–PAGE_BREAK–Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1. (с изменениями от 10 июля 2001 г.) предусматривает осуществление государственного экологического контроля. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке:
· посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от их формы собственности и подчинения, включая воинские части и иные объекты Министерства обороны;
· выдавать разрешения на право выброса, сброса и размещения вредных веществ;
· устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей природной среды;
· назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения;
· привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека;
· принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Решения, вынесенные органами экологического контроля и должностными лицами, можно обжаловать в суде или арбитражном суде.
1.2. Органы местного самоуправления в системе защиты прав потребителей. Статьей 44 Закона предусмотрена защита прав потребителей органами местного самоуправления. Органы по защите прав потребителей являются структурным подразделением местной администрации и обладают следующими полномочиями:
— рассматривают жалобы потребителей и консультируют их по вопросам защиты прав потребителей;
— анализируют договоры, заключаемые продавцами (изготовителями, исполнителями) с потребителями, для выяснения условий, ущемляющих права потребителей;
— извещают федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), при обнаружении товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, опасных для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды;
— приостанавливают или прекращают продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, или с просроченными сроками годности, или без сроков годности, если установление этих сроков обязательно;
— защищают права потребителей (неопределенного круга потребителей) путем обращения в суды.
Органы по защите прав потребителей при местной администрации создаются по постановлению главы местной администрации, которым назначается и руководитель этих органов.
Данные полномочия реализуются органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[2].
МАП РФ были разработаны Методические рекомендации для органов местного самоуправления по организации защиты прав потребителей. Согласно этим рекомендациям работа структурного подразделения по защите прав потребителей осуществляется в соответствии с текущими и перспективными планами, включающими перечень мероприятий.
Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность по защите прав потребителей по следующим направлениям[19, с. 36-38]:
1) формирование в муниципальном образовании системы защиты прав потребителей и координация деятельности входящих в нее организаций. Подразделения по защите прав потребителей органов местного самоуправления:
— координируют деятельность структурных подразделений местной администрации по вопросам, затрагивающим законные интересы и права потребителей;
– взаимодействуют с органами государственной исполнительной власти и контрольно-надзорными органами по вопросам защиты прав потребителей;
— подготавливают проекты нормативных актов органов местного самоуправления по вопросам защиты прав потребителей;
– вносят руководству органа местного самоуправления предложения по совершенствованию защиты прав потребителей;
– подготавливают предложения о разработке и содержании программ по защите прав потребителей;
— оказывают помощь уполномоченным поселковых и сельских администраций в работе по защите прав потребителей;
– сотрудничают с общественными объединениями потребителей, содействуют развитию общественного потребительского движения;
2) Оказание помощи потребителям в реализации их законных прав (рассмотрение письменных и устных обращений и заявлений потребителей, консультация их по вопросам защиты прав потребителей и т.д.)
Органы местного самоуправления вправе проводить проверки хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения законодательства о защите прав потребителей. Проверки проводятся:
– при необходимости уточнения фактов по жалобам потребителей;
– по утвержденному плану работы;
— по поручениям руководства органа местного самоуправления как самостоятельно, так и совместно с другими подразделениями органа;
— совместно с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
В случае невыполнения хозяйствующим субъектом требований органа местного самоуправления, предъявленного в рамках его компетенции, последний вправе обратиться в суд с иском в защиту прав потребителей или о признании действий продавца (изготовителя, исполнителя) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Материалы могут быть переданы территориальным управлениям МАП РФ, другими контролирующими органам для принятия мер в рамках их компетенции.
Органы местного самоуправления являются важным элементом национальной системы защиты прав потребителей, действующим на муниципальном уровне, наиболее приближенном к населению. Для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры.
Законодательство предоставляет органам местного самоуправления право не только рассматривать жалобы потребителей и консультировать их по проблемам защиты прав потребителей, но и анализировать договоры, заключаемые хозяйствующими субъектами с потребителями. При выявлении товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества или опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды органы местного самоуправления вправе согласно статье 44 закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» (далее Закон) информировать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (работ, услуг); при выявлении продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг), не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, с просроченными сроками годности, или без сроков годности, если установление этих сроков обязательно – приостанавливать продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) до предоставления информации или прекращать продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг). Также органы местного самоуправления вправе обращаться в суды в защиту прав потребителей (в том числе неопределенного круга потребителей). При этом Закон определяет, что пятьдесят процентов суммы взысканного судом штрафа в размере цены иска за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требования потребителя перечисляются органу местного самоуправления, выступившему с заявлением в защиту прав потребителя.
По информации территориальных управлений МАП России в 2002 г. 2350 органов местного самоуправления (или 89% от их общего количества) занимались защитой прав потребителей. При этом в 25% органов созданы самостоятельные структурные подразделения по защите прав потребителей, а в 64% – специалисты по защите прав потребителей введены в другие структурные подразделения (см. также приложение 5). Как показывает практика, систематическая, масштабная и многоплановая работа по защите прав потребителей в муниципальных образованиях под силу органам местного самоуправления, имеющим самостоятельные структуры по защите прав потребителей.
Несмотря на то, что потребительские интересы связаны с широкой областью взаимоотношений, и их защита должна являться одной из составляющих социальной политики на местах, в последние годы наблюдается сокращение числа специалистов по защите прав потребителей в органах местного самоуправления.
Сдерживающим фактором для развития самостоятельных структур по защите прав потребителей в органах местного самоуправления является недостаточность финансирования последних. Вследствие этого уровень защищенности жителей административных центров значительно выше, нежели отдаленных населенных пунктов (сел и поселков). Но даже в такой форме деятельность специалистов по защите прав потребителей существенно влияет на уровень правовой защищенности граждан-потребителей. Учитывая значительные расстояния, разделяющие районные центры и многие населенные пункты, специалисты по защите прав потребителей районов используют такую форму, как организация выездных приемов потребителей.
Практика показывает, что деятельность органов местного самоуправления по защите прав потребителей повышает активность населения в этой сфере.
Объективно расширяется круг проблем, с которыми потребители обращаются в органы местного самоуправления. По наиболее сложным вопросам органы местного самоуправления, в свою очередь, обращаются за разъяснениями в федеральные органы исполнительной власти, в том числе в МАП России.
Больше всего обращений поступает в антимонопольные органы из муниципальных образований, где имеются структурные подразделения по защите прав потребителей. Меньше обращений граждан поступает из тех муниципальных образований, где специалисты совмещают функции по защите прав потребителей с другими обязанностями. Некоторые территориальные управления отмечают, что из городов и районов, где отсутствуют специалисты по защите прав потребителей, обращений в территориальные управления не поступает вообще. При этом следует отметить, что, если органы местного самоуправления имеют в своем составе специалистов по защите прав потребителей, то обращения потребителей и хозяйствующих субъектов поступают в территориальные управления МАП России при невозможности решить вопрос на месте или при несогласии с позицией отдела (специалиста) по защите прав потребителей.
Антимонопольные органы проводят анализ деятельности органов местного самоуправления по защите прав потребителей и направляют информацию главам администраций городов и районов. Одновременно направляются рекомендации по созданию эффективного механизма защиты прав потребителей, обеспечивающего условия, при которых каждый житель города или района будет иметь возможность для реализации защиты своих прав и интересов. Территориальные управления МАП России оказывают органам местного самоуправления консультационную помощь, направляют информацию о возможности прохождения специалистами по защите прав потребителей стажировки в территориальном управлении; рассматривают материалы о нарушениях потребительского законодательства, поступающие от органов местного самоуправления; проводят семинары для специалистов, занимающихся защитой прав потребителей в органах местного самоуправления.
Местные органы по защите прав потребителей в отличие от федеральных структур не наделены контрольными функциями. Практически единственная административная мера, которую они могут применить, – право приостановить реализацию товаров с просроченными сроками годности. Но отсутствие у местных органов по защите прав потребителей права привлекать нарушителей к административной ответственности отнюдь не означает их слабости или ненужности. Эти органы могут применять к нарушителям закона достаточно эффективные меры. Во многих отделах по защите прав потребителей созданы списки хозяйствующих субъектов, систематически нарушающих права потребителей. Эта информация публикуется в средствах массовой информации. Специалисты органов местного самоуправления направляют информацию о нарушениях прав потребителей в соответствующие федеральные органы, передают материалы в суд.
Вывод:
В первой части первой главы рассмотрена система федеральных органов управления, занимающихся контролем соблюдения законодательства о защите прав потребителей, их задачи и полномочия. Во второй части отражены полномочия органов местного самоуправления и их роль в контроле соблюдения законодательства о защите прав потребителей.
2. Работа антимонопольных органов в сфере защиты прав потребителей 2.1. Контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей. МАП России проводит государственную политику и осуществляет контроль в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития конкуренции на товарных и финансовых рынках; поддержки предпринимательства; обеспечения контроля соблюдения законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании деятельности субъектов естественных монополий в области связи.
Реализация этих задач во многом позволяет обеспечить сбалансированную защиту интересов добросовестных производителей, соблюдение конституционных прав и свобод граждан – потребителей.
Значительное место в политике по защите прав потребителей занимает пресечение нарушений со стороны недобросовестных товаропроизводителей и продавцов на рынке товаров (работ, услуг).
На обеспечение защитных мер направлена деятельность антимонопольных органов, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) за производством и оборотом товаров (работ, услуг), органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей.
Территориальные управления МАП России способствуют усилению государственного контроля соблюдения законодательства о защите прав потребителей. В этих целях территориальные управления МАП России рассматривают заявления и обращения граждан, оказывают консультационную и практическую помощь потребителям по вопросам законодательства о защите прав потребителей, принимают меры по восстановлению нарушенных прав потребителей, проводят проверки хозяйствующих субъектов как по собственной инициативе, так и по заданию МАП России, прибегают к мерам административного воздействия: возбуждают дела по признакам нарушения законодательства о защите прав потребителей, выдают предписания, а в случае их неисполнения постановления о наложении штрафов, осуществляют досудебную и судебную защиту прав потребителей.
Важнейшим направлением деятельности МАП России и его территориальных управлений является работа с обращениями граждан и юридических лиц[17, с. 7-14].
Динамика обращений по вопросам защиты прав потребителей, рассмотренных территориальными управлениями МАП России
в 1996-2002 гг.
\s
Рис.1
Из графика (рис.1) видно, что произошло снижение количества обращений в отчетный период, это, в определенной мере, объясняется усилением разъяснительной и просветительной работы среди потребителей и хозяйствующих субъектов в рассматриваемой области. В числе основных причин, вызвавших обращения граждан, по прежнему остаются продажа товаров с недостатками, предоставление услуг ненадлежащего качества, а также непредоставление хозяйствующими субъектами информации о товарах (работах, услугах), их изготовителях (исполнителях, продавцах), нарушение сроков исполнения услуг.
Специалисты по защите прав потребителей органов местного самоуправления берут на себя основной груз рассмотрения обращений потребителей по месту их жительства, что позволяет территориальным управлениям МАП России больше внимания уделять аналитической и профилактической работе, методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, обучению специалистов. Анализ показывает, что в регионах, где органы местного самоуправления имеют специалистов по защите прав потребителей, количество поступивших обращений потребителей значительно превышает количество обращений в территориальные управления МАП России.
Основным направлением в работе антимонопольных органов по предупреждению и пресечению нарушений законодательства о защите прав потребителей является профилактика нарушений и их устранение в добровольном порядке.
В этих целях антимонопольные органы используют различные формы и методы работы. Среди них – согласование нормативных правовых актов, затрагивающих права потребителей, дача специалистами центрального аппарата МАП России официальных разъяснений по законодательству о защите прав потребителей, информационная и просветительская работа через средства массовой информации, консультирование и оказание практической помощи в разрешении конфликтных ситуаций не только потребителям, но и предпринимателям, проведение целевых проверок отдельных секторов потребительского рынка товаров, работ, услуг и др.
продолжение
–PAGE_BREAK–Для устранения нарушений антимонопольные органы применяют предусмотренные законодательством административные процедуры – возбуждают дела о нарушениях законодательства о защите прав потребителей, выдают предписания, налагают штрафы за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний. Данные меры применяются в соответствии с приказом МАП России от 04.04.96 №42 (в редакции приказа МАП России от 11.03.99 № 71), которым утверждено «Положение о порядке рассмотрения МАП России и его территориальными управлениями дел о нарушениях законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей» [8].
Итоги дел по защите прав потребителей, завершенных территориальными управлениями МАП России в 2002 г. (включая дела, перешедшие с предыдущих периодов), представлены в приложении 2. Итоги работы территориальных управлений МАП РФ по контролю соблюдения законодательства о защите прав потребителей в отраслевом разрезе предоставлены в приложении 3[22].
Приоритетными в деятельности МАП России и его территориальных управлений в этой области являются меры, направленные на пресечение правонарушений.
Статьей 10 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» предусмотрена обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) своевременно предоставлять потребителям необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора, установленытребования к информации о товарах (работах, услугах), которая в обязательном порядке должна сопровождать товар.
ЗакономРоссийской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не допускается недобросовестная конкуренция путем введения потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей.
Статьями 12-14 Закона «О защитеправ потребителей» установлена ответственность изготовителя (исполнителя, продавца) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге), об изготовителе (исполнителе, продавце)[10, с. 28-37]. Статья 14.8 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа за нарушение прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре.
Законодательством в области технического регулирования и стандартизации установлены требования к безопасности и качеству продукции, в том числе приобретаемой для личных нужд. Эти требования содержатся в федеральных законах «О техническом регулировании», «О качестве и безопасности пищевых продуктов»[4], «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Законе Российской Федерации «О ветеринарии» и др.
В то же время нормы указанных законов, которыми установлены требования к информации о товаре, качеству и безопасности продукции, далеко не всегда подкреплены мерами по обеспечению их единообразного применения, в том числе требованиями к маркированию, упорядочению способов нанесения информации о товаре. Эти требования должны содержаться в государственных стандартах и иных нормативных документах, принимаемых в соответствии с положениями норм законодательных актов.
Отсутствие единообразия в области технического регулирования, применения терминов и определений, классификации, маркирования и идентификации продукции приводит к нарушениям требований законодательных актов в этой области, массовым жалобам граждан-потребителей и добросовестных товаропроизводителей в связи с приобретением товаров ненадлежащего качества, не обеспеченных информацией, позволяющей потребителю сделать осознанный выбор.
С принятием Федерального закона «О техническом регулировании» развертывается работа по реформированию нормативной базы в области стандартизации.
В процессе осуществления технической реформы предусматривается сокращение и упорядочение функции по контролю производства и оборота товаров (работ, услуг), номенклатуры продукции, подлежащей обязательной сертификации, и расширение номенклатуры изделий, соответствие которых может быть подтверждено декларацией.
Это предполагает плавное реформирование системы стандартизации и обязательного подтверждения соответствия. Переход на технические регламенты должен быть согласован с мерами по соблюдению обязательных требований, содержащихся в государственных стандартов и иных документах в области стандартизации.
В настоящее время идет формирование программы разработки технических регламентов на 2003 – 2010 годы. Существует реальная возможность включить в ее разделы разработку технических регламентов, требования которых были бы сопряжены с положениями Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в части способов предоставления необходимой и достоверной информации о товаре.
Ослабление антимонопольного контроля на стадии экспертной оценки и согласования устанавливаемых требований по безопасности, может спровоцировать возникновение нездоровой конкуренции уже на начальной стадии формирования технической политики, создание технических основ для вытеснения отечественных товаропроизводителей с рынков, производящих изделия массового назначения. Наступление такого события чревато отрицательными последствиями для потребителей и добросовестных отечественных товаропроизводителей.
Учитывая опасность его возникновения, МАП России включил в пункт 13 проекта постановления Правительства Российской Федерации по вопросу «О дополнительных мерах по обеспечению развития конкуренции в Российской Федерации», выносимому на заседание Правительства, поручение Госстандарту России о введении обязательной экспертизы требований по безопасности процессов производства и продукции,
Широкое распространение получила продажа товаров по образцам с применением дистанционных продаж и рекламы.
При использовании этих форм торговли имеет место значительный рост нарушений прав потребителей на надлежащую информацию о товаре.
Отсутствие в Федеральном законе «О рекламе» положений, предусматривающих ответственность за не предоставление необходимой информации о рекламодателе, изготовителе, продавце усложняет реализацию норм Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», приводит к ущемлению прав потребителей при заключении и исполнении договора розничной купли-продажи[3].
При доставке товаров по почте с применением рекламы: не доводится информация (или представляется в искаженном виде) о его сертификации, сведения о противопоказаниях; не даются консультации по правилам применения (эксплуатации) товара. Потребители узнают о товаре и его недостатках после того как он продан[5].
Возникающие нарушения провоцируют заметный рост устных и письменных обращений, направляемых в МАП России и его территориальные управления. Во многом это является следствием несогласованности требований статьи 7 Федерального закона «О рекламе» с нормами Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в части нанесения обязательной информации при рекламировании товаров.
Подобные нарушения возникают и при продаже других товаров профилактического назначения. Часто продавец (агент) передает товар, который не соответствует образцу или описанию, качество которого не отвечает информации о нем. При этом не доводится информация о правилах использования товара, действиях в связи с обнаружением недостатков. Имеют случаи, когда до потребителя не доводится техническая документация, в том числе инструкция по эксплуатации.
Продажа товаров по рекламе с применением розыгрышей приобретает в последнее время массовый характер и усложняет соблюдение правил продажи товаров по образцам с применением дистанционных продаж.
Законодательным актом не предусмотрена ответственность за нарушение порядка организации и проведения лотереи, установленного Указом Президента Российской Федерации.
В то же время, антимонопольные органы вправе обратится в суд с иском о прекращении распространения такого рода организациями ненадлежащей рекламы или о их ликвидации за неоднократное и грубое нарушение прав потребителей.
Увеличение продаж посредством рекламы вызвано еще и тем, что ее применение позволяет продавцу-рекламодателю в наиболее выгодном свете продемонстрировать с экрана телевизора и других средств массовой информации товар. Часто оказывается, что реклама не содержит информации о том, у кого потребитель приобретает товар, кто является его изготовителем, а сообщает только контактный телефон, по которому можно заказать рекламируемый товар. Информация о местонахождении продавца, как правило, отсутствует также и у рекламораспространителя.
Такая схема продаж позволяет недобросовестному продавцу обманывать потребителя и уходить от ответственности, предусмотренной Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей».
Данные обстоятельства порождают массовые обращения граждан за защитой своих прав. Однако, часто усилия контролирующих органов не приводят к ожидаемым результатам, поскольку установление местонахождения фирм, осуществляющих продажи посредством рекламы (в том числе, через радио- и телемагазины, по почте), требует значительных временных затрат, либо вовсе невозможно.
2.2. Защита прав потребителей антимонопольными органами в суде. Защита прав потребителей, осуществляемая судом общей юрисдикции и мировыми судьями (далее суды), обеспечивает наиболее полное восстановление нарушенных прав потребителей путем удовлетворения имущественных и неимущественных интересов потребителей, чьи права были ущемлены, и является важнейшим способом защиты прав потребителей.
Число исков о защите прав потребителей, как показывает статистика, публикуемая Верховным Судом Российской Федерации, постоянно растет. В 1998 году таких исков предъявлено – 27,1 тыс., в 1999 – 31,6 тыс., 2000 –46,9 тыс., 2001 – 42,6. В связи с введением института мировой юстиции меньшее число исков о защите прав потребителей предъявляется в районные суды. Так, в 2001 году районными судами рассмотрено 34,1 тыс. исков, мировыми судьями — 8,5 тыс. исков[25].
Защита прав потребителей в суде осуществляется, прежде всего, потребителями самостоятельно. Рост обращений потребителей в суд за защитой своих прав является результатом действия ряда факторов, в частности, проводимой антимонопольными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей политики, направленной на просвещение потребителей в области защиты их прав, возрастания активности указанных органов в оказании помощи потребителям в защите их прав в суде и, как результат, повышение правовой культуры потребителей.
Следует отметить, что уровень правовой обоснованности заявляемых потребителями исков возрос.
Значительно облегчает потребителям самостоятельную защиту прав в суде и предоставленные ему Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» процессуальные льготы: освобождение потребителей от уплаты государственной пошлины и возможность предъявления потребителями исков не только по месту нахождение ответчика, но и по месту своего жительства или по месту причинения вреда (статья 17 Закона). В настоящее время процессуальные льготы, предоставляемые потребителям, закреплены в недавно принятом Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (вводится в действие с 1 февраля 2003 г.). При этом в части выбора потребителем подсудности указанные льготы расширены по сравнению с установленными Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей». Согласно статье 29 указанного Кодекса потребитель вправе по своему выбору предъявить иск в суд по месту жительства или месту пребывания истца либо по месту заключения или месту исполнения договора. Иск к организации, вытекающий из деятельности ее филиала или представительства, может быть предъявлен также в суд по месту нахождения ее филиала или представительства. Иск к ответчику, место жительства которого неизвестно или который не имеет места жительства в Российской Федерации, может быть предъявлен в суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту жительства в Российской Федерации. Иски о возмещении вреда, причиненного увечьем, иным повреждением здоровья могут предъявляться истцом также в суд по месту его жительства или месту причинения вреда[21, с. 55-57].
Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» правом участия в судебном процессе в защиту прав потребителей в различных формах наделены также федеральный антимонопольный орган и его территориальные управления, федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы).
Как свидетельствуют данные статистики, количество дел, в которых в той или иной форме принимали участие антимонопольные органы, в 2002 году по сравнению с 2001 годом увеличилось на 5% (2001 — 1339; 2002 – 1408).
Наиболее эффективным способом оказания помощи в разрешении возникшего спора является представление территориальным управлением заключения по делу. Это вызвано тем, что такая форма защиты прав потребителей, как вступление в уже начатый потребителем процесс для дачи заключения по делу по собственной инициативе в условиях малочисленности территориальных управлений является наиболее применимой.
Так же все больше увеличивается количество дел, по которым территориальные управления привлекаются в процесс по инициативе суда.
Расширяется практика предъявления территориальными управлениями исков в защиту неопределенного круга потребителей. Предметом таких исков согласно Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» является признание действий хозяйствующих субъектов противоправными в отношении неопределенного круга потребителей. Такие иски могут предъявляться не только тогда, когда круг потенциальных истцов действительно невозможно определить, но и в тех случаях, когда круг истцов может быть определен, но слишком многочислен. В связи с этим предъявление указанных исков позволяет защитить значительное число потребителей одновременно.
Всего в 2002 году в защиту прав неопределенного круга потребителей территориальными управлениями предъявлено 27 исков. Вынесено 23 решения в пользу потребителей. Как и в 2001 году в основном, предъявлялись иски в защиту прав неопределенного круга потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Территориальными управлениями в указанный период предъявлялись также иски о ликвидации хозяйствующих субъектов за неоднократное или грубое нарушение ими прав потребителей, установленных законодательством о защите прав потребителей. Практически по всем предъявленным территориальными управлениями искам судами приняты решения о ликвидации субъектов рынка.
В связи с тем, что территориальные управления МАП России ограничены в материальных и кадровых ресурсах, участие в процессе в форме предъявления исков в защиту интересов прав потребителей (группы потребителей) принимается территориальными управлениями значительно реже. В основном такая форма участия используется в случаях, когда потребитель по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, либо когда разрешение возникшего между потребителем и хозяйствующим субъектом спора представляет интерес с точки зрения применения законодательства.
В 2002 году территориальными управлениями МАП России самостоятельно предъявлено в суд 33 иска в интересах конкретного потребителя, группы потребителей. В пользу потребителей вынесено 31 решение.
Территориальные управления постоянно оказывают помощь потребителям, предъявляющим иски в суды самостоятельно. Указанная помощь выражается в различных формах: консультирование, составление исковых заявлений, составление апелляционных, кассационных жалоб и т.п. Такая помощь является действенной, поскольку территориальные управления помогают потребителям правильно определить и сформулировать исковые требования, обосновать их, сделав необходимые ссылки на нормы законодательства о защите прав потребителей.
Многие территориальные управления отмечают, что значительно возрастает активность органов местного управления по предъявлению исков в защиту прав потребителей в суды.
Верховный Суд Российской Федерации не делал специальных обзоров судебной практики по вопросам защиты прав потребителей. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации по инициативе территориальных управлений МАП России такие обзоры делаются. Положительным является тот факт, что наряду с проведением такой работы судами, практику рассмотрения дел о защите прав потребителей обобщают так же и отдельные территориальные управления МАП России.
продолжение
–PAGE_BREAK–Как следует из материалов, представленных территориальными управлениями МАП России, как и в прежние года, значительную долю споров, рассматриваемых судами, составляют споры, вытекающие из договоров купли-продажи.
Как правило, предъявляемые иски связаны с продажей товаров ненадлежащего качества, не предоставлением полной и достоверной информации о товаре, его изготовителе, возмещением вреда, причиненного недостатками товара. Потребители обращаются в суд не только с такими традиционными требованиями, как, например, о расторжении договора, замене товара, безвозмездном устранении недостатков и т.п. Увеличилось число самостоятельных исков с требованиями о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав при продаже некачественных товаров, взыскании неустойки за нарушение сроков удовлетворения требований потребителей.
По рассмотрению таких дел судами выработана единообразная практика применения законодательства о защите прав потребителей. Решения, как правило, выносятся судами в пользу потребителей.
По сведениям, представленным территориальными управлениями МАП России, в 2002 году сохранилась тенденция увеличения количества исков, связанных с нарушением прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг.
В основном предъявляемые иски связаны с некачественным предоставлением услуг (несоблюдение нормативов температурного режима в жилых помещениях, режим нагрева воды, невыполнение или некачественное выполнение обязанностей по ремонту мест общего пользования (лестничных площадок, кровли и т.д.), устройств для оказания коммунальных услуг. Также предъявляется большое число исков о возмещении вреда, причиненного в результате некачественного оказания жилищно-коммунальных услуг.
Рассмотрение указанных исков вызывает ряд сложностей, что связано с недостаточным и нечетким правовым регулированием отношений по их предоставлению.
На федеральном уровне указанные отношения регулируются ГК РФ, Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищным кодексом РСФСР, специальными законами, Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей и иными правовыми актами»[24].
По-прежнему, судами рассматривается большое количество дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства для строительства многоквартирных домов.
Анализ значительного числа договоров, проводимый МАП России и его территориальными управлениями, показал, что, несмотря на названия и используемые наименования сторон, указанные договоры, как правило, не содержат условия присущие названию договора.
Однако, в отдельных регионах суды, по-прежнему, при рассмотрении таких дел не применяют законодательство о защите прав потребителей
В соответствии со статьей 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» МАП России и его территориальные органы наделены правом предъявлять иски о ликвидации изготовителей (исполнителей, продавцов) неоднократно или грубо нарушивших права потребителей.
При предъявлении исков о ликвидации хозяйствующих субъектов необходимо доказать факты неоднократного или грубого нарушения хозяйствующим субъектом прав потребителей, предоставленных законодательством о защите прав потребителей. Такими доказательствами, как показал анализ судебной практики, являются наличие предписаний территориального управления о прекращении нарушений прав потребителей, факты продажи некачественного и (или) некомплектного товара, нарушения сроков передачи товаров, подтверждаемые решениями судов, вынесенными по конкретным судебным делам, сроков удовлетворения правомерных требований потребителей и т. д. Как правило, суды при решении вопроса об удовлетворении исков о ликвидации учитывают, устранялись ли хозяйствующим субъектом нарушения в добровольном порядке или нет.
Исходя из вышесказанного, можно отметить, что по- прежнему актуальны следующие проблемы:
1. Минимальные размеры денежных сумм, присуждаемых в качестве возмещения морального вреда.
Как и в прежние годы, подходы судов к определению размера компенсации морального вреда очень различаются.
В соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» размер компенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда. Вместе с тем, многие суды при определении размера подлежащего взысканию морального вреда, ориентируются на размер возмещаемого потребителю имущественного вреда.
Практикой так и не выработаны четкие критерии определения размера компенсации морального вреда соответствующего перенесенным потребителем страданиям. В одних случаях суды удовлетворяют требования потребителей о компенсации морального вреда в достаточно большом размере. В то же время, при рассмотрении исков в связи с аналогичными нарушениями прав потребителя, суды компенсируют моральный вред в значительно меньшей сумме. Согласно данным, представленным территориальными управлениями, очень маленькие суммы компенсации морального вреда взыскиваются, как правило, по спорам связанным с предоставлением жилищно-коммунальных услуг
Как правило, суды значительно снижают размеры сумм, взыскиваемых в возмещение морального ущерба, по сравнению с заявленными потребителем, не приводя мотивы такого снижения.
2. Суды, как правило, без достаточных оснований снижают размер неустойки за нарушение прав потребителей применяя нормы статьи 333 ГК РФ.
3. Суды практически не пользуются правом, предусмотренным пунктом 6 статьи 13 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», по взысканию штрафа с ответчика в размере цены иска.
5. Решения судов не всегда исполняются и требуют больших временных затрат.
6. Длительность рассмотрения дел судами.
Вместе с тем, можно отметить, что c введением института мировых судей сроки рассмотрения дел о защите прав потребителей значительно сократились.
Вывод:
В первой части второй главы отражена работа антимонопольных органов по предупреждению и пресечению нарушений законодательства о защите прав потребителей и проблемы, возникающие в процессе этой деятельности. Вторая часть посвящена ситуации, сложившейся в сфере судебной защиты прав потребителей антимонопольными органами.
3. Актуальные проблемы деятельности территориальных антимонопольных органов в сфере защиты прав потребителей (на примере ТУ МАП по СПб) 3.1. Приоритетные направления работы в рамках реализации Закона и вопросы судебной защиты потребителей. Данная глава основывается на примере работы Территориального Управления Министерства по антимонопольной политике по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее Управление) в рамках реализации Закона о защите прав потребителей.
Рассмотрим основные направления, по которым проводится работа в отчетном периоде:
– личный прием и рассмотрение письменных заявлений потребителей;
– консультирование граждан по устным запросам;
– рассмотрение письменных и устных обращений органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов,
– проведение проверок хозяйствующих субъектов по заявлениям граждан, заданиям МАП России, в соответствии с планами совместных проверок Межведомственного Совета территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор за качеством и безопасностью продукции (товаров), работ, услуг на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, в составе рабочих групп конкурса «Лучшие товары и услуги Санкт-Петербурга» и советов экспертов конкурса «Сделано в Санкт-Петербурге».
– дача заключений по запросам судов и участие в судебных заседаниях;
– работа со средствами массовой информации с целью пропаганды законодательства о защите прав потребителей, проведение семинаров-совещаний в рамках секции Межведомственного консультационно-экспертного совета, семинаров-практикумов, участие в проведении олимпиады школьников по основам потребительских знаний;
– координация работы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей[6].
Территориальное управление по Санкт-Петербургу и Ленинградской области осуществляет содействие в реализации судебной защиты прав потребителей.
Наибольшее количество жалоб, поступивших в органы местного самоуправления Санкт-Петербурга за 2003 год приходится на торговлю (67%), жилищно-коммунальные услуги (17,3%) и бытовое обслуживание (6,7 %). Далее по численности идут жалобы на услуги связи (1,8%). Прочие услуги составляют (6,2%).
В сфере торговли основными нарушениями являются продажа товаров ненадлежащего качества, отсутствие необходимой информации о товаре, нарушение условий хранения товаров, реализация товаров с истекшим сроком годности.
В результате проведенного анализа обращений граждан просматривается тенденция к увеличению количества жалоб на жилищно-коммунальные услуги.
За 2003 год Управление приняло участие в 13 судебных заседаниях. По 5 искам по запросу судов были даны заключения. 6 исков предъявлены потребителями с участием представителей Управления, 2 — по вопросу несанкционированного подключения к линии связи, 2 — по факту продажи недоброкачественного компьютера и мебели, 1 – по расторжению договора на оказание риэлтерских услуг, 1 – по вопросу некачественного оказания коммунальных услуг.
Иски о расторжении договоров купли-продажи закончились подписанием мировых соглашений.
Рассмотрение исков, как правило, затягивается по вине ответчиков, в том числе путем неявки их в судебное заседание. При этом отсутствует судебная практика принудительного привода или воздействия путем применения штрафных санкций за неоднократную неявку в судебное заседание, поскольку суды не обеспечивают извещение участников судебного процесса надлежащим образом, рассылая судебные повестки простыми почтовыми отправлениями, экономя на почтовых расходах. При этом бюджетные расходы на обеспечение рассмотрения одного иска многократно увеличиваются.
Продолжена правоприменительная практика по КоАП РФ[13]. В 2003 году Управлением возбуждено 9 дел об административном правонарушении. По факту невыполнения в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) ст.19.5 КоАП РФ возбуждено 3 дела.
По факту нарушения права потребителя на получение необходимой и достоверной информации по ст.14.8 КоАП РФ в 2003 году возбуждено 4 дела.
Проблемы применения КоАП РФ: Проблемы, связанные с несоблюдением судами сроковых процессуальных норм, соблюдения «немедленности» составления протокола об административном правонарушении, обжалования решения судов.
Пример[18, с. 58-81]: В соответствии с подведомственностью дел на основании ст. 19.5, ст. 23.1. КоАП РФ Управлением составлен протокол об административном правонарушении 11.04.2003г № 04-01 в отношении ИПБОЮЛ Мартынова В.П., осуществляющего свою хозяйственную деятельность по адресу В.О. Большой пр., д.68, ТК «Балтийский» 6. Правонарушение состояло в том что, ИПБОЮЛ Мартынов В.П. не исполнил в полном объеме предписание о прекращении нарушений прав потребителей ТУ по СПб и ЛО МАП России (от11.02.2003г. № 04/3613-07): не обеспечено право гр. Логиновой Н.Н. на удовлетворение требования, предусмотренного п.1 ст.18 Закона РФ «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона от 09.01.1996г. №2-ФЗ (с изменениями на 30.12.2001)
Документы для рассмотрения административного правонарушения по существу направлены Мировому судье судебного участка № 6.
18 апреля мировой судья Перфильева Л.А. вынесла определение о передаче дела по подведомственности в Василеостровский федеральный суд г. Санкт-Петербурга, куда и были направлены материалы дела.
Не имея информации о рассмотрении вопроса по существу, Управление направило запрос (17.06.2003г. исх. № 04/2352) в Василеостровский федеральный суд Санкт-Петербурга: «поскольку предписание не исполнено в части касающейся требований потребителя Логиновой Н.Н., а соблюдение Управлением нормативных сроков рассмотрения жалоб граждан контролируется прокуратурой города, просим проинформировать принято ли к производству дело о применении мер административного взыскания в отношении ИПБОЮЛ Мартынова В.П. и на каком этапе рассмотрения оно находится».
Получен ответ Василеостровского федерального суда Санкт-Петербурга: «материалы административного правонарушения в отношении ИПБОЮЛ Мартынова В.П. в Василеостровском федеральном суде Санкт-Петербурга не значатся».
Управление направило запрос Мировому судье судебного участка № 6 с целью уточнения, куда им были направлены материалы данного административного правонарушения.
В сентябре 2003 года Управление получило определение от 26.08.03 мирового судьи судебного участка № 12 Санкт-Петербурга Брунченко Т.В., которым судья постановил возвратить материал об административном правонарушении в отношении Мартынова В.П. руководителю Управления на основании того, что в протоколе, в нарушение п.п. 3 и 6 ст. 28.2. КоАП РФ отсутствует подпись законного представителя, подтверждающая, что ему разъяснены права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, нет отметки, что законному представителю вручена копия протокола об административном правонарушении.
Таким образом, суд, нарушив срок привлечения к административной ответственности, по формальным признакам прекращает производство по делу.
Пример: Руководствуясь ст. 28.8 и в соответствии с подведомственностью дел на основании ст. 19.7, ст. 23.1. КоАП РФ Управлением составлен протокол об административном правонарушении 18.06.2003 г. № 04-02 в отношении ООО «СЭТ — Эксклюзив», расположенного по адресу Санкт-Петербург, ул. Гончарная, д.8. Правонарушение состояло в том, что хозяйствующий субъект на запрос Управления отказался представить документы и информацию, необходимые для осуществления Управлением своих функций при решении данного вопроса. Документы для рассмотрения административного правонарушения по существу направлены в Смольнинский Федеральный суд Центрального района Санкт-Петербурга. Рассмотрение дела о применении административного взыскания в отношении ООО «СЭТ-Эксклюзив» состоялось 10.07.2003 г. Судья, руководствуясь ст.24.5 КоАП РФ вынесла постановление о прекращении производства по делу. Основанием для прекращения производства по делу было нарушение Управлением процессуального срока. В соответствии со ст.28.5. КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно, однако понятие «немедленно» в кодексе не дано.
На основании вышеизложенного, возникает проблема соблюдения «немедленности» составления протокола об административном правонарушении в соответствии со ст. 19.7., ст.19.5 КоАП РФ так как, документ свидетельствующий о нарушении законодательства непосредственно в отдел (исполнителю) поступает после прохождения канцелярии и руководства, следовательно, данный срок «немедленности» составления протокола Управление будет пропускать постоянно.
Право обжаловать такого рода определения суда Управление не имеет, в соответствии со ст.30.1 КоАП РФ данным правом обладают лица, указанные в ст.25.1 – ст.25.5 КоАП РФ. Управление же не является участником производства по делам об административных правонарушениях, а осуществляет исключительно техническую функцию, выражающуюся в составлении административного протокола. При этом ст.245 Гражданского процессуального Кодекса РФ (далее — ГПК РФ) говорит о том, что суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений[11]:
– по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
– по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
– по заявлениям о защите избирательных прав или прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
– иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
продолжение
–PAGE_BREAK–