РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ
ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Факультет: Экономика и менеджмент
Специальность: Финансы и кредит
Кафедра: Менеджмента финансов и кредита
Р Е Ф Е Р А Т
По предмету: “История финансовв России”
На тему: “Историягосударственного долга России”
Выполнил: студент3-го курса, очного отделения,группы 31 ФОС
Юрасов Алексей Валентинович
Научный руководитель: ассистент
Разумовская Людмила Александровна
г.Орёл, 2002г.
«В основе предположения, что старый долг оплачен,лежит то обстоятельство, что мы заключили заем на гораздо большую сумму….»Д. Рикардо
Одной из “детских болезней”российской экономики времен переходногопериода стал непомерно возросший внутренний долг, как внешний, так ивнутренний. Однако ни для кого не секрет, что многие высокоразвитые западныестраны, члены Парижского и Лондонского клубов, являются не только кредиторами,но и крупнейшими должниками, в первую очередь, конечно же, речь идет овнутренней задолженности, и наиболее классическим примером здесь являютсяСоединенные Штаты. Поэтому, на мой взгляд, не следует так уж драматически иболезненно воспринимать проблему относительно высокого уровня государственнойзадолженности как это делают некоторые особо ретивые российские политики,обвиняя реформаторов в том, что они “продали Родину за кредиты МВФ, выданных напроведение преступных реформ антинародного режима” (справедливости ради полагаюнеобходимым отметить, что большая часть внешнего долга России — это наследствоСССР, а именно, бездарной экономической политики правительств Рыжкова-Павлова в1985-1990 годах. Ведь именно правительству Рыжкова мы обязаны уменьшениемзолотого запаса, обретением гигантской скрытой инфляции, тотальному дефициту ит.д. возвращаясь женепосредственно к проблеме государственного долга хотелось бы подчеркнуть, что,на мой взгляд, данную проблему невозможно подробно разобрать в рамкахнескольких докторских диссертаций, не говоря уже об одном студенческом реферате.В связи с вышеизложенным в моем скромном труде я попробую осветить только двааспекта данной проблемы: в рамках анализа внешней задолженности – вступление России в Лондонский клуб имеханизм уплаты по долговым обязательствам нашей страны после их реструктуризации,а, говоря о внутреннем долге, я полагаю небезынтересным сделать краткое резюмепо программе внутренних заимствований Министерства Финансов на 1998 год,сделанное мной на основе анализа соответствующих документов вышеупомянутогоминистерства. А теперь, с вашего позволения я перейду непосредственно к сутидела.
Итак, кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина IIсделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетияРоссийская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этихсредств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами всоставе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Ихнарицательный капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января1913г. равнялась 38 млн. руб. На графике отражена динамика государственногодолга Российской империи в начале XX в.: сумма задолженности возросла в периодрусско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась.
На протяжении всего XIX в. и в началеXX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в.правительство активно финансировало строительство железных дорог, а такжевыкупало в казну частные линии.
Стремясьсгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделялобюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционныхисточников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90%составляли средства полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемныесредства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн иборьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении частьчрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплатегосударственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялисьза счет обыкновенного бюджета.
Выпуск новых займов был внепосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созываГосударственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем.Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.
По большей части государственныхдолгов выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностьюсоставляла более 2,8 млрд. золотых рублей — около 2/3 всего рынка.
Все ценности, размещаемые в то времяна рынке, разделялись на 3 категории:
Þ краткосрочные;
Þ долгосрочные;
Þ бессрочные;
Срок обращения краткосрочныхобязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюрывыпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочнымобязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общаясумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. праваминистра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочныхобязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначействои частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке,проценты считались в виде дисконта.
Основу государственного долгасоставляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы моглизаключаться на достаточно длительные сроки — 50-80 лет. Практиковался выпускбессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать толькодоговорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительствооставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента пономинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногдагосударство скупало облигации на бирже.
Также существовало формальноеопределение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранногопокупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок.Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограниченийна покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутреннихиностранцев не существовало.
В 1906 г. в Основном законе имеласьстатья 114:
“При обсуждении государственнойросписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственнымдолгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам.”Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка —платить вовремя и полностью.
Российское правительство в результатедлительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика,который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственнымстатусом.
Заимствование финансовых ресурсовиспользовалось с разными целями, и далеко не всегда целью для реализациякакого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже вкраткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следоватьвыработанной экономической политике, не меняя ее курса.
Отказавшись платить долги своим ииностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новойфинансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработнойплаты, оказались просто бумажками.
Теперь подойдём к более не далёкимгодам. Так в 1991 году после распада СССР сначала предполагалось, что каждое изгосударств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (союзныйдолг тогда оценивался в 108 миллиардов долларов), а также иметь соответствующуюдолю в активах бывшего СССР.
Однако получилось так, что толькоРоссия смогла обслуживать свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоредоговорились, что Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР вобмен на их отказ от причитающейся доли активов (так называемый нулевойвариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило сохранить свои позициина внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, обеспечило довериепотенциальных партнеров. Переговоры с Лондонским клубом о долгосрочнойреструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с декабря 1992года. Первоначально прогрессу переговоров препятствовала позициябанков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета(это означало, что взыскания кредиторов могли быть обращены на активы СССР илиРоссии за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде стороны нашликомпромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будетвыступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы предоставлялиВнешэкономбанку отсрочки платежей (так называемые ролловеры). Всего в рамкахЛондонского клуба был предоставлен 21 ролловер. В ноябре 1995 года воФранкфурте-на-Майне правительство РФ и члены банковскогоконсультативного комитета Лондонского клуба подписали Меморандум осогласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР клубу наобщую сумму 32,3 миллиарда долларов, включая проценты сроком на 25 лет ссемилетним льготным периодом.
После этого Внешэкономбанк подготовили разослал 400 с лишним банкам-кредиторам финансовые условия урегулированиязадолженности перед Лондонским клубом, а это около 27 тысяч отдельных долговыхтребований в 15 валютах (сложность и масштабность сделки не имеют равных вдвадцатилетней истории клуба). По состоянию на 3 октября 1997 года объемвыверенной и подтвержденной в официальных протоколах задолженности составил21,9 миллиарда долларов, или более 91% требований, заявленных кредиторами.Сделка с клубом вышла на финишную прямую.
В окончании работы необходимоотметить, что чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем вбольшей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированиемвсей национальной экономики и ее финансовой сферы.
Обозначим характер взаимодействиявнешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всеговажен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позицийгосударственного бюджета, денежно-кредитной системы, международнойкредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитномцикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствиячрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией егопогашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулятвозможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники,позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В тоже время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. Влюбом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительнойвеличины накопившегося внешнего долга.
У платежного баланса аналогичныйхарактер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительнымвалютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокаястепень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежногобаланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях иуправлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — дажедиктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительноговнешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия кнациональной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимымивалютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимаетвопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвациинациональной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение вподобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждаетсяпрактикой ряда стран.
Согласно введенному в 1994г. порядкуформирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнемудолгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. Это ограничивает возможностиРоссии увеличивать долговые выплаты, поскольку она имеет обязательства передМВФ в отношении предельных размеров бюджетного дефицита. При заниженном курсерубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов подолговым платежам, а тем самым и размеры бюджетного дефицита.
Одним из элементов управления внешнимдолгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ряд основныхположений по этому вопросу предусмотрен правительственным постановлением от 16октября 1993г. №1060 и федеральным законом от 26 декабря 1994г. №76-Ф3.Предельным размером государственных внешних заимствований является ежегодноутверждаемый в форме федерального закона максимальный объем использованиякредитов на предстоящий финансовый год. Как правило, он не должен превышатьгодового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммыгосударственного внешнего долга. В предельных размерах не учитываются кредиты изаимствования в отношениях с другими государствами-участниками СНГ; их суммыопределяются в законе о федеральном бюджете. Ежегодно правительством подготавливаетсяпрограмма государственных внешних заимствований и предоставляемых внешнихкредитов с выделением кредитов (займов), каждый из которых превышает 100 млн.долл.
Ограничителем размеров внешнихзаимствований может служить установка на поддержание в определенных пределахпоказателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числена основе сопоставления задолженности идолговых платежей с ВВП и экспортом. Необходимо учитывать, что для России, каки для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительнонизкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, атакже из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следуетотдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровнядолговой зависимости.
Для оценки остроты долговой проблемысуществуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга ипотребности его погашения и выплаты процентов с величиной экспорта, от которогозависят потенциальные возможности обслуживания кредитов.
Границей опасности считаетсяпревышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности- в 3 раза. По данным за 1995 год, величина задолженности превышала общуюсумму экспорта немногим более чем в 1,5 раза, а экспорта в страны дальнегозарубежья — примерно в 1,9 раза. Она по этому критерию не достигла еще опаснойчерты, хотя нужен тщательный контроль, чтобы вплотную не приблизиться к ней.
Сложнее ситуация с проблемойпогашения долга и уплаты процентов по нему. Границей опасности считаетсяотношение процентных платежей к экспорту 15-20%, границей повышенной опасности:25-30%. В 1995 году обязательства страны по погашению кредитов и платежампроцентов составляли (без учета реструктуризации) 27,6 млрд. долларов (35% кобщей сумме экспорта и 43% к экспорту в дальнее зарубежье), фактически быловыплачено 14,4 млрд. долларов (18 и 25% соответственно). Поскольку указанныесуммы содержат не только проценты, но и погашение долга, пока ситуация с учетомотсрочек платежей еще не достигла критической черты, хоть и приближается к ней.В настоящее время полное обслуживание внешнего долга стране не по силам. Отказже от платежей означал бы неплатежеспособность государства, что не только сталобы тяжелым ударом по его престижу в мире, но и парализовало бы импорт, оголиввнутренний рынок и нанеся непоправимый урон населению, поставив на повестку днявопрос о введении карточной системы.
Недавно достигнута беспрецедентнаядолгосрочная (на 25 лет) реструктуризация задолженности перед иностраннымигосударствами (Парижский клуб, общая сумма долга которому составляет около 40млрд. долларов, реструктуризуемая часть — 37,6 млрд.) и банками (Лондонскийклуб, долг которому достигает 25 млрд. долларов), которая явилась, по общейоценке, крупнейшим достижением российской экономической дипломатии.
В соответствии с условиями погашениереструктуризуемой части долга начнется в 2002 году и должно завершиться в 2020году. Не реструктуризованными остались лишь долги коммерческим фирмам, на долюкоторых приходится порядка 5-6% суммы долга бывшего СССР.
Все это принципиально облегчаетситуацию на ближайшую перспективу. Так, в 1996 году Россия должна будетвыплатить Парижскому клубу в качестве процентов 2 млрд. долларов вместо 8 млрд.долларов по первоначальным обязательствам. Становится реальным уложиться вобщую сумму платежей в 8,5 млрд. долларов, предусмотренную в бюджете на 1996год.
При благоприятном сценариидальнейшего развития есть все возможности достичь в 2002 году, когда начнетсяпериод погашения, принципиально новой ситуации в экономике, делающей этивыплаты не столь критическими.
Однако проблема требует постоянноговнимания и контроля. Посильность к тому времени погашения долга будет зависетьот трех основных факторов: масштабов роста производства и доходов бюджета,темпов роста экспорта, обеспечения устойчивого активного сальдо торгового иплатежного балансов и накопления валютных резервов.
Особого внимания требует ограничениенаращивания нового долга. Целесообразно также использовать при необходимоститакую форму уменьшения задолженности, как продажа в обмен на долг части акцийроссийских предприятий.