Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской конституции. Великобритания не знает единовременно созданного акта в качестве конституции. Особенности конституции относятся к форме, но не касаются ее содержания или сущности. По форме британская конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей – писанной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство кажется не очень четким, определенным. Британскую конституцию часто называют неписаной, имея ввиду то обстоятельство, что она никогда не была “записана” в едином акте, Писанная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.
Писанная часть включает в себя статусное право, т.е. принятые в различные годы и даже эпохи парламента, регулирующие вопросы конституционного характера, но ни один из этих законов не является основным законом, и судебные решения(прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, носящие тот же конституционный характер. Хотя судебные решения объективно имеют писанный, т.е. зафиксированный на бумаге, характер, тем не менее доктрина относит их к неписаной части права. выражение “писанный” закон означает закон, формально принятый парламентом, неважно зафиксирован он на бумаге или нет, а термин “неписаный” закон употребляется для обозначения закона, непринимавшегося парламентом. Судебные решения составляют систему “общего права”; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, а также отношения различных государственных органов. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение из них имеют решения высших судебных инстанций, особенно палаты лордов – верховной судебной инстанции страны. Ее решения обязательны для всех судов.
К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права. Обычай представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Королевские прерогативы, например, составляют часть обычного права. Они включают нормы, регулирующие назначение министров, коллективную ответственность кабинета министров, роспуск парламента, заключение международных договоров, объявление войны и др. На практики эти прерогативы осуществляются короной(монархом) по получении одобрения правительства, находящегося у власти. Суверенитет парламента – фундаментальный принцип британского конституционного права – также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами.
Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление ее к меняющимся условиям. Никто не может заставить соблюдать конституционный обычай; для этого нет какого – либо специального органа. Парламент – теоретический хранитель суверенитета – в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Не существует точного списка конституционных соглашений. Практически они действуют во всех элементах британской политической системы.
Статусное право носит фрагментальный характер; парламентских актов по конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться как чисто конституционные, целиком посвященные какому – либо вопросу конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г.), законы о правовом положении личности, – например, Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г., (правда, эти акты теперь носят скорее исторический характер, поскольку были постепенно почти полностью заменены позднейшими законами в области уголовного и уголовно – процессуального права), законы об избирательном праве (акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974 гг. и др.); законы о местном управлении (акты о местном управлении 1972 и 1985 гг.). Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование подобных норм является частью акта наравне с другими вопросами, Например, в Акте о министрах короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного характера содержится много положений, относящихся к административному праву. Конституционные нормы могут содержаться и в акта делегированного законодательства.
Своеобразная система английского конституционного права в целом, безусловно, охватывает все стороны этого регулирования, но каждый из входящих в это право компонентов – судебные решения, закон или какой – либо обычай – не претендует на роль общих принципов; все они, как правило, обязаны своим происхождением частным случаям, отдельным потребностям, вызвавшим необходимость в дополнении, приспособлении существующего порядка разрешения тех или иных вопросов к новым обстоятельствам.
Названные источники конституции, однако, постепенно эволюционируют: заметно ослабевает роль прецедентного права, казуистический партикуляризм которого препятствует созданию единообразных правовых норм. В то же время такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность, объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении общего права. Несомненно, что британская конституция по форме очень отличается от других конституций капиталистических стран, хотя и не является абсолютно уникальной. Подобную форму имеет новозеландская конституция. Основной закон Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный характер, включив в себя 25 актов, начиная с 1867 г. регулирующих как конституционные, так и не конституционные вопросы, и оставив за своими пределами некоторые нормы чисто конституционного характера(например, касающиеся избирательного права).
Особенности британской конституции объясняются условиями политического развития страны. Она формировалась под воздействием борьбы между буржуазией, которую представлял парламент (точнее, его нижняя палата общин), и дворянством, интересы которого выражал монарх. После прихода к власти буржуазии на формировании конституции отражается политическая борьба рабочего класса за свои права и интересы. Конституция Великобритании содержит ряд уступок требованиям трудящихся.
Своеобразная форма британской конституции влечет ряд последствий; прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой – либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, конституция относится к числу гибких, т.е. изменяемых с соблюдением обычной процедуры в парламенте или в условиях обычного судопроизводства. Следующая особенность – отсутствие органов конституционного контроля, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически не зафиксированными.
Из характера конституции вытекает и то, что труды ученых – юристов признаются за источник конституционного права, поскольку они содержат необходимые обобщения, анализ писанных и неписаных норм конституции. Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а производным источником права. Названная роль юристов подтверждается судебной практикой. Так, палата лордов в 1920 г. по делу Attorney – General v. De Keyser v. Royal Hotel Ltd. прямо восприняла предложенное выдающимся английским государствоведом конца прошлого века А.В.Дайси определение королевской прерогативы. “Раньше существовало созданное практикой правило, что при жизни автора нельзя ссылаться в суде на его работу. Это правило, которое, по – видимому не имело никаких логических оснований, теперь не особенно принимается в расчет, и некоторые авторы, даже авторы статей в периодической печати, еще при жизни получают удовлетворение от того, что к их мнению присоединяются судьи”.
Важнейшая часть любой писаной конституции – хартия, билль или отдельный раздел, посвященный основным правам человека. В британской конституции такого обобщающего раздела или акта нет; несколько законодательных текстов содержат лишь отдельные права и свободы, регулируют главным образом вопросы, связанные с произвольным арестом, с правами сторон в судопроизводстве. Политические права устанавливаются несколькими актами парламента (о народном представительстве 1983 г. и др.), многие права и свободы определяются судебными прецедентами.
Для британской конституции в большей мере, чем для других основных законов капиталистических стран, свойственен формализм, разрыв с действительностью. Этому способствует и то обстоятельство, что многие нормы, институты, органы, созданные очень давно, иногда несколько веков назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Названная особенность была замечена английскими учеными еще в середине прошлого века. Крупнейший представитель английской государственно – правовой науки В.Беджгот писал: “Писатель, пытающийся дать изображение современной ему конституции, поставлен в тупик и смущен: предмет его наблюдений с каждым днем изменяется; он должен изобразить его таким, каким он был в какой – нибудь определенный момент времени, иначе он соединит в своем изображении то, что в действительности никогда не существовало одновременно”. Наиболее ярко этот разрыв заметен в положении центральных органов государственной власти. Будучи конституционной монархией, Великобритания формально управляется монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит тайный совет, который опять же по конституции помогает управлять ему страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха, Фактически же страной управляет правительство, а точнее премьер – министр, в подчинении которого находится и парламент. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является “хозяином” даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли.
Правительство Великобритании имеет пестрый состав; во главе его находится премьер – министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер – министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер – министр (является одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации. В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности правительства в пользу одного лица – премьер – министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.
Законодательная власть согласно британской конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, палаты лордов и палаты общин. Формализм пронизывает и эту “ветвь” государственной власти. Родоначальник всех буржуазных парламентов – британский парламент в целом и палата общин, как важнейшая его часть, – утратили свою прежнюю зависимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.
Кажущийся олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем средневековых традиций британский парламент, однако, постоянно приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности, относится к его внутренней структуре. В 1967 г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмана), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на “плохое” управление, когда того требуют члены палаты общин. Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами управления страны, но не политических вопросов (юридически последние подконтрольны парламенту). В 1979г. палата общин провела значительную реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены, за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации, например), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным направлениям деятельности министерств.
Верхняя палата парламента – палата лордов – один из наиболее ярких пережитков средневековья, фактически выполняет роль тормоза в отношении законопроектов, принятых палатой общин. Еще в Акте о парламенте 1911 г. говорилось о намерении “заменить палату лордов… иной палатой, основанной на начале народного представительства и не наследственной более”. Г.С.Гумпилович, видный советский государствовед, писал еще в 1927 г.: “Общественное мнение утверждало, что палата общин представляет всех, тогда как палата лордов не представляет никого. Отношение между ними должны были складываться, очевидно, вполне мирно, ибо трудно представить себе ссору между всеми и никем. В действительности, однако, схема эта осложнилась тем, что… палата лордов вполне отождествилась с консервативной партией”. С тех пор ситуация не изменилась. В июне 1984 г. из 1190 членов палаты лордов 460 считали себя консерваторами, 133 – лейбористами, 39 – либералами, 38 – социал – демократами, 2 – коммунистами, 209 – независимыми – беспартийными, 50 – не принадлежащими к какой – либо партии, 259 – не заявили о своей партийной принадлежности. В 80 – х годах палата продолжает играть заметную роль в государственном механизме. Хотя зарегистрировано не очень много случаев, когда палата лордов открыто выступала против нижней палаты (в 1900 – 1979 гг. – всего 21, причем после второй мировой войны только 9, а последний случай имел место 22 ноября 1976 г.), тем не палата оказывает несомненное воздействие на законодательный процесс, не только задерживая его, но и влияя по существу на рассматриваемые законопроекты.
В начале нынешнего века обе палаты парламента имели равные полномочия; с тех пор, однако, верхняя палата неоднократно реформировалась. С этой целью издавались законы, затрагивающие состав палаты и ее полномочия (акты о парламенте 1911, 1949 гг., Акт о пожизненном пэрстве 1958 г., Акт о пэрах 1963 г.) или предпринимались другие меры в отношении этой палаты. Политические партии имеют различные взгляды на судьбу палаты лордов. Коммунисты, например, давно ратуют за ее ликвидацию. Последнее по времени и наиболее решительное суждение было сформулировано лейбористской партией на конференции 1977 г., когда она потребовала “безотлагательного” упразднения верхней палаты и реформы парламента в действительный однопалатный законодательный орган. И несмотря не то, что именно лейбористы в то время находились у власти, они не осуществили своей угрозы. Основная причина, мешающая упразднить парламентскую структуру – заинтересованность правящих партий в существовании палаты лордов. Основная позиция консервативной партии всегда была одной и той же: защита этого недемократического элемента в системе государственной власти страны. Предложения консерваторов всегда сводились к минимальным реформам, не угрожающим существованию палаты.
Господство двухпартийной системы приводит к тому, что одна из партий – консервативная или лейбористская – обладает большинством мест в палате общин. Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только правительство обладает законодательной инициативой и ни один законопроект, исходящий от депутатов не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах делегированное законодательство, почти не подверженной парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной областях, как и в сфере контроля за деятельностью правительства, – все это говорит об упадке британского парламента, “матери парламентов”, знавшего в прошлом лучшие времена.
Монархия – наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева – глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально; фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.
Негативные последствия сохранения монархии достаточно очевидны и признаются даже английскими авторами (прямое вторжение в политическую жизнь при выборе премьер – министра, когда отсутствует в палате общин большинство у какой либо партии; косвенное воздействие монархии, как олицетворение консервативности, отсутствия прогресса, нежелания менять многовековые традиции). Выгоды от сохранения монархии для правящих кругов являются большими, чем последствия ее недостатков. Монархия – идеологическое орудие воздействия на население. Его политическая цель также очевидна. При социальных потрясениях в стране возможно применение королевских прерогатив.
Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным государством, является многонациональной страной. Еще Ф.Энгельс отмечал, что в Англии “…на двух островах живет четыре нации и, несмотря на единство парламента, существуют друг подле друга три системы законодательства”. Великобритания как унитарное государство сложилось в 16 – 17 вв. в результате присоединения “кельтских” территорий; в правовом отношении очередное присоединение оформлялось как “уния” (Акт об унии с Шотландией 1707 г., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией 1901 г.).
Несмотря на попытки английской буржуазии в течение нескольких веков подавить национальное движение, расколоть его, но проводившиеся активные меры по ассимиляции в языковой, культурной и других областях, до настоящего времени в Великобритании сохранились существенные национальные различия во многих сферах общественных отношений. Национальные проблемы привлекли к себе особое внимание в 60 – 70-е годы на фоне обострившегося кризиса экономической и политической системы Великобритании. Эти проблемы всегда существовали, и реформы, направленные на предоставление самостоятельности путем передачи власти высшими органами страны органам в Шотландии, Уэльсе и Ирландии (так называемая “деволюция” – от английского слова devolution – передача), в прошлом неоднократно обсуждались. Последний проект, выработанный лейбористским правительством и предусматривавший создание в Шотландии и Уэльсе парламентов с очень ограниченными полномочиями, а также утверждение собственных органов исполнительной власти, ответственных перед этими парламентами, должен был привести к расширению автономии национальных районов страны. Однако на референдуме 1979 г. и в Шотландии и в Уэльсе этот проект не получил поддержки требовавшихся 40% зарегистрированных избирателей.
Хотя расширение самостоятельности Шотландии и Уэльса в своих внутренних делах не состоялось, тем не менее в существующем государственном управлении этими территориями обнаруживаются некоторые элементы автономии, особенно в Шотландии. Для каждой из них установлена специальная квота мест в палате общин, на центральном уровне определена система исполнительных органов, призванны учитывать их специфику, созданы специальные комитеты в парламенте. В 1967 г. был принят закон об уравнении в правах валлийского языка с английским. Шотландия обладает собственной судебной системой, отличной от английской. Для Шотландии издается общенациональным парламентом специальное законодательство. Что же касается Уэльса, то у него нет своей судебной системы, а специальные законы для него – очень редки.
В результате национально – освободительного движения Ирландии удалось освободиться от колониальной зависимости. Однако в 1921 г. Великобритания отторгла от Ирландии шесть северных графств (Ольстер), которые остались в ее составе и пользовались некоторой автономией. Обострение положения в Северной Ирландии, вызванное главным образом противоречиями между католическим и протестантским населением, привело к гражданской войне, С 1972 г. Ольстер практически постоянно находится под “прямым” управлением британского правительства, хотя оно и пытается выработать для Северной Ирландии самостоятельный статус (Акт о Северной Ирландии 1973 г.).