Отношение к государственной службе, к её организации и регламентированию, к её прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.
Пожалуй, известный Указ Петра 1 «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1722 г., заложил её прочную базу. В «Табель» были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесённых к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определённые ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.
В «Табель постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8 класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2 класс).
Интересны в историко-познавательном плане и другие правовые документы 18 в. – указы, инструкции. Назовём среди них «О безволокитном и правом вершении дела» (1719), «Об ответствовании на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719) и т. д.
И в 19 в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834) и т. д.
Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.
В годы Советской власти издаётся немало актов, посвящённых государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиям к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.
В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но её так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», но особенно тесно – с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы её организации и особенности правового положения государственных служащих.
В современной России была создана новая, значительно расширенная и изменённая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.
Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие её статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы Государственной службы. Следующим по значению актом является ФЗ «Об основах государственной службы РФ», принятый 5 июля 1995 г. В нём даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения её эффективности.
Вторая группа актов регламентирует тот или другой уровень государственной службы. Это Положение о федеральной государственной службе, утверждённой Указом Президента от 22 декабря 1993 г. и др.
Третья группа источников института государственной службы – федеральные акты, определяющие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе законы РФ: О прокуратуре РФ; О воинской обязанности и военной службе; О службе в таможенных органах РФ. Такую же юридическую силу имеют утверждённые Верховным Советом РФ в 1993 Положение о службе в органах внутренних дел РФ и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ.
В четвёртую группу источников входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определённых её видов. Из этой, самой большой группы источников наибольший интерес представляют: Указы Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1994; «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ» от 3 июня 1993, утверждённые в 1993 Правительством РФ Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приёме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти.
Интересно отметить общие моменты, характерные для развития законодательства о государственной службе иностранных государств. За рубежом всегда уделялось серьёзное внимание оформлению и организации государственной службы и её модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970, в США в 1978 принят Закон о реформе государственной службы, в котором акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров аппарата.
Система зарубежного правового регулирования вопросов государственной службы включает в себя три уровня – конституционный, на котором регулируются общие вопросы службы и назначения, смещения высших чиновников, общестатутный и специально-нормативный, для регулирования отдельных видов служебных отношений либо статуса тех или иных категорий служащих. В США и Канаде как федеративных государствах развиваются независимые системы регулирования службы – федеральные, штатов, провинций.
Изменения в правовом регулировании государственной службы происходят применительно к её структуре, классификации служащих, обеспечению высокой квалификации, самостоятельности и ответственности в принятии решений. Популярны «кодексы этики государственных служащих», «моральные кодексы», призванные способствовать формированию высоких нравственных качеств и стимулов добросовестного труда. Наряду с этим развивается система специальных органов, осуществляющих руководство государственной службой (Генеральное управление администрации и государственной службы во Франции, служба руководства персоналом в США и др.).
Рассмотрим кратко основные акты о государственной службе отдельных иностранных государств. В США действующие акты, охватывающие службы управления кадровой политикой, категории государственных служащих, трудоустройство, профессиональную деятельность, заработную плату и содержание, трудовые отношения социальное страхование и пенсии, объединены в титуле 5 Свода законов.
Существуют 18 категорий государственных служащих. Первые восемь охватывают технических исполнителей, следующие шесть – средний руководящий состав и вспомогательный – технический персонал высшей категории, три – высший руководящий состав. Особенно интересна введённая законом о реформе государственной службы «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих зависит от результатов их деятельности.
Во Франции в законодательстве различаются понятия государственной и местной публичной служб. В «Общем статуте публичной службы» в качестве его разделов включены законы: от 13 июля 1983 – о правах и обязанностях чиновников, от 11 января 1984 – о государственной публичной службе, от 26 января 1984 – о местной публичной службе, от 9 января 1986 – о государственной медицинской службе.
Применительно к отдельным категориям служащих создаются специальные статуты, утверждаемые законами (службы полиции, гражданской авиации), либо декреты государственного совета.
Объём и формы правового регулирования государственной службы в других странах неодинаковы. Например, в Законе Австрии «О правовых основах службы чиновников» (1979) есть разделы «Использование чиновников», «Служебная подготовка», «Дисциплинарное право», «Кадровые офицеры и временно военнообязанные солдаты», «Прокуроры», «Преподаватели высших учебных заведений», «Преподаватели», «Чиновники ведомства по делам школы».
В Германии существует система законов о государственной службе, начиная с общего закона о положении государственных служащих 1957 (в ред.1985), Закона о федеральных служащих 1953, Положения о прохождении государственной службы 1978 (в ред. 1990) и кончая законом об окладах федеральных служащих 1957 (в ред. 1989-1991). Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию о статусе лиц, находящихся на федеральной службе, и корпораций публичного права, подчинённых Федерации (ст. 73 Конституции ФРГ).
В Италии действует закон-рамка о государственной службе 1983, в котором установлены порядок регламентации гос. Службы, нормативные принципы унификации, охраны профсоюзами прав госслужащих. Закон содержит основополагающие принципы, развиваемые актами всех административных органов.
Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках гос. службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения. В таком смысле гос. служба охватывала все категории работников, занятых не только в гос. аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка гос. службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего гос. аппарата. И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, гос. служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех гос. организациях, а в узком смысле – как выполнение им обязанностей только в гос. органах.
В Законе «Об основах гос. службы РФ» под гос. службой (ст. 2) понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос. органов. Таким образом, не является гос. службой работа в качестве служащих гос. предприятий, организаций и учреждений. Не является гос. службой работа и в самих гос. органах по договорам (контрактам), заключённым в соответствии с трудовым или гражданским законодательством. И, конечно, действие Закона не распространяется на служащих частного сектора, какие бы высокие и общественно значимые должности в этом секторе они не занимали. Все эти категории служащих полностью подпадают под режим частного права.
Однако не менее важной для уяснения предмета и пределов действия Закона является ст.1, в которой определяются должности, исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. Гос. должности – это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, фед. законами, Конституциями и Уставами субъектов Федерации с определённым кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос. органа.
Гос. должности подразделяются на:
1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, фед. законами (гос. должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (гос. должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий гос. органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Фед. Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), – гос. должности категории «А»;
2) Должности, учреждаемые в установленном порядке законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», – государственные должности категории «Б»;
3) Должности, учреждаемые гос. органами для исполнения и обеспечения их полномочий, – гос. должности категории «В».
Перечень гос. должностей категории «А», «Б» и «В»
даётся в Реестре гос. должностей РФ.
В целях технического обеспечения деятельности гос. органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к гос. должностям.
В соответствии с п.1 ч.2 ст.2 Закона к гос. службе относится только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими гос. должности категорий «Б» и «В». При этом гос. служба на гос. должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории «А».
Гос. служба основана на следующих принципах:
1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении гос. службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и обязанностей человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности гос. служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы гос. власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к гос. службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для гос. служащих решений, принятыми вышестоящими гос. органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
7) единства основных требований, предъявляемых к гос. службе;
8) профессионализма и компетенции гос. служащих;
9) гласности в осуществлении гос. службы;
10) ответственности гос. служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности гос. службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров гос. служащих в гос. органах.
Гос. служба организуется и действует исходя из равного соответствует ч.4 ст. 32 Конституции РФ, а также ст.25 п. «С» Международного пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966. Принцип равного доступа к гос. службе означает равное право граждан на занятие любой гос. должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Не допускается установление при приёме на гос. службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений по признакам пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности. Право поступления на гос. службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет и не старше 60.
Граждане РФ с двойным гражданством, т. е. Ещё и с гражданством иностранного государства, исходя из ст. 21 Закона также имеют право поступления на гос. службу на предусмотренных Законом условиях. Что касается иностранных граждан, то они не могут быть приняты на гос. службу, за исключением случаев, если доступ к гос. службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями. Запрет на доступ к гос. службе действует и в отношении лиц без гражданства, находящихся на территории РФ.
Но и гражданин РФ не может быть принят на гос. службу в некоторых случаях, а именно: признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать гос. должности в течение определённого срока; наличия в соответствии с заключением мед. учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сёстры, сыновья, дочери, а также братья, сёстры, родители и дети супругов) с гос. служащим, если их служба связана с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного другому, а также в случаях отказа: от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющую гос. или иную охраняемую законом тайну; от представления сведений о доходе или имуществе (ст.12).
Такая нормативная характеристика гос. службы позволяет чётко определить черты статуса гос. служащего. Это – гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленным федеральным законом, обязанности по гос. должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств федерального бюджета или или за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Размеры расходов на денежное содержание гос. служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
Гос. должности гос. службы подразделяются на следующие группы: высшие гос. должности гос. службы (5 группа); главные гос. должности гос. службы 94 группа); ведущие гос. должности гос. службы (3 группа); старшие гос. должности гос. службы (2 группа); младшие гос. должности гос. службы (1 группа).
Гражданам, претендующим на гос. должность гос. службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных гос. должностей гос. службы высшее профессиональное образование по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации гос. должностей гос. службы;
2) для ведущих и старших гос. должностей гос. службы – высшее профессиональное образование по специальности «гос. управление» либо по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным;
3) для младших гос. должностей гос. службы – среднее профессиональное образование по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам гос. службы.
По результатам гос. квалификационного экзамена или аттестации гос. служащих присваиваются квалификационные разряды. Квалификационные разряды гос. служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки гос. служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к госю служащим гос. службы соответствующих групп.
Гос. служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
действительный гос. советник РФ 1, 2 и 3 класса – гос. служащим, замещающим высшие гос. должности гос. службы;
гос. советник РФ 1, 2 и 3 класса – гос. служащим, замещающим главные гос. должности гос. службы;
советник РФ 1, 2 и 3 класса – гос. служащим, замещающим ведущие гос. должности гос. службы;
советник гос. службы 1. 2 и 3 класса – гос. служащим, замещающим старшие гос. должности гос. службы;
референт гос. службы 1, 2 и 3 класса – гос. служащим, замещающим младшие гос. должности гос. службы.
Присвоение квалификационных разрядов действительных гос. советников РФ, гос. советников РФ производится Президентом РФ.
Для отдельных видов гос. службы в соответствии с фед. законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.
Прекращение гос. службы регулируется в соответствии с основаниями, предусмотренными законодательством РФ о труде. Кроме того, в Законе (ст.25) предусмотрены и дополнительные основания прекращения гос.-служебных отношений. Первым в их числе указывается достижение предельного возраста, установленного для замещения гос. должности – 60 лет. Допускается продление нахождения на гос. службе гос. служащих, занимающих высшие, главные и ведущие гос. должности гос. службы и достигших предельного для гос. службы возраста, решением руководителя соответствующего гос. органа. Однократное продление срока нахождения на гос. службе гос. служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на гос. службе гос. служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в гос. органах на условиях срочного трудового договора.
Другими основаниями увольнения гос. служащего могут быть:
– прекращение гражданства РФ (п.2 ст.25);
– несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для гос. служащего Фед. законом (ст.10, 11);
– разглашение сведений, составляющих гос. и иную охраняемую законом тайну (п.4 ст.25).
При ликвидации гос. органа или сокращении его штата гос.-служебные отношения не прекращаются. В случае невозможности предоставления работы в том же гос. органе гос. служащему должна быть предложена др. гос. должность в другом гос. органе с учётом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности (ст.16).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция РФ.
2. Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 5 июля 1995 года.
3. Ю.А. Тихомиров. Курс административного права и процесса. – М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1998. С. 302-332.
4. Ноздрачев А.Ф. Об основах государственной службы. – Дело и право 1996. – № 5. С. 29-40.
5. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. – Государство и право 1996. – № 5. С. 14-24.
6. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие, содержание, принципы. – Государство и право 1996. – № 12. С. 10-18.