Гражданско-правовой анализ права государственной и муниципальной собственности

Содержание
Введение
Глава 1. Общие положения о праве государственной имуниципальной (публичной) собственности
1.1 Понятие и содержание права публичной собственности
1.2 Субъекты права публичной собственности
1.3 Объекты права публичной собственности
Глава 2. Приватизация как основание прекращения правапубличной собственности
2.1 Понятие и значение приватизации
2.2 Способы приватизации
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Право собственности — один из важнейших институтов гражданскогоправа. В основе имущественных отношений, являющихся основным предметом гражданско-правовогорегулирования, лежат именно отношения собственности.
Институт права собственности оказывает непосредственное влияниена формирование новой российской государственности конца XX- начала XXI вв. Именно этот институтсоставляет материальную основу государственной власти РФ. Он служит фундаментомформирования рыночных отношений, придает политическую, правовую и социальную стабильностьобществу, является приоритетным направлением реализации экономической и социальнойфункции государства[1].
Проблемы права собственности являются наиболее актуальными средипрочих категорий российского гражданского права.
Особую значимость они приобрели в связи с существенными преобразованиямиотношений собственности в РФ в начале 90-х годов прошлого столетия. С этого временив России наметились экономические преобразования, связанные с переходом к рыночномухозяйству. Конституционное признание частной собственности, свобода предпринимательскойдеятельности явились предпосылкой возникновения и развития крупного, среднего, малогобизнеса. При этом имущественной базой многих предприятий крупного, среднего и малогобизнеса послужило государственное и муниципальное имущество, перешедшее в процессеприватизации в частный сектор экономики.
Конституция РФ наряду с частной формой собственности признаети равным образом защищает и публичную собственность: государственную и муниципальную.При этом собственником выступает особого рода субъект гражданского права (публично-правовоеобразование), обладающий специфическими признаками (прежде, всего наличие властныхполномочий).
В ходе приватизации государственного и муниципального имуществабыла осуществлена передача указанного имущества в «частные руки». В даннойсвязи изменилось соотношение форм собственности, в котором доминирующее положениезанимает частная собственность. Таким образом, приватизация представляет собой специфическоеоснование прекращения права публичной собственности и одновременно возникновенияправа частной собственности. При этом приватизация регламентируется не нормами ГКРФ, а нормами специального законодательства о приватизации.
Именно в силу особой специфики вопрос о правовой природе отношенийпубличной собственности является особо актуальным и представляет собой научно-практическуюзначимость.
Целью данного исследования является гражданско-правовой анализправа государственной и муниципальной (публичной) собственности, его субъектов,объектов и содержания, а также специфического основания прекращения указанного правасобственности — приватизации.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) определить понятие и содержание права публичной собственности;
2) рассмотреть субъектный состав права публичной собственности;
3) исследовать объекты права публичной собственности;
4) изучить приватизацию как специфический способ прекращенияправа государственной и муниципальной (публичной) собственности;
5) определить понятие приватизации и выявить ее значение;
6) проанализировать способы приватизации государственного и муниципальногоимущества.
Глава 1. Общие положения о праве государственной и муниципальной(публичной) собственности1.1 Понятие и содержание права публичной собственности
 
Отношения собственности выступают в различных формах в зависимостиот того, кто является их субъектом: отдельный индивид, организованный коллектив,государство или органы местного самоуправления (муниципалитет). Соответственно этомуразличают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Перечисленныеформы собственности, как указано в ч.2 ст.8 Конституции РФ, в Российской Федерациипризнаются и защищаются равным образом[2].
В юридической литературе государственная и муниципальная собственностьименуется публичной собственностью[3].
Согласно п.1 ст.214 ГК РФ государственной собственностью в РоссийскойФедерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации(федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектамРоссийской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения,автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)[4].
Муниципальной собственностью в п.1 ст.215 ГК РФ признается имущество,принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другиммуниципальным образованиям.
Право собственности предоставляет одинаковые возможности всемсвоим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданскомправе в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. оттого, идет ли речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения,влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общемуправилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характериспользования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсовлибо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте,и т.п.).
Таким образом, содержание права публичной собственности такжесводится к «триаде»[5]правомочий собственника: права владения, пользования, распоряжения своим имуществом(п.1 ст. 209 ГК РФ).
Вместе с тем говоря, о праве публичной собственности следуетотметить следующие особенности:
такие объекты права собственности как изъятые из оборота вещимогут находиться лишь в государственной собственности;
такое основание возникновения и прекращения права собственностикак приватизация распространяется только на имущество, находящееся в государственнойи муниципальной собственности[6].
 1.2 Субъекты права публичной собственности
Субъектами права государственной и муниципальной (публичной)собственности являются соответственно государство и муниципальные образования, именуемыев юридической литературе публично-правовые образования[7].
Важными особенностями правового положения указанных субъектовпубличной собственности являются:
1) наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющихим принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащегоим права собственности. Например, Постановление Правительства РФ от 22.05.2007 №310 (ред. от 06.05.2008)«О ставках платы за единицу объема лесных ресурсови ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»[8];
2) осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.
Право государственной собственности характеризуется множественностьюсубъектов, в роли которых выступают РФ в целом (в отношении имущества, составляющегофедеральную собственность) и ее субъекты — республики, края, области и т.д. (в отношенииимущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственнойсобственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые)образования в целом, т.е. РФ и входящие в ее состав республики, края, области ит.д. [9],но не их органы власти или управления (п.3 ст.214 ГК РФ). Последние выступают вимущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и всоответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичногособственника (ст.125 ГК РФ).
Муниципальная собственность также относится к публичной, посколькуее субъекты являются публично-правовыми образованиями. С этой точки зрения можносказать, что как экономическая категория муниципальная собственность не являетсяразновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельныйвид публичной собственности. Ведь согласно ст.12 Конституции РФ «органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти»[10],т.е. муниципальные образования не являются государственными образованиями. Однаков качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретаютособый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строитсяпо модели государственной собственности.
Субъектами права муниципальной собственности в п.1 ст.215 ГКРФ объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования.По смыслу ст.2 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008)«Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» под другими муниципальнымиобразованиями следует понимать муниципальный район, городской округ, а также внутригородскуютерриторию города федерального значения (г. Москва и г. Санкт-Петербург) [11].От имени соответствующего муниципального образования — собственника его правомочияв соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы(ст.125, п.2 ст.215 ГК РФ).
Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступатьв тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственногоили муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенцияэтого органа. Важно подчеркнуть, что стороной конкретных правоотношений собственностиюридически будет являться именно государство или муниципальное образование, а неего орган. Отметим, что последний может стать самостоятельным участником гражданскихправоотношений только в качестве юридического лица — учреждения, не являющегосясобственником своего имущества.
 1.3 Объекты права публичной собственности
В качестве объектов как государственной, так и муниципальнойсобственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки,предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения,здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а такжеоборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового,потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащиепублично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированныхпредприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитныхучреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.
Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственникамилюбого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст.129ГК РФ).
Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченногов обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственностивещи, изъятые из оборота.
Объекты публичной собственности распределяются между РоссийскойФедерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственникамипринадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральнойсобственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальнымзаконом (п.5 ст.214 ГК РФ).
государственная муниципальная собственность приватизация
Таким образом, имущество, выступающее объектом публичной собственности,можно разделить на государственное и муниципальное имущество. Первое в свою очередьклассифицируется на:
исключительно федеральное имущество;
федеральное имущество, переданное в собственность субъектов РФ.
К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральнойсобственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентальногошельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемыеприродные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.),особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности,большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторыхважнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.
Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы,могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектовФедерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятсяучастки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.),земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они такжеизъяты из имущественного (гражданского) оборота.
В федеральной собственности находится и имущество, которое приопределенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов,может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например,отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджетаи внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имуществаЦентробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральноеимущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.
Находящееся в государственной или муниципальной собственностиимущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственнымиили муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственноговедения или оперативного управления. Указанное имущество составляет экономическуюбазу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридическихлиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника,т.к. унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом подолгам своего учредителя (п.5 ст.113 ГК РФ). По смыслу закона имущество учрежденийи казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшегоих публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленномзаконом порядке (п.2 ст.296 ГК РФ), либо не ликвидирует созданное им юридическоелицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов(п.7 ст.63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарномупредприятию (п.1 ст.295 ГК РФ).
Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенноегосударственное или муниципальное имущество), составляет казну публично-правовогообразования. Казну соответствующего публично-правового образования в первую очередьсоставляют бюджетные средства (п.1 ст.102 Бюджетного кодекса РФ) [12].Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственникапо его самостоятельным обязательствам (п.1 ст.126 ГК РФ).
Имущество может поступать в публичную собственность не толькообщими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениямчастной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискациии национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственностипублично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременноособым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).
Глава 2. Приватизация как основание прекращения правапубличной собственности2.1 Понятие и значение приватизации
Приватизация представляет собой особый способ передачи имуществаиз публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количестваобъектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организациипрежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой поформированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующегоему нормального, а не урезанного имущественного оборота[13].
В соответствии со ст.217 ГК РФ порядок приватизации должен устанавливатьсяспециальными законами, а общие правила Кодекса о приобретении и прекращении правасобственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношенияне урегулированы указанными законами. К специальным законам о приватизации относится:ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008)«О приватизации государственногои муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации) [14],Закон РФ от 04.07.1991 № 1541 — 1 (ред. от 11.06.2008)«О приватизации жилищногофонда в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации жилья) [15]и др.
Как уже отмечалось, законы о приватизации определяют порядокприватизации публичной собственности, который предполагает лишь процедуру (способы)приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичныесобственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами.
Заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частнуюсобственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами(договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданскогоправа. Вместе с тем содержание таких договоров, а также порядок их заключения иисполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены закономимперативно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следуетрассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочияпо распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочияустановлен специальными нормативными актами о приватизации.
Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:
субъектного состава,
объектов,
способов приватизации.
В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имуществадолжен выступать публичный собственник. Согласно ст.6 Закона о приватизации функциямипо приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительнойвласти, который наделен Правительством РФ полномочиями на осуществление функцийпо приватизации федерального имущества. Таким органом сегодня является Министерствоэкономического развития РФ[16].По специальному поручению Правительства РФ от его имени продажу приватизируемогофедерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения.В настоящее время функции специализированного государственного учреждения при ПравительствеРФ «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемогофедерального имущества осуществляет Федеральное агентство по управлению государственнымимуществом[17].
Аналогичным образом организуется приватизация государственногои муниципального имущества.
В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имуществасогласно п.1 ст.5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридическиелица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственныхи муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которыхдоля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.
В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащиепублично-правовым образованиям на праве собственности:
1) имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместнос занимаемыми ими земельными участками (ст. ст.11, 27 и 28 Закона о приватизации);
2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительствокоторых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п.1 ст.28Закона о приватизации);
3) акции открытых акционерных обществ (ст. ст. 19, 22, 26 Законао приватизации);
4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры)(ст.29 Закона о приватизации);
5) земельные участки (ст. ст.28, 30, 34, 36 Земельного кодексаРФ) [18];
6) жилые помещения (ст.2, 11 Закона о приватизации жилья).
Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегосяв публичной собственности недвижимого имущества.
Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными взаконе способами. К их числу в соответствии со ст.13 Закона о приватизации относятся:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерноеобщество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированномаукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихсяв государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатораторговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредствомпубличного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества безобъявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качествевклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатамдоверительного управления.
Приватизация жилых помещений осуществляется путем их безвозмездноголибо возмездного приобретения в собственность проживающими в них гражданами (ст.1Закона о приватизации жилья), а приватизация земли — путем возмездного или безвозмездногоприобретения гражданами либо юридическими лицами в собственность земельных участковустановленного размера (п.2 ст.28, ст.33 Земельного кодекса РФ). В особом порядкеприватизируется недвижимое государственное имущество, находящееся за рубежом.
Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение(переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственностив частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленномспециальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицампринадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ(удостоверенных ими прав).
Проводимая в России приватизация государственного и муниципальногоимущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленныхна отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующиеосновные цели:
политическую: появление слоя собственников;
экономическую: создание конкурентоспособных товаропроизводителей;
фискальную: дополнительный источник доходов бюджетов или снятиес них части расходов по содержанию (например, жилищного фонда);
социальную: соблюдение интересов населения (общества) при разделегосударственного имущества.
Первоначально приватизация публичной собственности осуществляласьс помощью приватизационных ценных бумаг. Для вовлечения в процесс приватизации всегонаселения страны всем гражданам в качестве предъявительских ценных бумаг были выданыприватизационные чеки («ваучеры»), на которые в течение срока их действияможно было приобрести акции приватизируемых предприятий. При этом было установлено,что значительную часть (от 35 до 90%) таких акций можно было приобрести лишь за«ваучеры», которые поэтому в тот период активно скупались у населения.Проводились также специализированные чековые аукционы по продаже акций, на которыхприобретение акций допускалось исключительно за «ваучеры». Фактическиже основной части населения оказались недоступными акции наиболее перспективныхпредприятий, а сами «ваучеры» оказались в руках профессиональных предпринимателей,успешно оттеснивших рядовых граждан от роли акционеров. Все это породило негативноеотношение населения к «ваучерной приватизации».
На практике приватизация породила массу злоупотреблений со стороныгосударственных чиновников, произвол, преступные махинации. Приватизация доходиладо парадоксов. Например, в Санкт-Петербурге, за 13 тыс. рублей (это соответствовалостоимости бутылки дешевой водки) был куплен целый завод[19].
Вот как оценивает итоги приватизации С.И. Комарицкий. «Весьманеудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученнымиобъектами. При этом в ходе раздела „общенародного достояния“ из-за непродуманныхзаконодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативныхактов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов и прямого лоббированиянекоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственныхчиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемогоимущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшегозаконодательства о приватизации не всегда представляется возможным»[20].
Таким образом, вряд ли можно говорить об успешном достижениикаких-либо из вышеназванных целей приватизации.
2.2 Способы приватизации
Самым распространенным способом приватизации явилась приватизацияпредприятий путем их преобразования в акционерные общества.
Данный способ приватизации применяется к унитарным предприятиям,уставный капитал которых превышает минимальный размер уставного капитала ОАО(т.е.1000-кратную сумму МРОТ).
Ранее указанный способ (преобразование в акционерные обществаоткрытого типа) применялся лишь в отношении крупных и средних государственных имуниципальных предприятий (со среднесписочной численностью работающих более 1000человек, а по решению трудовых коллективов — и свыше 200 человек, с определеннойбалансовой стоимостью основных фондов). Впоследствии разрешалось использовать идля приватизации относительно небольших предприятий. В настоящее время этот способпрактически используется при приватизации даже мелких предприятий[21].
Решение о приватизации конкретного предприятия на основании утвержденнойпрограммы приватизации государственного (муниципального) имущества принимает уполномоченныйорган исполнительной власти, который должен также утвердить устав будущего АО. Уставобязательно должен содержать указания на предмет и цели его деятельности общества.
Предварительно проводится инвентаризация имущества унитарногопредприятия и составляется промежуточный бухгалтерский баланс, на основании данныхкоторых и в соответствии с общими правилами ГК РФ о реорганизации юридических лицсоставляется специальный передаточный акт и определяется стоимость чистых активовунитарного предприятия. Утвержденный учредителем-собственником передаточный актдолжен отражать все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия,т.е. его активы и пассивы, включая долги и исключительные права на объекты«интеллектуальной собственности», а также сведения о размере уставногокапитала будущего АО, количестве и номинальной стоимости его акций. Имущество унитарногопредприятия, не включенное в передаточный акт и, следовательно, не подлежащее приватизации,изымается публичным собственником в состав своей казны.
Уполномоченный государственный орган в качестве единственногоучредителя представляет на государственную регистрацию устав создаваемого АО вместес передаточным актом. Возникшее после регистрации общество становится правопреемникомгосударственного или муниципального предприятия в соответствии с передаточным актом.Одновременно бывший руководитель унитарного предприятия назначается учредителемруководителем (директором) АО до первого собрания акционеров, а акции созданногообщества выставляются на продажу.
Ранее действовавшие законы о приватизации разрешали работникам(членам трудовых коллективов) приватизируемых предприятий приобретать акции такихобществ на льготных условиях по одному из трех добровольно выбираемых работникамивариантов:
1) безвозмездное получение 25% привилегированных (неголосующих)акций (на сумму не свыше 20 минимальных зарплат на одного работника) и покупка еще10% обыкновенных (голосующих) акций на льготных условиях: по закрытой подписке ис рассрочкой оплаты, а также со скидкой 30% от номинальной стоимости;
2) покупка до 51% обычных акций общества (т.е. заведомо контрольногопакета) преимущественно перед другими приобретателями, однако за полную (номинальную)стоимость;
3) создание группой работников предприятия с согласия остальныхчленов трудового коллектива полного товарищества на срок до одного года, с принятиемна этот период всей ответственности за деятельность предприятия (в том числе своимличным имуществом), с тем, чтобы по его окончании и выполнении других предусмотренныхпланом приватизации условий иметь возможность получить половину всех акций общества:преимущественное право на приобретение 30% его голосующих акций по номиналу и еще20% таких же акций на льготных условиях (в рассрочку и со скидкой 30% от номинала).
В настоящее время данные возможности уже не предусмотрены законодательствомо приватизации[22].
Подавляющее большинство работников предприятий избрали второйвариант, дающий возможность сохранения контроля над приватизированным предприятием.Более того, в ряде случаев свои акции они затем внесли в уставный капитал другого(закрытого) акционерного общества, созданного исключительно с целью контроля надприватизированным предприятием, ставшим ОАО, и недопущения к его управлению стороннихинвесторов. Однако недостаток у работников собственных средств для приобретенияакций потребовал привлечения к этому процессу фактических инвесторов (владельцев),при которых работники играли роль подставных лиц, и существенно усилил роль руководителей,получивших возможность различными путями приобрести значительные пакеты акций. Всвою очередь, все это породило различные злоупотребления и, по существу, лишилотрудовые коллективы перспектив, на которые они рассчитывали[23].
Для сохранения государственного контроля за рядом приватизированныхпредприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение, в федеральной собственностизакреплялись контрольные пакеты акций (на срок до 3 лет, который в ряде случаевзатем продлевался), а также выпускалась «золотая акция», позволявшая ипри отсутствии контрольного пакета акций в течение срока ее действия (первоначально- также до 3 лет) использовать право вето при принятии решений общим собранием акционерногообщества. В настоящее время «золотая акция» — специальное право на участиене только РФ, но и ее субъектов в управлении ОАО, состоящее в возможностях примененияправа вето при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, атакже внесения предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров итребования созыва внеочередного общего собрания. Данное право используется государствомс момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующегообщества, т.е. при отсутствии у него формальных возможностей для контроля за деятельностьюакционерного общества.
Эти же потребности вызвали к жизни особенности приватизации имуществагосударственных предприятий ряда отраслей народного хозяйства (в частности, топливно-энергетическогокомплекса, включая предприятия энергетики, газового хозяйства, нефтяной и нефтеперерабатывающейпромышленности и некоторых других). Они устанавливались президентскими указами исодержали многочисленные изъятия из общих правил законодательства о приватизации,нередко обусловленные и ведомственными, и даже лоббистскими, а не только публичнымиинтересами[24].
В особом порядке проводилась также приватизация совхозов и другихгосударственных сельскохозяйственных предприятий и предприятий по переработке сельскохозяйственнойпродукции и материальному обслуживанию агропромышленного комплекса. Она оказаласьнаименее удачной формой приватизации, т.к. навязанная сельскохозяйственным производителямв ходе ее реализации юридическая конструкция акционерного общества в наименьшеймере учитывает особенности организации сельскохозяйственного производства, а подходящиедля этих целей производственные кооперативы в то время были прямо исключены из числаучастников приватизации. Поэтому от последовательного преобразования всех перечисленныхпредприятий в акционерные общества фактически все равно пришлось отказаться. Крометого, объектом приватизации здесь стало имущество колхозов и государственно-кооперативныхпредприятий агропромышленного комплекса, вообще не относившееся к государственному,что было обусловлено политико-идеологическими, а не экономическими причинами[25].
Наконец, акции ряда приватизированных предприятий полностью иличастично не были проданы из-за отсутствия приобретателей и остались в публичнойсобственности. Открытые акционерные общества со 100-процентным публичным участием,так называемые «компании одного лица», формально будучи частными собственникамисвоего имущества, фактически находятся под полным государственным контролем, выполняяволю и реализуя интересы своего единственного акционера.
Еще один способ приватизации — продажа приватизируемых объектовна аукционах и конкурсах. Данный способ приватизации рассматривается действующимзаконом как способ приватизации отдельных объектов государственного и муниципальногоимущества, не входящих в состав имущественных комплексов приватизируемых предприятий,либо принадлежащих публичным собственникам акций открытых акционерных обществ, созданныхна базе имущества приватизированных унитарных предприятий, а также имущественныхкомплексов мелких предприятий (размер уставного капитала которых менее предусмотренногозаконом минимального размера уставного капитала ОАО).
На аукционе приватизируемое имущество продается покупателю, предложившемув ходе торгов наиболее высокую цену за него, причем приобретатель не должен выполнятькакие-либо условия в отношении такого имущества. При этом в решении о приватизацииконкретного объекта может предусматриваться одна из двух форм подачи участникамиторгов предложений о цене имущества: либо в запечатанных конвертах (закрытая форма),либо путем открытой заявки в ходе проведения торгов (открытая форма). При равенстведвух и более «закрытых» предложений о цене победителем признается участник,подавший закрытую заявку ранее других. С победителем аукциона заключается договоркупли-продажи имущества. Аукцион, в котором принял участие только один участник,признается несостоявшимся.
Ранее для продажи имущества мелких предприятий или отдельныхобъектов недвижимости использовался открытый аукцион, тогда как для реализации имуществасредних предприятий или принадлежащих публичным образованиям крупных пакетов акцийиспользовался закрытый аукцион (закрытый тендер), предусматривавший ограниченныйкруг участников. Закрытые тендеры были рассчитаны на привлечение солидных инвесторов.Фактически во многих случаях они повлекли участие подставных лиц и исключение реальныхторгов. Действующий Закон о приватизации больше не использует эту терминологию[26].
Акции открытых акционерных обществ, созданных на базе имуществаприватизированных унитарных предприятий, подлежат продаже на специализированныхаукционах. В этом качестве закон рассматривает открытые торги, на которых победительполучает акции по единой цене за одну акцию.
В отличие от аукциона конкурс предполагает не только предложениенаиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий: сохранениеопределенного числа рабочих мест; переподготовку или повышение квалификации работниковприватизируемого предприятия; сохранение профиля его работы; проведение реставрационных,ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, социально-культурногои бытового назначения. Конкурс является открытым по составу участников, а предложенияо цене подаются ими в запечатанных конвертах (в закрытой форме).
По действующему Закону о приватизации конкурсы проводятся припродаже предприятий как имущественных комплексов либо заведомо контрольных пакетовакций (более 50%) ОАО. С победителем конкурса заключается договор купли-продажи,обязательно включающий в себя порядок выполнения условий конкурса. При этом сроквыполнения названных условий не может превышать один год. Важно отметить, что правособственности к покупателю такого объекта приватизации переходит лишь после полнойоплаты имущества и выполнения условий конкурса.
Прежнее законодательство о приватизации допускало также проведениенекоммерческого инвестиционного конкурса, при котором от покупателя требовалось«лишь» осуществление соответствующей инвестиционной программы, посколькусам имущественный комплекс приобретался нередко за символическую плату. Кроме того,по инвестиционному конкурсу продавались и принадлежавшие государству пакеты акций,которые оплачивались покупателями по номиналу, а не по рыночной стоимости, но сусловием внесения определенных инвестиций в обусловленный срок. Все некоммерческиеинвестиционные конкурсы должны были быть открытыми. К сожалению, и здесь отсутствиедолжного контроля за выполнением приобретателями условий конкурсов привело к многочисленнымзлоупотреблениям[27].
Особым способом приватизации государственного и муниципальногоимущества является внесение его в уставные капиталы ОАО в оплату приобретаемых акций,выпущенных обществами при их создании либо дополнительно при увеличении своих уставныхкапиталов. Оно осуществляется по решению соответствующего органа исполнительнойвласти. При этом доля акций такого акционерного общества, находящихся в собственностипублично-правового образования, не может быть менее чем 25% плюс одна акция.
В ряде случаев публично-правовые образования передавали принадлежащиеим пакеты акций в доверительное управление коммерческим организациям и индивидуальнымпредпринимателям. Если договор доверительного управления такими акциями был заключенпо результатам конкурса, а все его условия выполнены надлежащим образом, по истечениисрока доверительного управления такими акциями, который не может превышать 3 лет,бывший управляющий становится собственником находившихся в его доверительном управленииакций. Договор купли-продажи акций заключается с победителем конкурса одновременнос договором доверительного управления.
Отсутствие покупателей некоторых наименее привлекательных видовгосударственного или муниципального имущества, подлежащего приватизации, вызвалок жизни новые формы (способы) их приватизации. Акции открытых акционерных обществ,созданных на базе приватизированного имущества унитарных предприятий, теперь могутбыть проданы не только на аукционах и по конкурсу, но и через организатора торговлина рынке ценных бумаг.
В случае если аукцион по продаже приватизируемых объектов былпризнан несостоявшимся, продажа имущества осуществляется посредством публичногопредложения. В этой ситуации имущество продается лицу, первым подавшему заявку наего приобретение по начальной цене несостоявшегося аукциона. При отсутствии такихзаявок осуществляется снижение цены приватизируемого имущества, которое продаетсяпервому подавшему заявку на его покупку по предложенной цене. Такое снижение производитсядо заранее определенного минимального размера, так называемой «цены отсечения».
Если же из-за отсутствия заявок покупателей не состоялась и продажагосударственного и муниципального имущества посредством публичного предложения,оно продается без объявления цены. В данном случае предлагаемая цена продажи заранеевообще не определяется. Предложения о приобретении такого имущества подаются претендентамив запечатанных конвертах (в закрытой форме) и имущество при наличии нескольких претендентовпродается лицу, предложившему за него наибольшую цену, а при наличии несколькиходинаковых предложений — тому, кто раньше других подал заявку на его приобретение.
Приобретение гражданами в собственность занимаемых ими государственныхи муниципальных жилых помещений, как уже отмечалось, регламентируется специальнымзаконом — Законом о приватизации жилья. Оно осуществляется на безвозмездных началахпутем заключения специального договора. Законодательство допускает и покупку жилыхпомещений гражданами у публично-правовых образований.
Что касается приватизации земельных участков, то и она в рядеслучаев также может осуществляться бесплатно, хотя общим правилом является их возмездноепредоставление в собственность граждан и юридических лиц по договорам купли-продажи(п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ).
Заключение
Анализ исследуемой темы позволяет сделать следующие выводы.
1. Государственная и муниципальная собственность — формы собственности,в соответствии с которыми имущество принадлежит на праве собственности особого родасубъектам — государству и муниципальным образованиям. Субъекты государственной имуниципальной собственности являются публично-правовыми образованиями. В даннойсвязи указанные формы собственности именуют обобщенно публичной собственностью.
2. Субъектами права публичной собственности выступают соответствующиепублично-правовые образования: государство (Российская Федерация и ее субъекты,указанные в ст.65 Конституции РФ) и муниципальные образования (городские и сельскиепоселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городовМосква и Санкт-Петербург).
3. Объектом права публичной собственности выступает определенноеимущество. В первую очередь это казна (средства соответствующего бюджета). Объектомправа государственной собственности могут быть оборотоспособные вещи, имущество,ограниченное в обороте, а также изъятое из оборота. Объектом права муниципальнойсобственности может быть оборотоспособное имущество, а также в случаях прямо предусмотренныхзаконом имущество, ограниченное в гражданском обороте. К оборотоспособному имуществуотносятся движимые и недвижимые вещи (здания, сооружения, предприятие как имущественныйкомплекс, земельные участки, объекты жилищного фонда, социальной инфраструктурыи пр.). К имуществу, ограниченному в обороте относятся некоторые виды вооружения,некоторые лекарственные препараты и т.п. К изъятому из оборота имуществу следуетотносить природные ресурсы, участки недр, особо охраняемые природные объекты (заповедники,заказники, национальные парки и пр.), ресурсы континентального шельфа и территориальныхвод, определенные категории земель, объекты стратегического значения, большинствовидов вооружения, наркотические средства и психотропные вещества, ядерное оружиеи т.п.
4. Приватизация — это отчуждение недвижимого имущества или акцийоткрытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав) из государственной или муниципальнойсобственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц впорядке, установленном специальным законодательством.
Она представляет собой специфический способ прекращения правапубличной собственности. Порядок приватизации регламентируется специальными законамио приватизации: ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008)«О приватизациигосударственного и муниципального имущества», Закон РФ от 04.07.1991 № 1541- 1 (ред. от 11.06.2008)«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»и др.
5. Способы приватизации, предусмотренные действующим законодательством,условно можно объединить в следующие группы:
преобразование государственных и муниципальных предприятий вОАО (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственникомпутем создания хозяйственных обществ с государственным участием или «компанийодного лица»);
аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельныхобъектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а такжеакций ОАО;
иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичногопредложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительнымуправляющим, исполнившим условия соответствующего договора);
внесение относящегося к публичной собственности имущества в качествевклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ 1993 г. — М.: Юридическая литература, 2008. — 48 с.
2. Гражданский кодекс РФ (Часть первая): от 30.11.1994 № 52-ФЗ (ред. от 13.05.2008)// СЗ РФ. — 2008. — № 26. — Ст.1301.
3. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. — 2008. — № 1 (ч.1). — Ст.112.
4. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 13.05.2008) // СЗ РФ.- 2008. — № 24. — Ст.1247.
5. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008)«О приватизациигосударственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. — 2008. — № 30. — Ст.2704.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008)«Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗРФ. — 2008. — № 34. — Ст.3022.
7. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541 — 1 (ред. от 11.06.2008)«О приватизациижилищного фонда в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2008. — № 36. — Ст.3668.
8. Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 30.05.2008)«Вопросысистемы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. — 2008. — № 27. — Ст.2444.
9. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «Об утверждении положенияо Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2008.- № 29. — Ст.2950.
10. Постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 (ред. от 06.05.2008)«Оставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площадилесного участка, находящегося в федеральной собственности» // СЗ РФ. — 2008.- № 21. — Ст.1256.
11. Александрина М.А. Содержание права собственности по современному российскомузаконодательству: некоторые проблемы теории и правового регулирования: Автореф.дис. канд. юрид. наук. — Волгоград. — 2006. — 29 с.
12. Власова М.В. Право собственности в России: Возникновение, юридическое содержание,пути развития. — М.: МЗ-ПРЕСС, 2007. — 470 с.
13. Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций. — М.: Пресс,2007. — 234 с.
14. Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации предприятий/ Под ред.Г.С. Шапкиной. — М.: Норма, 2008. — 526 с.
15. Кудрявцев В.Н., Эминов В.Е. Криминология: Учебник. — 3-е изд., переаб. идоп. — М.: Юристъ, 2007. — 720 с.
16. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России // Государство и право. — 2006.- № 2. — С.58 — 63.
17. Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право: Учебник. Часть первая. — М.:Волтерс Клувер, 2008. — 600 с.
18. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие.- М.: Дело, 2007. — 512 с.
19. Суханов Е.А. Гражданское право: В 4 т. Том 2.: Учебник. — 3-е изд. перераби доп. — М.: Волтерс Клувер, 2008. — 816 с.
20. Суханов Е.А. Российский закон о собственности: Научно-практический комментарий.- М.: БЕК, 2006. — 154 с.