ИСТОРИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА И ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Российская Таможенная Академия Кафедра гуманитарных дисциплин РЕФЕРАТ По дисциплине "ИСТОРИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА И ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ" на тему: "Характер и направленность таможенной политики Советского государства" Выполнил: слушатель Дмитриев Д.В. План. ВВЕДЕНИЕ. I. НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОГО
ДЕЛА В СССР. II. ТАМОЖЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СССР В 20-Е ГОДЫ. 1. Разработка таможенно-тарифной политики Советского государства. 2. Организация таможенных учреждений. III. ТАМОЖЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА В 30 – 60- Е ГОДЫ. IV. ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА СССР
В 80-Е ГОДЫ. 16 ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 23 ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА. 25 Введение. Международное экономическое сотрудничество — объективный процесс развития многообразных экономических связей между государствами. Посредством внешнеэкономических связей осуществляется международное разделение труда, обмен его результатами между разными странами. С целью ускорения экономического развития страны необходимо увеличивать масштабы внешнеторгового обмена
во всех формах. Важнейшим элементом системы государственного управления внешнеэкономическими связями является таможенная структура в целом и таможенно-тарификационный механизм, в частности. Формирование нового Российского государства и системы исполнительской власти повлекло за собой обновление механизма правового регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью, соответственно, всей таможенной системы – таможенного дела и таможенной службы.
В настоящее время в Российской Федерации идет сложный и противоречивый процесс становления таможенной системы, которая создается на базе мировых традиций и с использованием отечественного опыта, поэтому ей присущи одновременно черты, характерные для предшествующей таможенной структуры, а также элементы, отвечающие новым экономическим отношениям, постепенно складывающимся в экономике России переходного периода. Именно поэтому представляется целесообразным рассмотреть становление таможенной системы на примере Советского государства – предшественника Российской Федерации. В послереволюционной России и в дальнейшем – в Сою¬зе ССР – процесс становления и развития таможенного дела и законодательства о нем носил сложный и противоречивый характер. Хотя в целом в этот период — с октября 1917 г. и по 1991 г. — был накоплен ценный и полезный опыт, без учета и использования которого невозможно создать и про¬должать совершенствовать
современное российское таможен¬ное право. Статус таможенной службы, как и других таможенных институтов, функции, полномочия, организаци¬онная структура не оставались неизменными в период с 1917 до 1991 года — они приспо¬сабливались, видоизменялись (правда, не всегда достаточно динамично) в соответствии с внутренними и внешними эко¬номическими интересами и потребностями государства. I. Начальный этап развития таможенного дела в СССР.
Ко времени Октябрьской революции таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 г. Руководил таможен¬ным делом образованный в 1864 г. в составе Министерства финансов Департамент таможенных сборов, который в 1917 году нахо¬дился в довольно плачевном состоянии, поскольку таможен¬ная система в России практически была разрушена: большинство тамо¬жен были закрыты, а их служащие эвакуированы. В сен¬тябре 1917 г. на съезде таможенных служащих был образо¬ван
ЦК профсоюза таможенных работников, который более года фактически руководил таможенным ведомством при под¬держке Наркома финансов В. Р. Менжинского(1). Новая государственная власть, пришедшая к управле¬нию страной в результате Октябрьского переворота в Рос¬сии, отказалась от таможенной политики, проводимой в дооктябрьский период, и ликвидировала существовавшую в России систему таможенных органов. Реализация ленинской идеи государственной монопо¬лии внешней торговли по существу заблокировала широкое применение таможенно-тарифного регулирования и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным ин¬струментом регулирования внешней торговли. В период воен¬ного коммунизма неоднократно предлагалось закрыть тамо¬женные учреждения (1). Такие предложения были логическим следствием идеи монополии внешней торговли и обусловили негативное отношение к таможенной службе и таможенному делу в целом.
Первым нормативным актом советской власти в области таможенных отношений был декрет от 29 октября 1917 года «О разрешении на ввоз и вывоз товаров», который установил государственный контроль за внешнеторговыми операциями посредством лицензирования: для экспорта и импорта товаров требовалось разрешение НКТиП.(5) В начале 1918 г. возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 г. СНК издал Декрет "
О разграничении прав Центральной и местных Советских властей по собиранию пошлин и о регулировании деятель¬ности местных таможенных учреждений". Обложение тамо¬женной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение цент¬ральной государственной власти (ст. 1 Декрета). Таможен¬ные учреждения признавались органами центральной Совет¬ской власти и управлялись Наркоматом по финансовым де¬лам.
Никакие гражданские и военные власти, профессиональ¬ные организации не могли вмешиваться в деятельность та¬можен (ст. 4, 5 Декрета). Местные Советы имели право над¬зора за деятельностью таможенных учреждений, не вмеши¬ваясь при этом в распорядительную и административную части работы. Советы могли назначать при таможенных уч¬реждениях комиссаров, которые не имели функций распо¬рядительного характера и были вправе осуществлять лишь общий надзор за деятельностью таможен (ст. 6, 7 Декрета). В целом этот Декрет был первым крупным актом о создании советских таможенных учреждений. Декретом СНК от 29 июня 1918 г. Департамент таможен¬ных сборов был переименован в Главное управление тамо¬женного контроля, которое переходило в подчинение Нарко¬мата торговли и промышленности (НКТиП), а последний, в со¬ответствии с Декретом СНК от II июня 1920 г был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ).
К НКВТ перешли все функции в области управления тамо¬женным делом. Утвержденное постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положение об НКВТ рассматривало та¬моженное дело как составную часть внешнеторговой деятель¬ности. В соответствии с этим постановлением Главное тамо¬женное управление (ГТУ) вошло в состав НКВТ, а таможен¬ные округа стали органами НКВТ на территории
СССР. 12 ноября 1920 г. СНК РСФСР издал Декрет "О порядке приема, хранения и отпуска импортных и экспортных това¬ров", который впоследствии послужил основой для Таможенного устава СССР 1924 г. II. Таможенное законодательство СССР в 20-е годы. В первые месяцы Советской власти, а затем и в период военного коммунизма (1918—1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль.
Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. Почти полное отсутствие стоимостного механизма обмена внутри страны, нерегулярность внешнеторгового оборота и его незна¬чительность серьезно затрудняли использование таможенно¬го тарифа как инструмента торговли Советской России с дру¬гими государствами. С переходом к нэпу, с расширением внеш¬ней торговли, предоставлением права самостоятельного выхо¬да
на мировой рынок хозяйственным и государственным орга¬низациям возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль та¬моженной службы в государственном управлении, практичес¬ки "реанимировало" таможенные органы. I.1. Разработка таможенно-тарифной политики Советского государства. После того, как 9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной торговле, декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был ут¬вержден Таможенно-тарифный комитет (ТТК), а 13 июня 1922 г. — первый советский тариф по вывозной торговле (2). В его компе¬тенцию входили: составление новых и изменение старых спис¬ков запрещенных товаров; решение вносимых Таможенным управлением вопросов по применению тарифа; разрешение жалоб на решения
Таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам за¬конов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имею¬щих отношение к таможенно-тарифному делу. Правовой статус ТТК уточнялся в Таможенном уставе 1924 г. и Таможенном кодексе 1928 г. Он являлся совещатель¬но-координационным органом. Главные его задачи — не ис¬полнительно-распорядительная деятельность, а согласование и выработка общей
концепции таможенно-тарифной полити¬ки. ТТК не имел права издавать нормативные акты самостоя¬тельно. Все его решения утверждались в указанных выше органах управления. Довольно сложной была и сама процеду¬ра принятия постановлений Комитета. Поскольку любой член ТТК мог опротестовать постановление, после чего следовало повторное рассмотрение вопроса, то фактически Комитет мог принять решение только на основе консенсуса.
Особенность ТТК заключалась в том, что он координировал деятельность не только центральных органов управления, так или иначе связанных с внешней торговлей, но и органов управления дру¬гих союзных республик, которые, имея в Комитете своих пред¬ставителей, могли влиять на выработку тарифной политики. И все же участие союзных республик в деятельности Комите¬та носило вспомогательный характер. Как уже отмечалось, представители кооперативных объединений республик имели лишь право совещательного голоса. Республиканские органы делегировали в Комитет своих представителей не в обяза¬тельном порядке, а лишь по собственному усмотрению. Помимо основного состава в ТТК входили по одному пред¬ставителю от Государственной плановой комиссии при СТО, от народных комиссариатов иностранных дел, путей сооб¬щения, внутренней торговли, земледелия. По два представи¬теля в
Комитете имели НКВТ, НКФ, ВСНХ. С образованием СССР кооперативные объединения союзных республик мог¬ли посылать на заседания Комитета по одному представите¬лю с правом совещательного голоса. СНК союзных респуб¬лик имели право делегировать в Комитет по одному пред¬ставителю с правом решающего голоса. Все члены Комитета утверждались СНК. Таможенно-тарифный комитет в пределах своей компе¬тенции принимал
постановления, которые приобретали юри¬дическую силу только после утверждения СНК. При рассмот¬рении споров, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу, ТТК вносил свои постановления на утверждение НКВТ. Союзные ведомства, имеющие в составе ТТК своих предста¬вителей, могли обжаловать постановления Комитета в 7-днев¬ный срок. СНК союзных республик имели право обжаловать постановления
ТТК в течение 7 дней, но при этом должны были в течение последующих 14 дней представить письмен¬ное обоснование своего протеста. Если постановление Комите¬та было обжаловано, СНК СССР или НКВТ рассматривали его вторично. Утвержденное после этого постановление уже не подлежало обжалованию. ТТК не имел своего рабочего ап¬парата, и формально его функции должен был выполнять ГТУ. Однако из анализа Положения о ГТУ (утверждено приказом
НКВТ от 2 марта 1924 г.) видно, что функции рабочего аппарата ТТК выполняло не ГТУ в целом, а специально созданный для этого в его системе тарифный отдел, который разрабаты¬вал и готовил материалы для установления новых и измене¬ния старых тарифов, давал для ТТК заключения по проектам законов, международных договоров и конвенций. ТТК играл важную роль в выработке таможенной поли¬тики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенному регулированию содержат ссыл¬ки на его решения. С переходом в начале 30-х годов к адми¬нистративным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК зна¬чительно снизилась. Де-юре этот орган прекратил свое су¬ществование в 1964 г. Фактически же он перестал функцио¬нировать гораздо раньше.
I.2. Организация таможенных учреждений. Декрет СНК от 31 марта 1922 г. утвердил Временное положение о местных таможенных учреждениях, согласно ко¬торому Наркомат внешней торговли составлял перечень тамо¬женных округов по согласованию с Наркоматом финансов. На¬чальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руко¬водимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на та¬можни первого, второго, третьего
разрядов и таможенные пос¬ты. В 1922 г. ГТУ объединяло 283 местных таможенных учреж¬дения (134 таможни, 149 таможенных постов), входивших в со¬став восьми округов — Петрозаводского, Западного, Украин¬ского, Южного, Закавказского, Туркестанского, Семипалатин¬ского, Сибирского и двух участков — Петрозаводского и Крым¬ского. В системе таможен в 1922 г. работало 4850 человек.
12 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Та¬моженный устав СССР, явившийся первым кодифицирован¬ным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст. 1 Устава таможенным делом на всей территории
Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятель¬ностью таможенных учреждений на местах наблюдали упол¬номоченные НКВТ при СНК союзных республик, в компе¬тенцию которых входило: наблюдение за выполнением тамо¬женными учреждениями в пределах союзной республики законов и распоряжений центральных союзных органов по таможенной части; ревизия таможенных учреждений; рас¬смотрение конфликтов между таможенными учреждениями и местными органами власти; разработка мероприятий по борьбе с контрабандой. Главное таможенное управление разрабатывало планы всех таможенных мероприятий общего характера, инструк¬ции и разъяснения к ним, а также организовывала и руково¬дило борьбой с контрабандой на территории
СССР. ГТУ под¬разделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время право¬охранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления; ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыка¬лись на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.
Таможенный устав предусматривал возможность созда¬ния отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделе¬ния учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик (ст. 7). Отделения ГТУ создавались по федеративному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики.
В 1925 г. отделения ГТУ были созданы в БССР, УССР, ЗСФСР и Средней Азии. Каждое отделение действовало на основании положения. Так, например, Поло¬жение об Отделении ГТУ в УССР, утвержденное приказом НКВТ от 10 марта 1925 г устанавливало, что Отделение дей¬ствует под прямым руководством ГТУ НКВТ СССР. Началь¬ник отделения и его заместители назначались
НКВТ по со¬гласованию с СНК УССР. Таможенными учреждениями на местах руководили рай¬онные таможенные инспекторские управления, возглавляе¬мые районными таможенными инспекторами. Границы дея¬тельности районных инспекторских управлений устанавли¬вались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной рес¬публики, на территории которой действовало данное управ¬ление. Инспекторы осуществляли общее руководство дея¬тельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др. В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации тамо¬женного аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-западное, Белорусское, Северокавказ¬ское, Туркменское, Узбекское, Алма-атинское, Зайсанское,
Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни пер¬вого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда — в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда — на грунтовых дорогах. Откры¬тие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты произ¬водил
НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а так¬же контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Тамож¬ни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажи¬ров, багажа и ручной клади, а также пересылкой междуна¬родных почтовых отправлений. Во главе каждого местного таможенного учреждения сто¬ял управляющий,
который осуществлял надзор, руководство своей таможней и другими учреждениями, входящими в со¬став района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание. В соответст¬вии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 г.) его работой руководил уп¬равляющий, в состав совещания входили помощники управ¬ляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность тамо¬женного учреждения нес управляющий. При железных до¬рогах создавались таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными организация ми на железных дорогах и в портах организовывались согла¬сительные комиссии. Порядок приема на службу сотрудников Главного тамо¬женного управления и его местных органов определялся тру¬довым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься
таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммер¬ческого характера лично или через подставных лиц; прини¬мать на себя доверенности и поручения по таможенным де¬лам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах. Таможенный устав 1924 г. устанавливал сложную четырехзвенную систему управления таможенным
делом (НКВТ — ГТУ — уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ — районные таможенные инспекторские управления — таможни и тамо¬женные посты). Поскольку таможни первого разряда кон¬тролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации таможенных органов была еще более разнообразной: на прак¬тике существовала
и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни — Астраханская, Архангельская и Мос¬ковская — подчинялись непосредственно ГТУ). Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию таможенного управ¬ления, но более подробно, чем Устав, определял компетен¬цию ГТУ. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы тамо¬женных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможен¬ных инспекторских управлений. Таким образом, переход в начале 20-х годов к нэпу реанимировал утра¬ченные функции таможенных органов и обусловил интен¬сивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924—1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система
управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. III. Таможен¬ное законодательство Советского государства в 30 – 60- е годы. На рубеже 20—30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая поли¬тика опять основывается на принципе государственной мо¬нополии, а таможенные органы
постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается. В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой стано¬вится тенденция к отказу от экономической модели управ¬ления и доминированию административно-командных мето¬дов регулирования общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела.
Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей. Таможенное дело в целом и таможенный контроль в част¬ности перестали играть важную роль в регулировании экс¬портно-импортных операций. В 1932—1934 гг. был упорядо¬чен ускоренный пропуск через границу грузов общественно¬го сектора и централизованный расчет по таможенным пош¬линам за эти грузы, в связи с чем сократилось число тамо¬женных служащих. Например, аппарат сотрудников Москов¬ской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800—1000 человек, был сокращен в каждой из них в 6—8 раз.(3) Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден новый Таможенный кодекс. По срав¬нению с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значи¬тельно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела).
Управлению таможенным делом был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Уп¬равление таможенным делом на территории СССР было от¬несено к ведению Министерства внешней торговли и осу¬ществлялось через входящее в его состав Главное таможен¬ное управление (ст. 1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государ¬ственной монополии внешней торговли, совершение таможен¬ных операций и борьба
с контрабандой.(4) К моменту принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения пре¬терпела структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможен¬ного права и международных связей, кадров, финансирова¬ния, бухгалтерского учета и контроля. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредст¬венно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регу¬лирования. Устанавливалась двухзвенная система управления та¬моженным делом:
местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможен¬ных постов производилась Министерством внешней торгов¬ли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по та¬моженному делу не внесли существенных изменений в тамо¬женное управление. Структура таможен¬ных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможен¬ном кодексе 1964 г с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов. IV. Таможенная политика СССР в 80-е годы. В период внешнеэкономической реформы (1986—1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы, осо¬бенности которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую уп¬равленческую структуру, ориентированную на функциони¬рование в условиях свободного рынка и демократического режима.
Пожалуй, наиболее радикальный этап реформы систе¬мы таможенных органов приходится на начало 1986 г когда ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление госу¬дарственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) — самостоятельный орган го¬сударственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы уп¬равления таможенным делом, так как впервые за всю исто¬рию Советского государства таможенная служба выделялась организационно.
Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей. Во-первых, с 1986 по 1989 г несмотря на то, что тамо¬женная служба стала самостоятельной отраслью государст¬венного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экс¬портно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной мо¬нополии внешней торговли. В этот период система таможен¬ных органов развивалась в основном в организационно-
право¬вом направлении. Правовой аспект этого развития заключал¬ся главным образом в принятии ряда нормативных актов, оп¬ределяющих правовой статус и порядок деятельности орга¬нов таможенной системы (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). В организационном плане происходило струк¬турное переустройство органов управления таможенным де¬лом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразо¬ваны в управление ГУГТК; увеличилась сеть местных тамо¬женных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 (2) юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной полити¬ки, современного механизма таможенного контроля. Это обу¬словило изменения в функциональной направленности тамо¬женных органов в последующий период. Во-вторых, и после 1989 г когда перешли к новым фор¬мам управления
внешней торговлей и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно ра¬дикальной и последовательной реформы внутреннего хозяй¬ства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юриди¬чески закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер и, в частности, функции, связан¬ные с институтом таможенно-тарифного регулирования. В-третьих, отсутствовала законодательная база для пере¬стройки системы управления таможенным делом.
Таможен¬ный кодекс 1964 г принятый по стандартам командно-бюро¬кратической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым министерствами и ведомствами подзаконным актам. Развитие таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством — постановлениями Совета Министров СССР и ведомственны¬ми актами. Общее руководство таможенными вопросами осу¬ществлял
высший исполнительно-распорядительный орган — Совет Министров, который определял также основные на¬правления дальнейшего развития таможенной системы. Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосред¬ственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР. Во главе таможенной системы стояло Главное управле¬ние государственного таможенного контроля при совете Ми¬нистров СССР — центральный таможенный орган. Положе¬ние о нем, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 13 июля 1987 г. № 775 (2), определяло функции и по¬рядок его деятельности. ГУГТК отвечало за таможенный кон¬троль, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное
применение таможенного тарифа. ГУГТК был обязан: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным ко¬дексом и иными актами законодательства порядок пропуска через государственную границу предметов, их декларирова¬ния и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через го¬сударственную границу, порядок совершения иных таможен¬ных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой
и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; ут¬верждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления. ГУГТК имело право: участвовать в разработке предложений о создании на государственной границе пунк¬тов пропуска, через которые осуществляется автомобильное, морское, речное, воздушное и иное сообщение; разрешать ввоз и вывоз имущества, не являющегося предметом опера¬ций по внешней торговле; создавать, реорганизовывать
и ликвидировать таможенные учреждения в установленном порядке и др. Основными структурными единицами ГУГТК при СМ СССР были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенно¬го контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нару¬шениями таможенных правил, Техническое управление, Уп¬равление кадров и учебных заведений, Управление таможен¬ного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за пе¬чатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйственных подразделений (Управление делами, Управление материально-техническо¬го снабжения и социального развития, Управление эксплуа¬тации контрольно-пропускных пунктов).
Такая сложная ор¬ганизация центрального аппарата явилась результатом оп¬ределенного структурного развития. Например, Отдел тамо¬женного права и международных связей был преобразован в Управление таможенного права и международного сотруд¬ничества, из которого затем выделились два самостоятель¬ных управления — Управление таможенного права и Управ¬ление таможенной политики и внешних связей. Введение в практику таможенного контроля новых современных техни¬ческих средств обусловило появление
Технического управ¬ления. В связи с созданием в системе ГУГТК собственной учебной базы вместо отдела кадров (как было в ГТУ МВТ) в его структуре стало действовать Управление кадров и учеб¬ных заведений. В целом компетенция каждого из управлений носила комплексный характер. Полномочия одного управления тес¬но переплетались с полномочиями других.
Так, Управление таможенного права в большей степени, чем другие управле¬ния, несло ответственность за подготовку проектов между¬народных соглашений по таможенному делу. Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил при разработке международных соглашений по борьбе с контрабандой в силу своей компетентности в указанных во¬просах во многом могло влиять на определение конкретных направлений сотрудничества в этой сфере.
Наряду с функциональным определенное значение в де¬ятельности структурных подразделений ГУГТК имел и тер¬риториальный принцип. На его основе происходило, напри¬мер, распределение обязанностей в организационно-инспек¬торском секторе Управления организации таможенного кон¬троля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определен¬ном участке территории СССР. Статус таможен определялся рядом актов. Основным нор¬мативным актом, регулирующим деятельность местных тамо¬женных учреждений, являлось Положение о таможнях и та¬моженных постах, утвержденное приказом ГТУ МВТ от 9 сен¬тября 1982 г. В структуру местных таможенных учреждений могли входить отделы: оперативный, пассажирский, почтово-грузовой, дипломатических грузов, контроля за грузами иностранных выставок, контроля за грузами советских выставок, контроля за грузами инофирм, технических средств контроля, по борь¬бе с контрабандой, оперативно-технического обеспечения и др.
Таможни и таможенные посты по их дислокации дели¬лись на пограничные и внутренние. По специфике деятель¬ности местные таможенные учреждения можно было под¬разделить на сухопутные, воздушные, морские (речные). Зоны деятельности таможен были неодинаковы по размерам, поэ¬тому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным. Например, Иркутская и Керчен¬ская таможни вообще не имели таможенных постов.
В соста¬ве Чопской таможни, в зону деятельности которой входили три пограничных района Закарпатской области, действовали пять таможенных постов (Батеево, Звонковский, Лужайка, Тисса, Косинский). Увеличение числа международных перевозок и рост объе¬ма международного пассажирского сообщения обусловили в 1987—1990 гг. значительный рост числа местных таможен¬ных учреждений. Только с марта по август 1989 г. число та¬можен увеличилось с 87 до 95.
В это время ясно наметился переход от чисто террито¬риального принципа построения местных таможенных уч¬реждений к созданию сети таможен по федеративному прин¬ципу. Ряд крупных таможен, зоны деятельности которых почти полностью совпадали с территориями союзных республик, были переименованы в республиканские. Так, Тби¬лисская таможня была преобразована в Грузинскую респуб¬ликанскую. В Таджикистане, Узбекистане, Казахстане, Азер¬байджане, Армении, Латвии, Литве, Эстонии также учрежда¬лись республиканские таможни. Интересно, что в республи¬канскую была преобразована Дальневосточная таможня, зона деятельности которой ограничивалась Приморским краем. В ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям
было предоставлено право самостоятельно проводить экспортно-импортные опе¬рации. Чтобы увеличить пропускную способность таможен и таможенных постов, а также освободить местные таможен¬ные учреждения от существенного объема работ по офор¬млению грузов, предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления грузов непосредствен¬но в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие (организа¬ция) могли вызвать за свой счет сотрудника
таможни, обра¬титься в таможенное управление с просьбой об организации досмотровой комиссии или о назначении постоянного тамо¬женного уполномоченного. Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден приказом ГУГТК от 29 января 1988 г. (2). Досмотровые комиссии создава¬лись на смешанной основе из представителей таможенных учреждений и администрации предприятий. Таможенные уполномоченные были постоянными представителями тамо¬женных органов на тех предприятиях,
которые осуществля¬ли экспортно-импортные операции регулярно. В отличие от досмотровых комиссий таможенные уполномоченные были официальными представителями органов таможенного кон¬троля на местах и вместе с таможнями и таможенными по¬стами входили в единую систему ГУГТК. В целом, однако, практика организации досмотровых комиссий не получила распространения. Таможенный кодекс 1991 г. уже не предус¬матривал возможности их создания. Логическое завершение данного этапа — принятие в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР "О та¬моженном тарифе". Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 г внесли существенные изменения в организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов — Таможенно-та¬рифного совета и Координационного совета по борьбе с меж¬дународным незаконным оборотом
наркотических средств и психотропных веществ. Новый Кодекс узаконил фактически уже сложившуюся трехзвенную систему таможенных орга¬нов: центральный таможенный орган — региональные тамо¬женные управления — таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный коми¬тет.(5) Существенно изменились его функции, ориентирован¬ные в значительной мере на
экономическую модель регули¬рования внешнеэкономических связей. Однако в целом и Та¬моженный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 г не¬смотря на определенную прогрессивность, были пронизаны духом всесилия административно-командных методов управ¬ления экономикой, внешнеэкономической деятельностью и таможенным делом. Крайне ограниченный набор средств та¬моженного регулирования стал серьезным препятствием при формировании новых внешнеэкономических отношений и связей с зарубежными контрагентами.
Реальная жизнь по¬казывала неизбежность перехода к более современным, гиб¬ким и динамичным методам внешнеэкономического сотруд¬ничества и таможенного регулирования. Несмотря на известный радикализм законодательных актов нового Таможенного кодекса и Закона СССР "О та¬моженном тарифе", создать принципиально новую тамо¬женную систему на практике так и не удалось. Формирова¬ние национальных таможенных служб в России и других го¬сударствах — членах СНГ приходится уже на новый этап развития таможенной системы. Заключение. Заканчивая анализ развития таможенного законодатель¬ства в послереволюционной России и СССР, и анализируя возможность применения предшествующего опыта развития таможенной системы в СССР, следует отметить сле¬дующие позиции: Первое. Несмотря на ограниченность историческими рам¬ками (1917 –
1991 гг.), непоследовательность и противоречивость, предшест¬вующий опыт создания и функционирования таможенной службы представляет теоретико-прикладной интерес для формирования и развития российской таможен¬ной системы, которая, несомненно, будет развиваться и далее. Второе. В процессе работы над Таможенным кодексом Российской Федерации были учтены и по возможности исполь¬зованы предыдущий опыт при подготовке основополагающих
таможенно-правовых актов, прежде всего актов о статусе таможенных органов разных уровней, особенно при опреде¬лении их структуры и компетенции. Третье. При разработке нового Тарифного кодекса были приняты во внимание опыт систематизации и кодификации таможенно¬го законодательства, главным образом при создании оптималь¬ной модели таможенной службы и схемы управления тамо¬женным делом. В дальнейшем желательно использовать и правовое регу¬лирование этих вопросов в
Таможенных кодексах 1964 и 1991 гг. Не стоит отрекаться от этих законодательных актов, видя в них лишь негативный административно-силовой дух и изоляционистскую направленность. Многие правовые ка¬тегории, нормы и институты кодексов, такие, как понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система тамо¬женных органов, специфика таможенного контроля и ряд других, полезно будет проанализировать при подготовке но¬вых правовых актов о задачах, функциях и основных полно¬мочиях Государственного таможенного комитета Российской Федерации, региональных таможенных управлений и тамо¬жен, а также таможенных постов, статус которых, как, впро¬чем, и всей подсистемы местных таможенных органов, тре¬бует совершенствования. В процессе формирования российской таможенной служ¬бы и нового таможенного законодательства, находящегося на рассмотрении Государственной Думы, целесообразно учесть международный аспект организации и ведения
тамо¬женного дела. В частности, разумно применить к российским условиям правовой материал, содержащийся в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), в Гармонизиро¬ванной системе описания и кодирования товаров, почерпнуть все полезное и оригинальное, что содержится в правовом статусе Совета таможенного сотрудничества (СТО). Использованная литература. 1. Михайлов Б.В. Таможенная система в первые годы советской власти.
Уч. Записки МГИМО М.:1958 2. Габричидзе Б.Н Полежаев Д.М. Становление и развитие та¬моженной службы в Советском государстве (1917—1991 гг.) // Го¬сударство и право. 1992. № 10. 3. Дмитриев С.С. Возникновение и развитие советской таможенной системы. // Социалистический таможенный контроль. 1967. №3-4. С.11 4.
Храбсков В.Г. Таможня и закон М 1979. 5. Козырин А.Н. Таможенное право России. Общая часть М.: 1995.