Оглавление
Оглавление… 2
Введение… 3
Понятие естественной монополии… 3
Необходимость и задачи государственного регулирования цен вестественных монополиях… 4
Причины государственного вмешательства в хозяйственнуюдеятельность естественных монополий 4
Воздействие естественных монополий на реформируемую экономикуРоссии… 5
Задачи государственного регулирования цен в естественныхмонополиях… 6
Развитие системы государственного регулирования естественныхмонополий в России 6
Зарубежный опыт регулирования естественных монополий… 7
Конкуренция за монопольный рынок… 7
Ценовое регулирование деятельности естественных монополий… 10
Регулирование нормы прибыли… 10
Регулирование верхнего предела тарифа (дефлятор-Х)… 12
Возможности совмещения методов различных системрегулирования… 14
Задачи дальнейшего развития системы государственногорегулирования деятельности естественных монополий в России… 15
Заключение… 18
Список использованной литературы… 19
Введение
Повышениеэффективности государственного регулирования цен в отраслях-естественныхмонополиях — одна из наиболее актуальных задач, стоящих в настоящее время передруководством Российской Федерации.
Отсутствие отработанных механизмов контроля наддеятельностью этих отраслей в 1992-1994 гг. привело к взрыву инфляции, а с 1995г., когда монетарными мерами обращения инфляция стала подавляться, — к быстромуросту неплатежей и сокращению производства в перерабатывающих отраслях.Несмотря на постоянную законотворческую деятельность государственных органов,направленную на создание системы регулирования деятельности естественныхмонополий, последние до настоящего времени вынуждают своих потребителейоплачивать продукцию по неоправданно высоким ценам и тем самым продолжаютудерживать Россию в состоянии глубокого экономического кризиса. Поэтомуочевидно, что задача совершенствования механизмов формирования тарифов напродукцию естественных монополий требует немедленного решения. Понятие естественной монополии
Как известно, наиболее эффективной организациейэкономики, многими крупными учеными и политиками признается конкурентный рынок.Однако, в силу большого числа разнородных социально-экономических факторовсовершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Более того,функционирование ряда отраслей общественного производства на конкурентнойоснове невозможно или не эффективно, то есть естественной для них становитсявысокая степень монополизации.
Классическими примерами естественных монополий нафедеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа,железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а нарегиональном уровне — коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию,водоснабжение и т.д. Следует заметить, что во многих странах в последние годысфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как всвязи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новыхподходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.
Естественная монополия в промышленном производствепредставляет собой случай, когда для общества в целом монополистическаяорганизация производства и реализации продукции экономически болеепредпочтительна, чем создание конкурирующих между собой предприятий. Основнойпричиной возникновения и сохранения естественных монополий в сферепроизводственной деятельности является наличие в ряде отраслей исключительновысокой отдачи от масштаба производства одним предприятием вследствиеопределенных технологических особенностей.
Отличительная черта таких отраслей — использованиесетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линииэлектропередачи, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организацияпроизводства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких исредних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтомунеобходимым условием их существования является возможность экономии намасштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходитдостаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активывоплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи,трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамкиприменимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Этоопределяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.
В случае рынка электрической и тепловой энергии этоподразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточнойстепенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производствасвязана с высокой фондоемкостью, уровнем концентрации мощностей и централизацииуправления технологическими процессами.Необходимость и задачи государственногорегулирования цен в естественных монополияхПричины государственного вмешательства в хозяйственнуюдеятельность естественных монополий
В странах с развитыми рыночными экономикамисовременная концепция регулирования естественных монополий предполагает, чтоприменение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях,когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическимсубъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятияминевозможна по технологическим и или экономическим причинам, и рост объемапроизводства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек(экономия на масштабах).
В экономике СССР все цены устанавливались в плановомпорядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически непроизводилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественныммонополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость примененияопределенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимостьвызвана рядом причин.
Несмотря на наличие технической эффективностиконцентрации производства в руках одного предприятия, практика рынка выявляетнемало фактов злоупотребления монопольным положением в форме завышения издержекили вздувания прибыли, что сводит на нет социальный эффект от экономии намасштабе из-за диктата неоправданно высоких цен. При этом подобныезлоупотребления зачастую чрезвычайно трудно распознать извне в силу того, чтореальное положение дел монополиста является, как правило, тщательно скрываемойинформацией.
Ввиду того, что естественные монополии, как правило,производят продукцию, необходимую для нормального функционирования большинствапредприятий и составляющую значительную часть потребляемых ими ресурсов,неплатежи за продукцию естественных монополий выливаются в кризис неплатежей вмасштабах экономики государства. Распространение неплатежей — результат ценовойдискриминации естественных монополий и других экономических структур,обладающих влиянием на рынке и не стесненных в своей деятельности регулирующимвоздействием государства.
Необходимость регулирования цен в естественныхмонополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольногоповедения. Существует и обратная сторона медали: разумная дифференциация цен напродукцию естественных монополий может служить мощным инструментомэкономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственнуюактивность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Инымисловами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых ценявляется эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике. Воздействие естественных монополий на реформируемуюэкономику России
Россия не избежала негативного воздействияотраслей-естественных монополий в условиях рынка.
С общим сокращением производства в России спрос напродукцию и услуги отраслей — естественных монополий, за исключением отраслейсвязи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими,значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росладоля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнеговремени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительноймере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды,формируемые за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузкуна тарифы.
Практически во всех отраслях сохранялосьперекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других. Низкиетарифы для населения и бюджетных организаций субсидировались за счетпромышленных и коммерческих потребителей. Например, на железнодорожномтранспорте убытки по пассажирским перевозкам покрываются за счет грузовыхтарифов.
В 1993 — 1996 гг. отраслевые цены российскихестественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отрасляхэкономики (см. Табл. 1). Они приблизились к уровню мировых, а в некоторыхслучаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребителистали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требованиязамораживания цен.
Таблица 1. Рост цен на продукцию естественныхмонополий в 1993 — 1996 гг., раз. 1993 год 1994 год 1995 год 1996 год Газ 9 3,38 3,49 1,12 Электроэнергия 13,6 3,0 2,87 1,39 Ж/д перевозки 18,5 4,2 2,71 1,22 цены производителей (промышленность) 10 3,3 2,8 1,24 Потребительские цены 9,4 3,15 2,31 1,18
Источник:Госкомстат России.
Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике,газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспортеобусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходына заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и осоответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всехотраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная платапревышала среднюю по экономике и их работники пользовались большими социальнымильготами по сравнению с другими отраслями.
Учитывая основообразующую сущность этих отраслей,очевидно, что рост цен на производимую ими продукцию явился мощнейшим фактороммакроэкономической инфляции, которая справедливо охарактеризована экономистамикак инфляция издержек.
Однако, нельзя однозначно утверждать, чтоотрасли-естественные монополии за годы перехода к рынку обеспечили себепроцветание за счет всей остальной экономики. Следствие ценовой дискриминации — катастрофические неплатежи — больнее всего ударило именно по собственномуисточнику. Задачи государственного регулирования цен вестественных монополиях
Как итог данного раздела можно выделить следующиеосновные задачи государственного регулирования цен в естественных монополиях: обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов); определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей; стимулирования предприятий отраслей-естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д. использование возможностей ценовых механизмов регулирования при проведении стабилизирующей макроэкономической политики. управление развитием экономики в регионах. Развитие системы государственного регулированияестественных монополий в России
Проблема необходимости государственногорегулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г.,когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние наподрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделятьбольшее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько всвязи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях илиобеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономическойполитики, а в первую очередь стремясь ограничить круг регулируемых цен.
По Закону «О естественных монополиях»,сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов помагистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги попередаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услугитранспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовойсвязи.
Основными методами регулирования выступили: ценовоерегулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельногоуровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/илиустановление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования такжевменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектовестественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности,крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.
Зарубежные опыт регулирования показывает, чтоглавным в такого деятельности является максимальная независимость регулирующихорганов как от других органов государственного управления, так и отрегулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов инаправлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможностьпринимать политически непопулярные решения.
Уже сейчас видно, что процесс формирования органоврегулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерстване хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблемафинансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так какзаработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платыработников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучшихотраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимаютвысокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергатьсярегулированию.
Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоятпроблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования,улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения. Зарубежный опыт регулирования естественныхмонополий
Практика показывает, что механический переносхозяйственных форм, в том числе и регулирования, из однойсоциально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата. Этои понятно, ведь они возникают в различных и неповторимых условиях. Залогомуспешного заимствования чужого опыта является его критическое переосмысление.Выражающееся в частности, в адаптации к специфическим условиям новой среды изадачам экономической политики.
В развитых странах с рыночной экономикой правовыесистемы регулирования естественных монополий совершенствовались в течениемногих лет, поэтому они, конечно ушли далеко вперед по сравнению с российскимзаконодательством. Можно выделить две основные формы государственногорегулирования естественных монополий при сохранении в них преобладания частногокапитала:
· организация конкурсов за вход на монопольный рынок,
· ценовое регулирование деятельности непосредственно на рынке Конкуренция за монопольный рынок
Конкуренция на монопольном рынке организуется вформе конкурса (аукциона). Его победитель приобретает исключительное правопроизводства в масштабах страны или на локальном рынке. Конкурс на вход вотрасль естественной монополии был впервые теоретически проанализировананглийским экономистом Э. Чедвиком. Его исследования, реанимированные в конце60-х годов известным американским экономистом Г. Демзецом, в наше время вызвалипоток литературы.
При достаточном числе участников конкурса за вхождениена рынок и отсутствии сговора, соперничество между ними может привести кустранению монопольных цен. Достоинства такой формы контроля над естественнымимонополиями иногда усматриваются, во-первых, в простоте и эффективностимеханизма раскрытия частной информации компаний-производителей, во-вторых, вподчинении их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа,в-третьих, в сокращении роли последнего до минимума. Однако перечисленныедостоинства скорее желаемые чем действительные. За кажущейся простотой самогопринципа проведения конкурса кроются сложности методологического исодержательного плана на стадии разработки его условий и процедуры. Рольрегулирующего органа и его воздействие на цели компании ничуть не меньше (аследовательно, ничуть не лучше или не хуже), чем при других формахрегулирования — ведь именно в его прерогативы входит формулирование условий ипроведение конкурса, отслеживание заключенного на его основе контракта.
Кроме того, эффективную конкуренцию за вход на рынокможно организовать не на всяком монопольном рынке. В частности ее ограничиваютвысокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которыепоэтому полностью или частично следует компенсировать государству.
Конкурентная борьба за рынок отраслей естественныхмонополий существует в 37 странах. Во Франции эта практика насчитывает болеечем столетнюю историю. Еще в 1882 г. был заключен контракт с братьями Перрье,которые обязались поставлять воду в Париж в течение 15 лет. Сейчас около 70%населения снабжается водой частным фирмами.
Победитель конкурса получает возможностьосуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространенааренда, при которой активы (сеть и т.п.) либо принадлежат государству(центральным или местным органам власти), либо создаются за его счет, асодержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирмаосуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных илизаемных средств. Контракты заключаются на различные сроки, которые, какправило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает впроизводство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемостивложений, после чего система может быть выкуплена государством(муниципалитетом). Концессии типичны для организации водоснабжения,железнодорожных перевозок, телефонной связи.
Повторные конкурсы обычно не ведут к заменеарендаторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянновозобновляются с одними и теми же операторами.
Передача производства в аренду или концессию неозначает того, что функция государства сводится здесь только к контролю засоблюдением противной стороной условий договора. Не обойтись и безопределенного дискреционного вмешательства регулирующего органа в случаенепредвиденных или не учтенных в контракте обязательств.
Нередко степень естественной монополизациипроизводства переоценивается со всеми вытекающими отсюда последствиями. Ввертикально интегрированной компании черты естественной монополии присущитолько одному из сосредоточенных в ее рамках производств. Так, ею являютсяэксплуатируемые компаниями железнодорожные пути, но не подвижной состав; каналытелефонной проволочной связи, но не передающие устройства; трубопроводы, но некомпрессорное оборудование. Для организации эффективной конкуренции вжелезнодорожных перевозках, телефонной связи, водоснабжении и т.п. необходимдоступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятсяконкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь редкое явление. В середине60-х годов только в 49 городах США существовало по две электроэнергетическиекомпании. Как исключение следует рассматривать, что в США, Великобритании иНовой Зеландии клиенты могут выбирать обслуживающую их телефонную компанию, а с1998 г. британцы — продавца электроэнергии.
Компании-владельцы сетей способны отвадитьсоперников, отказывая в доступе к сетям или спрашивая за это столь высокуюцену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своихнамерений. Одним из решений может стать принудительное организационноеразделение сетевого обслуживания (производства с чертами естественноймонополии) и поставки конечных продуктов — путем полного выделения из компанииили раздельного ведения счетов. Ведь не представленный на рынке конечных продуктоввладелец сети уже не заинтересован отваживать ее пользователей.
Так, собственно говоря, часто и делается, особеннопри приватизации. В ряде стран единый электроэнергетический комплекс былраздроблен по функциональному признаку на локальные компании-распределителиэнергии, производящие компании, и национальную энергосистему. Нечто подобноеосуществляется и в отношении железных дорог: поддержание путевого хозяйстваотделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе насрок, который зависит от окупаемости подвижного состава.
Но дезинтеграция не всегда может быть лучшимрешением. Практически везде коммунальные компании представляют собойвертикально интегрированные производства, и причина этого в стремлении нетолько и не столько ограничить конкуренцию, сколько сэкономить натрансакционных издержках (издержках координации и взаимного недоверия).Альтернатива дезинтеграции компании — контроль над платой, взимаемой ею задоступ к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других отраслей,компания не должна исходить из предельных издержек, поскольку из-зазначительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельныеиздержки снижаются. Обычным поэтому является варьирование платы за доступ ксети в зависимости от спроса, проще говоря, ее повышение в пиковые периоды.Большая часть американских регулирующих органов санкционирует такие действия,аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности.
Однако, используя модель так называемой «оспариваемойконкуренции», где вход и выход совершенно беспроблемны и не влекут засобой издержек, американские экономисты У. Баумоль и Г. Сидак утверждают, что воснове ценообразования все же должны быть предельные издержки, важно толькоправильно их определить. Цена должна не только покрывать издержки поамортизации сети, но и компенсировать ее владельцам потерю дохода вследствиедопуска конкурента.
Итак, дело за определением упущенных выгод илипотерь сетевладельца. Их подсчет достаточно прост, если число агентов рынкафиксировано и продажи нового поставщика сокращают сбыт старых. Задачаусложняется, если новичок выносит на рынок отличный по качеству или цене товар,в результате чего общий сбыт увеличивается. Тем не менее, считает Баумоль,определить плату за доступ в таком варианте все же проще, чем при нынесуществующей практике.
Это так называемое «эффективное составноеценообразование», во-первых, дает правильные ценовые сигналы новымпоставщикам относительно того, должны ли они входить на рынок путем аренды сетиили нет, во-вторых, обеспечивает покрытие издержек сети, в-третьих, исключаетнеобходимость разделять сеть и производство конечного продукта.
Таким образом, и дезинтеграция вертикальноинтегрированных коммунальных компаний, и контроль над платой за использованиепринадлежащих им сетей способствуют конкуренции в производствах, примыкающим кестественным монополиям.Ценовое регулирование деятельности естественныхмонополий
Регулирование деятельности компаний непосредственнона рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумяразличающимися моделями. В основе одной из них — регулирование нормы прибыли,другой — регулирование тарифов.
В обоих случаях регулирование осуществляютспециальные агентства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию посвязи, Федеральную комиссию по межштатным перевозкам и т.п., а такжесоответствующие органы штатов. В Великобритании для контроля над отраслями, гдевозможности возникновения монопольного положения, а значит и злоупотребления им,фактически или потенциально велики, созданы Управления телефонной связи(«Офтел»), газоснабжения («Офгэс»), водоснабжения(«Офуот») и электроснабжения («Оффер»). Степеньконкурентности рынка этих отраслей находится также под контролем Управлениясправедливой торговли и Комиссии по монополиям.
Принципы регулирования различаются в зависимости отвыбора ключевого контрольного параметра, способа его задания, периодичностипересмотра и многих других факторов.Регулирование нормы прибыли
В США доминировавшей до недавнего времени практикойрегулирования естественной монополии было ограничение нормы прибыли,осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получатьчистый посленалоговый доход в известных пределах.
При такой системе все аспекты деятельности компаний- тарифы, инвестиции, прибыльность — подлежат детальному правовомурегулированию со стороны государственных органов (в США — соответствующейФедеральной комиссии, органов штатов и муниципалитетов). Кроме того, здесьповсеместно проводятся публичные слушанья Советов по коммунальным предприятиям- СКП.
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежатьнечестной и несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливатьсяпо каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки поним еще издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производстваи продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п.
Одобренный тариф обычно действует до тех пор, покакомпания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит вслучае если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должныполучать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение ихструктуры, а в ряде случаев даже на снижение.
Процедура определения тарифа состоит из трех этапов:выявления текущих издержек, определения инвестиций и задания нормы прибыли наинвестиции.
Определение текущих издержек не ограничивается чистотехнической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую системусчетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы укомпаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам,установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков болеедешевых товаров и услуг.
Оценка инвестиций — один из самых сложных аспектов вданной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальныевложения можно оценивать по разному: в ценах приобретения за вычетомамортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец в ценахвосстановления услуг, а не оборудования, которое производит эту услугу. Напрактике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценахприобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьмазатруднительно. Амортизация начисляется на основе предписанных регуляторомнормативов.
Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается,встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправдано, апотому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная нормаприбыли, а какая нет. Еще в 60-е годы американские экономисты Аверх и Джонсонобнаружили эффект, впоследствии названный их именами. Его суть в том, что призаданной норме прибыли регулируемые компании стремятся получить большую ее массупутем наращивания капитала, то есть знаменателя в формуле нормы прибыли.
Средства, затраченные на излишние, не эффективновозведенные здания и сооружения или ненужное оборудование, полностью иличастично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Правда, в течениедлительного масштабы подобного исключения были относительно невелики. Послеэнергетического шока 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования квключению инвестиций в базу для расчета нормы прибыли. Стали активнопрактиковать отнесение издержек на будущие периоды, проверку целесообразностивложений, отклонение инвестиций как ненужных, их переоценку по конкурентнымценам.
Активы включаются в нормативную базу, на которуюможет быть начислена прибыль при условии, во-первых, если сами активы былипризнаны «используемыми и полезными», а, во-вторых, если решения обих приобретении (создании) — в момент принятия и на основе имеющейся к томувремени информации — обоснованными.
Допустимая прибыль определяется на основе экспертныхсуждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней — доход наинвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей. Расчетвеличины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы казалось бы чистотехнических вопросов: что должно быть принято за цену капитала — цена дляданной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая вбудущем величина, как при расчете прибыли должны учитываться налоги — фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.
Допустимая прибыль компании исчисляется на веськапитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективногоприменения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.
Основной аргумент в пользу такой моделирегулирования в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей,гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплатууслуг. Иначе говоря, создаются препятствия масштабным и наиболее очевиднымзлоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек изавышения прибылей.
Впрочем, даже в этом, центральном для данной моделипункте ее действенность ставится под сомнение. По мнению критиков, модельпоощряет режим затратного ценообразования — установление тарифов на базефактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей.Недостатки модели регулирования по принципу «затраты плюс прибыль»состоят в нарушении стимулов к эффективным капиталовложениям, в поощрениипереложения издержек с рынка с большей конкурентностью на рынок с большеймонополизацией, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемыхуслуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли накапитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул длясверхинвестирования. Регулирование верхнего предела тарифа(дефлятор-Х)
Со второйполовины 80-х годов после серии приватизаций компаний естественных монополий вВеликобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствиижестких ограничений на норму прибыли. В конце десятилетия она стала завоевыватьпризнание и в США. С 1989 г. Федеральная комиссия по связи (ФКС) регулирует набазе этого принципа тарифы для услуг дальней связи «Америкэн телефон эндтелеграф» («АТТ»). По близкой методике определяются допустимыетарифы телефонных компаний Мексики и Аргентины.
Суть данноймодели заключается в установлении на согласованный (4-5 лет) срок формулырасчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый факторповышения производительности (Х).
Из общей суммыдохода на регулируемый сектор рынка в британской электроэнергетике иводоснабжении около приходится 95%, в «Бритиш гэс» («БГ») — 64%, в «Бритиш телеком» («БТ») — 55%, а в Британскомуправлении аэропортов (БУА) -37%.
Регулируютсяцены услуг наиболее зависимым клиентам (например, домохозяйствам-потребителямуслуг «БТ» и «БГ», авиапассажирам БУА). В Британскомуправлении аэропортов контролируется плата, взимаемая за посадку и взлет, ирасценки обслуживания пассажиров.
Тарифныеограничения пересматриваются периодически, по истечении установленного срока(4-5 лет), но возможен и внеочередной пересмотр. Последний равнозначенизменению лицензии, на основании которой действуют производители. Посогласованию с держателем лицензии ее условия могут быть изменены регулирующиморганом. В случае несогласия держателя регулятор может передать дело в Комиссиюпо монополиям и слияниям (КМС). За некоторыми исключениями условия лицензииможно изменить только в том случае, если КМС признает, что действия компаниипротиворечат «общественным интересам».
Существуютдва основных подхода в отношении объекта регулирования цен. В отраслях сшироким спектром видов выпускаемой продукции регулируется тариф не каждого изних, а их комбинация, корзина. Это упрощает процедуру расчета (не надоисчислять фактические издержки на производство каждого вида продукции) иоблегчает перекрестное субсидирование. Возможность последнего особенно важнатам, где цены существенно отклоняются относительных издержек, но их оптимальныеуровни нельзя установить немедленно из-за недостаточной изученности издержек испроса или же политических ограничений. Особую проблему представляетопределение принципов агрегирования цен, входящих в корзину товаров и услуг, атакже масштабов их относительных изменений.
В условияхинфляции, а учитывая ее хронический для современной экономики характер, всегда,фиксирование абсолютной величины тарифа нецелесообразно с точки зрения ипотребителей, и производителей, грозя последним банкротством. Следовательно, повозможности тариф должен фиксироваться не в абсолютных, а в относительныхценах.
ВВеликобритании динамика тарифов компаний отраслей естественных монополийфиксируется относительно индекса розничных цен (ИРЦ), в США — индекса-дефлятораВНП. Отсчет тарифов от ИРЦ в большей степени отвечает интересам потребителей,так как динамика ИРЦ может иметь мало общего с движением цен затрат в отрасляхестественных монополий. Для производителей предпочтительней дефлятор ВНП ииндекс цен производителей, хотя и они могут существенно расходится с изменениемцен поставщиков конкретной регулируемой отрасли. В странах, где имеютсясложности в подсчете ИРЦ, хозяйство которых сильно интегрировано с другимиболее мощными экономиками, при неустойчивости реального курса национальнойвалюты, а также высокой долей импортных материалов и услуг в издержкахрегулируемых компаний целесообразно фиксировать тариф относительносоответствующего индекса чужой экономики. Именно так поступили при установлениитарифов на телефонную связь в Аргентине.
В принципевозможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должныучитываться при установлении величины Х. Последняя определяется на основеоценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей отпрочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения издержек и ростапроизводительности, а также потребностей в инвестициях.
Данная модельрегулирования естественных монополий имеет ряд достоинств.
Во-первых,в центре внимания находится наиболее важный для потребителей параметр — уровеньцен.
Во-вторых,прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений.
В-третьих,упрощение процесса регулирования для компаний и регулирующих органов. Компанияможет изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор недолжен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детальногорассмотрения инвестиционной программы.
В-четвертых,стимулирование эффективности. Производителям гарантируется сохранение выгод отповышения эффективности в период между пересмотром Х. Модель«дефлятор-Х» менее подвержена затратной неэффективности и тенденции кзавышению капиталоемкости (эффект Аверха-Джонсона). Поскольку компания имеетправо присваивать все прибыли, у нее возникают стимулы для повышения производственнойэффективности, вытекающие из неограниченной максимизации прибыли. Приправильном определении параметра Х часть предполагаемой возросшей эффективностибудет передаваться потребителям в виде более низких цен.
Модель«дефлятор-Х» действительно стимулирует эффективность, поскольку фирмаприсваивает (по крайней мере в краткосрочном аспекте) всю экономию наиздержках. Однако, стимулирующий эффект в значительной мере зависит отхарактера пересмотра цен (в частности точного соблюдения его сроков) ижесткости Х.
Неопределенностькритериев пересмотра Х провоцирует рост цены капитала и/или тормозитинвестиции. Но и определение четких принципов изменения Х имеет отрицательныестороны, поскольку устанавливает явную обратную связь между снижением издержеки возможным снижением цен. При фиксировании величины Х повышение эффективностикомпании становится не добровольным, а принудительным. Рассчитывать на еесобственную инициативу здесь уже не приходится — краткосрочные выгоды могутбыть перекрыты более жестким Х и тем самым более низкими ценами в последующемпериоде и даже более того — спровоцировать снижение в текущем периоде.
Величина Х вомногом зависит от информации, которой располагают власти. Если регулируемаяфирма имеет «монополию информации» в отрасли, невозможно установитьобоснованность понесенных ею затрат и полученной прибыли. Решить эту проблемуможно, получив информацию посредством критериальной (yardstick) конкуренции.Она существует там, где естественно монопольные компании обслуживают локальныерынки, что дает возможность использовать показатели деятельности одной фирмы вкачестве критерия для оценки другой. Разумеется, чем более схожи характеристикикомпаний и условия их функционирования, тем содержательнее сравнение и темслабее монополия информации. Возможности совмещения методов различных системрегулирования
Описанныемодели имеют много общего. Обе они отражают процесс торга между компанией ирегулятором. Принципы построения систем регулирования идентичны — и там, издесь за основу берется определение дохода компании, достаточного для ееразвития. Разница в том, что в одном случае посредством тарифов контролируетсянорма прибыли, в другом она фиксируется только на «входе» (то естьстимулируется минимизация затрат, на которые исчисляется прибыль).
В последниепятилетие в США под воздействие британского опыта сложилась модель, совмещающаячерты регулирования и нормы прибыли, и тарифа.
Так,введенное с 1989 г. ФКС ограничение тарифов «АТТ» дополняется лимитомна норму прибыли. Подобные ограничения установлены для 161 местных районовдеятельности «АТТ», находящихся в различных штатных юрисдикциях, длякомпаний местной телефонной связи, а в Великобритании для энергосистемы.Ограничение цен на услуги компаний местной телефонной связи чаще всего дополняетсямеханизмом их корректировки в зависимости от фактической нормы прибыли(скользящая шкала). Если прибыль не выходит за отведенные ей рамки (обычно13%), она полностью остается у компании. При норме выше нормативной, но впределах установленного уровня, фирме принадлежит уже только часть прибыли,например, половина прибыли, полученной сверх 13% и до 15%.
Так илииначе, регулирование нормы прибыли в США все еще сохраняется. Из 48 штатныхюрисдикций, обслуживаемых компаниями местной телефонной связи группы «Белл»,только 22 перешли на фиксирование максимального тарифа при скользящей шкале.
При гибриднойсистеме ошибки в определении тарифа в пользу компании не столь важны, посколькукорректируются ограничением нормы прибыли.
Все шире дляустановления «справедливой» нормы прибыли в США в последнее времяиспользуются результаты критериальной конкуренции — учет сравнительныхрезультатов деятельности подобных компаний. Комиссия по общественным услугамштата Миссисипи определяет допустимую норму прибыли для Энергетической компанииМиссисипи (ЭКМ) на основе результатов как ее собственной деятельности, так идоходов, получаемых сравнимыми фирмами. ЭКМ разрешено получать норму доходанесколько ниже той, что имеют сравнимые компании, если ее деятельность (размертарифов, степень удовлетворения спроса, уровень безопасности, наличие мощностейи т.п.) признается неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ поменьшей мере может быть такой же, как и у сравнимых компаний. Задачи дальнейшего развития системы государственногорегулирования деятельности естественных монополий в России
Прежде чемговорить о развитии механизмов государственного регулирования, необходимоотметить, что только часть видов хозяйственной деятельности осуществляемых втаких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожныйтранспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии.Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективнофункционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной средыпредполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.
Например,производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличиеот транспортировки и распределения ресурсов, объективно не являетсяестественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международнаятелефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, нопока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическомуровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергатьсярегулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видамитранспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении рядаусловий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутреннейконкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.
В идеалеобъективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющиемаксимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферыгосударственного регулирования. Однако, правильно проведенноереструктурирование не только не ограничит сферу регулирования, но также повыситего эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемыхвидов хозяйственной деятельности.
Если же такиевиды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия,задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующимиорганами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которыедолжны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаютсяслучаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности,что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно»завышать цены, а с другой -применять заниженные цены на нерегулируемых рынках,позволяющие устранить конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж нарынке.
Итак, вотраслях-естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований,которые будут способствовать решению описанных выше проблем: регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать; регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции; потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. При этом следует отметить нецелесообразность и практическую неосуществимость реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе развития социально-экономических отношений в России. Однако, уже в настоящее время должны быть созданы условия для возникновения и развития независимых частных и государственных компаний, которые конкурировали бы с предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои отношения с потребителями на прямых договорных отношениях, а регулированию будет подвергаться размер платы за пользование сетями монопольных структур. Для этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к сетевой структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам — открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными; в дальнейшей перспективе при условии стабилизации экономики России представляется возможной более глубокая реструктуризация потенциально конкурентных сфер отраслей-естественных монополий с ликвидацией существующих холдинговых компаний и образованием нескольких конкурирующих производителей. должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими системе естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учетов интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.
Эффективноекорпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятийобладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании намаксимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующихусловиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние накорпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, таки до ее проведения корпоративно акционерное управление может стать болееэффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредствомпродажи или передачи больших пакетов акций тем лицам или организациям, которыебудут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.
Использованиезаемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерногоуправления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлениипредприятия:инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала; Должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг. во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.
Ясно, что невсе из предложенных выше мероприятий могут быть реализованы в ближайшембудущем. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформироватьконкурентную среду там, где это возможно и необходимо, и осуществлятьэффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых безнего нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям — ввиде низких цен; нерегулируемым предприятиям — в форме большей либерализациирынка; регулируемым предприятиям — через установление стабильного режимарегулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.
С другойстороны, до тех пор, пока соответствующие меры не будут приняты, невозможноорганизовать эффективное государственное регулирование, что обусловит консервациюнеэффективности и высоких издержек, низкую стоимость акций на фондовом рынке,недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органамирегулирования.
Функцииорганов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться впроцессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабовреорганизации отраслей естественных монополий. Там, где будут действоватьсвободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка«правил игры» с целью развития и поддержания конкуренции. Но приотсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будетразвиваться в направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля задействиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, откоторого стремятся уйти другие страны. Заключение
1. Вусловиях перехода к рыночным отношениям естественные монополии должныподвергаться жесткому государственному регулированию, иначе они неизбежно будутстремится злоупотреблять своей рыночной властью. При этом, как показываетзарубежный опыт, возникает множество сложных проблем, связанных с обеспечениемэффективности государственного регулирования.
2. Однойиз основных причин разразившегося экономического кризиса в России являетсяценовая политика естественных монополий.
3. Системагосударственного регулирования естественных монополий в России на современномэтапе развития не способна обеспечить нормальный процесс ценообразования внародном хозяйстве нашей страны. В связи с этим необходимы срочные меры подальнейшему совершенствованию этой системы.
4. Средиуже созданных механизмов формирования цен в естественных монополиях наиболееразвитым является деятельность Федеральной и региональных энергетическихкомиссий. Тем не менее до сих пор в большинстве регионов России действуютзавышенные тарифы на энергию, а в ряде других регионов — заниженные тарифы, необеспечивающие нормального развития энергосистем. Поэтому уже сейчас в рядетерриторий Российской Федерации тарифы на электро- и теплоэнергию должны бытьзначительно уменьшены.
5. Путидальнейшего совершенствования механизмов государственного регулирования цен напродукцию отраслей-естественных монополий лежат в разумном и постепенномприменении мер, сочетающих зарубежный опыт в этой сфере народного хозяйства итребования внутренних российских условий. Список использованной литературы
1. Цапелик В.Е.Регулирование естественных монополий.// Общество и экономика, 1996, N 8.
2. Вильсон Дж.,Цапелик В.Е. Естественные монополии в России: история и перспективы развитиясистемы регулирования.// Вопросы экономики, 1995, N 11.
3. Земляков Д.Н.Конспект лекций по курсу «Микроэкономика». Учебное пособие — Москва,1996.
4. Золотухин В.Г.Ценовая дискриминация — главный фактор распространения неплатежей в экономикеРоссии.// Общество и экономика, 1996, N 7.
5. Студенцов В.Государство и естественные монополии.// Мировая экономика и международныеотношения, 1995, N 9.