Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления: проблемы разграничения компетенции

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯИ НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПООБРАЗОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ТЮМЕНСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГОИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯРАБОТА
«ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГООБРАЗОВАНИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫРАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ»
 
 
 
 
 
 
 
 
 
г. Тюмень, 2010

Введение
 
Актуальность. Муниципальное право – одна из отраслей российского права,поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самоймногосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее времяместное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основконституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболееприближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересовлиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежновзаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной изфундаментальных основ российской системы народовластия.
Местное самоуправление признается и гарантируется государством какформа самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения,обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населениямуниципального образования в целом.
Проблемыорганизации муниципальной власти, в частности, вопросы компетенции органовместного самоуправления в настоящее время весьма актуальны. Это объясняетсянесколькими причинами. Во-первых, несмотря на то, что, по мнению многихавторов, местное самоуправление в России имеет исторические корни, современнаяситуация в нашей стране сильно отличается от событий, происходивших в ней в XIX в.– начале XX в. Безусловно, при выборе рациональной системы организацииместной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, однакополностью копировать прежние российские достижения было бы нецелесообразно, а«западный» вариант тщательно изученный и проанализированный, применяется вусловиях российской действительности. Во-вторых, продолжается созданиенормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтовместного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, принятойвсенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории Россиидостаточно большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признаниеи гарантированность которого составляет одну из основ конституционного строя.Кроме этого, в 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», который средипрочих положений закрепил полномочия государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов в области местного самоуправления, предметы веденияместного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии егоосуществления, ответственность органов местного самоуправления и их должностныхлиц. Вместе с тем Федеральный закон не содержит указаний на то, каким образоморганы местного самоуправления должны реализовывать принадлежащие имполномочия, он устанавливает лишь общие принципы организации деятельности этихорганов, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации взаконодательных актах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальныхобразований. В-третьих, недостаточная теоретическая разработка проблем разграничениякомпетенции муниципальной власти негативно сказывается на практическойдеятельности органов местного самоуправления. Высказывается мнение, что вРоссии сейчас вообще не существует местного самоуправления. Вряд ли с такимутверждением можно согласиться в полной мере, но то, что постепенно создаваемыев Российской Федерации органы местного самоуправления на сегодняшний день нерасполагают достаточными средствами и не имеют опыта организации такой работы,которая действительно удовлетворяла бы интересам и потребностям местного населения,вполне очевидно. В условиях Российской Федерации, где в сферу органов местногосамоуправления попадает решение значительной части публичных дел, а местноесамоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальныхобразований (сельских районов, поселков, крупных городов и т.д.), это особеннонедопустимо. В этой связи актуальными представляются любые исследования проблемместного самоуправления, в том числе и проблемы разграничения компетенции главымуниципального образования и представительного органа местного самоуправления.В научном рассмотрении нуждаются вопросы структуры органов местногосамоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом игосударственной властью. Следовательно, на практике неизбежно возникают вопросыо целях образования органов муниципальной власти, о взаимоотношенияхпредставительных и исполнительных органов местного самоуправления, а так жекакое место в этой структуре занимает глава муниципального образования.
Такимобразом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенствомдействующих нормативно-правовых актов, недостаточной разработанностью в научнойлитературе вопросов разграничения компетенции между главой муниципальногообразования и представительным органом местного самоуправления и ихпрактической значимостью для развития подлинного местного самоуправления.
Степеньразработанности темы исследования. Анализ научной литературы позволяет сделатьвывод о том, что вопросы организации местной власти на протяжении многих летнаходились в центре внимания исследователей, им посвящалось значительноеколичество публикаций и диссертационных сочинений. В первой половине XIX векапроблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста,Еллинека, Лабанда, Редлиха, Токвиля, Штейна и других зарубежных ученых. ВРоссии данными проблемами занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков,Л.А. Велихов, Б.В. Веселовский, А.Д. Градовский, П.П. Тройский,И.И Дитятин, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков,В. И Сергеевич, 3. Г. Френкель, Б.Н. Чичерин и другие мыслители XIX–XXвеков.
В наше времяинтерес к вопросам организации местного самоуправления не ослабевает, о чемсвидетельствуют многочисленные работы, направленные на рассмотрение актуальныхпроблем реформирования муниципальной власти в России. Среди них можно назватьтруды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина,Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, М.Н. Матвеева,А.Н. Писарева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова,К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и многих других ученых.
Вместе с тем,несмотря на то, что проблемам становления и развития органов местногосамоуправления в научной литературе сейчас уделяется достаточно большоевнимание, не все вопросы организации и деятельности органов муниципальнойвласти, определения их места и значения в системе публичной власти исследованыдостаточно всесторонне. В первую очередь это касается вопросов разграничения компетенциимежду главой и представительным органом местного самоуправления.
Объект ипредмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения,складывающиеся в процессе реализации и разграничения компетенции между главой муниципальногообразования и представительным органом местного самоуправления. Предметисследования составляют нормативные акты, регулирующие полномочия органовместного самоуправления, а также практика деятельности органов муниципальнойвласти.
Цели изадачи исследования. Анализ системы органов местного самоуправления и состоянияправового регулирования деятельности органов местного самоуправления и проблемразграничения их компетенции, определение путей и условий его совершенствованияявляется целью выпускной квалификационной работы.
Длядостижения данной цели были определены следующие основные задачи:
1.        Определитьструктуру органов местного самоуправления: раскрыть правовое положение, статусГлавы муниципального образования, представительного органа местногосамоуправления, администрации муниципального образования и главы местнойадминистрации;
2.        раскрытьпроблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования ипредставительном органом местного самоуправления;
3.        постаратьсянайти пути решения проблемы разграничения компетенции между главоймуниципального образования и представительного органа местного самоуправления.
Методологическуюоснову исследования составила многоуровневая система приемов и способов научногопознания. На философском уровне методологии использовался такой метод познания,как диалектика. В рамках данного исследования указанный метод был направлен напонимание компетенции органов местного самоуправления. Использованыобщелогические методы познания, а именно: анализ (при разложении предметаисследования на составные части, разработке различных классификаций, безкоторых невозможно получить подробное и полное представление о рассматриваемыхявлениях); синтез (при анализе структуры органов местного самоуправления и приформулировании обобщающих выводов); индукция; дедукция; аналогия; абдукция(метод выдвижения и определения гипотез); абстрагирования; обобщения; методальтернатив (при анализе тенденций в формировании и разграничении компетенциймежду органами местного самоуправления в конституционно-правовой литературе).На общенаучном уровне применялись такие эмпирические методы, как описание (прификсации сведений о структуре и разграничении компетенции между органамиместного самоуправления средствами языка); сравнение (например, правовых норм,регулирующих те или иные отношения в сфере компетенции того или иного органаили должностного лица местного самоуправления); моделирование (при исследованииструктуры местного самоуправления); системный подход (выпускнаяквалификационная работа исходит из основных положений структуры местногосамоуправления, в рамках которых исследуются проблемы разграничения компетенциимежду главой и представительным органом местного самоуправления). Такжеиспользовались общенаучные теоретические методы познания, а именно:аксиоматизация; гипотетико-дедуктивный метод; восхождение от абстрактного кконкретному. На частнонаучном уровне методологии применялись такие методысоциально-гуманитарного познания, как герменевтика (как один из основныхметодов настоящего исследования, предполагающий углубление знаний о структуреорганов местного самоуправления как целом и проблем разграничения компетенции какчасти путем постоянного возвращения от целого к части и, наоборот, в том числепри распространении общетеоретических представлений о структуре органовместного самоуправления на категорию разграничения компетенций с учетомспецифики последней), прагматизм (при верификации использования принципапрактической пользы при формулировании новых научных дефиниций), синергетика(при анализе перспектив дальнейшего развития концепции разграничения полномочийорганов местного самоуправления в муниципальном праве посредством рассмотрениятеории местного самоуправления). На дисциплинарном уровне использовалисьисторико-правовой (например, при сравнении различных правовых норм,закрепляющих создание на соответствующей территории определенной структурыорганов местного самоуправления); сравнительно-правовой (например, присопоставлении и обобщении практики правового регулирования компетенции органовместного самоуправления в различных муниципальных образованиях) иформально-юридический (например, при анализе текстов правовых актов,регулирующих соответствующие положения) методы.
Законодательную,практическую и научную базу исследования представляют нормативные акты РФ, нормативныеакты субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований, научные трудыведущих отечественных и зарубежных ученых, статистические данные, публикации впериодических печатных издания и электронной сети Интернет, материалыэлектронных справочно-правовых систем, материалы судебной практики, собственныйопыт, полученный в ходе прохождения практики в Тюменской Областной Думе.
Теоретическаяи практическая значимость исследования. Теоретическая значимостьопределяетсяактуальностью рассматриваемых нами вопросов, а также предложениями посовершенствованию некоторых аспектов законодательного регулирования иправоприменительной практики по вопросам разграничения компетенции между главойи представительным органом местного самоуправления. Представляется, чторазработанные теоретические положения, предлагаемый понятийный аппарат могутбыть использованы в конституционно-правовой, административно-правовой науке,ускорят процесс становления науки муниципального права в России и представляютсобой одно из возможных направлений решения проблем органов местногосамоуправления, определения их компетенции и места в системе публичной власти.Практическое значение результатов дипломного исследования ориентировано наразработку практических рекомендаций по улучшению работы органов местногосамоуправления. Выводы, могут использоваться в процессе разработки, принятия иреализации законодательных и подзаконных актов, призванных урегулироватьобщественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местногосамоуправления своих полномочий, а также в преподавательской деятельности.
Структураработы: Выпускнаяквалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и спискаиспользованных источников и литературы. Первая глава посвящена структуреорганов местного самоуправления и разбита на три параграфа, где раскрываетсясама структура, т.е. Глава муниципального образования, представительный органместного самоуправления, глава администрации и сама местная администрация.Вторая глава посвящена проблемам разграничения компетенции между главой ипредставительным органом местного самоуправления, и отдельный параграф посвященпутям решения соответствующей проблемы.

1. Структураорганов местного самоуправления
 
1.1 />Представительныйорган местного самоуправления
 
В Федеральном законе №131‑ФЗ отсутствует определениепредставительного органа МСУ. По мнению С.С. Кравчука «Представительныйорган местного самоуправления – это состоящий из депутатов выборный органместного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения ипринимать от его имени решения, действующие на территории муниципальногообразования».
Основным законодательным актом, регулирующим деятельность выборныхорганов МСУ в Российской Федерации, является (после Конституции и Европейскойхартии местного самоуправления) Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наличие представительного органа вструктуре органов муниципального образования является обязательным[1],за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательнымправом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органаосуществляются сходом граждан, ст. 24). В настоящее время наименованияорганов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости отисторических, национальных и иных местных традиций представительный органместного самоуправления может называться следующим образом: городская дума,городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание,собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.
Представительный орган муниципальногообразования обладает правами юридического лица, за исключением поселений счисленностью населения менее 1000 человек, в которых представительный органможет не наделяться правами юридического лица.
/>Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены дваосновных способа формирования представительного органа муниципальногообразования.
Первый, традиционный, заключается вформировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов.Численность депутатов представительного органа определяется уставоммуниципального образования, но не может быть меньше установленной законом.Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальнуючисленность депутатов представительного органа поселения или городского округа:
7 человек – при численности населенияменее 1000 человек;
10 человек – при численности населенияот 1000 до 10000 человек;
15 человек – при численности населенияот 10000 до 30000 человек;
20 человек – при численности населенияот 30000 до 100000 человек;
25 человек – при численности населенияот 100000 до 500000 человек;
35 человек – при численности населениясвыше 500000 человек.
Численность депутатов представительногооргана муниципального района определяется уставом муниципального района и неможет быть менее 15 человек.
В отношении представительных органовмуниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существуетограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения,не может превышать две пятые от установленной численности представительногооргана муниципального района.
Представительный орган муниципальногообразования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3от установленной численности депутатов.
Второй способ предусматривается исключительнодля формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут либоизбираться на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либосоставляться из глав поселений, расположенных в границах муниципального района,и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливаетконтакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнитьвыполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. ПоэтомуЗакон о местном самоуправлении 2003 г. отдает предпочтение первому изназванных способов, ограничивая применение второго рядом условий. В частности,решение о его использовании должно быть в течение одного года со дня выдвижениясоответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чемдвух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива оформировании представительного органа муниципального района оформляетсярешением представительного органа, расположенного в границах муниципальногорайона поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительствадепутатов представительных органов поселений в представительном органемуниципального района, а также день начала работы сформированного всоответствии с указанным порядком представительного органа муниципальногорайона. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечениясрока полномочий представительного органа муниципального района,сформированного путем проведения муниципальных выборов. Указанный порядокформирования представительного органа муниципального района закрепляется вуставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работысоответствующего представительного органа муниципального района.
/>Компетенция представительного органа муниципального образованияявляется предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопросместного значения данного муниципального образования. Кроме того, Закон оместном самоуправлении 2003 г. закрепляет исключительную компетенциюпредставительного органа муниципального образования:
1) принятие устава муниципальногообразования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчетао его исполнении;
3) установление, изменение и отменаместных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах исборах;
4) принятие планов и программ развитиямуниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления ираспоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решенийо создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий иучреждений;
7) определение порядка участиямуниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядкаматериально-технического и организационного обеспечения деятельности органовместного самоуправления;
9) контроль за исполнением органамиместного самоуправления и должностными лицами местного самоуправленияполномочий по решению вопросов местного значения.
Этот перечень несколько шире, чемпредусматриваемый Закон о местном самоуправлении 1995 г., который включалв себя:
1) принятие общеобязательных правил попредметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставоммуниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчетао его исполнении;
3) принятие планов и программ развитиямуниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов исборов;
5) установление порядка управления ираспоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органовместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренныхуставами муниципальных образований.
Иные полномочия представительных органовмуниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми всоответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставамимуниципальных образований. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 24Устава города Саратова от 18 декабря 2005 г[2].к иным полномочиям городской Думы относятся:
1) финансовый контроль;
2) избрание главы города и егозаместителя;
3) учреждение органов местногосамоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органовадминистрации города с правами юридического лица и утверждение положений о нихпо представлению главы администрации города (в порядке, установленном ст. 22Устава);
4) принятие решений о выборах в органыместного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством изаконодательством Саратовской области;
5) формирование избирательной комиссиигорода в соответствии с действующим законодательством;
6) определение в соответствии сдействующим законодательством порядка предоставления, изъятия, использованияземельных участков и распоряжения земельными участками;
7) принятие концепции развития,утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки натерритории города;
8) внесение в органы государственнойвласти Саратовской области законодательных инициатив, оформленных в видерешений городской Думы;
9) определение порядка формирования,исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
10) принятие решений о привлечениижителей города к социально значимым для города работам;
11) принятие решений об осуществлениимуниципальных заимствований в порядке, установленном действующимзаконодательством;
12) согласование назначений заместителейглавы администрации города, глав администраций районов города, руководителяфинансового органа и главного архитектора города.
/>Представительный орган муниципального образования принимаетнормативные акты по вопросам местного значения в форме решений. Нормативныеправовые акты представительного органа муниципального образования,предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов,осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены нарассмотрение представительного органа муниципального образования только поинициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местнойадминистрации[3].
Основной формой деятельностипредставительного органа являются заседания. Заседания представительного органав зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, взависимости от порядка проведения – на открытые и закрытые.
Порядок проведения заседанийпредставительного органа и принятия им решений определяется принимаемым имрегламентом.
По основным направлениям своей деятельностипредставительные органы обычно образуют на временной или постоянной основекомиссии, осуществляющие работу по выработке решений, подготовку проектовправовых актов.
Организацию деятельностипредставительного органа муниципального образования в соответствии с уставоммуниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а вслучае если указанное должностное лицо является главой местной администрации – председательпредставительного органа муниципального образования, избираемый этим органом изсвоего состава.
Расходы на обеспечение деятельностипредставительного органа муниципального образования предусматриваются в местномбюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.
Управление и (или) распоряжениепредставительным органом муниципального образования или отдельными депутатами(группами депутатов) средствами местного бюджета в процессе его исполнения недопускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых наобеспечение деятельности представительного органа муниципального образования идепутатов.
/>Полномочияпредставительного органа муниципального образования независимо от порядка егоформирования могут быть прекращены досрочно:
1) в случае его роспуска закономсубъекта РФ;
2) в случае принятия указанным органомрешения о самороспуске;
3) в случае вступления в силу решениясоответственно верховного суда республики, края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа о неправомочности данногосостава депутатов представительного органа муниципального образования, в томчисле в связи со сложением депутатами своих полномочий;
4) в случае преобразованиямуниципального образования.
Депутаты представительных органовмуниципального образования обладают особым правовым статусом. Депутат – этоизбранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающий на территориимуниципального образования представитель, уполномоченный осуществлятьпредставительную власть в представительном органе муниципального образования.Депутаты представительного органа муниципального образования избираются намуниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного правапри тайном голосовании.
Срок полномочий депутата устанавливаетсяуставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.В качестве примера можно привести Устав города Саратова, который устанавливает,что депутаты Саратовской городской Думы избираются населением города на основевсеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании срокомна 5 лет.
При этом полномочия депутата начинаютсясо дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органаместного самоуправления нового созыва. В соответствии с Уставом города Саратоваполномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются во второевоскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий депутата, а вслучае, предусмотренном федеральным законом, – во второе воскресенье октябрягода, в котором истекает срок полномочий депутата.
Депутаты представительного органамуниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, нанепостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатовот установленной численности представительного органа муниципальногообразования, а если численность представительного органа муниципальногообразования составляет менее 10 человек – 1 депутат.
Осуществляющие свои полномочия напостоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а такжеиной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной идругой творческой деятельности. Кроме того, депутаты представительного органамуниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутатапредставительного органа иного муниципального образования или выборногодолжностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, заисключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.
Полномочия депутата прекращаютсядосрочно в случае[4]:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным илиограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующимили объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законнуюсилу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы РоссийскойФедерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства РоссийскойФедерации, прекращения гражданства иностранного государства – участникамеждународного договора Российской Федерации, в соответствии с которыминостранный гражданин имеет право быть избранным в органы местногосамоуправления;
8) отзыва избирателями;
9) досрочного прекращения полномочийсоответствующего органа местного самоуправления;
10) призыва на военную службу илинаправления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11) в иных случаях, установленныхЗаконом о местном самоуправлении 2003 г.
 
1.2 Администрация муниципального образованияи глава администрации
 
Согласно ст. 3«Европейской Хартии местного самоуправления[5]»представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного,тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные имисполнительные органы».
Наиболеераспространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления вРоссийской Федерации – «администрация муниципального образования (местнаяадминистрация)».
В разныхсубъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того,является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей,экономического развития, численности жителей и других факторов система органов,осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержаниедеятельности сильно различаются.
Исполнительным органом муниципальногообразования Местная администрация (исполнительно-распорядительный органмуниципального образования) наделяется уставом муниципального образованияполномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями дляосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит главаместной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрацииможет является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое надолжность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатамконкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставоммуниципального образования.
Условия контракта для главы местнойадминистрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а дляглавы местной администрации муниципального района (городского округа) – представительныморганом муниципального района (городского округа) в части, касающейсяосуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и закономсубъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае, еслилицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставомпоселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района(городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) изаконом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительныетребования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещениедолжности главы местной администрации устанавливается представительным органоммуниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главоймуниципального образования.
Местная администрация обладает правамиюридического лица. Структура местной администрации утверждаетсяпредставительным органом муниципального образования по представлению главыместной администрации. В структуру местной администрации могут входитьотраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Дляорганизации работы исполнительных органов (администрации) необходимо созданиеструктурных подразделений. Ими могут быть различные подразделения отраслевого ифункционального назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы(образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономическогопрогнозирования и т.д.) и другие структурные подразделения.
Кроме того,имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами(канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.
Переченьподразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главойадминистрации единолично, либо по согласованию с представительными органамиместного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закрепленв законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования[6].
Структурныеподразделения исполнительного органа находятся в подчинении его руководителя.Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальнымобразованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством оместном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляютисполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местногосамоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходовна управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имуществоэтих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за нимина правах оперативного управления.
Управления иотделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению,руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функциии полномочия структурных подразделений исполнительного органа местногосамоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяютсяспециальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке,предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации,либо по его представлению представительным органом местного самоуправления).
Так, в Уставемуниципального образования «Городской округ г. Тюмень[7]» закреплено,что структуру администрации города Тюмень образуют отраслевые, функциональные итерриториальные органы.
Отраслевые ифункциональные органы администрации города Тюмени осуществляют полномочия поуправлению отраслями местного хозяйства и социальной сферы.
Администрация города Тюмени являетсяисполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Тюмени,наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиямидля осуществления отдельных государственных полномочий. РуководствоАдминистрацией города Тюмени на принципах единоначалия осуществляет ГлаваАдминистрации города Тюмени. Структура Администрации города Тюмени утверждаетсяТюменской городской Думой по представлению Главы Администрации города Тюмени. Вструктуру Администрации города Тюмени могут входить отраслевые (функциональные)и территориальные органы Администрации города Тюмени. Структура, полномочия ипорядок деятельности отраслевых (функциональных) и территориальных органовАдминистрации города Тюмени определяются положениями об этих органах. Положенияоб органах Администрации города Тюмени, учрежденных Тюменской городской Думой справами юридического лица, утверждаются Тюменской городской Думой. Положения оборганах Администрации города Тюмени, созданных без наделения правамиюридического лица, утверждаются Главой Администрации города Тюмени.
Формирование Администрации города Тюмениосуществляется Главой Администрации города Тюмени.
Первый заместитель Главы Администрациигорода Тюмени назначается на должность Главой Администрации города Тюмени ссогласия Тюменской городской Думы и освобождается от должности ГлавойАдминистрации города Тюмени.
Заместители Главы Администрации городаТюмени, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органовАдминистрации города Тюмени назначаются на должность и освобождаются отдолжности Главой Администрации города Тюмени. В качестве совещательных органовпри Администрации города Тюмени могут создаваться общественно-консультативные,научно-методические, экспертные и иные советы, комиссии, штабы, рабочие группы.Полномочия и порядок деятельности указанных советов, комиссий, штабов, рабочихгрупп определяются в соответствующих положениях, утверждаемых ГлавойАдминистрации города Тюмени. Администрация города Тюмени обладает правамиюридического лица.
Главой Администрации города Тюмениявляется лицо, назначаемое на должность Тюменской городской Думой порезультатам конкурса на замещение указанной должности сроком на 5 лет.
Контракт с Главой Администрации городаТюмени заключается Председателем Тюменской городской Думы на основании решенияТюменской городской Думы о назначении лица на должность Главы Администрациигорода Тюмени.
Условия контракта, касающиесяосуществления полномочий по решению вопросов местного значения, порядокпроведения конкурса на замещение должности Главы Администрации города Тюмени,общее число членов конкурсной комиссии устанавливаются Тюменской городскойДумой в соответствии с настоящим Уставом. Главой Администрации города Тюмениможет быть гражданин Российской Федерации (или гражданин иностранногогосударства – участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления), имеющий стаж работы на государственныхдолжностях Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и (или) выборныхмуниципальных должностях не менее 3 лет либо стаж государственной и (или)муниципальной службы не менее 6 лет, либо стаж работы руководителемгосударственного и (или) муниципального предприятия, учреждения не менее 8 лет.
Глава Администрации города Тюмени:
1) обеспечивает соблюдение Устава городаТюмени, прав и свобод человека и гражданина;
2) официально представляет Администрациюгорода Тюмени во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, ссубъектами Российской Федерации, с Российской Федерацией, а также являетсяофициальным представителем Администрации города Тюмени в международных ивнешнеэкономических связях;
3) от имени города Тюмени приобретает иосуществляет имущественные и иные права и обязанности, без доверенностивыступает в суде, выдает другим лицам доверенность на приобретение иосуществление имущественных и иных прав и обязанностей, выступление в суде отимени города Тюмени;
4) от имени города Тюмени заключаетдоговоры и соглашения с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации,другими муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями иорганизациями, в том числе зарубежными, в рамках предоставленных полномочий;
5) вносит от имени города Тюменипредложения в органы государственной власти Тюменской области по проектампланов социально-экономического развития и бюджета Тюменской области, а такжепо вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическими социальным развитием города Тюмени;
6) осуществляет личный прием граждан,рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан;
7) инициирует принятие правовых актовТюменской городской Думой;
8) принимает муниципальные правовыеакты, предусмотренные настоящим Уставом;
9) организует и обеспечивает в пределахсвоей компетенции выполнение решений Тюменской городской Думы, собственныхправовых актов на территории города Тюмени;
10) в порядке, установленном решениемТюменской городской Думы, награждает лиц, имеющих особые заслуги перед городом;
11) исполняет отдельные государственныеполномочия, переданные федеральным законом или законом Тюменской области;
12) осуществляет общее руководстворазработкой и вносит на утверждение Тюменской городской Думы проекты планов ипрограмм развития города Тюмени и отчетов об их исполнении, организуетисполнение указанных планов и программ;
13) обеспечивает составление и вносит наутверждение Тюменской городской Думы проект бюджета города Тюмени и годовогоотчета о его исполнении;
14) определяет основные направлениядеятельности Администрации города Тюмени;
15) осуществляет в пределах своейкомпетенции общее руководство отраслевыми (функциональными) и территориальнымиорганами Администрации города Тюмени, определяет их компетенцию;
16) утверждает штаты Администрациигорода Тюмени;
17) представляет Тюменской городскойДуме ежегодный отчет о своей деятельности, о деятельности Администрации городаТюмени и ее должностных лиц;
18) определяет порядок приема на работуи увольнения лиц, не замещающих муниципальные должности муниципальной службы иисполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности Администрациигорода Тюмени;
19) назначает и увольняет руководителеймуниципальных предприятий и учреждений;
20) определяет порядок приема намуниципальную службу и увольнения муниципальных служащих Администрации городаТюмени;
21) осуществляет контроль задеятельностью отраслевых (функциональных) и территориальных органовАдминистрации города Тюмени;
22) применяет к руководителям отраслевых(функциональных) и территориальных органов Администрации города Тюмени всоответствии с законодательством меры поощрения и ответственности;
23) распоряжается средствами,предусмотренными в бюджете города на обеспечение деятельности Администрациигорода Тюмени, подписывает от имени Администрации города Тюмени финансовыедокументы;
24) осуществляет общее руководстворазработкой и реализацией долгосрочных целевых и ведомственных программ;
25) осуществляет иные полномочия всоответствии с законодательством Российской Федерации, Тюменской области,настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами города Тюмени.
7. В случае досрочного прекращенияполномочий Главы Администрации города Тюмени по основаниям, предусмотреннымфедеральным законодательством, контрактом, временное исполнение полномочийГлавы Администрации города Тюмени возлагается на первого заместителя ГлавыАдминистрации города Тюмени. В случае отсутствия первого заместителя ГлавыАдминистрации города Тюмени временное исполнение полномочий Главы Администрациигорода Тюмени возлагается решением Тюменской городской Думы на иное должностноелицо Администрации города Тюмени.
Администрация города Тюмени осуществляетполномочия по решению вопросов местного значения в следующих сферах:
1) в области бюджета и финансов;
2) в области управления и распоряженияимуществом, находящимся в муниципальной собственности города Тюмени;
3) в области экономического развития,развития малого и среднего предпринимательства;
4) в области использования земли, другихприродных ресурсов и охраны окружающей среды;
5) в области строительства и транспорта;
6) в области жилищного хозяйства икоммунально-бытового обслуживания населения;
7) в области образования, здравоохранения,физической культуры и спорта;
8) в области сохранения объектовкультурного наследия, развития культуры, местных традиций и обычаев;
9) в области обеспечения законности,правопорядка, обороны, охраны прав и свобод граждан, защиты населения итерритории города Тюмени от чрезвычайных ситуаций;
10) в иных сферах, полномочия органовместного самоуправления в которых предусмотрены федеральным законодательством,законодательством Тюменской области, настоящим Уставом и иными муниципальнымиправовыми актами города.
В соответствии с федеральными иобластными законами Администрация города Тюмени осуществляет отдельныегосударственные полномочия.
Осуществление отдельных государственныхполномочий регулируется федеральными законами и законами Тюменской области.
Согласно ФЗ №131‑ФЗ,глава администрации муниципального образования[8]:
1.        Представляетна утверждение муниципального собрания: проект бюджета муниципальногообразования; план комплексного социально-экономического развития муниципальногообразования; предложения по введению местных налогов, штрафов и тарифов натовары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными программыприватизации муниципальной собственности; проект генерального плана развитиямуниципального образования; предложения по порядку использования земельных,водных и иных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправлениямуниципального образования; проекты решений по вопросам местного значения;
2.        Обеспечиваетисполнение решений муниципального собрания.
3.        Формируети осуществляет руководство деятельностью администрации муниципальногообразования: назначает и увольняет с должности своих заместителей посогласованию с муниципальным собранием (процедура согласования определяетсярегламентом работы муниципального собрания); назначает и увольняетруководителей подразделений и служб муниципалитета (администрациимуниципального образования); назначает и увольняет руководителей муниципальныхпредприятий, учреждений и организаций.
4.        Осуществляетфункции распорядителя кредитов при исполнении местного бюджета.
5.        Подписываетдоговоры и соглашения от имени муниципального
образования вотношениях с органами исполнительной власти других муниципальных образований и органамигосударственной власти.
6. Исполняетдругие полномочия, возложенные на него законом и Положением об администрациимуниципального образования.
Определённыеособенности имеет организация исполнительной власти в г. Москве. Я хотелабы рассмотреть этот субъект, так как он является исключением из правил, этоединственный субъект, имеющий такую организацию. В соответствии с Уставом –Основным Законом г. Москвы исполнительным органом городскогосамоуправления и исполнительным органом государственной власти являетсяМосковская городская администрация (городская администрация или мэрия).Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями Москвы мэр Москвы, являющийсявысшим должностным лицом города и главой городской администрации. В структуругородской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти –правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональныеорганы городской администрации, префекты административных округов, а также иныеорганы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могураспоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления. Городскаяадминистрация как исполнительный орган самоуправления имеет территориальныеотделения в районах города – районные управления.
Такимобразом, для администрации г. Москвы установлен двойной статус: она являетсякак органом государственной власти субъекта РФ, так и органом местногосамоуправления. В последнем случае глава управы возглавляет администрациюмуниципального района.
Устав Москвыдетально регламентирует компетенцию мэра и вице-мэра, выполняющего поручениямэра города. Мэр устанавливает и изменяет структуру городской администрации,определяет компетенцию её органов, назначает руководителей органов городскойадминистрации и освобождает их от должности, применяет к должностным лицамгородской администрации меры поощрения и дисциплинарной ответственности,назначает руководителей предприятий, учреждений и организаций городскогоподчинения, издаёт по вопросам своей компетенции распоряжения.
ПравительствоМосквы рассматривает наиболее важные вопросы жизни города и управлениягородским хозяйством, вносимые мэром. В составе правительства: премьер, егопервые заместители и заместители, управляющий делами мэрии Москвы, министрыправительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функциональных органовгородской администрации, префекты административных округов.
Премьеромправительства является мэр Москвы или, по его решению, вице-мэр, а также иноелицо, назначенное мэром и утверждённое в должности постановлением Московскойгородской Думы. Заместители премьера назначаются и освобождаются от должностимэром, который также распределяет обязанности между членами правительства.Правительство издаёт постановления, а премьер вправе издавать распоряжения.
Отраслевые ифункциональные органы городской администрации – департаменты – осуществляютисполнительно-распорядительные функции в определённых отраслях и сферахуправления городом. Их руководители назначаются мэром и издают по вопросамсвоей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми подразделениями ислужащими департамента. Положения о департаментах утверждаются мэром.
Префектыадминистративных округов – должностные лица городской администрации,осуществляющие в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную,координирующую и контрольную деятельность на территории соответствующихокругов. Назначаются они мэром или издают распоряжения.
Должностнымилицами городской администрации являются: мэр, члены правительства, руководителиорганов городской администрации и их заместители, а также другие служащиеадминистрации согласно номенклатурному перечню, утверждённому мэром, наделённыеадминистративно-распорядительными полномочиями[9].
Управление ираспоряжение объектами собственности Москвы. Их реконструкция, реставрация истроительство, изыскание необходимых инвестиций, предоставление зданий исооружений в аренду федеральным органам государственной власти, установлениеставок арендной платы; управление и распоряжение земельными участками. Сборземельных платежей и взыскание штрафов за нарушение земельногозаконодательства, очистка и рекультивация земель, зонирование территорииМосквы, градостроительные планы, контроль за использованием и охраной земельосуществляются городской администрацией.
Мною былиподробно рассмотрены права исполнительного органа и, как известно любые прававсегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно,ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местногосамоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов заненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.
Всоответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»органы местного самоуправления несут ответственность перед государством занарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельныхгосударственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспеченыгосударственными органами, передавшими эти полномочия, материальными ифинансовыми ресурсами.
В случаенарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующеерешение органа местного самоуправления или выборного должностного лица иливообще прекращены их полномочия.
В соответствиис ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственностьтакже перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке,установленном законодательством (ст. 76 ФЗ).
Соответственно органы и должностные лицаместного самоуправления города Тюмени несут ответственность перед населениемгорода Тюмени, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии сфедеральными законами. Население города Тюмени вправе отозвать депутатовТюменской городской Думы в соответствии с федеральным законодательством иУставом города Тюмени. Контроль за деятельностью органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления города Тюмени. Органыместного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городаТюмени, наделенные в соответствии с настоящим Уставом контрольнымиполномочиями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органовместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления настоящемуУставу, решениям Тюменской городской Думы.
Ответственностьорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправлениямуниципального образования перед физическими и юридическими лицами наступает впорядке, установленном федеральными законами (ст. 63).
1.3 Главамуниципального образованияПрежде, чем обратиться к анализу правового положения главымуниципального образования – необходимо определить, что такое «правовоеположение» и «правовой статус» как юридические категории.
Следуетсказать, что эти понятия по-прежнему являются дискуссионными в российскойправовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самихтерминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры.Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.
Слово«статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо иличего-либо.
Вообще,термин «правовой статус» получил широкое распространение и используется какучеными, так и законодателем. Наряду с ним в ходу и термин «правовоеположение».
Сразу жеотметим, что присоединяемся к мнению тех ученых, которые считают эти понятиятождественными[10].Ведь этимологически «статус» это и есть «положение». В словаре С.И. Ожеговауказывается единственное значение понятия «статус» – «правовое положение»[11].
Н.В. Витрук,отмечая этимологическое тождество этих понятий, тем не менее устанавливаетмежду ними разницу: правовое положение – более широкое понятие, правовой статусявляется его составным элементом[12].В.А. Кучинский различает статутные и субъективные права и обязанности[13].Первые – это те, которые закреплены в законе. Вторые – содержание конкретногоправоотношения. Статутные права и обязанности являются элементами правовогостатуса. В состав правового положения он включает и статутные, и субъективныеправа и обязанности, а также гражданство и правосубъектность. Схожая точказрения у В.А. Патюлина, который наряду с указанными терминами ещеоперирует понятием «правовой модус».
Большинствоавторов, работавших над теоретическим аспектом проблемы правового статуса(правового положения), сошлись во мнении, что: 1) правовой статус есть местотого или иного субъекта в государстве и обществе, закрепленное юридически; 2)это сложная комплексная категория; 3) обязательными его элементами являютсяобщие, одинаковые для некоторого круга лиц права и обязанности, зафиксированныев нормах права[14].
Исходя изсинонимичности статуса и правового положения некоторые авторы, кроме прав иобязанностей, в понятие правовой статус предлагали включить правоспособность,гарантии[15],законные интересы[16],юридическую ответственность[17] ит.п.
По сути, еслиучитывать вышеуказанное, предлагается, рассматривать правовой статус в узком ишироком смысле[18],то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним терминомпредставляется затруднительным.
Достаточносходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить понятияправовой статус и правовое положение, причем правовой статус, как система прави обязанностей определяется как основа правового положения[19].
Несколькоиначе трактует соотношение вышеуказанных понятий С.С. Алексеев, которыйсчитает, что статус – стабильное, основополагающее в правовом состояниисубъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими(конституционными) правами и обязанностями. Конкретные права же и обязанностиотражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного сналичием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица вданной правовой системе[20].Если придерживаться этой логики, то правовой статус ассоциируется со статичнымправовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщимиконституционными правами и обязанностями. Следовательно, правовое положениерассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав иобязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иныеотношения. Однако здесь же содержится существенный недостаток, заключающийся втом, что речь фактически идет только об общем (конституционном) статусе, а всеиные отраслевые права и обязанностями оказываются за пределами статуса.Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделятьтак называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себяотраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус. Тем неменее, категория статус, как общий, так и специальный, представляется нампонятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам.
Данноеположение было верно подмечено В.А. Патюлиным, который считал, чтосубъективные права, входящие в правовой статус принадлежат всем какабстрактному субъекту данного рода, а субъективные права, входящие в правовоймодус – всем, кто в данных условиях выступает в качестве абстрактного субъектаданного вида. Таким образом, указанные субъективные права характеризуютсвойство всеобщности в первом случае по родовому признаку, во втором – повидовому[21].Хотелось бы также заметить, что все вышесказанное в равной степени относится ик субъективным обязанностям, которые вместе с правами составляют статус.
В литературеидея, связанная с правовым модусом получила определенную поддержку, гдепредлагалось свести соотношение категорий «правовой статус» и «правовой модус»к соотношению по типу «общего» и «особенного». К данному термину отношение вправовой науке неоднозначно, мы же придерживаемся мнения о его избыточностиввиду существования его общепринятого аналога – понятия «специальный правовойстатус».
Термин«правовое положение» законодатель довольно часто использует при построениидиспозиции правовой нормы. Справедливо положение, высказанное Воеводиным Л.Д.,который отмечал, что «под правовым положением понимаются основы, говоря другимисловами, «конституционный статус», «конституционное положение»[22]. Другие ученые определяют«правовое положение» «как постоянно изменяющаяся совокупность прав иобязанностей, обусловленная вступлением в те или иные правоотношения», т.е.статус это стабильное правовое состояние, а правовое положение – этосовокупность прав и обязанностей субъекта, вступающего в конкретноеправоотношение. Однако далее Якимов А.Ю. указывает, что «приведенная точказрения представляется не очень убедительной по следующим причинам. Во-первых,вычленение наиболее общих прав и обязанностей, вытекающих из Конституции,фактически означает, что речь идет о статусе личности, которую следуетвоспринимать не иначе как правовую абстракцию в силу всеобщности указанных прави обязанностей. Во-вторых,в таком случае за рамками правового статуса остаются все права и обязанности,установленные нормами других отраслей права. Следовательно, на самом делеимеется в виду конституционный статус».
Правовоеположение – это нечто основополагающее для места субъекта в обществе игосударстве, определяющееся в конкретных видах правовых статусов, т.е.«правовое положение» и «конституционный статус» являются синонимами,получающими свое развитие в отдельных видах правовых статусов. В этой связи Воеводин Л.Д.отмечает, что «ныне действующая Конституция РФ и законодательство закрепляюткак данный институт в целом, так и составляющие его элементы, используясоответствующий термин»[23].Подобная позиция высказывалась и другими учеными[24].
В юридическойнауке весьма распространено мнение о том, что категории «правовое положение» и«правовой статус» являются синонимами. Обосновывается этот вывод тем, что«правовой статус определяется как юридически закрепленное положение вгосударстве и обществе».
В юридическойнауке высказывалось мнение о необходимости введения в правовой оборот категории«правовой модус», понимая под ним «конкретизирующее правовой статус на уровнеотдельных социальных групп, отличающиеся более разнообразной отраслевой гаммой»[25].Появление в правовом обороте категории «правовой модус» является, по нашемумнению, излишним. Правовой модус является, во-первых, видовой характеристикойправового статуса. Во-вторых, в конструкции, предложенной Ровным В.В.,правовой статус является ничем иным как исключительно конституционным статусом,не имеющим своих видовых характеристик. Эта позиция уравнивает «конституционныйстатус» с «правовым статусом», а «правовой модус» является видовойхарактеристикой «правового статуса». С этим мы согласиться не можем, так каккатегория «правовой модус» является новой для науки, подменяющей по своемухарактеру категорию «правовой статус». Под «модусом» в науке понимается вид,мера, способ[26],т.е. «правовой модус» – это правовой вид, правовая мера и способ. В теорииправа считается общепризнанным, что «правовой статус» имеет деление на виды и вэтой связи является синонимом категории «правовой модус», которая, по мнению В.В. Ровного,«дополняет или ограничивает общий правовой статус». Введение новой категории вправовой оборот, по нашему мнению, является излишним, так как «правовой модус»,по мнению ученых, является дополняющей правовой статус категорией, что, вобщем-то, является не новым в теории права.
Такимобразом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовоеположение» и «правовой статус» являются синонимами.
Глава муниципального образования (далееМО) определяется как – высшее должностное лицо муниципального образования,возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местногосамоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территориимуниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании либо представительным органомместного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФедеральнымиЗаконами и законами Субъекта РФ.
Глава МО наделяется собственнойкомпетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО.Согласно уставу МО, избранный населением глава МО, может быть наделен правомвходить в состав представительного органа МСУ, председательствовать назаседаниях представительного органа МСУ
Законодателем фигура Главы МО выведена изкатегории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужноучитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащимпонимается лицо, имеющее следующий правовой статус:
1)        оно должно бытьпринято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначенияили путем заключения трудового договора,
2)        на него долженраспространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложениявзысканий и поощрений,
3)        оно должно иметьспецифические права и обязанности,
4)        на него должныраспространяться специфические ограничения,
5)        указанное лицо можетбыть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин,включая увольнение.
Проанализировав статус Главы МО с этихпозиций, становится, очевидно, что Глава МО не может являться муниципальнымслужащим, так как:
1)        он получает своюдолжность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей,принципиально отличной от формы назначения служащих,
2)        он имеет специфическиеправа и обязанности,
3)        наложение взысканий наГлаву города также имеет свою специфику,
4)        он не может бытьуволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения отдолжности.
Также вызывает споры в наукемуниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусыГлавы местной администрации, Главы муниципального образования и Главы местногосамоуправления.
Высказываются различные мнения, от такого,что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадииразвития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого,что отмеченные понятия имеют различное содержание[27].
Применительно к данной проблеме, нужноначать с того, что возможны различные модели организации аппарата местнойвласти. Порядок избрания и полномочия главымуниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный законот 6 октября 2003 года №131‑ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможныхвариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:
главамуниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главойместной администрации – такая структура позволяет усилить взаимосвязьизбирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главымуниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги властии используется в большинстве муниципальных образований в России.
главамуниципального образования избирается на муниципальных выборах и являетсяпредседателем представительного органа муниципального образования, а главаместной администрации назначается по конкурсу – такая структура не оченьраспространена, позволяет выборному главе муниципального образования«царствовать, но не править».
главамуниципального образования избирается представительным органом муниципальногообразования из своего состава, а глава местной администрации назначаетсяпредставительным органом по конкурсу – такая структура получилараспространение в последнее время, при такой структуре глава муниципальногообразования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточенау главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могутоказывать представительный орган муниципального образования и администрациярегиона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
главамуниципального образования избирается представительным органом из своегосостава, возглавляет представительный орган и является главой местнойадминистрации – такая структура допускается только в сельских поселениях,потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграниченияполномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
Считается, что применительно крассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями.Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина в соответствии, с которойследует муниципально-правовым термином «Глава МО» или «Глава местногосамоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностноелицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всюсовокупность подчиненных ей структур.
Также достаточно неразработанным моментомв теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местнойадминистрации и Главы МО, муниципально-властного субъекта, первоначальнонаделенного муниципально-властными полномочиями исполнительного характера.
Рассматривая указанную проблему необходимоисходить из того, что именно Глава муниципального образования персональноизбирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципальногоправа, содержащиеся в Постановлениях Главы Муниципального образования,персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельностии результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур,формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненныхему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах,образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.
То есть, Глава муниципального образованияявляется субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиямии делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальнымслужащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Рассмотрев стандартную структуру местнойадминистрации, в которой традиционно выделяются:
1)        руководящиедолжностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования иответственны перед ним,
2)        аппарат Главымуниципального образования, основное значение которого состоит в обеспеченииработы Главы МО и его заместителей, можно прийти к выводу о том, что всеуказанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию,обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решениювопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правовогостатуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторыхученых о том, что местная администрация является муниципальным органом иобладает компетенцией, предусмотренной Уставами соответствующих муниципальныхобразований.
Также достаточно актуальным являетсявопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальныморганом.
Некоторые ученые считают, что раз органывласти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить остатусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.
Можно подойти к этому вопросу следующимобразом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный органи проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия егоправового статуса указанным признакам[28].
1)        муниципальный орган,прежде всего, представляет организацию в форме учреждения,
2)        спецификамуниципального органа, как местного учреждения состоит в том, что указанныйсубъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, ареализует муниципальную власть, т.е. наделен муниципально-властнымиполномочиями,
3)        муниципальный органпредставляет собой муниципально-властное учреждение, имеющее стабильную системуструктурных подразделений, закрепленную в правовых актах, взаимосвязанную ивзаимозависимую,
4)        муниципальный органимеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся насоответствующем балансе,
5)        муниципальный орган,как муниципально-властное учреждение, является субъектом гражданско-правовойответственности,
6)        муниципальный орган,как муниципально-властное учреждение, осуществляет права владения, пользованияи распоряжения имуществом,
7)        муниципальный орган,как муниципально-властное учреждение, имеет свои учредительные документы.
Если признаки муниципального органапопытаться спроецировать применительно к юридическому статусу Главы МО, томожно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически – значимымипризнаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимисяприменительно к правовому статусу муниципального органа, какмуниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемомправ в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководительмуниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличенот статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятиямуниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно – распорядительную,контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местнаяадминистрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборноедолжностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющеенепосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие измуниципальных служащих.
Причем, при подобном подходе речь идет отом, что Глава МО не является муниципальным органом, а представляет собоймуниципально-властного субъекта. В связи с этим, вероятно, правильнее будетостановиться на том, что Главу МО следует рассматривать только как высшеевыборное муниципальное должностное лицо.
Местное самоуправление рассматривается икак институт власти – власти местного самоуправления, и как ипостась управленияна местном уровне в рамках муниципального образования. Взаимосвязь вопросоввласти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой: Власть местного самоуправления – Организациявласти местного самоуправления – Деятельностьорганов власти местного самоуправления – Организациядеятельности органов власти местного самоуправления –Механизмы организации деятельностиорганов власти местного самоуправления – Организационно-управленческий механизморганизации деятельности органов местного самоуправления[29].
С точки зрения реализации властныхполномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главыместного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинствемуниципальных образований выборные органы местного самоуправления представленыпредставительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главойместного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования).
Передача управленческих функцийуправляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. приформировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются суправленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется,ни в понимании, ни в реальных действиях, с вопросами управления в муниципальномуправлении.
Таким образом, глава местногосамоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческихфункций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той илииной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления спредставительным органом местного самоуправления, то часть управленческихфункций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицамместного самоуправления (входящим в администрацию).
Чаще всего глава местного самоуправлениякурирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределеныпредметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а принеобходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальныхобразований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, аостальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальныеобразования, в которых функции главы местного самоуправления и первогозаместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублированияполномочий.
В настоящее время правовой статус Главымуниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане иявляется предметом многочисленных споров, как среди практических работников,так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.
Однако в практике муниципальногостроительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образованиявозникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единойсоветской государственной системы в России создано два уровня управленияобществом – государственная власть и местное самоуправление. В статье 3Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно,а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление какформа народовластия признано одной из основ конституционного строя РоссийскойФедерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органовместного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местногосамоуправления, а, следовательно, и Главу муниципального образования из системыорганов государственной власти.
Однако самостоятельность Главмуниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. Нарешение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главымуниципального образования перед государством, которые проявляются как в ихмуниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и вадминистративно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственностиГлав муниципальных образований.
Однако, все же особый интерес в этой связивызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовойответственностью Главы муниципального образования, наступающей за егонезаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Какизвестно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своейкомпетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, закоторые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образованиятакже активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемыхместным представительным органом.
В связи с этим, возможна такая ситуация,когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников вместном представительном органе и председательствующий на его заседаниях,создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда разграничениеисключительной компетенции главы муниципального образования и представительногооргана местного самоуправления является намеренно «затруднительным».
Следует отметить, что при такой системепринятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальнуювозможность провести посредством решения местного представительного органа нормативныйакт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательстваРоссийской Федерации. Также Глава муниципального образования при подобнойситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований ирешений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясьна то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующеммуниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местногопредставительного органа.
Парадокс ситуации заключается в том, чтопри подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значенияневозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую илиуголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятыхсубъектами местного нормотворчества.
Главу муниципального образования с точкизрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой илиадминистративно-правовой ответственности, так как решения, какмуниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны бытьприняты местным представительным органом.
Местный же представительный орган также неможет являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая илиадминистративно-правовая ответственность за последствия незаконного правовогоакта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местногопредставительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующимкак уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательствомвозможна только ответственность конкретного физического или должностного лица,механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовойответственности местного представительного органа за принимаемые решения непредусмотрен[30].
Сказанное, не столько актуальноприменительно к принимаемым незаконным актам местного представительного органа,так как в отношении подобных решений местного представительного органадостаточно эффективно работают органы прокуратуры. Большую же актуальность ипроблематичность принимает ситуация когда Глава муниципального образования отказываетсяисполнять судебные решения, ссылаясь на то, что решение по подобным вопросам всоответствии с уставом должно быть принято в форме муниципально-правового акта,издаваемого исключительно местным представительным органом.
Местный же представительный орган,действуя в угоду Главе муниципального образования, может затягивать принятиерешения по такому вопросу на неопределенно долгое время, мотивируянеобходимостью детально выяснить все обстоятельства, детально проработатьвопрос и т.д. Естественно, что такая ситуация недопустима с точки зрениязаконности, так как существенно затягивает сроки исполнения того или иногосудебного решения.
Вероятно, все указанные последствияпроистекают из того, что в Российском законодательстве в настоящее время невыработан реальный механизм привлечения к ответственности коллегиальныхорганов. Однако, применительно к теме исследования позволим себесконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что подобное состояниезаконодательства дает возможность Главе муниципального образования, имеябольшинство в местном представительном органе, использовать данную ситуацию,как реальный механизм ухода от уголовно-правовой и административно-правовойответственности за неисполнение решений органов государственной власти, а такжеи от ответственности за последствия своих незаконных действий, оформленных вформе решений местного представительного органа.
Естественно, подобные ситуации необходимоискоренять. Давно назрела потребность в создании механизма реальнойответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц иорганов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо прописан вФедеральном Законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». Первым же реальным шагом в этомнаправлении является изменения 2000 года в указанный закон.
В настоящее время, в законодательствепрописан следующий механизм. Глава муниципального образования или местныйпредставительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан всрок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию орешении суд в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
В случае если противозаконный акт неотменен Главой муниципального образования или местным представительным органом,что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека игражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный органможет быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путемотрешения его от должности.
Процедура роспуска местногопредставительного органа или отрешения Главы муниципального образованиясхематично может быть сведена к следующим моментам:
Имеется решения суда о признании местногонормативного акта, не соответствующим закону.
Решение суда не исполняется местнымпредставительным органом или Главой муниципального образования.
Неисполнения судебного решения повлеклонарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иноговреда.
Законодательный орган субъекта РФпредупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицосубъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможностисоответственно роспуска или отрешения.
Местный представительный орган или Главамуниципального образования в течение месяца со дня объявления указанногописьменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда.
При соблюдении приведенного юридическогосостава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ,а Глава муниципального образования – отрешен от должности актом высшегодолжностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления всилу соответствующего решения суда.
Причем, если в течение трех месяцев со днявступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконныйнормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органасубъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект законао роспуске местного представительного органа. В аналогичной же ситуации вотношении Главы муниципального образования Президент РФ может самостоятельноотрешить его от должности.
Следует особо отметить, что только лишьпри соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Главамуниципального образования может быть отрешен от должности актом высшегодолжностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления всилу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со днявступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отмененнезаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшегодолжностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главумуниципального образования от должности.
Рассматривая механизм ответственностиГлавы муниципального образования перед государством, отметим, что приведеннаясхема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все жедалека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев[31],приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряднедостатков, а именно:
1) не предусмотрена ответственность Главмуниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативныхактов, в последствии своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности Главмуниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишьнеисполнение в срок судебных решений об их отмене;
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящихпод сомнение значимость существующего механизма ответственности Главмуниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением егонедостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеетпрактики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако не стоитотрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмовответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешенияГлав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушениеих самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ,который, рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Главмуниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14‑П«По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального законаот 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации»[32],отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращенияполномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречитКонституции Российской Федерации.
Однако, в целях совершенствованияанализируемого механизма ответственности, по моему мнению, следовало бызначительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судамсубъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований вслучае систематического издания нормативных актов, не соответствующихтребованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина,или наступление иного вреда, признанного судом.

2. Разграничениекомпетенции органов местного самоуправления
 
2.1Проблема разграничения компетенции между главой и представительным органомместного самоуправления
 
Один изключевых вопросов конституционно-правового регулирования местногосамоуправления – определение его компетенций и полномочий. Никакие меры посовершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, еслимуниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав,реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующейтерритории.
Вотечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции иполномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить,что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остаетсядискуссионным. «Большой энциклопедический словарь» толкует понятие«компетенция» как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или инымактом конкретному органу или должностному лицу.
Подкомпетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения,выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектовРФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местногосамоуправления.
Под предметомведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населениямуниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причемв данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросахместного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ навопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права иобязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сферемуниципальных отношений.
В юридическойнауке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции частоиспользуется понятие «полномочия». «Толковый словарь русского языка» определяет«полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудьдеятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин «полномочия»для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица.Термин «полномочия местного самоуправления» закреплен в ст. 12 КонституцииРФ.
Полномочияместного самоуправления – это строго очерченный и закрепленный нормамимуниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовымиактами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборнымии иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав иобязанностей, необходимых для реализации задач и функций местногосамоуправления на территории муниципальных образований.
Компетенцияместного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют ифункционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:
1.        властьфедеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет итерриториальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
2.        государственнаявласть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий попредметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
3.        властьместного самоуправления, задачей которой является реализация совместныхинтересов жителей в различных муниципальных образованиях
Компетенцииорганов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательнымиактами, в частности Конституцией РФ, федеральным законом №131‑ФЗ 2003 года,должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местногозначения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющиена повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могутвозлагаться на органы местного самоуправления. К исключительному ведению РоссийскойФедерации в соответствии с Конституцией РФ относятся вопросы (например, вопросывойны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международныеотношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенноерегулирование и др.), т.к. они затрагивают жизнедеятельность РоссийскойФедерации в целом.
Согласнофедеральному закону «об общих принципах организации местного самоуправления» вопросыместного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельностинаселения муниципального образования, решение которых в соответствии сКонституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным закономосуществляется населением и (или) органами местного самоуправлениясамостоятельно, такие как:
1) организацияместного самоуправления в муниципальных образованиях, его правовое закреплениев уставе муниципального образования;
2) правовоерегулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местногосамоуправления;
3) владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью, взаимоотношения спредприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности;
4) местныефинансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установлениеместных налогов и сборов и др.;
5)комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования,регулирование планировки и застройки территорий, формирование программ развитияместного сообщества;
6)землеустройство, использование природных ресурсов, охрана природы;
7)организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, торговое ибытовое обслуживание населения;
8) организация,содержание и развитие социально-культурного обслуживания населения;
9) социальнаяподдержка и содействие занятости населения;
10) обеспечениезаконности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.;
11) контрольза соблюдением правовых аспектов муниципального образования, участие в контролеза соблюдением законодательства территории муниципального образования.
Муниципальныеобразования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные квопросам местного значения законами субъектов РФ.
Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиосуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ содновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Дляреализации вопросов местного значения необходимы три условия.
1. Органыместного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободойдействий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые неисключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другомуоргану власти.
2. Органыместного самоуправления должны иметь финансовые и материальные средства длярешения вопросов, входящих в их компетенцию.
3. Контрольза деятельностью, органов местного самоуправления со стороны государственныхструктур, государственных административных органов должен быть строгоограничен.
Полномочияместного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав иобязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местногосамоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местногосамоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местногосамоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальныхобразований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицамиместного самоуправления.
Именно занаселением муниципальных образований Конституция РФ, Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право наосуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Законанаселение городского, сельского поселения независимо от его численности неможет быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Населениюмуниципального образования принадлежит исключительное право избиратьпредставительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местномреферендуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит правоопределять структуру органов местного самоуправления, принимать уставмуниципального образования, выступать с инициативой установления и измененияграниц муниципального образования. Население вправе отозвать, выразитьнедоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местногосамоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Такимобразом, населению муниципальных образований принадлежит исключительно важнаяроль в реализации полномочии местного самоуправления.
Полномочия,предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными ивсеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут бытьрасширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограниченияполномочий органов местного самоуправления для выполнения государственныхфункций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правомконтроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Ключеваяпроблема – распределение полномочий между главой и представительными органамиместного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время«спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями)местного самоуправления.
Исчерпывающийперечень полномочий представительных и исполнительных органов, главыадминистрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставемуниципального образования, выносимом на референдум. Это общий принцип,последовательная реализация которого призвана прекратить «раздоры» междупредставительной и исполнительной властью и заставить их работать в рамкахзакона.
Конкретныеполномочия представительных органов местного самоуправления могут определятьсяуставами муниципальных образований.
Например, в соответствии со ст. 22Устава Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области[33].
1. В исключительной компетенции районнойДумы находятся:
1) принятие Устава муниципального районаи внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчетао его исполнении;
3) установление, изменение и отменаместных налогов и сборов в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах;
4) принятие по представлению главыадминистрации планов и программ развития муниципального района, утверждениеотчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления ираспоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решенийо создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений ииных организаций, а также об установлении тарифов на услуги муниципальныхпредприятий и учреждений;
7) определение порядка участиямуниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядкаматериально-технического и организационного обеспечения деятельности органовместного самоуправления муниципального района;
9) контроль за исполнением органами идолжностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросовместного значения в соответствии с настоящим Уставом.
Главамуниципального образования в соответствии с уставом муниципального образованияосуществляет представительные, распорядительные и организационные полномочия.
Например, всоответствии с Уставом городского округа города Тюмени[34]глава города (председатель Тюменской городской Думы):
1) представляет город Тюмень вотношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований,органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенностидействует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке,установленном настоящим Уставом, правовые акты, принятые Тюменской городскойДумой;
3) издает в пределах своих полномочийправовые акты;
4) заключает контракт с ГлавойАдминистрации города Тюмени;
5) исполняет иные полномочия,возложенные на него действующим законодательством, настоящим Уставом.
Председатель Тюменской городской Думы повопросам организации деятельности Тюменской городской Думы:
1) организует работу Тюменской городскойДумы;
2) заключает договоры и соглашения,регулирующие взаимоотношения Тюменской городской Думы с органамигосударственной власти, органами местного самоуправления других муниципальныхобразований, органами территориального общественного самоуправления,организациями всех форм собственности;
3) организует работу над проектами плананормотворческой деятельности и плана работы Тюменской городской Думы;
4) осуществляет руководство подготовкойвопросов, вносимых на рассмотрение Тюменской городской Думы;
5) координирует работу постоянных ивременных комиссий Тюменской городской Думы;
6) дает поручения постоянным и временнымкомиссиям Тюменской городской Думы;
7) оказывает содействие депутатамТюменской городской Думы в осуществлении ими своих полномочий;
8) принимает меры по обеспечениюгласности в деятельности Тюменской городской Думы;
9) созывает очередные и внеочередныезаседания Тюменской городской Думы и председательствует на них;
10) издает в пределах своих полномочийправовые акты по вопросам организации деятельности Тюменской городской Думы;
11) определяет структуру и штатнуючисленность аппарата Тюменской городской Думы, утверждает смету расходов нафинансирование деятельности Тюменской городской Думы и ее аппарата;
12) руководит работой аппарата Тюменскойгородской Думы, принимает на работу и увольняет работников аппарата Тюменскойгородской Думы, поощряет и налагает в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о труде дисциплинарные взыскания на работников аппаратаТюменской городской Думы;
13) организует прием граждан,рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решенияв пределах своей компетенции;
14) осуществляет иные полномочия,предусмотренные настоящим Уставом, а также решает иные вопросы, порученные емуТюменской городской Думой в пределах ее компетенции.
Администрациямуниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органомместного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии сзаконодательными и иными нормативными актами РФ и субъекта РФ, уставоммуниципального образования, решениями представительного органа, постановлениямии распоряжениями главы муниципального образования. Администрация г. Екатеринбургав соответствии со ст. 20 Устава:
1)осуществляет все организационно – распорядительные полномочия по предметамведения г. Екатеринбурга, предусмотренные Уставом;
2) разрабатываетпроект бюджета города, исполняет бюджет, составляет и представляет дляутверждения городской думе отчеты об исполнении бюджета:
3) разрабатываеттекущие и перспективные планы и программы социально-экономического развитиягорода, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ, составляетотчеты об их выполнении;
4) распоряжаетсясредствами городских внебюджетных фондов, представляет городской думе отчеты обисполнении этих средств;
5) разрабатываети реализует финансовую и инвестиционную политику города, принимает меры поподдержке и развитию предпринимательства в городе;
6) всоответствии с законодательством, Уставом города и иными городскиминормативными актами управляет и распоряжается городской муниципальнойсобственностью, включая городские земли;
7) проводитгородскую политику ценообразования и оплаты труда;
8) организуети руководит городской системой учета и статистики.
Такимобразом, осуществляя свои права и обязанности, органы местного самоуправленияреализуют свои функции и решают задачи во всех (или многих) областях местнойжизни.
Местноесамоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальныхсообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагаетответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых наних полномочий и функций. Органы местного самоуправления, осуществляя своиполномочия, не должны нарушать Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые(законодательные) акты субъектов РФ.
Проблемаразграничения компетенции в любой публично-правовой системе является одной изнаиболее проблемных. Особую актуальность в настоящее время эта проблемаприобрела применительно к системе муниципальной власти, так как эта публично-правоваясистема и соответствующий ей правовой институт обладают значительной новизнойсвоего правового содержания. Это обусловлено тем, что в достаточно недавнемпрошлом публично-правовой феномен «муниципальная власть» совсем не исследовалсяв правовой теории, так как система местного самоуправления, которая обусловилапоявление муниципальной власти, сама отличается значительной новизной.
Сущностьпроблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти на сегоднясостоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционирует дваравнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властнымиполномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить Главу муниципальногообразования и местный представительный орган, которые отличаются достаточнойновизной своего правового статуса и, естественно, имеют размытые критерииотграничения их компетенции.
Анализируянаучные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высшихвыборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительныхорганов[35],следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции можетпроводиться по различным основаниям.
Согласно ч. 2ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержанияуказанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной игосударственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавшихюридическую природу государственной власти[36], можно утверждать, что впределах муниципального образования осуществляется муниципально-властноевоздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархическисоподчиненной системой муниципальных органов.
В этойсистеме муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так какместные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решениемместных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властногоаппарата, синхронизировано и сбалансировано. Если нарушить нормальноефункционирование любого муниципального органа, являющегося частьюмуниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемойим функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системымуниципальной власти.
Отмеченноеобстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение дляфункционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, кактаковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С. Кравчука,выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно,наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именнореализация функции, возложенной на муниципальный орган.
Однако,функция любого муниципального органа полностью производна от функций,реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой«основное направление его деятельности, выражающее его сущность».Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как«функция муниципального органа» принципиальное значение имеют егохарактеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципальногооргана.
Важно, по моемумнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определеннойфункции муниципальным органом представляет собой не просто произвольнуюдеятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенноесодержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципальногооргана, как юридически закрепленного круга действий, возложенного намуниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого имосуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.
В приведенномопределении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган являетсяне свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой,специально созданной местным населением для реализации определенных вопросовместного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированноесодержание своего функционирования.
Переходя кнепосредственно проблемам, связанным с разграничением компетенции главымуниципального образования и представительного органа местного самоуправления всистеме муниципальной власти, по моему мнению, следует акцентировать вниманиена следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.
Во-первых, вчисле функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделитьнормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлениеммуниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения вмуниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающихюридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектамиместных общественных отношений.
Еслипроанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предметосуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческойфункции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местногосамоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования,издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.
К примеру, в соответствии с УставомАрмизонского района Тюменской области[37]акты Главы муниципального образования, принятые в пределах его компетенции,обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципальногообразования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимоот подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. Занеисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций,должностные лица органов государственной власти и должностные лица органовместного самоуправления муниципального района несут ответственность всоответствии с федеральными законами и законами Тюменской области.
Применительнок реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимоуточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образованияиздает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научнойлитературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главымуниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятсяРаспоряжения Главы муниципального образования[38]. По моему мнению,указанное суждение не является бесспорным, т. к. если принять во вниманиетот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как«официальный документ содержащий юридические нормы»[39](«узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывново времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количестваслучаев»)[40],то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретныморганизационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств,прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правилповедения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально – ориентированные,организационно – распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно,Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм,не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являютсяправоприменительными документами, представляющими собой правовые актымуниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основанииюридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меруюридической ответственности конкретных лиц».
Рассматриваяреализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следуетотметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системемуниципальной власти нормотворчеством также занимается и местныйпредставительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всемисубъектами местных общественных отношений. К примеру, в соответствии с Уставом Сладковскогомуниципального района Тюменской области – муниципальные правовые акты, принятыеорганами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всейтерритории муниципального района. За неисполнение муниципальных правовых актовграждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной властии должностные лица органов местного самоуправления муниципального района несутответственность в соответствии с федеральными законами и законами Тюменскойобласти.
Второйфункцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, являетсяправоприменительная (исполнительно – распорядительная) функция. Содержаниеправоприменительной функции обуславливает необходимость выделения вмуниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающихпрактическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальныхнормативных актов.
По моему мнению,в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
1. Исполнительскаяфункция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнениитребований юридических норм.
2. Распорядительскаяфункция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами,имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
Если жепроследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, тонетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципальногообразования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизньтребований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальнымии финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующегомуниципального образования.
Однако иместный представительный орган также в процессе своего функционированиязанимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например,при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовымисредствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующегомуниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрованияместного бюджета).
Третьюфункцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, являетсяпредставительская функция. Содержание представительской функции заключается впредставительстве интересов местного населения.
Представительствоинтересов местного населения в первую очередь осуществляет местныйпредставительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местнымнаселением и представляющих интересы местного населения.
К примеру, вУставе муниципального образования «Город Алапаевск». Свердловской областипредставительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборныйорган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересынаселения и принимать от его имени решения, действующие на территориимуниципального образования. Однако в системе муниципальной власти имеется ещеодин субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом являетсяГлава муниципального образования, который избирается местным населением и такжепредставляет его интересы.
Следуетотметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положенииГлавы муниципального образования не отражается его представительская функция.Однако если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главымуниципального образования и совокупности представительных мандатов всехдепутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, чтопо своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования,избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлениювсех депутатов местного представительного органа, избираемых по определеннымокругам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципальногообразования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четконе выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертуюфункцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначитькак контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагаетопределенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни вотношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функциисоставляют два следующих момента:
1. контрольза деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальномподчинении по отношению к контролирующему субъекту,
2. контрольдеятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территориимуниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъектасамостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, несоблюдающим требования юридических норм.
Исходя изанализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод отом, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной властиосуществляют:
1). Местныйпредставительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельностьучастников по решению вопросов местного значения.
2). Главамуниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своихполномочий деятельность органов местного самоуправления и делегирующийотдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в егоподчинении.
Проанализироваввсе вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальнойвласти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развитиямуниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной властипредставляет собой достаточно функционально не дифференцированныйпублично-властный механизм, в рамках которого основные управленческие функцииреализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Главамуниципального образования со своими подчиненными структурами.
Указанныйвывод находит свое подтверждение и на практике. К примеру, в отношенииреализации контрольной функции в ч. 1 ст. 12 Устава муниципальногообразования «Ревдинский район» Свердловской области, принятого РешениемРевдинской районной Думы 4.09.2005 года, прямо записано, что в системеместного самоуправления данного муниципального образования контрольную функциюреализуют, как Ревдинская районная Дума, так и Глава Ревдинского района.
По моему мнению,подобное функционально не дифференцированное состояние муниципального властногомеханизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретическойконструкции уже на концептуальном уровне содержатся предпосылки дляпоследующего практически – функционального противостояния местныхпредставительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований,которое уже наблюдалось в 1992–1993 году, что явилось одной из причинпоследующего конституционного кризиса.
2.2 Путирешения проблемы разграничения компетенции.
 
Совершенствованиедействующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправлениявесьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимостьизменений, стали ощутимыми результаты практической реализации.
Хотелось быотметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко отзавершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельностьорганов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другиенормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничениекомпетенции между различными органами местного самоуправления.
Необходимодобиться рационального сочетания организационных форм, разграничивающихкомпетенции представительной и исполнительной властей, полного и четкого правовогорегулирования деятельности местного самоуправления.
Как жесткоцентралистские, так и конфедеративные модели управления местным образованиемсегодня не являются оптимальными. Допускается смешение правотворческих иисполнительно-распорядительных функций в органах представительной власти,нарушаются принципы единоначалия в исполнительной ветви власти, что можетпривести к негативным экономико-правовым последствиям. Сковываются инициатива иэкономические интересы местного самоуправления.
Принципырациональной организации управленческого труда требуют, чтобы каждый орган былнаделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другогооргана.
В связи сэтим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которыезатрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органовгосударственной власти (комплексное социально-экономическое развитие,обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка,участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать взаконах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграниченияполномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести теполномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) иограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важноучитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг,предоставляемых населению властью.
Частьвопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления вотрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализациейконституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальнойполитики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение.К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесеныорганизация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений.При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органамгосударственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника иучредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не толькоправа, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому,строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальныхобъектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникамучреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря,учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся ибольных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учрежденийобразования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другиевопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества иучредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеетсмысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действияпредпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения иобщего образования. В компетенции государственной власти остаются при этомтакие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования издравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказаниямедицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских ипреподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи,предоставление образовательных услуг в специализированных школах,предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные иприкладные исследования в сферах образования и здравоохранения.
Посколькуструктура органов местного самоуправления и компетенция этих органовустанавливается самостоятельно населением либо представительным органомместного самоуправления при принятии устава муниципального образования,полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местногосамоуправления (например, администрации, главе муниципального образования,комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию[41].
Передачаполномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправлениянеобходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриватьсясредства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельныхгосударственных полномочий.
Какотмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенциимуниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих вформировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разныхмуниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемыустановления компетенции каждого конкретного муниципального образования или ихнекоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всехфакторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективностиисполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между главой ипредставительным органом местного самоуправления»[42].
В случаеразногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, призаконодательном или исполнительном органе муниципального уровня власти). Вработе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители главыи представительного органа местного самоуправления, представители органовгосударственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными.Каждый субъект данных должен представить обоснования своей позиции. Есликомиссии не удалось привести органы местного самоуправления к согласованнойпозиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно бытьмаксимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля состороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления.Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, нарассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта законанеобходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны[43].
Такимобразом, установление разграничения компетенции между главой и представительныморганом местного самоуправления требует серьезной и планомерной работы всехсубъектов законотворческой деятельности.
Для решенияэтого вопроса, в первую очередь, необходимо:
– провестиревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привестиэти нормы в согласование друг с другом;
– внестиизменения в федеральное законодательство, используя точные юридические терминыпри определении компетенции отдельного органа местного самоуправления (т.е.главы и представительного органа МСУ);
– внеобходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения вотраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве повопросам образования и здравоохранения);
– болеедетально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах,относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение,образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) взаконодательстве субъектов Российской Федерации;
– органамгосударственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методическиерекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себямуниципальные образования;
– провестикомплексное разграничение предметов ведения между главой и представительныморганом местного самоуправления.
Далее –болезненный вопрос о структуре органов местного самоуправления. Он оказалсядискуссионным для всех сторон – и для Комиссии, и для федеральных органоввласти, и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, идля органов местного самоуправления. Дело в том, что Закон в редакции 1995 г.не содержал почти никаких указаний на возможную структуру органов местногосамоуправления и не требовал разделения властей на уровне местного самоуправления(чего, кстати, действительно не требует Конституция Российской Федерации).Смысл соответствующей главы закона сводился к тому, что структура органовместного самоуправления определяется населением самостоятельно (прямая цитатаиз Конституции Российской Федерации[44]),уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главымуниципального образования (высшее должностное лицо с неопределеннымиполномочиями) и других должностных лиц местного самоуправления,обязательным является наличие представительных органов с очерченнойисключительной компетенцией, могут существовать и другие органы местногосамоуправления.[45]В общем, если бы не нормы, касающиеся представительного органа, то глава ненесла бы никакой смысловой и правовой нагрузки. В реальной же практике при том,что могли существовать различные организационные модели местного самоуправления,и они точечно существовали, превалирующей оказалась одна модель, короткохарактеризующаяся тем, что, конечно, почти повсеместно были сформированы ипредставительные и исполнительно-распорядительные (местные администрации)органы местного самоуправления, однако при этом полномочия главы муниципальногообразования, главы местной администрации и председателя представительногооргана были сосредоточены в одном лице. Есть мнение, что это позволило избежатьконфликтов, дублирования функций, раздувания аппарата. На самом деле, это свелои так ограниченную роль представительного органа к фактически ничтожной (надоотметить, что и количественный состав представительных органов был, насколькоэто возможно, минимизирован). Можно говорить о повышении управляемости, номожно и об узурпации власти одним должностным лицом и послушности единственногооргана, который должен бы был выражать интересы населения и от его имениконтролировать действия исполнительной власти. Тут еще надо добавить, что вчисле депутатов заметное место занимали учителя, врачи, представителимуниципальных предприятий, причем чаще всего директора школ, главные врачибольниц и руководители муниципальных предприятий ЖКХ, то есть во многомзависящие от главы местной администрации люди. В такой конфигурации властибессмысленно рассуждать о публичном ее осуществлении, публичном контроле иразвитии гражданского участия. Что же предложено взамен?
Первое.Законодательно признать фактическое существование главы муниципальногообразования, представительного органа муниципального образования, местнойадминистрации, главы местной администрации. Что касается права населения насамостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, то ему(населению) надо предъявить хотя бы понятные элементы этой структуры ивозможное разграничение полномочий между ними, а также процедуры определенияструктуры органов местного самоуправления, без чего право вряд ли может бытьреализовано[46].
Второе.Законодательно закрепить разделение властей на уровне местного самоуправления.Наверное, три должностных лица (глава муниципального образования, глава местнойадминистрации, председатель представительного органа муниципальногообразования) это уже слишком много, но два – вполне приемлемо (допустимостьсочетания в одном лице двух статусов, один из которых – статус главымуниципального образования). Кстати, для отдельных муниципальных образований,особенно малонаселенных, из этого правила сделано исключение.
Третье.Законодательно установить минимальную численность представительных органовмуниципальных образований в зависимости от численности населения. В любомслучае представительный орган должен по своей сути представлять весь спектрсоциальных и иных групп, существующих в муниципальном образовании, а их тем больше,чем больше количество населения.
Трудно непризнать, что эти меры направлены на приближение (не территориальное, а уже посуществу) местной власти к населению, и обеспечение подконтрольности населениюдеятельности местной власти, тем более в сочетании с формами прямого участиянаселения и прямого контроля со стороны населения за деятельностью избранных имдолжностных лиц местного самоуправления.
В переченьвопросов местного значения постоянно на протяжении ряда лет вносятся измененияи дополнения и пока нет оснований говорить, что этот процесс будет в скоромвремени завершен. Это создает заметные трудности в деятельности органовместного самоуправления, так как требует перестройки структур управления, атакже изыскания необходимых ресурсов[47].
Вовлечениенаселения в осуществление местного самоуправления потребует значительныхорганизационных ресурсов. Здесь проблема в низкой гражданской активности исложившемся недоверии к власти, которые придется долго и кропотливопреодолевать.
Несмотря нато, что структуры органов местного самоуправления сформировались, но для тысячвновь образованных муниципальных образований они сформировались только напервый срок полномочий. Поэтому почти наверняка впоследствии последуютизменения в них. Причем, здесь трудно предложить какие-нибудь рекомендации,потому что нельзя сравнивать структуры органов по принципу «лучше-хуже». Всеопределяется в каждом конкретном случае.

Заключение
Глава муниципального образованияопределяется как – высшее должностное лицо муниципального образования,возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местногосамоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территориимуниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании либо представительным органомместного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ изаконами Субъекта РФ.
Глава МОнаделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения всоответствии с уставом МО. Согласно уставу МО, избранный населением глава МОможет быть наделен правом, входить в состав представительного органа МСУ,председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ
Законодателемфигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих.
Глава муниципального образования являетсясубъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями иделегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальнымслужащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Если признаки муниципального органапопытаться спроецировать применительно юридическому статусу Главы МО, то можноприйти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически – значимымипризнаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимисяприменительно к правовому статусу муниципального органа, какмуниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемомправ в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководительмуниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличенот статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятиямуниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно –распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функцииреализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, авысшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиямии имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящиеиз муниципальных служащих.
Местноесамоуправление рассматривается и как институт власти – власти местногосамоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамкахмуниципального образования.
Такимобразом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властныхполномочий и управленческих функций.
Формируяправовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил Главумуниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющеедеятельность по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления – выборный органместного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения ипринимать от его имени решения, действующие на территории муниципальногообразования. Представительный орган муниципального образования – это состоящийиз депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правомпредставлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующиена территории муниципального образования.
Наличие представительного органа вструктуре органов муниципального образования является обязательным, за исключениемпоселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100человек. Представительный орган муниципального образования обладает правамиюридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000человек, в которых представительный орган может не наделяться правамиюридического лица.
Организацию деятельностипредставительного органа муниципального образования в соответствии с уставоммуниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а вслучае если указанное должностное лицо является главой местной администрации – председательпредставительного органа муниципального образования, избираемый этим органом изсвоего состава.
Исполнительным органом местного самоуправления в муниципальномобразовании является администрация муниципального образования.
Переченьподразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главойадминистрации единолично, либо по согласованию с представительными органамиместного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядокзакреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципальногообразования.
Органыместного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушенияими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственныхполномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственнымиорганами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами.
В случаенарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующеерешение органа местного самоуправления или выборного должностного лица иливообще прекращены их полномочия.
Предложено определениефункции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий,возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамкахкоторого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированноесодержание.
В настоящеевремя ключевыми направлениями деятельности главы и представительного органаместного самоуправления являются нормотворчество, правоприменение, контроль заправоприменением и представительство интересов местного населения
Нормотворчествомзанимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащиемуниципально-правовые нормы. Распоряжения Главы муниципального образования, несодержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовымиактами, а являются правоприменительными документами, представляющими собойправовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основанииюридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меруюридической ответственности конкретных лиц». Кроме Главы муниципальногообразования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается иместный представительный орган, принимающий Решения, обязательные дляисполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Если жепроследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, тонетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципальногообразования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизньтребований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальнымии финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующегомуниципального образования.
Однако иместный представительный орган также в процессе своего функционированиязанимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм(например, при организации местных выборов) и распоряжается материальными ифинансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующегомуниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрованияместного бюджета).
С учетомвышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функциюна территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципальногообразования, так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить ктерминологии муниципального права с формально-юридических позиций, тоисполнительно-распорядительным субъектами в области местного самоуправленияследует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местныйпредставительный орган.
Представительствоинтересов местного населения в первую очередь осуществляет местныйпредставительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местнымнаселением и представляющих интересы местного населения.
Следуетотметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положенииГлавы муниципального образования не отражается его представительская функция.Однако если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главымуниципального образования и совокупности представительных мандатов всехдепутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, чтопо своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования,избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлениювсех депутатов местного представительного органа, избираемых по определеннымокругам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципальногообразования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четконе выделяется в уставах муниципальных образований.
Исходя изанализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод отом, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной властиосуществляют:
1) Местныйпредставительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельностьучастников местных общественных отношений.
2) Главамуниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своихполномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельныеконтрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении
Насовременном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерациисистема муниципальной власти представляет собой достаточно функционально недифференцированный публично-властный механизм, в рамках которого основныеуправленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненнымаппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненнымиструктурами.

Списокиспользованных источников и литературы
 
1.    КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 г. – М. 2009. Юридическаялитература. – 64 с.
2.    РоссийскаяФедерация. Хартия. Европейская хартия местного самоуправления: от 15 октября1985 года. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля1998 года №55‑ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации,1998, №15, ст. 1695.
3.    РоссийскаяФедерация. Законы. О референдуме Российской Федерации: Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 г. №5‑ФКЗ (с изменениями на 21марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. №21. – Ст. 2369
4.    РоссийскаяФедерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (с изм. и доп., вступающими всилу с 10.01.2009): Федеральный закон от 06.10.2003 №131‑ФЗ (ред. от25.12.2008) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, №40, ст. 3822,
5.    РоссийскаяФедерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г.№67‑ФЗ [по состоянию на 7 сентября 2007 г.] // Собраниезаконодательства Российской Федерации. – 2002. – №24. – Ст. 2253.
6.    РоссийскаяФедерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 19 июня 1997 г.№124‑ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. –№38. – Ст. 4339.
7.    РоссийскаяФедерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав граждан РоссийскойФедерации: федер. закон от 6 декабря 1994 г. №56‑ФЗ // Собраниезаконодательства Российской Федерации. – 1994. – №33. – Ст. 3406.
8.    РоссийскаяФедерация. Законы. О внесении изменения в статью 42 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(принят ГД ФС РФ 23.05.2008): Федеральный закон от 10.06.2008 №77‑ФЗ //Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, №24, ст. 2790.
9.    РоссийскаяФедерация. Законы. О внесении изменений в статьи 5 и 6 Федерального закона «Обавтомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и овнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 21.11.2008): Федеральный закон от03.12.2008 №246‑ФЗ // Собрание законодательства РФ, 08.12.2008, №49,ст. 5744.
10.   Российская Федерация.Указ. О представлении лицами, замещающими государственные должности РоссийскойФедерации, и лицами, замещающими государственные должности государственнойслужбы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах иимуществе: Указ Президента РФ от 15.05.1997 №484 (ред. от 25.07.2000) //Собрание законодательства РФ, 19.05.1997, №20, ст. 2239.
11.   Российская Федерация.Указ. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: УказПрезидента РФ от 22.12.1993 №2265 // Собрание актов Президента иПравительства РФ, 27.12.1993, №52.
12.   Российская Федерация.Указ. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе сПоложением об основах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации на период поэтапной конституционной реформы): Указ Президента РФ от26.10.1993 №1760 (ред. от 22.12.1993) // Собрание актов Президента иПравительства РФ, 01.11.1993;
13.   Тюменская область. Уставгородского округа города Тюмени от 16 марта 2005 г. №162 (в ред. от26.06.2008 №79) // СПС «Гарант»;
14.   Тюменская область. УставНижнетавдинского муниципального района Тюменской области от 10.06.2005 №63 (вред. от 14.03.2008 №33) // СПС «Гарант»;
15.   Тюменская область. УставАрмизонского муниципального района Тюменской области 9 июня 2005 г. №74 (вред. от 15.04.2008 №104) // СПС «Гарант»;
16.   Тюменская область. УставАбатского муниципального района от 09.06.2005 №35 (ред. от 04.03.2008 №13) //СПС «Гарант»;
17.   Тюменская область. УставСладковского муниципального района от 10.06.2005 №145 (в ред. от 27.03.2009 №63) //СПС «Гарант»;
18.   Муниципальное образование«город Алапаевск». Устав муниципального образования «город Алапаевск»Свердловской области, принятого решением Думы Муниципального образования городАлапаевск от 02.06.2005 г. №46. // СПС «Гарант»
19.   Муниципальное образование«Ревдинский район». Устав муниципального образования «Ревдинский район»: Принятна заседании Ревдинской районной Думы первого созыва 4 сентября 2005 г. (вредакции Решения Ревдинской районной Думы от 13.11.2995 №146) // СПС«Гарант»