–PAGE_BREAK–
4.
Лимиты бюджетных обязательств
. Бюджетный кодекс Российской Федерации вводит понятие бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств.
Бюджетное
обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Лимит бюджетных обязательств— объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий 3 мес.
Лимиты бюджетных обязательств ужесточают контроль финансирования, соизмеряя его с реальными доходами бюджета.
Данный вид контроля не является новым. В некоторых финансовых органах России существовали и существуют планы-графики финансирования, которые составляются на основе планов-прогнозов поступления в бюджет доходов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает максимальную периодичность составления лимитов финансирования — 3 мес. Возможны два варианта: ведение месячных лимитов или ведение квартальных лимитов.
Месячные лимиты составляются ежемесячно и ограничивают объем бюджетных средств, обязательных для расходования в течение 1 мес. Кроме того, месячные лимиты имеют цель распределить квартальные объемы бюджетных средств по месяцам, поэтому должно выполняться обязательное требование: сумма месячных лимитов за квартал не должна превышать бюджетные ассигнования за этот же квартал.
Если нет необходимости четко распределять ассигнования по месяцам и нужно лишь привести объем бюджетных ассигнований в соответствие с прогнозируемыми доходами, то используют квартальные лимиты бюджетных обязательств. Объем квартальных лимитов бюджетных обязательств не должен превышать бюджетные ассигнования за соответствующий квартал.
Цели использования лимитов (планов-графиков финансирования) следующие:
– корректировка объемов бюджетных средств, обязательных для расходования в месячный или квартальный срок (для месячных иквартальных лимитов соответственно);
– распределение квартальных объемов бюджетных средств по месяцам (для месячных лимитов).
5.
Регистрация договоров, проведение конкурсов.
Казначейское исполнение бюджета позволяет значительно повышать качество планирования расходов за счет остатков средств на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и по срокам нахождения на счетах неиспользуемых средств. Санкционируя договоры, орган казначейства совместно с финансовым органом оптимально может проводить планирование расходов во времени, сокращать суммы финансирования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки на счетах.
Бюджетный кодекс Российской Федерации декларирует заключение договоров и проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений при сумме закупки свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда. Проведение конкурсов позволяет:
– минимизировать стоимость закупок (очевидно, что цена по конкурсу ниже цены в розничной торговле);
– минимизировать возможные злоупотребления со стороны руководителей учреждений;
– проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой;
– проверить заключаемые договоры с точки зрения их соответствия гражданскому и бюджетному законодательству;
– отследить сроки оплаты по заключенным договорам во избежание роста кредиторской задолженности. Необходимо ввести обязательную регистрацию всех договоров бюджетных учреждений (создать единый реестр договоров). Реестр обязательно должен включать номер и дату заключения договора, экономическую статью, по которой будут расходоваться средства в рамках данного договора, предмет договора (товар, работа или услуга), контрагента по договору и срок оплаты по договору.
При наличии такого реестра можно составлять прогноз кассовых планов в разрезе статей экономической классификации, проверять платежные поручения на реальность (в платежном поручении в обязательном порядке указывается документ, на основании которого осуществляется оплата) и автоматически сверять реквизиты платежных поручений на соответствие договорам, что позволит минимизировать количество ошибок.
Более того, регистрация договоров даст возможность контролировать момент оплаты и избегать необоснованных выплат по договорам (очевидно, что оплата по договору должна проводиться только при наличии документов, подтверждающих факт выполнения работ, поставки товаров).
В настоящее время обязательной регистрации ипостановке на учет в органе казначейства подлежат договоры по предоставлению коммунальных услуг (отопление, освещение и водоснабжение). В дальнейшем все договоры, заключаемые бюджетными учреждениями, будут ставиться на учет в органе казначейства.
1.5. Процесс казначейского исполнения муниципального бюджета
Исполнение бюджета – процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течении финансового года.
Местная администрация организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов на очередной финансовый год. Роспись составляется финансовым органом, входящим в систему местной администрации, и в течение десяти дней после утверждения бюджета направляется в местную администрацию и его контрольно-счетную палату (если таковая имеется). Роспись утверждается руководителем финансового органа. Кроме того, финансовый орган составляет лимиты финансирования конкретных бюджетополучателей на месяц, исходя из бюджетных назначений для каждого из них, а также в соответствии с решениями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. уведомления о лимитах должны быть доведены до бюджетополучателя в установленный срок. Контрольно-счетная палата проводит проверку соответствия росписи утвержденному органу местного самоуправления.
В процессе исполнения бюджета местная администрация (если она наделена такими полномочиями по уставу) вправе вносить изменения по доходным и расходным статьям бюджета в пределах утвержденных ассигнований. Финансирование бюджетных организаций производится по трем укрупненным статьям (заработная плата, текущие расходы, капитальные вложения) на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним. Решения местной администрации в части изменений цен и тарифов, если эти изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.
В ходе исполнения бюджета по предложению местной администрации может быть введен секвестр бюджета. Проект решения о секвестре выносится на рассмотрение представительного органа, который и принимает соответствующее решение. Контроль над исполнением бюджета осуществляется представительным органом местного самоуправления. В этих целях образуется контрольно-счетная палата, что характерно преимущественно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности для ее содержания. Местная администрация контролирует исполнение бюджета через свой финансовый орган. В это т процесс могут включаться муниципальные налоговые службы, создание которых предусмотрено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 168 БК РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. В части, касающейся муниципальных образований, данная норма действует с 1 января 2008 года.
То, что касается порядка исполнения местного бюджета, то он следующий:
1. Устанавливается казначейское исполнение городского бюджета.
2. Исполнение городского бюджета обеспечивается администрацией города.
3. Организация исполнения городского бюджета возлагается на управление финансов администрации города.
4. Исполнение городского бюджета осуществляется управлением финансов администрации города на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов.
Таким образом, сейчас я хотела бы выделить основные этапы исполнения городского бюджета по доходам и расходам.
Соответственно по доходам можно выделить следующие:
1) перечисление и зачисление доходов на единый счет городского бюджета;
2) возврат излишне уплаченных в городской бюджет сумм доходов;
3) учет доходов городского бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
Исполнение городского бюджетапо расходам:
1. Городской бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных, последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
2. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов городского бюджета являются:
1) составление и утверждение бюджетной росписи;
2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до главных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов получателям бюджетных средств;
3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до главных распорядителей и получателей бюджетных средств;
4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
5) подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
3. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.
Надо отметить, что органы федерального казначейства обслуживают финансирование из средств федерального бюджета около 60 000 организаций–бюджетополучателей, а также более 200 000 бюджетополучателей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, администраторов поступлений доходов.
Обслуживание бюджетного процесса такого количества клиентов Федерального казначейства осуществляется в условиях высокой степени их территориальной распределенности, что потребовало организации электронного документооборота (ЭДО) не только внутри казначейской системы, но и между органами федерального казначейства и клиентами, так как обслуживание клиентов с использованием бумажных документов стал причиной значительных задержек доведения бюджетных средств до получателей, а также требовать больших трудозатрат, связанных с доставкой корреспонденции.
При этом ключевыми требованиями к организации ЭДО являлись обеспечение возможности оперативного обмена электронными документами с созданием условий признания юридической значимости электронных документов, а электронной подписи равнозначной собственноручной.
Принятие федерального закона «Об электронной цифровой подписи» сформировало правовую основу для решения данного вопроса.
В соответствии с этим законом для подтверждения принадлежности электронной цифровой подписи конкретному физическому лицу используются специальные организационно-технические структуры под названием удостоверяющие центры (УЦ).
Вследствие того, что на основании информации, поступающей в подразделения Федерального казначейства по электронным каналам связи от удаленных источников, в ряде случаев принимаются решения, имеющие правовые последствия (например, проведение денежных операций с бюджетными средствами), вопрос правого статуса электронных документов и их безопасности приобретает первостепенное значение.
Технически проблема проверки подлинности и целостности поступающих электронных документов достаточно просто решается на основе применения средств электронной цифровой подписи (ЭЦП), которые в настоящее время широко используются в органах федерального казначейства.
Однако в условиях большого количества участников электронного документооборота и значительных потоков информации возникает проблема определения авторства электронных документов, а также адекватности подписанных электронных документов полномочиям лиц, их подписавших. Как следствие, при электронном документообороте возникает угроза фальсификации финансовых документов, исполнение которых несет правовые последствия.
Данная проблема в Федеральном казначействе решается на основе развертывания территориально распределенной инфраструктуры Уполномоченного удостоверяющего центра (УУЦ), включающий в себя центр сертификации ключей владельцев ЭЦП и разветвленную сеть региональных центров регистрации, обеспечивающих определенным набором сервиса функциональной части автоматизированной системы и участников электронного документооборота.
Предоставляемый сервис позволяет обеспечить проверку действительности ЭЦП электронного документа, автора документа, его полномочия подписывать тот или иной документ на момент подписания документа или на момент его проверки получателем.
По существу УУЦ выполняет функции электронного нотариуса, так как им заверяется полномочия и подлинность подписи на электронном документе.
УУЦ ФК представляет собой относительно самостоятельную инфраструктуру, включающую в себя собственный комплекс средств автоматизации управления сертификатами, обеспечения защиты электронных документов от несанкционированной модификации, подделки, навязывания или имитации в процессе обмена информацией, а также и подтверждения авторства электронных документов.
Глава 2. Анализ казначейского исполнения г. Дзержинска
2.1. Исполнение расходов городского бюджета города Дзержинска
Сейчас я хотела бы рассмотреть некоторые этапы исполнения расходов городского бюджета более подробно.
1.
Составление и утверждение бюджетной росписи.
На данном этапе сводная бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлении из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Этот документ составляется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации органом, ответственным за составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств. После утверждения сводная бюджетная роспись направляется в орган, исполняющий бюджет.
То что касается правовых основ данного этапа, то они утверждены в статье 33 положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе города Дзержинска «Сводная бюджетная роспись».
2.
Утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, атакже утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям.
Бюджетные ассигнования — форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическим лицам на возвратной и безвозмездной основе. Имеют строго целевое назначение.
Уведомления о бюджетных ассигнованиях, являющихся показателями сводной бюджетной росписи, доводятся органом, исполняющим бюджет.
Смета доходов и расходов представляет собой основной плановый и финансовый документ (более детальный по сравнению с уведомлениями о бюджетных ассигнованиях), определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых на содержание учреждений. Эта смета составляется бюджетным учреждением на основе уведомления о бюджетных ассигнованиях и утверждается вышестоящим распорядителем бюджетных средств. Смета доходов и расходов представляется бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет.
Этот процесс отражен в статье 34 положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе города Дзержинска «Уведомление о бюджетных ассигнованиях».
3.
Утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств.
Объем распорядительных прав получателей средств бюджета субъекта Федерации на принятие денежных обязательств бюджета этого субъекта устанавливается в порядке утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств.
Лимиты бюджетных обязательств бюджета субъекта Федерации формируются на период, не превышающий 3 мес, на основе сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Федерации, доведения бюджетных ассигнований и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации.
Лимиты бюджетных обязательств бюджета субъекта Федерации для распорядителей и получателей бюджетных средств Утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств бюджета субъекта Федерации.
Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Федерации через орган, исполняющий бюджет, в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств.
Соответственно данный этап находит своё отражение в статье 35, а именно «Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств» положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе города Дзержинска.
4. Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.
На данном этапе санкционирования получатель средств бюджета субъекта Федерации вправе осуществлять закупки, начислять установленные денежные выплаты, в том числе авансовые платежи (предоплату), принимать иные денежные обязательства бюджета субъекта Федерации. Принятие денежных обязательств должно осуществляться в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.
5. Подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, расходует бюджетные средства после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств.
Процедура подтверждения исполнения денежных обязательств осуществляется в течение трех дней с момента представления платежных документов путем совершения разрешительной надписи.
Подтвержденное денежное обязательство будет являться основанием для совершения расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Перечисленные выше этапы не означают ограничений финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных средств в вопросах использования этих средств при условии, Что деньги используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Бюджетные учреждения в рамках закона самостоятельно определяют, как тратить выделенные ассигнования для эффективного выполнения возложенных на них функциональных задач.
За 2009 год расходная часть бюджета города Дзержинска выглядела следующим образом:
ИСПОЛНЕНИЕ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА ПО РАСХОДАМ:
Наименование
Уточненный годовой план по состоянию на 01.01.2010 (тыс.руб.)
Исполнено на 01.01.2010 (тыс.руб.)
% исполнения
1.
Общегосударственные вопросы, в том числе:
336 998
308 344
91,5
2.
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
8 112
7 405
91,3
3.
Национальная экономика
128 509
122 382
95,2
4.
Жилищно-коммунальное хозяйство
519 615
495 056
95,3
5.
Охрана окружающей среды
14 545
11 694
80,4
6.
Образование,
1 248 640
1 235 405
98,9
7.
Культура, кинематография, средства массовой информации
55 876
55 803
99,9
8.
Здравоохранение, физическая культура и спорт,
403 506
370 048
91,7
9.
Социальная политика,
63 342
52 998
83,7
10.
Межбюджетные трансферты
410
410
100,0
ВСЕГО РАСХОДОВ
2 779 553
2 659 545
95,7
продолжение
–PAGE_BREAK–
2.2
Исполнение бюджета города Дзержинска по доходам
Важнейшим элементом исполнения бюджета является формирование его доходной части в соответствии с утвержденным планом.
Источниками доходной части государственного бюджета являются налоги, уплачиваемые в бюджеты всех уровней, а также различные виды неналоговых поступлений. В общем виде исполнение городского бюджета по доходам за 2009 год выглядит следующим образом:
ИСПОЛНЕНИЕ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА ПО ДОХОДАМ:
Наименование
Уточненный годовой план по состоянию на 01.01.2010 (тыс.руб.)
Исполнено на 01.01.2010 (тыс.руб.)
% исполнения
1.
НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ
1 618 107
1 661 784
102,7
1.1.
Налоги на прибыль, доходы
606 238
621 374
102,5
2.
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ
855 676
818 570
95,7
ВСЕГО ДОХОДОВ
2 473 783
2 480 354
100,3
Состав уплачиваемых налогов и порядок их исчисления определяется налоговым законодательством, пропорция распределения между уровнями бюджетной системы – законом о бюджете. Получателями налогов являются территориальные органы Федерального казначейства, имеющие лицевые счета в банках. Налоговый орган, в котором зарегистрирован налогоплательщик, работает с определенным территориальным органом казначейства, решая с ним все вопросы по учету, возврату и зачету налогов. На счет данного казначейского органа плательщик и должен перечислить свои обязательные платежи.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает выполнение следующих операций:
— перечисление и зачисление доходов на единый бюджетный счет;
— учет доходов в соответствии с бюджетной классификацией и составление отчетности о доходах бюджета;
— распределение регулирующих доходов между бюджетами различных уровней в порядке, предусмотренном законом о бюджете;
— возврат сумм налогов, излишне уплаченных в бюджет.
На лицевые счета органов казначейства доходы поступают ежедневно. Их зачисление подтверждается выпиской банка с копиями платежных документов. По каждому платежному документу казначейство учитывает вид доходов, поступивших в бюджет, и их сумму. Все виды поступлений систематизированы на основе бюджетной классификации, им присвоены соответствующие коды. Учет налогов и неналоговых доходов ведется согласно присвоенным кодам. Регулирующие налоги, требующие распределения между различными уровнями бюджетной системы, учитываются отдельно. На этой основе составляется ежедневный отчет о суммах доходов, поступивших в бюджет государства. Порядок и сроки подготовки такой отчетности определяет вышестоящий орган Федерального казначейства. Помимо этого, доходы бюджета учитываются нарастающим итогом, в результате чего формируются месячные, квартальные и годовые отчеты
Глава 3. Направления совершенствования системы казначейского исполнения бюджета муниципального образования
3.1. Проблемы совершенствования казначейской системы местного уровня
Муниципалитеты, должны понимать важность проводимых изменений и своевременного принятия необходимых мер по реализации концепции реформирования бюджетного процесса.
Вновь образованные органы местного самоуправления должны быть готовы к решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения. При формировании бюджетов субъектов Российской Федерации необходимо уделить особое внимание решению проблемы сбалансированности местных бюджетов.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» реформирование бюджетного процесса предлагалось осуществить по следующим направлениям:
– реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
– выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
– совершенствование среднесрочного финансового планирования
– совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
– упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Реформирование, направлено на то, чтобы процедура формирования и распределения межбюджетных трансфертов должна стать более прозрачной.
И в казначейском исполнении бюджетов следует отметить, что все планы и задачи направлены на качественное и эффективное исполнение возложенных на Федеральное казначейство полномочий.
С 1 января 2006 года вступил в действие Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства, который обеспечивает:
– ведение единообразного учета операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;
– проведение и учет на едином счете местного бюджета, открытому органу федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.
Приоритетным направлением совершенствования бюджетной политики как государства в целом, так и субъектов Федерации является повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов местного самоуправления.
Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.
Открытая информация о финансовом состоянии муниципальных образований, планах и результатах управления муниципальными финансами должна быть достоверной, прозрачной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только те органы, осуществляющие управление муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.
В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе публикуются отдельные элементы статистической информации о состоянии муниципальных финансов, в числе которых присутствует отчетность об исполнении местных бюджетов.
Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на муниципальном уровне, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации, и эта проблема особенно актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного уровня.
Очевидно, что для эффективного использования полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические, половозрастные и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию.
В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Бюджетном кодексе РФ, предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях системы, с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов Российской Федерации.
Исходя из этого, Министерство Финансов Российской Федерации разрабатывает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления местными бюджетами, которая обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.
Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.
Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший год и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
Указанные отчеты будут содействовать органам самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности органов управления за прошедший период, анализа соответствия затраченных средств, значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с другими территориями.
В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предоставление нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Между тем, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.
По решению законодательного (представительного) представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.
Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.
Органами Федерального казначейства ведется постоянная напряженная работа, направленная на решение возникающих проблем, на совершенствование взаимодействия с финансовыми органами с целью обеспечения качественного исполнения бюджетов местных бюджетов.
В части основных проблем, затрудняющих процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований, в настоящее время можно выделить следующие:
– нарушение принципа подведомственности при распределении бюджетных средств и как следствие включение получателя средств соответствующего бюджета в Сводный реестр распорядителей и получателей средств бюджета дважды, а то и трижды как подведомственное учреждение разных распорядителей средств бюджета. Ведение Сводного реестра распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета для финансовых органов пока не является инструментом для приведения в актуальное состояние сведений, содержащихся в реестре.
– отсутствие порядка предоставления и использования средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований, выделенных распорядителям и получателям средств соответствующих бюджетов в соответствии со сводной росписью в форме субсидий и субвенции.
– остается проблемой отнесение расходов на соответствующие статьи и подстатьи экономической классификации расходов бюджетов РФ исходя из их экономического содержания, и как следствие нарушения отдельными финансовыми органами, бюджетными учреждениями положений приказа Министерства Финансов Российской Федерации от 21.12.2005 №152 н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ».
Указанные проблемы необходимо решать уже сегодня, чтобы учесть их при составлении проектов соответствующих бюджетов на следующий финансовый год.
Перспективы управления общественными финансами в последнее время – одна из самых обсуждаемых тем.
Для создания условий для устойчивого социально-экономического развития края путем повышения эффективности управления региональными финансами и повышения эффективности использования бюджетных средств.
необходимо реализовать следующие задачи:
1. Реформировать бюджетный процесс и управление расходами, для чего потребуются наряду с усовершенствованием нормативно-правовой базы в области бюджетного и налогового законодательства создать методику планирования временных кассовых разрывов, кроме того, потребуются перевод части госучреждений, предоставляющих бюджетные услуги, в негосударственную форму, для чего необходимо утвердить перечень бюджетных услуг, которые могут оказываться негосударственными предприятиями. Формализовать процедуры планирования и осуществления бюджетных закупок.
2. Внедрить механизмы бюджетирования, ориентированного на результат.
3. Использовать среднесрочное финансовое планирование при определении основных параметров регионального и местных бюджетов.
4. Создать условия для развития доходной базы бюджета.
5. Усовершенствовать межбюджетные отношения и др.
В условиях дефицита бюджета города Дзержинска перевод исполнения местного бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства дает возможность администрации города Дзержинска использовать такие преимущества казначейской системы, как контроль за целевым использованием бюджетных средств, сокращение банковского пробега между счетами соответствующих бюджетов и бюджетополучателями, а также получение оперативной информации об остатках средств на их счетах, с учетом полного внедрения в финансовой системе системы электронного документооборота. Положительным результатом взаимодействия органов федерального казначейства и финансовых органов всех уровней стало значительное сокращение нецелевого использования бюджетных средств, а также задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.
Таким образом, переход на казначейскую систему стал одним из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволил перейти к планомерному, осмысленному и законному использованию средств местного бюджета, объективно оценивать состояние финансовой системы в каждый момент.
Однако, следует отметить, что недостающим звеном механизма эффективного управления расходами в настоящее время является отсутствие:
– единого системного перечня бюджетных услуг, предоставляемых населению;
– установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
– электронного документооборота с бюджетополучателями средств в связи с недостатком вычислительной техники и программного обеспечения, что препятствует внедрению казначейских технологий исполнения бюджетов.
Еще одно направление, связанное с перспективами управления общественными финансами, по моему убеждению, связано с реализацией национальных проектов. В настоящий момент финансирование, выделяемое из федерального бюджета на их реализацию, идет различными путями: в виде субсидий, выделяемых региональным бюджетам; через выделение средств Территориальным Фондам Обязательного Медицинского Страхования на денежные выплаты врачам; а также министерствам на проведение централизованных закупок. Таким образом, нарушается целостность единого подхода к процедуре управления, расходования и контролю за средствами федерального бюджета.
В случае передачи функций по кассовому исполнению национальных проектов органам федерального казначейства проблемы предварительного и текущего контроля отпадают сами собой, так как основной контроль за движением финансовых потоков государства будет вестись и на стадии выделения средств, и на стадии их использования через территориальные органы Федерального казначейства, а кроме того значительно увеличиться оперативность доведения средств до конечных получателей.
Развитие казначейской системы исполнения местных бюджетов, внедрение передовых технологий управления расходами не самоцель, а средство повышения эффективности общего процесса управления государственными финансами.
Кассовое исполнение бюджета органами Федерального казначейства способствует предотвращению неэффективного и ненормативного расходования денежных средств. В результате дополнительные ресурсы местного бюджета остаются в распоряжении органа местного самоуправления.
В целом по итогам работы можно сделать вывод о том, что никаких непреодолимых трудностей при переводе бюджетов на кассовое исполнение в системе Федерального казначейства не существует в принципе. Технологическая часть разработана в достаточной степени хорошо. Технические и материальные вопросы могут и должны быть решены в короткие сроки. Кадровые проблемы всегда были и будут основными, но они носят уже субъективный характер.
И здесь важно отметить роль органы местного самоуправления, которые находятся ближе всех к конкретным людям и именно они должны решать повседневные вопросы жизнеобеспечения на той или иной территории.
В заключении хотелось бы отметить, что на данный момент реформа бюджетных отношений в Российской Федерации находится в решающей стадии, в ходе которой предстоит завершить переход к эффективной системе взаимодействия между всеми уровнями бюджетной системы, которая в конечном итоге позволит повысить уровень благосостояния населения. На пути решения столь масштабных задач возникает множество проблем, благополучное разрешение которых будет являться залогом успешного развития как Алтайского края, так и страны в целом.
3.2. Применение опыта зарубежных стран в работе казначейства России
Сегодня следует ставить вопрос о повышении эффективности работы органов федерального казначейства на основе совершенствования отечественного и зарубежного опыта, разработки необходимых инструктивных и нормативных документов по данной проблеме, соответствующих стандартам, принятым в международной практике.
Рассмотрим работу и функции казначейства на примере двух развитых стран: Франции и США.
Во Франции Казначейство было создано в 1806 году, первоначально под названием «касса обслуживания», с 1914 года — Управление движения фондов, а с 1940 года — Управление Казначейства. Наряду с бюджетным Управлением, Казначейство является ведущим подразделением Министерства экономики и финансов Франции.
Кроме традиционных функций по управлению средствами государства и большей части местных бюджетов, Казначейство осуществляет вмешательство в деятельность частных и смешанных предприятий путем предоставления кредитов, финансирования инвестиций, участвует в проведении кредитной политики, развитии финансового рынка. Также в соответствии с реформой 1968 года на Казначейство Франции возложены функции, связанные с международными валютными отношениями, финансовыми отношениями с европейскими организациями, со странами зоны франка и т.д.
Исполнение бюджета осуществляется в основном через кассы Казначейства, которое имеет текущий счет в Банке Франции и выставляет чеки на его отделения. Банк Франции ежедневно сообщает Казначейству сумму расчетно — кассовых бюджетных операций, 90 — 97 % которых проводятся в безналичном порядке .
Казначейство обеспечивает надлежащее снабжение денежными средствами всех касс, с тем, чтобы своевременно совершались платежи по государственным расходам.
Казначейство Франции выполняет две основные функции:
1.В качестве кассира оно выполняет содержащиеся в законе о финансах указания о движении денежных средств. На Казначейство возложено в первую очередь исполнение всех операций по получению доходов и оплате расходов, предусмотренных законом о финансах. Эта миссия включает две стадии: получать и выдавать денежные суммы, обеспечивать наличие денежных средств, достаточных для того, чтобы были выполнены все обязательства государства.
Казначейство выполняет большое число операций по кассовым поступлениям и платежам, являясь кассиром для организаций и частных лиц, которые хранят в обязательном или добровольном порядке свои средства в Казначействе, ведут свои операции по доходам и расходам через свои счета в Казначействе.
Таким образом, Казначейство является кассиром автономных органов, входящих в присоединенный бюджет, а также юридических лиц.
Казначейство также является кассиром местных органов управления французской столицы и осуществляет все их финансовые операции. Оно предоставляет авансы, осуществляет контроль и пользуется свободными остатками средств, которые местные органы управления хранят на своем текущем счете в Казначействе.
Весьма важны связи Казначейства с государственными предприятиями. Эти предприятия не обязаны хранить все свои наличные средства в Казначействе, но они не имеют права на автоматическое авансирование их Казначейством.
В качестве кассира государства на Казначейство Франции возложена эмиссия денег и управление государственным долгом. Казначейство осуществляет выпуск долгосрочных и краткосрочных займов. Особо важную роль Казначейство играет в краткосрочных займах, выпуская в обращение боны казначейства. Боны дают ему возможность обеспечить на любой момент наличные денежные средства, необходимые для выполнения обязательств организаций, платежи которых оно гарантирует и обеспечивать ликвидность средств.
Казначейство испытывает на себе несоответствие между сроками поступления и расходования денежных средств. Это требует от него принятия мер, обеспечивающих решение проблемы платежа. Возможность использования двух указанных ниже видов ресурсов позволяет Казначейству обеспечить необходимое наличие денежных средств в кассах.
— использование остатков корсчетов;
То есть Казначейство имеет право использовать всю массу ресурсов, имеющихся на счетах в кассах. Эти остатки счетов являются временными, но они могут в известный момент пополнить кассу Казначейства. Превышение полученных вкладов над выданными ссудами остается в распоряжении Казначейства и пополняет его кассы. Граждане могут добровольно открывать счета по вкладам в кассах Казначейства, что также увеличивает его наличность. Таким образом, Казначейство имеет возможность распоряжаться денежными средствами, вносимыми в его кассы, пока корреспонденты не начнут в свою очередь изымать средства.
Однако, наличные деньги, сконцентрированные в Казначействе могут иногда оказаться недостаточными, чтобы обеспечить все необходимые платежи и оно вынуждено пополнять свои кассы другими путями. Такими путями являются выпуск казначейских бон и авансы, получаемые от Банк де Франс.
— выпуск казначейских бон;
Казначейскими бонами служат краткосрочные займы от 3 — 5 месяцев как максимум. в настоящее время существует два вида бон: в купюрах и боны по текущим счетам.
Если текущий счет Казначейства, а также корсчета и выпуск казначейских бон оказался недостаточным, то Казначейство может прибегнуть к авансам Банк де Франс, который обладает правом эмиссии денежных знаков.
2.В качестве банкира Казначейство аккумулирует и распределяет денежные средства, обеспечивает денежное обращение. Обладая значительными денежными средствами казначейство может их использовать не только для платежей по расходам бюджета, но и для других целей. Это обстоятельство и обуславливает выполнение Казначейством банковских функций, которые осуществляются в двух формах:
— Казначейство может действовать как коммерческий банк, осуществляя операции по хранению вкладов и по предоставлению кредита предприятиям, развитию которых хотят способствовать. Вместе с тем функции Казначейства иногда приближаются к функциям эмиссионного банка и оно принимает участие в денежном обращении;
— Казначейство выступает как организация, распределяющая денежные средства. Оно предоставляет возможность предприятиям, развитие которых соответствует целям общенационального плана экономического и социального развития, получить необходимый капитал, которого им не может предоставить частный рынок. Так Казначейство направляет капиталовложения и может влиять на их использование.
Деятельность Казначейства в области банковских операций проявляется также в предоставлении ссуд. Три основных вида ссуд имеют наиболее важное значение и отражаются на специальных счетах Казначейства:
— ссуды, выдаваемые на специальных счетах Казначейства, сроком на 45 лет и за сравнительно невысокий процент;
— специальные ссуды, выдаваемые на строительство объдинению предпринимателей;
— ссуды, выдаваемые фонду экономического и социального развития, представляющие собой наибольшую часть капиталовложений на экономические и социальные цели, финансируемые за счет государственных фондов.
Наряду с выдачей ссуд, Казначейство оказывает воздействие на экономику выдавая гарантии на операции, финансируемые вне Казначейства.
Казначейство является также акционером. Ему принадлежит объемный портфель мобильных ценностей, которым управляют сберегательные и расчетные кассы. Казначейство осуществляет надзор за банками и рынком ценных бумаг, а также участвует в контроле за кредитами.
Казначейство Франции выпускает металлическую монету и получает прибыль благодаря разнице между номинальной стоимостью монет, которую оплачивает эмиссионный банк и стоимостью их производства.
Специфической чертой функционирования Казначейства Франции являются специальные счета, включаемые в бюджет. Они могут быть открыты лишь в соответствии с законом о финансах и ежегодно утверждаются Парламентом. благодаря режиму специальных счетов Казначейства, военное интендантское ведомство выгодно производит крупные закупки продовольствия и кормов в обход состояния бюджета на год. Ежегодно со специального счета перепродаются товары, необходимые для содержания армии. Аналогичным путем учреждения народного образования покупают школьные принадлежности. Среди специальных счетов самый крупный — фонд экономического и социального развития, созданный в 1995 году на базе нескольких счетов как специальный инвестиционный фонд, управляемый Казначейством.
По существу Казначейство Франции не является организацией, отдельной от государства. Это государство, рассматриваемое в качестве кассира и банкира. В качестве кассира Казначейство оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Но Казначейство — это также государство, выступающее в качестве банкира и на этом основании оно пользуется известной независимостью, которой не было бы, если бы оно выступало в роли простого исполнителя указаний администрации. Казначейство собирает капиталы, выпускает займы, предоставляет ссуды, дает гарантии и наблюдает за денежным обращением. Все это наглядно подтверждает многозначность понятия ” казначейство” во Франции.
Теперь рассмотрим функции, выполняемые Государственным Казначейством США.
Казначейство США было учреждено в 1789 году. В то время оно лишь регистрировало доходы и расходы, а также осуществляло кассовое обслуживание федерального бюджета. Сегодня, кроме этих функций, также выполняемых Казначейством Франции и органами федерального казначейства Российской Федерации, на Казначейство США возложено множество других функций.
Государственное Казначейство в США, как во Франции и в России, осуществляет управление государственным долгом, выпуская в обращение три крупные категории обязательств Казначейства США: рыночные ценные бумаги, нерыночные ценные бумаги и специальные выпуски.
Наиболее распространенный тип рыночных ценных бумаг — казначейский вексель, имеющий срок погашения 91 день. Хотя Казначейство также регулярно выпускает шестимесячные и годовые векселя, иногда выпускаются и векселя со сроками, меньшими, чем 91 день. Еженедельно распродаются трех- и шестимесячные векселя и ежемесячно идут продажи новых годовых векселей. С 1970 года минимальный номинал векселя равен 10000 долларов. В сентябре 1986 года за 33 выпуска в обращение вышло векселей с различными сроками погашения на 410 млрд. долларов [27,45]. Федеральный Резервный банк Нью — Йорка продает казначейские векселя по понидельникам, каждую неделю.
Основными типами нерыночных ценных бумаг правительства США, выпускаемых Казначейством, являются сберегательные облигации, иностранные правительственные серии и серии местных органов власти и правительств штатов. Продажу и погашение сберегательных облигаций проводят для Казначейства коммерческие банки, корпорации, сберегательные учреждения и почтовые конторы.
В последние годы Государственное Казначейство США начало продавать свои ценные бумаги в форме книжной записи, то есть сохраняя запись о сделке, вместо того, чтобы выдавать сертификаты. Отмена бумажных сертификатов уменьшает издержки Казначейства на их печать и упраздняет проблему подделок.
Общее количество платежных средств Государственного Казначейства США состоит главным образом из монет, небольшого числа банкнот США и некоторого количества иных бумажных денег в процессе их изъятия из обращения. Монеты, в настоящее время ( как и во Франции ) — это единственный вид платежных средств Государственного Казначейства, выпускаемый в обращение. Прибыль, полученная Казначейством от чеканки монет является важным источником дохода и направляется на нужды федерального правительства.
Казначейство США хранит золотой запас в местечке Форт — Нокс, штат Кентукки. Золотой запас Казначейства оценивается исходя из установленной цены: 42 доллара 22 цента за одну тройскую унцию. До 1971 года государственное Казначейство США производило куплю — продажу золота по цене 35 долларов за одну тройскую унцию. В 1971 году было объявлено, что Казначейство США прекращает операции подобного рода. С тех пор величина золотого запаса практически неизменна. Последние изменения официальной цены золота отмечались в период с 1974 — 76 г.г., когда Казначейство США было вынуждено продавать с аукциона золотые слитки как гражданам США, так и иностранным представителям, фирмам и банкам, изо всех сил стараясь поддержать на фиксированном уровне обменный курс доллара относительно валют ряда других государств.
Кроме этого, Государственное Казначейство США играет ведущую роль в определении характера действий и времени валютных интервенций, которые воплощаются в жизнь Федеральной Резервной Системой. Для проведения валютных интервенций на внешних валютных рынках с целью оказания воздействия на обменный курс доллара или обеспечивая какое — либо иное государство необходимым количеством нужной ему валюты для покрытия дефицита внешнеторгового баланса, Государственное Казначейство США обычно прибегает к продаже специальных прав заимствования ( СДР ) и иностранной валюты.
Государственное Казначейство США приобретает СДР через Международный Валютный Фонд, а также посредством разнообразных операций на внешних валютных рынках на межправительственном уровне. Получив в свое распоряжение СДР, Казначейство США вправе выпустить соответствующие сертификаты и поместить их в Федеральные Резервные банки. Обычно Казначейство США выпускает несколько меньшее количество сертификатов СДР, чем позволяет имеющаяся возможность. Расчеты и операции по ним между Федеральными Резервными банками и Казначейством США принимают форму книжной записи.
Таким образом, Казначейство США является организацией, которая осуществляет валютное регулирование и проводит гибкую денежно — кредитную политику, может оказывать посредством своих операций с казначейскими векселями влияние на ставку банковского процента, оказывает воздействие на банковские резервы. В трудные времена, когда резервы уменьшаются,. Казначейство может облегчить положение, увеличивая размеры государственных депозитов, приобретая государственные облигации. Все это свидетельствует о том, что Государственное Казначейство США — важное звено в финансовой системе США.
На фоне Франции и США, Казначейство Российской Федерации выглядит довольно бледно. Но необходимо помнить и о том, что его воссоздание, а по существу создание заново, началось совсем недавно. Можно выразить надежду, что и в нашей стране Казначейство после принятия соответствующих законодательных актов получит большую самостоятельность в принятии решений и станет не только государственным органом, выполняющим указания Правительства, но и органом, принимающим участие и также разрабатывающим самостоятельно мероприятия по проведению финансовой политики (в том числе в валютной сфере — как в США, в сфере предоставления кредитов предприятиям перспективных отраслей промышленности — как во Франции, а также в сфере отношений с международными финансовыми организациями и управления золотым запасом страны), направленной на повышение благосостояния России. продолжение
–PAGE_BREAK–