2/3 субъектов Федерации. Федеральные законы, указы ПрезидентаРФ, договоры о разграничении полномочий, соглашения, определяющие полномочияорганов государственной власти субъектов РФ, должны устанавливать права,обязанности, ответственность этих органов, порядок и источники финансированияосуществления соответствующих полномочий. Федеральные конституционные законыФЗ, конституции, уставы, законы субъектов, договоры, соглашения не могутпередавать, исключать перераспределять установленные КРФ предметы ведения РФ,предметы совместного ведения. Не могут быть приняты ФЗ, конституции, уставы,законы субъектов, заключены договора, соглашения, если их принятие ведет кизменению статуса субъекта РФ; ущемлению или утрате установленных Конституциейправ и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности,единства системы государственной власти РФ.
Статус субъектов характеризуется определенными чертами: субъектыРоссии равноправны, т.е. имеют равные права и обязанности. Равноправие находитсвое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ в Совете Федерации,в порядке формирования Государственного Совета РФ, который состоит из высшихдолжностных лиц всех субъектов РФ. Равноправие проявляется в общем для всехопределении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71–73 Конституции.Субъекты не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов, хотя онипредставлены в Федеральном Собрании, следовательно, участвуют в решениивопросов относящихся к предметам ведения РФ. Вместе с органами государственнойвласти Федерации они осуществляют регулирование и управление по предметамсовместного ведения. По предметам совместного ведения субъекты издают законы всоответствии с Федеральным законом по этому вопросу. Если вопрос входит висключительную компетенцию субъекта РФ, то они обладают в нем всей полнотойвласти.
При этом правовой статус субъектов не во всем одинаков. Различиевытекает из того, что республики объявляются государствами, а другие субъектырассматриваются как государственные образования. Конституции республик могутприниматься как их законодательными собраниями, так и референдумами, специальносозываемыми для этой цели, а уставы субъектов – только законодательнымисобраниями. Это дает возможность говорить об ассиметричности российскогофедерализма. Все они, конечно, имеют разный экономический потенциал,численность населения, административно-территориальное устройство, не одинаковоиспользуют те или иные возможности; статус субъекта определяется совместно РФ исубъектом, т.е. субъект не может в одностороннем порядке определить свойконституционно-правовой статус. Об этом четко сказано ч. 1,2,5 ст. 66КРФ;[44]
У каждого субъекта имеется свой основополагающий акт, имеется своезаконодательство, гарантии самостоятельного правотворчества по вопросам своеговедения; Каждый субъект имеет своеобразное территориальное верховенство,которое состоит в том, что территорию субъекта нельзя изменить без согласияэтого субъекта. Границы между субъектами изменяются с их взаимного согласия.Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ, но делает этолишь по представлению заинтересованных субъектов и не вправе приниматьсоответствующее решение, если не проявлена их инициатива.
Субъекты имеют свою систему органов государственной власти,которая устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основамиконституционного строя, общими принципами организации представительных иисполнительных органов государственной власти.
Субъекты имеют право на государственную собственность.Разграничение государственной собственности относится к совместному ведению РФи ее субъектов. Субъекты не вправе объявить исключительно своим достояниемземлю, природные ресурсы, материальные объекты по признаку их расположения натерритории субъекта.[45]
У субъектов есть право участия в международных ивнешнеполитических отношениях. Эта сфера относится к совместному ведению РФ исубъектов. Федерация координирует международные и внешнеэкономические связисубъектов. Субъекты обязаны учитывать интересы Федерации. Дипломатические,консульские учреждения являются едиными для Федерации. Они не вправе ставитьвопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства науровне посольств. Многие субъекты заключили торгово-экономические и финансовыесоглашения с другими государствами, приняли долговые обязательства иобязательства по их реструктуризации. Эти соглашения не являются международнымидоговорами. ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных ивнешнеэкономических связей субъектов РФ» требует, чтобы эти соглашениясогласовывались с федеральными органами исполнительной власти. При этомфедеральные органы исполнительной власти не несут ответственность посоглашениям, заключенным органами государственной власти субъектов, заисключением, когда они заключены с органами государственной власти иностранныхгосударств с согласия Правительства РФ либо имеются официальные гарантии ПравительстваРФ. Эти соглашения регистрируются Министерством юстиции РФ.[46]
Согласно Федеральному закону «О международных договорах РФ»,международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъектаРФ, заключается по согласованию с органами государственной властизаинтересованного субъекта. Основные положения или проект договора,затрагивающего полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения,направляются органам государственной власти заинтересованного субъекта, апоступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта. Для внесенияпредложений субъект должен иметь не менее двух недель. Представители субъектовучаствуют в переговорах и процедуре подписания договора.[47]
Субъекты имеют право на свои символы: герб, флаг, гимн, столицу(для республик), административный центр (для других субъектов).
3.1 Особенности правового положения отдельных субъектов
В составе РФ в настоящее время находится 21 республика: РеспубликиАдыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария,Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия),Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия.
Республика в составе РФ – демократическое правовое государство,созданное в рамках России. Власть в этих государствах не является суверенной,они самостоятельны в пределах установленных Конституцией РФ. Они не вправенарушать государственную целостность РФ, единство системы государственнойвласти. Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из составаФедерации. Основание для этого носит не сколько юридический, сколько этическийхарактер.
С национальной точки зрения население носит смешанный характериз-за чего выделение той или иной республики породила бы дискриминацию имежнациональные конфликты. До принятия Конституции РФ, ряд республик –Татарстан, Саха, Башкортостан, Тыва – закрепили статус суверенного государства,субъекта международного права. Татарстан закрепил свое положение какгосударства «ассоциированное с РФ».
Республики равноправны в отношениях с субъектами, но не с самойФедерацией. В договорах речь идет о разграничении предметов ведения иполномочий, а не с раздела суверенитета и территории.[48]
Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республикраскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.: «Посмыслу преамбулы, ст. 3,4,5,15,65,66,71 Конституции в их взаимосвязи,республики не имеют статуса суверенного государства; решить этот вопрос вконтекстах иначе они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствамисуверенного государства».[49]
Статус республик в составе РФ характеризуется тем, что она имеетсвою территорию. Так Конституция Якутии устанавливает, что территорияпринадлежит многонациональному народу и является исконной землей традиционногорасселения ее коренных народов. Территория является пространственным пределомвласти, она обладает территориальным верховенством в пределах территории.Территория не может быть изменена без ее согласия. В конституциях, уставахустанавливается порядок выражения такого согласия. Так, Конституция Бурятииустанавливает, что изменение территории осуществляется путем референдума, еслипроголосовало более половины граждан, в том числе Бурятской национальности.
Правовой статус республик РФ характеризуется наличиемконституционно-правовой системы: конституция, законы, договоры и соглашения.Конституция устанавливает основы конституционного строя: права, свободы,государственно-правовой статус, систему, принципы организации, компетенциюорганов власти. Они принимаются в порядке определенном самой республикой. Так вКарелии этот вопрос относится к ведению Палаты Председателей ЗаконодательногоСобрания.
Республики пользуются правом законодательной инициативы вФедеральном Собрании РФ; участвуют в разработке Федеральных законов попредметам совместного ведения. При Президенте РФ имеются постоянныепредставительства, для координации взаимодействия республиканских правительствс администрацией Президента РФ.
Республики имеют право собственности на землю, недра, леса, воды,растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на ихтерритории, памятники истории, культуры, объекты национального достояния. Повзаимной договоренности часть природных ресурсов могут приобретать статусфедеральных.
Республики могут устанавливать свои государственные языки. Ворганах государственной власти, органах местного самоуправления ониупотребляются наряду с государственным языком РФ. Согласно Степному УложениюКалмыкии, статус государственного языка предоставлен русскому и калмыцкомуязыкам, Бурятии – бурятскому и русскому, в Коми – коми и русскому языкам.
В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющихсвоих национально-государственных и национально-территориальных образований,наряду с государственным языком республик в официальных сферах общения могутиспользовать язык населения данной местности.
Говоря о международной правосубъектности можно привести пример. Вст. 62 Конституции Республики Коми говорится: республика являетсясамостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений,соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью,автономными округами РФ, если это не противоречит Конституции России.
Республика самостоятельно утверждает Государственный флаг, герб,гимн – официальные символы государства, выражающие его самобытность иисторические традиции народов. Например, Государственный флаг Республики Тывапредставляет собой прямоугольное голубое полотно, со стороны древка из верхнегои нижнего углов исходят наклонные и голубые полосы. Голубые полосы соединяютсяи образуют одну полосу. Параллельно ей, сверху и снизу проходят белые полосы.Условный треугольник имеет золотой цвет. Отношение ширины к длине – 1:2 м.
Государственным гербом является изображение на голубом фоневсадника в национальной одежде, скачущего на встречу лучам восходящего солнца.В основании герба на традиционной ленте «кадак» белого цвета надпись «Тыва».Изображение в обрамлении пятилепестковой формы с чередованием по контуру полосзолотого и белого цвета. Республика имеет свой гимн. Столицей является городКызыл, статус которого определяется законом Республики.[50]
Самостоятельностью республики наделены и в вопросе своегонаименования, пользуясь, чем почти все республики изменили свои наименования:Республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Ингушская Республика– в Ингушетию, Северная Осетия – в Республику Северная Осетия-Алания.Большинство такого рода изменений было связано и с распадом СССР: Калмыцкая ССР– в Республику Калмыкия – Хальмг Тангч, Марийская ССР – в Марий Эл.
Согласно ст. 66 Конституции, статус республики может бытьизменен по взаимному согласию РФ и республики, в порядке установленномФедеральным конституционным законом. Например, в республике Тыва, изменениестатуса осуществляется на основе волеизъявления 2/3 ее граждан, обладающихизбирательным правом.[51]
Конституция РФ, Федеративный договор и конституций республикопределяют предметы ведения республик. Часть из них составляют предметысовместного ведения. Перечень вопросов составляющих предметы совместноговедения РФ и субъектов, и предметы собственного ведения субъектов РФ был указанвыше. По данным вопросам имеются договора РФ и субъектов. Например, договор РФи Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметовведения и взаимном делегировании полномочий». Согласно нему, органы РФ и органыРеспублики Татарстан совместно осуществляют и другие полномочия: защитасуверенитета и территориальной целостности; организация подготовки народногохозяйства; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и имущества,конверсия оборонной промышленности; руководство разработкой и производством вооружений,военной техники на территории республики; образование фондов региональногоразвития; проведение денежной политики, координация ценовой политики;деятельность геодезии, метеорологии, коллизионные вопросы гражданства;управление объектами собственности. РФ и Республика Татарстан совместноосуществляют полномочия по вопросам создания общих фондов для финансированиясовместных программ; подготовку национальных кадров для школ, учебныхзаведений, учреждений культуры, СМИ, обеспечение дошкольных учреждений иучебных заведений литературой на родном языке; координация научных исследованийв области истории, культуры народов и их языков; координация управленияэнергетической системой, железнодорожным, трубопроводным, воздушным, воднымтранспортом, связью; координация деятельности правоохранительных органов,органов безопасности, разработка и реализация целевых программ по борьбе спреступностью; обеспечение режима беспошлинного и беспрепятственноготранспорта, грузов, продукции.[52]
Говоря о предметах исключительного ведения республик, можнопривести пример Республики Бурятия, – к исключительному ведению которойотносятся принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в нее, контрольза ее соблюдением; территория и административно-территориальное устройство;защита статуса; вопросы гражданства в Республике; установление системыреспубликанских органов государственной власти, обеспечение деятельностиорганов местного самоуправления; установление республиканского бюджета;республиканские и местные налоги; создание фондов экономического, социального,культурного развития. В ее ведении находится заключение Федеративного договора,межпарламентские, межправительственные договора и соглашения.
Таким образом, подводя итог по вопросу конституционно-правовогостатуса республик, можно выделить основные моменты: они созданы понационально-территориальному признаку; в Конституции РФ они обозначены какгосударства, хотя это не дает им особых прав и привилегий; в перечне субъектовони поставлены на первое место; главным правовым актом является КонституцияРеспублик; главный правовой акт может быть принят как законодательным органомвласти, так и на референдуме, а в других субъектах только органомзаконодательной власти; они имеют право на установление своих государственныхязыков, для других субъектов такая категория не предусмотрена, хотя всемнародам гарантируется сохранение и использование их родных языков.[53]
В составе РФ находятся девять краев, сорок шесть областей, двагорода федерального значения, которые являются государственно-территориальнымиобразованиями. Они, также как и республики, обладают определенной учредительнойвластью, вправе принимать уставы, законы, имеют свою символику, являютсясамостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей,образуют органы государственной власти. Края, области имеют административныецентры. Статус города федерального значения г. Москва имеет определенныеособенности, которые определены Законом РФ 15 апреля 1993 г. «О статусестолицы РФ».
Эти особенности связаны с осуществлением функций столицы: органыгосударственной власти Москвы предоставляют федеральным органам государственнойвласти, представительствам, здания, строения, сооружения; обеспечиваютнеобходимые условия для проведения общегосударственных и международныхмероприятий; согласовывают проект генерального плана развития города; участвуютв содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общегопользования и иных транспортных систем на территории города.
Затраты города, связанные с осуществлением этих функций полностьюкомпенсируются за счет федерального бюджета.
В состав России входят одна автономная область и четыре автономныхокругов: Еврейская автономная область; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский,Ямало-Ненецкий автономные округа.[54]
Автономная область является одним из форм национальной государственностинародов РФ – национально-государственным образованием. Она входит в состав РФнепосредственно (Законом РФ от 15 декабря 1990 г., все автономные областибыли выведены из состава краев). Автономные округа имеют возможностьсамостоятельно решать вопрос о вхождении в РФ непосредственно или через другойсубъект РФ.
Говоря об автономии вообще, то она используется в практикегосударственного строительства многих стран. Автономия – это право насамостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией илисовокупностью людей. Если автономия выступает способом обеспечениясамостоятельности территории, то это территориальная (областная) автономия,которая, в свою очередь, может быть реализована в двух вариантах:национально-территориальная, как средство национального самоопределениянародов. В этом случае территория компактного проживания этноса объявляетсянационально-территориальной автономной единицей – автономная республика,область, округ, национальный район; территориальная автономия, когдатерриториальным единицам предоставляется более широкий круг прав, возможностейсамостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральнойвласти. Применительно к территориальной автономии используются понятияполитическая, административная автономия. О них речь идет при созданииавтономных единиц, приближающихся по статусу и правам к государству, но они негосударства в настоящем смысле этого слова, а так называемые «квазигосударства».Административная автономия обычно представлена единицами, близкими по положениюи объему прав к обычным административно-территориальным единицам. Оттерриториальной автономии отличается национально-культурная автономия:объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих некомпактно, аразбросанных по всей территории государства. Ее суть отражается в наименовании– общество людей одного национального происхождения, языка, созданное дляподдержки их интереса к своей истории, культуре, литературе.[55]
При этом на практике возникла конституционно-правовая коллизия:если край, область, автономный округ являются субъектами РФ, значит, они равныв статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, то онпринимает подчиненное положение, в результате чего между органами некоторыхобластей и округов стали возникать трения. Перспективы разрешения данныхпроблем возможны в двух направлениях: либо объединение этих субъектов в один;либо выход автономного округа из состава края, области. На эту проблему обращалвнимание и Конституционный Суд РФ. Так в своем постановлении от 11 марта 1993 г.,отметил, что нахождение округа в составе края, области не означает поглощенияее территории, являющейся составной частью территории РФ.
В другом постановлении от 14 июля 1997 г., суд признал, чторавноправие субъектов не исключает вхождение округа в край или область.Вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в случае,если происходит включение его территории и населения в состав другого субъекта.В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органовгосударственной власти края, области.
В 2003 г. были внесены дополнения в ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных и исполнительных органов государственной властисубъектов», которые установили, что большинство полномочий по предметамсовместного ведения осуществляется органами государственной власти края,области, на всей территории, включая территорию автономного округа. Попредметам исключительного ведения, полномочия осуществляются округомсамостоятельно.
Хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово«автономный», на деле национально-территориальной автономии в РФ нет, т. к.соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют территориальноесамоуправление, участвуют в делах Федерации. Национально-культурная автономияофициально признается как конструктивная форма учета интересов представителейнациональностей, проживающих не компактно, а разрозненно, с использованием дляэтого организационно-правовой формы общественных объединений.[56]
Согласно Федеральному закону от 17 июня 1996 г. «Онационально-культурной автономии» – это форма национально-культурногосамоопределения, представляющее собой объединение граждан РФ, относящих себя копределенной этнической общности, находящихся в ситуации национальногоменьшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельногорешения вопросов сохранения самобытности, языка, культуры, образования.Организационно-правовой формой является общественная организация. Право нанационально-культурную автономию не является правом нанационально-территориальное самоопределение.
Она может быть трех видов: местной, региональной, федеральной.Местная вправе организовывать региональную автономию. Региональные автономиидвух и более субъектов могут создавать органы межрегиональной координации своейдеятельности. Федеральная создается не менее половиной зарегистрированныхрегиональных автономий.
Местная учреждается на общем собрании граждан, относящих себя копределенной этнической общности – постоянно проживающие на территориисоответствующего муниципального образовании. Учредителями могут выступать,наряду с гражданами, общественные объединения граждан относящиеся к числутаковых. Делегаты местных автономий на конференции могут учредить региональнуюавтономию в пределах субъекта; делегаты региональных могут учредить федеральнуюавтономию. Все они подлежат государственной регистрации в органах юстиции.
Если этносы имеют свои субъекты РФ, то автономию создают гражданесоответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этогосубъекта. ФЗ гласит, что федеральные, региональные автономии граждан, имеющихсоответствующие республику, округ, область и органы государственной властисубъектов РФ могут координировать свою деятельность; участвовать в разработкефедеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальныхязыков и культуры на основе соглашений и договоров.
Национально-культурная автономия имеет право: – получать поддержкусо стороны органов государственной власти, местного самоуправления, необходимуюдля сохранения самобытности, языка, культуры; – обращаться в органы власти,местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; – создаватьСМИ в порядке установленном законом, получать и распространять информацию нанациональном языке; – сохранять и обогащать историческое и культурное наследие,иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; – следоватьнациональным традициям и обычаям, развивать и возрождать народные промыслы иремесла, – создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры;– участвовать через представителей в деятельности международныхнеправительственных организаций.[57]
Конституция РФ, Федеративный договор, конституции и уставысубъектов определяют предметы совместного ведения РФ и субъектов, вопросынаходящиеся в ведении самих субъектов, следовательно, находящиеся вне пределовведения полномочий РФ.
Проблема реального разграничения полномочий РФ и ее субъектов попредметам совместного ведения является одной из злободневных в федеративныхотношениях. Для упорядочения деятельности были разработаны важные меры, которыезакреплены в главе IV ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательной и исполнительной органов государственной власти субъектов РФ»,которые именуются «Общие принципы разграничения полномочий между федеральнымиорганами государственной власти и органами субъектов». Полномочия,осуществляемые органами государственной власти субъекта по предметам ведениясубъектов определяются конституцией, уставом, нормативным актом субъекта; попредметам совместного ведения – Конституцией, Федеральным законом, договорами оразграничении полномочий; по предметам ведения Федерации – законами,нормативными актами Президента, Правительства РФ.
Предметы совместного ведения и субъектов в областигосударственного строительства: обеспечение соответствия конституций, уставов,законов республик Конституции РФ, – ФЗ; защита прав и свобод человека игражданина; прав национальных меньшинств, исконной среды обитания итрадиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установлениеобщих принципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления, порядка их формирования; обеспечение законности, правопорядка,общественной безопасности; режима пограничных зон.
Большой круг вопросов законодательного регулирования: трудовое,семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, административное,административно-процессуальное законодательство.
В области экономической, социальной, культурной политики ксовместному ведению относятся вопросы владения, пользования, распоряжениеземлей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничениегосударственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды,обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования,науки, культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защитыматеринства, отцовства, детства; социальная защита, социальное обеспечение,осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями,ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения исборов в РФ. Вопросами совместного ведения РФ и ее субъектов являются такие кадрысудебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.[58]
Особую область совместного ведения составляют внешние сношения,где общей заботой РФ и субъектов являются координация международных ивнешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров РФ. ФЗот 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономическихсвязей субъектов РФ» устанавливает порядок координации международных и внешнеэкономическихсвязей, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересовсубъектов. В законе отмечено, что они обладают правом на осуществление такихсвязей только с субъектами иностранных федеративных государств, ихадминистративно-территориальными образованиями, участвовать в деятельностимеждународных организаций, в рамках органов, специально созданных для этойцели. Такие связи с органами государственной власти иностранных государствсубъекты РФ могут осуществлять лишь с согласия Правительства РФ.
Согласно ФЗ, органы субъекта должны заблаговременно уведомитьсоответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении впереговоры, о заключении соглашения. Проект соглашения не позднее, чем за месяцдо подписания представляется для согласования в МИД РФ, а при необходимости и вдругие федеральные органы исполнительной власти. Они, в свою очередь,информируют органы государственной власти субъекта о результатах рассмотренияпроекта не позднее 20 дней после получения проекта. При этом эти соглашениянезависимо от наименования, формы, содержания не являются международнымдоговором.
Субъекты РФ, в целях осуществления заключенных им соглашений, посогласованию с МИД РФ могут открывать свои представительства за пределами РФ,давать разрешение на открытие на его территории представительств субъектов иадминистративно-территориальных образований иностранных государств. При этом наних не могут быть возложены дипломатические и консульские функции, они необладают статусом дипломатических представительств, их работники не пользуютсясоответствующими привилегиями и иммунитетом.
Таким образом, под международными и внешнеэкономическими связямисубъектов понимаются осуществляемые в научно-технической,торгово-экономической, гуманитарной, культурной, экологической и иных областяхс соответствующими иностранными партнерами.[59]
Вопросы, не относящиеся к предметам исключительного веденияФедерации, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, составляютпредметы собственного ведения субъектов РФ, т.е. вопросы, не включенные впредыдущие группы. Что не отнесено к ведению РФ, относится к ведению субъекта.Компетенция субъекта обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Однисодержат более сплошной перечень предметов ведения и полномочий, охватывающийсферы как совместного ведения РФ и субъектов, так и собственного ведениясубъектов. В других субъектах отдельно закрепляют предметы совместного веденияи полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ исубъекта.
К предметам собственного ведения субъектов, их конституциями,уставами обычно отнесены: – принятие конституции, устава, законов, иныхнормативных актов, внесение в них изменений, дополнений, контроль зареализацией; – установление системы органов государственной власти, порядокорганизации, деятельности, формирование; – владение, пользование, распоряжениеобъектами собственности субъекта, управление объектами федеральнойсобственности, переданными субъекту в управление; – административно-территориальноеустройство; – разработка, утверждение, исполнение бюджета, социально-экономических,культурных, градостроительных и иных программ; – учреждение и присвоениепочетных званий, наград, премий субъекта; – сотрудничество с другимисубъектами.[60]
4. Проблемы федеративных отношений вРоссийской Федерации на современном этапе
Проблема суверенитета в Российской Федерации.Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет Россиираспространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составеФедерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что свидетельствуето наличии у них суверенных прав.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ,выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10‑П, состоит в том,что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом.Однако это не внесло определенности в статус республик в составе РоссийскойФедерации. Четко и однозначно урегулировать статус субъектов России возможнотолько в рамках Конституции.[61]
Выход из созданного Конституцией РФ противоречияв статусе ее субъектов, состоит в уточнении взглядов на суверенитет вфедеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть в формальном,внешнем аспекте. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 КонституцииРФ, обладает Российская Федерация. Суверенитет Российской Федерациипроявляется, прежде всего, в сфере международных отношений.
Сущностные свойства федерализма берут свое началов особой природе суверенитета, состоящей в его осуществлении с участием органоввласти субъектов федерации, что осуществимо в рамках классической системыразделения властей. Только сотрудничество и партнерство органов публичнойвласти разных уровней в состоянии обеспечить нормальное функционирование федеративныхинститутов. Основной упор в конституционном регулировании вопросовосуществления суверенитета должен быть сделан не на провозглашении суверенныхправ субъектов РФ либо их государственной природы, а на гарантиях участиясубъектов РФ в осуществлении власти на федеральном уровне. Особое значение вэтой связи приобретает статус, порядок формирования и полномочия СоветаФедерации.
Выводы:
– из Конституции РФ необходимо исключитьположения о государственном статусе республик;
– усиление гарантий участия субъектов РФ вфедеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмысогласования интересов Федерации и ее субъектов;
– немаловажное значение имеетконституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путемнепосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли взаконодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов ксхеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельныхполномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорийзаконопроектов.[62]
Проблема равноправия субъектов РоссийскойФедерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерациясостоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,автономной области и автономных округов – равноправных субъектов РоссийскойФедерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной властивсе субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5Конституции).[63]
Конституция РФ содержит целый ряд оснований длядифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностейсубъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статусреспублик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов дляреспублик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66),право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68),феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статусгорода Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).
Выводы:
– ограничение количества субъектовФедерации;
– регулярное и интенсивное взаимодействиемежду регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участиязаинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;
– равновесие сил в федеративной системе,использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодностьсотрудничества.[64]
Уточнениеместа и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФосуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничениипредметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти иорганы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другучасти своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральнымзаконам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
Несмотряна наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормамисамой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствиеэтого договорное право в правовой системе Российской Федерации четкоограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределениепозиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можнорассматривать как нарушение ее норм.
Договор – это средство нормализации федеративныхотношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорныеинструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичнойвласти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулированиякакого-либо вопроса на законодательном уровне.
Выводы:
Необходимоизменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:
– точнееопределить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;
– сделатьфедеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции междуорганами государственной власти Российской Федерации и субъектов;
– исключить упоминание Федеративногодоговора.[65]Проблема разграничениякомпетенции между органами государственной власти разных уровней.Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одногоиз принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.Российскую конституционную модель размежевания компетенции можноохарактеризовать как двухзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации(ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72). Ведениесубъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73).
Наиболее проблемным является совместное ведениеРоссийской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, чтоданная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации,либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в томчисле несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции,предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:
– по сферам общественных отношений (защитаправ и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающейсреды);
– по объектам (особо охраняемые природныетерритории, адвокатура, нотариат);
– по отраслям законодательства(административное, административно-процессуальное, трудовое, семейноезаконодательство);
– по полномочиям (осуществление мер поборьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнениемеждународных договоров Российской Федерации).
Среди вариантов решения данной проблемы нельзярассматривать упразднение сферы совместного ведения (ст. 72 КонституцииРФ), поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большиесомнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловленоневозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациямии их членами. Поэтому грамотное конституционное закрепление совместного веденияв условиях отвечающей современным требованиям государственности способствуетдальнейшему развитию федеративных отношений.
Международная практика разграничения компетенциисвидетельствует о том, что наиболее эффективными являются сложные,дифференцированные модели разграничения компетенции. К таковым относитсяавстрийская модель, предусматривающая размежевание полномочий не только повертикали, но и по горизонтали. Аналогичная модель закреплена Основным закономФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли онибыть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить ихрегулирование землям в их собственную сферу. Указанные модели разграничениякомпетенции подкреплены соответствующей финансовой базой и хорошоорганизованной судебной системой, включающей значительное числоспециализированных и независимых судов.[66]
Решением проблемы разграничения предметов веденияи полномочий в Российской Федерации призвано стать четкое конституционноезакрепление оптимальной модели разграничения компетенции по образцу ФРГ.Конституционному закреплению подлежат также наиболее существенные финансовыеаспекты данного вопроса. Российская конституционная модель разграничениякомпетенции должна ориентироваться на следующие тенденции:
– усложнение конституционно-правовойконструкции разграничения предметов ведения и полномочий, ее распространение навертикальные и горизонтальные властные отношения;
– использование принципа субсидиарности, прикотором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализациивластных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех илииных территорий; – перераспределениевластных полномочий осуществляется мирным, конституционным путем;
– усиление «прозрачности» сфер совместноговедения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правовогорегулирования конкретного полномочия с его финансовым обеспечением.
Выводы:
– необходима коррекция конституционноймодели разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнямипубличной власти с учетом передового зарубежного опыта;
– недопустима как избыточная децентрализацияполномочий, так и их неоправданная концентрация на федеральном уровне;
– при проведении конституционной реформысуществующей модели разграничения компетенции целесообразно руководствоватьсяпринципом субсидиарности, подразумевающим, что полномочия осуществляются на томуровне власти, где это будет сделано наиболее эффективным образом, и гденаселение сможет осуществлять реальный общественный контроль за действияминаиболее близкого к нему «этажа» публичной власти.[67]
Совершенствование субъектного состава РФ.Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектовФедерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерацииперечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которыхлежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, городафедерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статьядемонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации,среди которых:
– большое количество субъектов РФ,
– разностатусность субъектов РФ.
– неопределенность в правовом положениисубъектов РФ (в частности, автономных образований), финансово-экономическаяи политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Выводы:
– реформа субъектного состава РоссийскойФедерации давно назрела;
– данная реформа сопряжена с укрупнениемсубъектов Федерации и сокращением их численности;
– критерием оптимальности при реформировании субъектногосостава являются преимущественно экономические факторы, однако ключевым в этомвопросе должно оставаться мнение населения субъектов Федерации.[68]
Проблема единства системы государственнойвласти.Единство системы государственной власти провозглашеноКонституцией РФ в качестве принципа федеративного устройства РоссийскойФедерации (ч. 3 ст. 5). В пределах ведения Российской Федерации иполномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительнойвласти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуютединую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2ст. 77 Конституции РФ).
Конституция РФ поверхностно закрепляет принципединства системы государственной власти. Ориентиром для федеральногозаконодателя является отсутствие в Конституции упоминания о жесткойподчиненности органов власти субъектов РФ федеральным органам власти, а такжесамого термина «вертикаль власти». Конституция умалчивает и о полномдублировании на уровне субъектов РФ структуры федеральных органов исполнительнойвласти. П. «н» ч. 1 ст. 72 говорит только об установлении общихпринципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления. Ст. 73 по умолчанию относит вопросы организации системыисполнительной власти в субъектах РФ к ведению самих субъектов, а ч. 1 ст. 77Конституции устанавливает, что система органов государственной, в т.ч.исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя и общими принципами организацииорганов государственной власти, установленными федеральным законом.
В большинстве федеративных государствисполнительная власть рассматривается как единая система. Например, швейцарскаямодель исполнительного федерализма основана на иерархических отношениях междукантональными и федеральным правительствами во всем, что касается федеральнойкомпетенции. Основной обязанностью органов власти кантонов является исполнениефедеральных законов, так как на федеральном уровне необходимые органы, какправило, отсутствуют. Федеральные законы и постановления выполняютсякантональными администрациями. Предоставление права подробного нормотворчествакантональным органам сочетается с оставлением за федерацией прерогативыразработки общего политического курса, установления федеральных стандартов ипринципов и закрепления за кантонами полномочий на реализацию этих принципов,так как кантоны, по сравнению с федерацией, обладают большим опытомнепосредственного взаимодействия с населением.
Выводы:
– вопросы функционирования в РоссийскойФедерации единой системы государственной (в частности – исполнительной) властитребуют дополнительного конституционно-правового регулирования;
– большоезначение для организации эффективной работы власти имеет организациягосударственной службы.[69]
Заключение
Подводя итог исследования по теме дипломной работы о формегосударственного устройства РФ можно сделать следующие выводы:
1. Значение Федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Уже было сказано, чтофедеративная система существует в более чем двух десятках стран мира – этодесятая часть всех стран мира, треть населения и больше половины территориивсех стран мира. Но эти показатели, которые делают федеративную форму наиболееэффективной, в вопросе о делении государства, не главные. Главное, на мойвзгляд, то, что государства с федеративной формой устройства более динамичны вплане развития правовых отношений, и в разной степени, может осуществлятьсявсестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностейи народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свободграждан.
2.Российская Федерация – нетипичная, отклоняющаяся отклассических образцов конституционная форма федерации; в ее состав входятсубъекты, организованные как по национальному, так и по территориальномупризнаку.
3. Еще одной особенностью российского федерализма является фактическая(в разрез с принципами Конституции РФ) разностатусность субъектов РФ. ТакиеФедерации принято называть асимметричными.
4. Выбор формы государственного устройства связан со многимифакторами: историческими, экономическими, культурными, религиозными,географическими. Так, определяющим фактором выбора формы государственногоустройства России является многонациональный состав ее населения (более 100наций и народностей), притом, что 81,5% населения составляют русские, 3,7% – татары,2,9% – украинцы, 1,2% – чуваши, 0,9% – башкиры, 0,7% – мордва, 0,6% – чеченцы ит.д. Федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации с одной стороны, иустанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формойнационально-государственного устройства для России.
5. В России идет развитие федеративных отношений. На ошибках инеудачах нашего руководства начала 90-х годов, когда была вероятность распадаРоссии на мелкие суверенные государства вслед за СССР, выросла новая страна, вкоторой много проблем национального, социально-экономического, политическогохарактера. Проблемы становления современного федеративного государства являютсянасущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того,удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшаясудьба России: сохранение единства государства, успешное проведениеэкономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция ссоседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.
В главе 4 мною были выделен ряд проблем связанных с федеративнымустройством России и предполагаемые пути их разрешения.
В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемыразвития федеративных отношений. И поэтому необходимо не только принятиеотдельных поправок, но и тщательная подготовка всего пакета конституционныхизменений, касающихся федеративного устройства нашего государства
Мне представляется, что если не нашему поколению, то нашим детям ивнукам посчастливится жить в истинно демократическом государстве, гражданском обществе,должным образом обеспечивающим, а не только провозглашающим права человека игражданина.
Библиографическийсписок
Нормативныеакты:
1. Конституция РоссийскойФедерации 1993 г. – М.: Юридическая литература. 2009 г. – С. 64.
2. Федеральныйконституционный закон «О порядке принятия в РФ и
образование вее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. (в ред. 2007 г.)Ν 11‑ФКЗ.
3. Федеральныйконституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ врезультате объединения Пермской области и Коми – Пермяцкого автономного округа»от 25 марта 2004 г. (в ред. 2006 г.) Ν 1 – ФКЗ.
4. Федеральныйконституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ врезультате объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономныхокругов» 14 октября 2005 г. Ν 6 – ФКЗ.
5.Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъектаРФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»от 12 июля 2006 г. Ν 2 – ФКЗ.
6.Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъектаРФ в результате объединения Иркутской области и Усть–Ордынского Бурятскогоавтономно округа» от 30 декабря 2006 г. (в ред. 2007 г.) Ν 6‑ФКЗ.
7.Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъектаРФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятскогоавтономного округа» от 1 марта 2008 г. Ν 2 – ФКЗ.
8. Федеральныйконституционный закон «О государственном флаге РФ» от 25 декабря 2000 г.(в ред. 2003 г.)
9. Федеральныйконституционный закон «О государственном гербе РФ» от 25 декабря 2000 г.(в ред. 2004 г.)
10. Федеральныйконституционный закон «О государственном гимне РФ» от 25 декабря 2000 г.(в ред. 2003 г.)
11.Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. Ν101‑ФЗ.
12.Федеральный закон «О континентальном шельфе» от 13 октября 1995 г. №187 –ФЗ.
13. Федеральныйзакон «О наименованиях географических объектов» от 18 декабря 2007 г. №152– ФЗ.
14.Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море иприлежащей зоне» от 31 июля 1997 г. (в ред. 2007 г.) №155‑ФЗ.
15. Федеральныйзакон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти РФ и ее субъектов» от 24 июля 2003 г. (вред. 2007 г.) Ν 119‑ФЗ.
16. Федеральныйзакон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органовгосударственной власти субъектов» от 05 августа 2000 г. (в ред. 2009 г.)Ν 84‑ФЗ.
17. Федеральныйзакон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. (в ред. 2004 г.)Ν 96‑ФЗ.
18.Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связейсубъектов» от 4 января 1999 г. (в ред. 2005 г.) Ν 12‑ФЗ.
19.Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г.Ν 82‑ФЗ.
20. Федеративныйдоговор от 31 марта 1992 г. Ведомости СНД РФ №7. ст. 898
21. Закон РФ«О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. (в ред. 2005 г.)Ν 2478–1.
Учебная инаучная литература:
1. Абдулатипов Р.Г.,Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. – М.: Норма. 2006 г. -285 с.
2. Авакьян С.А. Конституционноеправо России. Том 2. Учебник. – М.: Юристъ.2007 г. -778 с.
3. Авакьян С.А. Библиографияпо конституционному праву России. – М.: Зерцало. 2007 г. -446 с.
4. Авакьян С.А. КонституцияРФ: природа, эволюция, современность. – М.: Юристъ. 2006 г. 719 с.
5. Авдеенкова М.П.,Дмитриев Ю.А. Конституционное право России: Курс лекций. – М.:ООО «ПЕРСЭ». 2006 г. – 242 с.
6. Авакьян С.А. Сборникнормативных актов по конституционному праву. – М.: Проспект. 2007 г. -896 с.
7. Аналитическийдоклад: Развитие федерализма в Российской Федерации. Фонд «Индем». – М. 2004 г.
8. Арутюнян Г.Г. Конституционноеправо. Учебник. – М.: Норма. 2006 г. -544 с.
9. Бабаев В.К. Общаятеория государства и права. – Нижний Новгород.: Юристъ. 2005 г. – 554 с.
10. Баглай М.В. Конституционноеправо России. Учебник для ВУЗов. – М.: Норма. 2007 г. – 782 с.
11. Баглай М.В. Малаяэнциклопедия российского права. – М.: БЭК. 2005 г. -505 с.
12. Баглай М.В.,Габричидзе Б.И. Конституционное право России. – М.: Норма. 2005 г.-631 с.
13. Безруков А.В. Усилениецентрализации: совершенствование или разрушение федерализма. Журнал российскогоправа Ν 12. 2006 г. 96 с.
14. Борисов В.И. Словарьпо конституционному праву РФ. – М.: Экономика. 2004 г. 364 с.
15. Валентей С.Д. Федерализм:российская история и российская реальность. – М.: Проспект. 2005 г. -281 с.
16. Габричидзе Б.Н. Конституционноеправо: Учебник. – М.: Проспект. 2007 г. – 472 с.
17. Гошуляк В.В. Конституционно-правовыеосновы российского федерализма. Учебник. – М.: Дрофа. 2006 г. – 405 с.
18. Глигич-Золотарева М.В. Правовыеосновы федерализма. Журнал российского права №8. 2007 г. 41 с.
19. Добрынин Н.М. Новыйфедерализм: модель будущего государственного устройства. – Новосибирск.:Инфра‑М. 2004 г. -257 с.
20. Захаров А.А. АссиметричностьФедерации. – М.: Юристъ. 2006 г. – 256 с.
21. Захаров А.А. Российскаягосударственность: состояние и перспективы развития. – М.: Юристъ. 2006 г.248 с.
22. Зиновьев А.В. Конституционноеправо России: проблемы теории и практики. Учебник. – М.: Проспект. 2005 г. –405 с.
23. Златопольский Д.Л. РоссийскаяФедерация: особенности современного развития. Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2007 г. –109 с.
24. Златопольский Д.Л. Процессразвития федеративных отношений в России. Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2007 г.– 47 с.
25. Золотарева М.В. Федерацияв России: проблемы и перспективы. – М.: Проспект. 2007 г. – 254 с.
26. Карапетян Л.М. Федеративноеустройство и правовой статус народов. – М.: Проспект. 2006 г. –197 с.
27. Карапетян Л.М. Федеративноеустройство Российского государства. – М.: Проспект. 2004 г. – 240 с.
28. Казанчев Ю.Д. Конституционноеправо России. Вопросы и ответы. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗови факультетов. – М.: ЗАО «Бизнес Консалтинг Центр».2006 г. 438 с.
29. Ковешников Е.М. Российскоеконституционное право. Учебное пособие. – М.: Инфра‑М. 2005 г. -224 с.
30. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ. 2006 г.587 с.
31. Кокотов А.Н. Русскаянация и российская государственность. Екатеринбург.: Юридическая литература. 2005 г.– 294 с.
32. Колосова Н.М. Конституционнаяответственность органов государственной власти и иных субъектов за нарушениеконституционного законодательства. – М.: Дрофа.2005 г. -192 с.
33. КомментарийКонституции РФ./ Под общей редакцией Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г.– М.: Юридическая литература. 2005 г. -549 с.
35. Кутафин О.Е. Российскаяавтономия. Журнал российского права Ν 3. 2004 г. -103 с.
36. Ливеровский А.А. Актуальныепроблемы федеративного устройства России. – СПб.: Изд. Дом «ПИТЕР». 2006 г.-492 с.
36. Марченко М.Н. Теориягосударства и права. – М.: Проспект.2006 г. – 635 с.
37. Марченко М.Н. Общаятеория государства и права. Академический курс в 3‑х томах. Том 2. – М.:Проспект. – 560 с.
38. Морозова Л.А. Теориягосударства и права. Учебник. – М.: Юристъ. -593 с.
39. Нерсесянц В.С. Общаятеория государства и права. – М.: Норма. 2005 г. -558 с.
40. Саликов М.С. Тенденцииразвития федерализма в России. – М.: Норма. 2007 г. – 402 с.
41. Саликов М.С. Сравнительныйфедерализм США и России. Екатеринбург.: Проспект. 2005 г. -284 с.
42. Сорокина Ю.В. Государствои право: философские аспекты. Журнал российского права Ν 9. 2005 г. -74 с.
43. Топорнин Б.Н. Федерализм:теория, институты, отношения. – М.: Юридическая литература. 2005 г. -376 с.
44. Умнова И.А. Конституционныеосновы российского федерализма. – М.: Норма. 2004 г. -409 с.
45. Усанов В.Е.,Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право РФ. Учебник.– М.: ООО «ПЕРСЭ».2007 г. -531 с.
46. Черепанов В.А.О суверенности субъекта РФ. Журнал российского права Ν 4. 2007 г. -32 с.
47. Черкасов К.В. Становлениеи развитие федеративной формы государственного устройства в РФ. ВестникСаратовского юридического института МВД РФ. 2006 г. -81 с.
48. Чиркин В.С. Современноефедеративное государство. – М.: Проспект. 2006 г. -476 с.
49. Чиркин В.С. Конституционноеправо России. Практикум. – М.: Юристъ. 2006 г. – 618 с.
50. Эбзеев Б.С.,Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметриястатуса субъектов. – М.: Проспект. 2008 г. -359 с.
Судебнаяпрактика:
1. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании ч. 4 ст. 66Конституции РФ» от 14 июля 1999 г. Ν 12 – П.
2. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании пункта п. ст. 71Конституции РФ» от 27 января 2001 г. Ν 2‑П.
3. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании ч. 2 ст. 137Конституции РФ» от 28 ноября 2004 г. Ν 15 – П.
4. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в край, область» от 14июля 2002 г. Ν 1‑П.
5.Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционностиотдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных и исполнительных органов власти субъектов» от 04 апреля 2005 г.Ν 8 – П.
6.Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционностиотдельных положений Федерального закона «О языках народов РФ» от 16 ноября 2004 г.Ν 17 – П.
7.Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционностизаконов, на основании которых судами общей юрисдикции по обращениям прокуроровосуществлялась проверка соответствия конституций республик федеральным законам»от 11 июля 2003 г. Ν 9 – П.
8. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании ч. 2 ст. 5 КонституцииРФ» от 7 июня 2000 г. Ν 8 – П.
9. ПостановлениеКонституционного Суда РФ «По делу о толковании ч. 1 ст. 76Конституции РФ» от 27 января 2001 г. №3 – П.
10. ОпределениеКонституционного Суда РФ «Об отказе в толковании ч. 4 ст. 76Конституции РФ» от 25 декабря 2003 г. Ν 452 – О.
11.Определение Конституционного Суда РФ «О применении отдельных положений ст. 77Конституции РФ» от 6 декабря 2001 г. Ν 250 – О.